導(dǎo)語(yǔ)：新電力體制改革過(guò)程的回顧一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

中國(guó)與世界銀行合作研究電力體制改革

中國(guó)對(duì)世界銀行的窗口是財(cái)政部，經(jīng)財(cái)政部與世界銀行商談后決定在1993~1994年雙方合作開(kāi)展中國(guó)電力體制改革研究。由財(cái)政部牽頭成立了課題研究指導(dǎo)委員會(huì)。另外成立了4個(gè)專題組———關(guān)于電力體制改革的組織結(jié)構(gòu)選擇；關(guān)于建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的電力法規(guī)體系的建議；商業(yè)化運(yùn)營(yíng)、公司化改造；中國(guó)電力工業(yè)資金籌措方案。1993年7月召開(kāi)了“中國(guó)電力部門改革戰(zhàn)略選擇國(guó)際研討會(huì)”，會(huì)上電力工業(yè)部部長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)中國(guó)電力改革的“二十字”方針和“因地、因網(wǎng)制宜”應(yīng)作為改革戰(zhàn)略選擇的基本依據(jù)。電力工業(yè)部代表還提出4點(diǎn)建議：①應(yīng)注意經(jīng)驗(yàn)的條件性；②應(yīng)注意中國(guó)國(guó)情的復(fù)雜性；③應(yīng)突出改革的重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)政府和企業(yè)的改革，強(qiáng)調(diào)政府職能分開(kāi)是重要的第一步；④關(guān)于改革的目標(biāo)模式，提出了符合中國(guó)國(guó)情的混合模式。世界銀行介紹了世界電力體制改革的經(jīng)驗(yàn)，提出發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家的電力要改革，發(fā)達(dá)國(guó)家的電力也要改革，全球所有國(guó)家的電力都要改革，抹煞了發(fā)展中國(guó)家、轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家電力改革的差異，要求發(fā)展中國(guó)家、轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家將電力市場(chǎng)化改革的私有化、競(jìng)爭(zhēng)性改革混為一談，要求他們將兩種改革合并一次完成。國(guó)際研討會(huì)之后，各課題組的專家、世界銀行官員和世界銀行聘請(qǐng)的咨詢專家共同研究編寫了《中國(guó)電力體制改革的戰(zhàn)略選擇總報(bào)告》。最后以中國(guó)起草的報(bào)告為基礎(chǔ)，修改完成了總報(bào)告?？倛?bào)告對(duì)于改革模式的選擇，同意公司化改組、商業(yè)化運(yùn)營(yíng)、法律化管理的改革，未提競(jìng)爭(zhēng)模式，即電力體制改革分兩步走?？倛?bào)告認(rèn)為，在中國(guó)的環(huán)境條件下，政府所有權(quán)和政府管理的改革，要進(jìn)行詳細(xì)的設(shè)計(jì)，枝蔓很多，當(dāng)前，首要的事情似乎應(yīng)當(dāng)著重于電力企業(yè)的商業(yè)化和公司化試點(diǎn)?？墒鞘澜玢y行還是堅(jiān)持其改革意見(jiàn)，后來(lái)世界銀行單方面以世行文件了《中國(guó)電力行業(yè)改革———趨向競(jìng)爭(zhēng)與改進(jìn)職能》，其中介紹了4種模式(沒(méi)有中方提出的混合模式)，在結(jié)論和建議中主張中國(guó)采取躉售模式，即單一購(gòu)買機(jī)制模式。文件說(shuō)：“目前的行業(yè)結(jié)構(gòu)結(jié)論和建議已演進(jìn)了10年，對(duì)發(fā)電競(jìng)爭(zhēng)是有利的?！畱?yīng)倡導(dǎo)以‘躉售模式’作為各省電力系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)，這種模式是鼓勵(lì)發(fā)電競(jìng)爭(zhēng)的最佳模式?！谳^先進(jìn)的省份，可以嘗試這種模式的更為復(fù)雜而又完善的變革?！?993年下半年，課題組組織專家分3組去英、法、美以及澳大利亞和新西蘭考察?？疾靾?bào)告認(rèn)為，中國(guó)電力體制改革的方向應(yīng)該是政企分開(kāi)、商業(yè)化和公司化，建立和健全法律法規(guī)。電力工業(yè)管制應(yīng)集中于一個(gè)“婆婆”；政企分開(kāi)應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)；合理電價(jià)形成機(jī)制應(yīng)盡快建立；抓緊電力工業(yè)立法。報(bào)告認(rèn)為，英國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)必須有合理的電價(jià)形成機(jī)制、較大富裕的電網(wǎng)輸運(yùn)能力、健全的電力法規(guī)體系等，而中國(guó)尚不具備。

