導(dǎo)語(yǔ)：制度角度提升政府競(jìng)爭(zhēng)論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

編者按：本文主要從中央與地方政府行政性分權(quán)的制度缺陷；地方官員政績(jī)考核和評(píng)價(jià)的制度缺陷；地方政府間競(jìng)爭(zhēng)約束機(jī)制的缺陷進(jìn)行論述。其中，主要包括：地方政府作為地區(qū)的利益主體角色日益凸顯、拉焦?fàn)柛鶕?jù)分權(quán)的程度將政府間關(guān)系的類型分為政治性分權(quán)、行政性分權(quán)、行政權(quán)轉(zhuǎn)讓三種、中央與地方政府事權(quán)范圍模糊、地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)稱造成了地方政府的財(cái)稅困境、我國(guó)的地方分權(quán)模式是形成地方政府間競(jìng)爭(zhēng)行為失范的一個(gè)原因、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府官員的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)主要還是經(jīng)濟(jì)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、地方政府問(wèn)競(jìng)爭(zhēng)是積極效應(yīng)還是消極效應(yīng)，主要取決于地方政府行為是否受到有效的約束等，具體請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)。

摘要：中央政府與地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)體制的不完善強(qiáng)化了地方政府作為利益主體的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，但由于激勵(lì)機(jī)制的缺陷和約束機(jī)制的不完善，導(dǎo)致了地方政府間競(jìng)爭(zhēng)行為的失范，使地方政府間竟?fàn)幊霈F(xiàn)了不容忽視的負(fù)面效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為失范制度缺失

隨著中央行政權(quán)力逐漸向地方政府下放以及分稅制的實(shí)施，地方政府作為地區(qū)的利益主體角色日益凸顯。這一方面極大地促進(jìn)了各地生產(chǎn)技術(shù)的改進(jìn)和制度的創(chuàng)新，一方面又會(huì)造成地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)。如果政府間競(jìng)爭(zhēng)行為失范，就會(huì)阻礙國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成，并使中央政府的宏觀調(diào)控受到影響。本文擬從制度的角度對(duì)當(dāng)前我國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)失范的原因做一分析。

一、中央與地方政府行政性分權(quán)的制度缺陷

拉焦?fàn)柛鶕?jù)分權(quán)的程度將政府間關(guān)系的類型分為政治性分權(quán)、行政性分權(quán)、行政權(quán)轉(zhuǎn)讓三種。根據(jù)這種劃分，我國(guó)應(yīng)屬于行政性分權(quán)模式。其分權(quán)路徑是，把中央對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的大部分控制權(quán)逐步讓與地方政府控制，并通過(guò)財(cái)政分權(quán)讓地方政府獲得地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的部分收益權(quán)，以充分發(fā)揮地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主觀能動(dòng)性和積極性，這同時(shí)也造就了地方政府追求轄區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的前提條件。即分權(quán)是地方政府間競(jìng)爭(zhēng)形成的主要前提，但由于其本身的不完善、不科學(xué)等，逐漸促成了我國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為的失范：

一是中央與地方政府事權(quán)范圍模糊。事實(shí)上，放權(quán)以后，并未能對(duì)中央與地方政府各自的權(quán)限和利益格局作出明確的界定，造成了中央與地方權(quán)力調(diào)整的隨意性。地方政府熱心于地區(qū)市場(chǎng)分割、地方保護(hù)主義、重復(fù)建設(shè)等，為了實(shí)現(xiàn)本地利益的最大化而對(duì)中央的政策“為我所用”。比如有的地方政府為了本地的經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)制售假冒偽劣商品的本地企業(yè)不聞不問(wèn)，任其發(fā)展，其理由就是“發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，增加財(cái)政收入”；有的地方政府為了保護(hù)本地利益而封鎖信息、技術(shù)和資源，禁止勞動(dòng)力和人才流動(dòng)，到處封關(guān)設(shè)卡。

二是地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)稱造成了地方政府的財(cái)稅困境。1994年實(shí)行中央、地方分稅制后，全部消費(fèi)稅、75％的增值稅、大部分企業(yè)所得稅等征收面大、稅率高、易征收的稅種基本上收歸中央。與此相對(duì)應(yīng)的是地方財(cái)政收入的下降。由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不到位，使得地方支付沒(méi)有充足的財(cái)力為社會(huì)提供有效的公共服務(wù)，一些地方政府應(yīng)該做的事、想做的事卻沒(méi)有足夠的財(cái)力去做。“這意味著，地方政府要干的事情比以前多了，而財(cái)政資金卻沒(méi)有相應(yīng)增加或到位，地方政府面臨著比以前更大的財(cái)政資源‘瓶頸’或‘缺口’?！庇谑?，一些地方政府千方百計(jì)爭(zhēng)投資、上項(xiàng)目，通過(guò)GDP增長(zhǎng)來(lái)擴(kuò)大財(cái)源，并有意識(shí)地將擴(kuò)大財(cái)源的目標(biāo)指向地方享有的稅種，這顯然與科學(xué)發(fā)展觀的要求是相悖的。

二、地方官員政績(jī)考核和評(píng)價(jià)的制度缺陷

如前所述，我國(guó)的地方分權(quán)模式是形成地方政府間競(jìng)爭(zhēng)行為失范的一個(gè)原因。但是為什么地方政府在競(jìng)爭(zhēng)中會(huì)無(wú)視虧損和資源浪費(fèi)而支持惡性競(jìng)爭(zhēng)呢?地方政府官員的政績(jī)考核和地方政府評(píng)價(jià)制度存在缺陷和偏差是其中一個(gè)主要原因。因?yàn)榈胤秸賳T的政績(jī)考核和地方政府評(píng)價(jià)制度是地方政府決策的牽引力和驅(qū)動(dòng)力。

