導語：如何才能寫好一篇社區(qū)工作者管理細則，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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【關鍵詞】城市社區(qū) 社區(qū)建設 社區(qū)工作人員 激勵機制

社區(qū)工作人員激勵是指管理主體在社區(qū)建設管理過程中，運用激勵理論，有計劃地對社區(qū)工作人員予以有效的刺激、引導與鼓勵，以促進其內(nèi)在心理變化，充分發(fā)揮他們的潛能，調(diào)動他們的積極性和創(chuàng)造性，最終提高他們的工作質(zhì)量和社區(qū)建設的整體水平。

為了有效研究社區(qū)工作人員激勵機制，我們將借鑒赫茨伯格的“雙因素理論”作為研究的理論基礎。

赫茨伯格的雙因素理論

赫茨伯格通過調(diào)查訪問發(fā)現(xiàn)，公司政策與管理、監(jiān)督、工作條件、人際關系、薪金、地位、工作安定等屬于工作環(huán)境或工作關系方面的因素，一旦惡化到人們認為可以接受的水平以下時，就會產(chǎn)生對工作的不滿意。但是，當人們認為這些因素很好時，它只是消除了不滿意，并不會導致積極的態(tài)度，這就形成了某種既非滿意、又非不滿意的中性狀態(tài)，他將其稱之為保健因素。

與此相反，與工作內(nèi)容或工作成果有關的因素，包括成就、賞識、挑戰(zhàn)性的工作、增加的工作責任，以及成長和發(fā)展的機會等，則會使職工感到滿意。這些因素的改善可以使職工獲得滿足感，產(chǎn)生強大而持久的激勵作用，所以稱為激勵因素。

唐山市社區(qū)工作人員激勵現(xiàn)狀

唐山市從2001年開始正式啟動城市社區(qū)建設，在社區(qū)隊伍建設方面，12年間初步形成了由社區(qū)居委會、社區(qū)專職工作者和公益崗位人員組成的社區(qū)工作者隊伍。

本次調(diào)查主要采用個案訪談的方式，以隨機抽樣的方式，以赫茨伯格的雙因素理論為基礎，共采訪50位社區(qū)工作人員作為樣本，對影響社區(qū)工作者工作積極性的激勵因素和保健因素作了相應的調(diào)查，在對調(diào)查結(jié)果進行歸納分析的基礎上得出社區(qū)工作者的激勵滿意度實際情況，找出影響工作者積極性的激勵因素及其存在的問題，并以此為基礎構建起社區(qū)工作者激勵機制。

保健因素方面現(xiàn)狀。結(jié)合社區(qū)工作者的實際狀況，在這里我們主要調(diào)查了管理制度和日常監(jiān)督、工作條件、人際關系、薪金、地位和工作安定等六個方面。

第一，管理制度和日常監(jiān)督方面。目前，唐山市關于社區(qū)工作人員管理的文件，主要是2007年頒布的《唐山市社區(qū)工作者隊伍建設實施意見》，在具體操作過程層面，各區(qū)根據(jù)自己實際情況制定了相關的實施細則，例如路北區(qū)先后出臺了《路北區(qū)社區(qū)工作人員管理辦法》和《路北區(qū)編制外用工管理考核暫行辦法》等文件，路南區(qū)則制定了《唐山市路南區(qū)社區(qū)工作者管理辦法（試行）》，這些文件從理論上可以保證對社區(qū)工作者進行有效的管理和監(jiān)督，但是在現(xiàn)實狀況下，由于社區(qū)尤其是居委會職能定位不清、以及經(jīng)費不足等因素的影響，導致很多規(guī)定流于表面，很難得到真正有效的實行。

此外這些規(guī)定中關于社區(qū)工作者職責和處罰的內(nèi)容較多，而對于社區(qū)工作者權利的內(nèi)容較少，或是因為經(jīng)費或其他原因難以得到落實，這就增加了社區(qū)工作者心中的不公平感，使得他們在履行職責時其積極性大打折扣。

第二，工作條件方面。近年來，唐山市加大了對社區(qū)基礎設施建設的投入力度，社區(qū)工作者的工作條件有了大幅改善。但是在調(diào)查過程中，我們也發(fā)現(xiàn)部分社區(qū)的基礎設施建設仍存在諸多問題：

一是部分老小區(qū)配套設施先天不足，沒有合適的場地建設提供給社區(qū)工作者改善辦公條件。有的雖有場地，但相關手續(xù)繁瑣，導致社區(qū)辦公條件難以得到較大改善。

二是新小區(qū)的開發(fā)建設上，建設部門在驗收新住宅小區(qū)時，未能吸收民政部門和當?shù)亟值擂k事處參加，導致了街道辦事處對開發(fā)商幾乎沒有制約機制，造成了一些新小區(qū)辦公條件的先天不足。