1993~2000年電力體制改革

1993~2000年是我國(guó)邁進(jìn)電力體制改革的年代，總趨勢(shì)是政企分開(kāi)、廠網(wǎng)分開(kāi)、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。①1993年1月，華北、東北、華東、華中、西北五大電力集團(tuán)公司宣告電力集團(tuán)公司正式成立。五大集團(tuán)公司連同華能集團(tuán)公司,均列為國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的第一批試點(diǎn)的55個(gè)大集團(tuán)公司中，這些公司均實(shí)行計(jì)劃單列和稅利分流辦法。后來(lái)隨著廠網(wǎng)分開(kāi)，五大集團(tuán)公司成為電網(wǎng)集團(tuán)公司，后來(lái)，五大電力集團(tuán)公司又陸續(xù)改組為國(guó)家電網(wǎng)公司的分公司。②1993年3月，八屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，決定撤銷能源部，分別組建電力工業(yè)部和煤炭工業(yè)部。當(dāng)時(shí)曾研究過(guò)是否成立中國(guó)電力公司，最后還是決定成立電力工業(yè)部。③1995年12月28日，八屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)電力法》，1996年4月1日起施行。但這個(gè)《電力法》不支持電力體制改革，以后組織《電力法》修改，但到目前為止，新的《電力法》及其配套條例、實(shí)施規(guī)范都未出臺(tái)。④1996年12月7日國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于組建國(guó)家電力公司的通知》。《通知》明確，該公司由國(guó)務(wù)院出資設(shè)立，是國(guó)務(wù)院界定的國(guó)有資產(chǎn)的出資者和國(guó)務(wù)院授權(quán)的投資主體及資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，是經(jīng)營(yíng)跨區(qū)送電的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和統(tǒng)一管理國(guó)家電網(wǎng)的企業(yè)法人。⑤1998年3月九屆全國(guó)人大一次會(huì)議批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，電力行業(yè)已組建國(guó)家電力公司，電力工業(yè)部撤銷，電力工業(yè)的政府管理職能并入國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，但電力規(guī)劃、項(xiàng)目審批、電價(jià)審批權(quán)還在國(guó)家計(jì)委。⑥1998年9月3日《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家計(jì)委關(guān)于停止執(zhí)行買用電權(quán)等有關(guān)規(guī)定的意見(jiàn)的通知》，決定停止執(zhí)行若干限制用電的規(guī)定，包括停止執(zhí)行買網(wǎng)電權(quán)的規(guī)定、停止控制非生產(chǎn)用電的規(guī)定、停止超計(jì)劃用電加價(jià)收費(fèi)的規(guī)定。以后又陸續(xù)出臺(tái)了一些取消價(jià)外加價(jià)的規(guī)定，最后連建國(guó)初期就實(shí)施的收取電力工程貼費(fèi)的規(guī)定也取消了。結(jié)果是合理的電價(jià)機(jī)制未形成，卻把支持電力發(fā)展的加價(jià)取消了。⑦1998年10月4日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家計(jì)委《關(guān)于改造農(nóng)村電網(wǎng)、改革家電管理體制、實(shí)現(xiàn)同網(wǎng)同價(jià)請(qǐng)示的通知》(簡(jiǎn)稱為“兩改一同價(jià)”)，這個(gè)改革與美英進(jìn)行的電力體制改革來(lái)說(shuō)是一種反向改革，即由原來(lái)的政府承擔(dān)農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)，交給電力企業(yè)承擔(dān)；原來(lái)輸配分開(kāi)的農(nóng)電體制，改造為輸配合一的農(nóng)電；城鄉(xiāng)同網(wǎng)價(jià)又?jǐn)U大了交叉補(bǔ)貼，增加了電力企業(yè)的負(fù)擔(dān)。⑧1998年12月24日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于深化電力工業(yè)體制改革有關(guān)問(wèn)題意見(jiàn)的通知》。