按照公共管理理論，集體行為歸根結(jié)底由個(gè)人行為決定，集體行為動(dòng)機(jī)也由個(gè)人行為動(dòng)機(jī)決定。以此推論，地方政府行為動(dòng)機(jī)最終也是由其中的個(gè)人(政府官員)動(dòng)機(jī)決定口l。因此，地方政府間競(jìng)爭(zhēng)在某種意義上就是地方政府官員之間的競(jìng)爭(zhēng)。而官員追求自身利益最大化的動(dòng)機(jī)不僅會(huì)導(dǎo)致地方政府的行為選擇，而且會(huì)對(duì)地方官員的考核與政府績(jī)效評(píng)估產(chǎn)生影響，并最終影響地方政府的施政行為。這是因?yàn)樵谖覈?guó)現(xiàn)行的政治體制中，地方政府官員更多的是由上級(jí)政府任命為主，而不是由當(dāng)?shù)鼐用瘛坝檬滞镀薄眮?lái)決定的。而我國(guó)目前的地方官員政績(jī)考核和政府評(píng)價(jià)主要是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，尤其是GDP增長(zhǎng)率、財(cái)政收入、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值等。這就意味著上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府官員的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)主要還是經(jīng)濟(jì)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。地方政府官員必須完成甚至超額完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，才能獲得中央政府的政治認(rèn)可和信任，增加晉升的機(jī)會(huì)。這就客觀上造成了同一行政級(jí)別的地方官員(無(wú)論是省、市、縣還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí))，都處于一種政治晉升博弈中。

這是一種橫向相對(duì)業(yè)績(jī)比較的激勵(lì)形式，地方政府官員能否在政治晉升中勝出，取決于他的政績(jī)排名，而與他的整體表現(xiàn)相關(guān)不大。而這種模式必然加劇地方官員之間競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度，導(dǎo)致地方官員把政治緯度的競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)到了經(jīng)濟(jì)緯度的競(jìng)爭(zhēng)，把政治晉升博弈嵌人經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中。導(dǎo)致地方政府為了保持經(jīng)濟(jì)績(jī)效的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，寧愿保持與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的惡性競(jìng)爭(zhēng)，也不愿承擔(dān)政治晉升博弈中的相對(duì)位次下降的風(fēng)險(xiǎn)。這一看似非理性的行為，實(shí)際上是地方官員在現(xiàn)有考核機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避偏好下政治人的理性反應(yīng)。盡管這是每個(gè)地方官員的個(gè)體理性行為，但卻在一定程度上導(dǎo)致了地方政府競(jìng)爭(zhēng)中的失范行為，導(dǎo)致了地方政府間的合作困境。

三、地方政府間競(jìng)爭(zhēng)約束機(jī)制的缺陷

地方政府問(wèn)競(jìng)爭(zhēng)是積極效應(yīng)還是消極效應(yīng)，主要取決于地方政府行為是否受到有效的約束。在我國(guó)，地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的約束主要來(lái)自于兩個(gè)方面：一是憲法和法律的約束。無(wú)論是中央政府還是地方政府，都必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)，受憲法和法律的約束;二是上級(jí)政府的監(jiān)督和約束。我國(guó)實(shí)行“全黨服從中央”、“下級(jí)服從上級(jí)”的原則，因而級(jí)次高的地方政府對(duì)次級(jí)地方政府的行為具有約束力和監(jiān)控力。

從憲法和法律約束來(lái)看，我國(guó)目前涉及地方政府間競(jìng)爭(zhēng)政策法規(guī)主要是《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》(1993年)、《國(guó)務(wù)院關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》(2001年)、《國(guó)務(wù)院關(guān)于整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的決定》(2001年)，并沒(méi)有形成一個(gè)完整的法律體系。也就是說(shuō)，針對(duì)地方政府間惡性競(jìng)爭(zhēng)的法律規(guī)范還存在著權(quán)威性不足、針對(duì)性不足、操作性不強(qiáng)等缺陷。

從上級(jí)政府的約束來(lái)看，上級(jí)政府的約束相對(duì)來(lái)說(shuō)多表現(xiàn)為宏觀政策導(dǎo)向，而真正能有效地實(shí)施對(duì)地方政府問(wèn)競(jìng)爭(zhēng)約束和激勵(lì)的，應(yīng)該是地方政府所提供產(chǎn)品與服務(wù)的體驗(yàn)和感受者，即地方政府所轄地區(qū)的居民、企業(yè)以及各種民間組織等。但這一約束目前看來(lái)力量較為薄弱：其一，如果轄區(qū)居民和社會(huì)團(tuán)體可以通過(guò)參與地方事務(wù)的決策以及對(duì)地方官員進(jìn)行評(píng)價(jià)的話，地方政府在競(jìng)爭(zhēng)中的行為選擇就會(huì)更加合理。但目前公民的話語(yǔ)權(quán)還未提到應(yīng)有的高度，且缺乏制度化的參與渠道，來(lái)自轄區(qū)居民的約束仍然是一種軟約束。其二，在可以自由流動(dòng)的前提下，轄區(qū)居民可以采用“用腳投票”的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府的激勵(lì)與約束，關(guān)鍵問(wèn)題是在地方政府間競(jìng)爭(zhēng)中，社會(huì)力量的作用仍未能充分實(shí)現(xiàn)。再加上我國(guó)轄區(qū)居民受制于戶籍制度，無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的自由流動(dòng)，因而以“用腳投票”的方式約束地方政府行為，其作用也是比較有限的。所以，要確保地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的合理、有序，就必須完善約束機(jī)制，并建立有利于科學(xué)發(fā)展與社會(huì)和諧的官員政績(jī)考核制度，實(shí)行充分有效的激勵(lì)與約束。