通知要求，推進(jìn)廠網(wǎng)分開(kāi)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立規(guī)范有序的電力市場(chǎng)；堅(jiān)持政企分開(kāi)、省為實(shí)體的方針，深化省級(jí)電力公司的改革；加快實(shí)施全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置；加快農(nóng)村電力體制改革，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。但電力工業(yè)政企尚未分開(kāi)、合理的電價(jià)機(jī)制尚未建立、法律法規(guī)也沒(méi)有建立起來(lái)，不搞“公司化改組、商業(yè)化運(yùn)營(yíng)、法制化管理”，立刻推進(jìn)廠網(wǎng)分開(kāi)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，顯然難以辦到。⑨1999年5月18日，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委頒發(fā)《關(guān)于做好電力工業(yè)政企分開(kāi)改革工作的意見(jiàn)》的通知。次年6月，中編辦和國(guó)家經(jīng)貿(mào)委又聯(lián)合提出《關(guān)于調(diào)整電力行政管理職能有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》，要求2000年繼續(xù)推進(jìn)電力工業(yè)政企分開(kāi)的改革，逐步撤銷大區(qū)電業(yè)管理局和省級(jí)電力工業(yè)局。從形式上來(lái)看已實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，但是實(shí)際上政府還是牢牢地控制著電力企業(yè)，電力企業(yè)仍然缺乏自主權(quán)，像合理的電價(jià)機(jī)制并未建立，電價(jià)水平、電價(jià)結(jié)構(gòu)、電力與其他能源的比價(jià)都不盡合理，由政府主觀確定低電價(jià)，電力企業(yè)難以自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展。⑩1999年黨中央十五屆四中全會(huì)關(guān)于國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整的《決定》指出：“國(guó)有經(jīng)濟(jì)需要控制的行業(yè)和領(lǐng)域主要包括：涉及國(guó)家安全的行業(yè)、自然壟斷的行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品和為社會(huì)服務(wù)的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)。”這個(gè)《決定》是對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的一個(gè)綱領(lǐng)性文件，是國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)方針。如果在此《決定》之前，電力工業(yè)是否可私有化，是可以探討的，但在《決定》之后，電力工業(yè)必須由國(guó)有企業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)，就很難按英國(guó)電力改革模式開(kāi)始競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)于國(guó)有電力企業(yè)來(lái)講，充分的、完全的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)變?yōu)檫^(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，在電力體制改革模式選擇中需要引起注意。這幾年國(guó)家在電力體制改革上做了不少工作，但是除了政企分開(kāi)之外，主要是按照英國(guó)電力體制改革模式進(jìn)行，如廠網(wǎng)分開(kāi)、引入競(jìng)爭(zhēng)的試點(diǎn)等，對(duì)于公司化改組、商業(yè)化運(yùn)營(yíng)、法制化管理沒(méi)有做什么工作。黨中央《決定》規(guī)定國(guó)有經(jīng)濟(jì)要控制的領(lǐng)域之后，在電力工業(yè)以國(guó)有企業(yè)為主導(dǎo)的情況下，能否嫁接英國(guó)自由化、私有化的電力體制改革模式？能否適應(yīng)？能否成功？這些都缺乏研究，電力體制改革的方向仍在探索之中。

單一購(gòu)買機(jī)制存在的問(wèn)題

世界電力工業(yè)已有100多年歷史，但是在電力工業(yè)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是最近二三十年的新事物，原來(lái)都認(rèn)為設(shè)想的單一購(gòu)買機(jī)制模式是非常完善的，但是經(jīng)過(guò)英國(guó)十多年時(shí)間的實(shí)際運(yùn)營(yíng)，證實(shí)了確實(shí)還有不少問(wèn)題，而且這些問(wèn)題不是靠小修小改所能奏效的。在我國(guó)實(shí)施新的電力體制改革前，《英國(guó)新電力交易制度》中譯本問(wèn)世。2001年3月英國(guó)在總結(jié)十多年電力改革經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，開(kāi)始實(shí)行新電力交易制度?！队?guó)新電力交易制度》一書，敘述了英國(guó)下一步電力交易如何運(yùn)作；說(shuō)明了為什么要用新電力交易制度來(lái)代替已經(jīng)運(yùn)營(yíng)十多年的單一購(gòu)買機(jī)制模式(書中稱為電力庫(kù)或強(qiáng)制電力庫(kù)模式)；單一購(gòu)買機(jī)制存在的問(wèn)題、缺點(diǎn)和不足；指出有的問(wèn)題已經(jīng)阻礙電力改革的進(jìn)一步深化。此書分析指出單一購(gòu)買機(jī)制模式(即電力庫(kù))存在以下問(wèn)題。①電力庫(kù)模式是強(qiáng)制成員制。絕大多數(shù)發(fā)電商和售電商都只能在電力庫(kù)進(jìn)行買賣，一方面抑制了市場(chǎng)參與者在電力庫(kù)以外創(chuàng)新地進(jìn)行雙邊交易活動(dòng)，另一方面又削弱了電力庫(kù)提供各項(xiàng)服務(wù)的創(chuàng)新意識(shí)和積極性。②電力庫(kù)模式在定價(jià)過(guò)程中缺少用戶和需求側(cè)的參與。電力庫(kù)沒(méi)有發(fā)揮需求方的作用，售電商是電力價(jià)格的接受者，不能討價(jià)還價(jià)使電價(jià)下降。③電力庫(kù)模式的價(jià)格缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)。雖然在發(fā)電側(cè)存在著競(jìng)爭(zhēng)，但發(fā)電側(cè)的競(jìng)爭(zhēng)必須要有一定數(shù)量且相當(dāng)實(shí)力的發(fā)電商來(lái)共同參與。但英國(guó)能夠參與競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)電商不多，結(jié)果使電力庫(kù)的價(jià)格制定基本上一直被3家主要發(fā)電商所包辦。④電力庫(kù)模式價(jià)格被人為操縱。在定價(jià)由少數(shù)發(fā)電商包辦的情況下，必然導(dǎo)致價(jià)格的人為操縱。結(jié)果是，雖然自1990年以來(lái)，發(fā)電成本中燃料費(fèi)用、資本費(fèi)用和運(yùn)行費(fèi)用降低了50%，但電力批發(fā)價(jià)只下降20%[1990年為4.5便士/(kW•h)，2000年為4.0便士/(kW•h)]。⑤天然氣交易市場(chǎng)和電力庫(kù)交易市場(chǎng)之間不協(xié)調(diào)。燃?xì)怆姀S買到發(fā)電用天然氣之后，發(fā)現(xiàn)直接倒賣天然氣比用于發(fā)電更掙錢時(shí)，就會(huì)停止天然氣發(fā)電，使得電網(wǎng)公司不得不用更貴的電廠發(fā)電來(lái)彌補(bǔ)，從而造成損失。隨著天然氣交易制度的改革，電力市場(chǎng)交易制度也必須相應(yīng)改革。

我們需要認(rèn)識(shí)到中國(guó)電力改革的艱巨性、復(fù)雜性，這里用世界銀行報(bào)告中的兩段話來(lái)結(jié)束此文?！咧贫ㄕ邆冇袝r(shí)沒(méi)有正確地認(rèn)識(shí)到建立一個(gè)基于競(jìng)標(biāo)的電力市場(chǎng)比其他能源商品更為困難。原因來(lái)自電力生產(chǎn)和消費(fèi)的自然事實(shí)：電力儲(chǔ)存非常昂貴；需求變化非常迅速；具有廣泛的外部效應(yīng)(如某地的物理故障可能引起整個(gè)電網(wǎng)的全線崩潰)；電力供求必須時(shí)時(shí)刻刻都要平衡，并且電力需求(實(shí)時(shí)的)對(duì)價(jià)格上漲不能太敏感?！獜母旧险f(shuō)，如果不首先確定需解決的問(wèn)題，啟動(dòng)電力改革是毫無(wú)意義的。如果一個(gè)國(guó)家在建立復(fù)雜的電力批發(fā)市場(chǎng)方面進(jìn)展過(guò)快，就無(wú)益于解決現(xiàn)有的問(wèn)題，這樣做就會(huì)導(dǎo)致?lián)p失的風(fēng)險(xiǎn)，這種損失可能錯(cuò)過(guò)了對(duì)電力行業(yè)進(jìn)行根本性改革的“千載難逢”的機(jī)遇。因此電力行業(yè)改革是一個(gè)高度政治化的過(guò)程。政策制定者們需保持警惕，如果普通老百姓不能很容易觀察到改革所帶來(lái)的某些“早期成果”，那么必要的政治性支持就會(huì)迅速消失。

本文作者：朱成章工作單位：原能源部政策法規(guī)司