三是與企事業(yè)單位及物業(yè)管理部門關系難于協(xié)調(diào)。部分企業(yè)為減少開支渠道，減少所屬社區(qū)的經(jīng)費支出和建設投入，致使一些單位型社區(qū)基礎設施簡陋。

此外，部分物業(yè)公司和房管、土地等部門對社區(qū)工作支持力度不大，由于缺少相應政策對共建事項加以明確，僅憑借與各單位之間協(xié)調(diào)關系，收效甚微，嚴重影響了社區(qū)建設和社區(qū)工作者辦公條件的改善工作。

第三，人際關系方面。在訪談中我們發(fā)現(xiàn)這一項是大部分人表示滿意度最高的一項。絕大部分人認為同事關系非常融洽，其原因在于：一是工作人員較少，相處機會較多；二是彼此之間不存在激烈的競爭關系；三是在工作過程中相互幫助增加了彼此之間的感情。而在與領導關系中，大部分人也認為雖然在稱呼上存在上下級的差異，但是在實際工作中，關系還是比較平等，不像公司一樣有嚴格的等級制度，大家在一起辦公，遇到事情都是一起討論，互相理解和支持，因此與領導的關系大部分人表示非常融洽。但是也有少部分人認為正因為社區(qū)工作人員間的關系過于融洽，反而不利于提高工作效率，因為當同事或下屬在工作中出現(xiàn)一些問題時，礙于情面，也不好意思直接指出或給予批評。

第四，薪金方面。從2007年起，唐山市社區(qū)居委會成員補貼標準為2005年全市在崗職工平均工資的80%，每人每月補貼1140元（市、區(qū)兩級財政為每人每月繳納養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療三險348元，實際上市、區(qū)兩級財政為每位社區(qū)居委會干部負擔1488元），社區(qū)工作人員月工作補貼扣除個人應繳納保險后平均為940元。從2011年開始各區(qū)還根據(jù)自己實際情況，由區(qū)財政負責，全面提高社區(qū)工作人員的福利待遇，例如路北區(qū)從2012年開始，每名社區(qū)工作者和居委會干部的生活補貼從原來扣除個人保險后的每月979.2元，提高到每月1500元，增幅達到53%。應該說社區(qū)居委會工作人員的待遇與過去相比雖有較大幅度的提高，但在訪談中，被訪者表示2012年唐山市的月最低工資已經(jīng)漲到1320元，而職工平均收入則達到3588元/月，與之相比，他們的工資收入只是略高于最低工資水平，相較于平均收入則只到它的1/3，尤其是一些年輕人甚至表示，這些收入還不如在外面做零工，別說養(yǎng)家，就是自己每個月還得緊著用，不然還要找父母要錢，這讓大部分社區(qū)工作人員感覺其工作價值被低估，并對現(xiàn)有的薪金水平表示不滿。在調(diào)查中，筆者曾問到：“如果你不得不選擇離開社區(qū)工作這一行，你認為最有可能的原因是什么？”其中有35位明確表示是薪金過低，難以支撐現(xiàn)實生活?？梢娦浇鹨呀?jīng)成為影響社區(qū)工作人員隊伍穩(wěn)定性的關鍵因素之一。

第五，地位方面。關于地位問題，我們的調(diào)查中主要集中在兩個問題上，一是“你認為自己的工作重要么？”，二是“你認為社區(qū)工作者是份受人尊敬的工作么？”關于第一個問題，大部分社區(qū)工作者同意這是一份很重要的工作，但是在第二個問題的回答中，大部分社區(qū)工作者并不認為自己受到了應有的尊重，由于受計劃經(jīng)濟條件下亞社區(qū)的長期影響，不少居民將社區(qū)工作者仍視為居委會大媽的角色，甚至有居民認為當前進行的社區(qū)工作者隊伍的年輕化、專業(yè)化建設，完全是一種人力資源浪費，社區(qū)工作者由退休人員返聘就夠了。此外，由于在亞社區(qū)時代，居委會往往被視作政府的“派出機構”、“準行政組織”，成為各級黨委、政府及其各部門工作的操作層、落實層，到了現(xiàn)在，無論是社區(qū)居民，還是相關職能部門許多仍保有這種觀點，因此居民一旦有什么問題首先想到的是找居委會，而職能部門參與、支持社區(qū)建設的積極性不高，很多社區(qū)代表居民反映熱點和難點問題，往往得不到回復，這讓居民感覺居委會沒有認真履行職責，甚至對相關社區(qū)工作者進行漫罵，這都讓社區(qū)工作者感到無奈。

第六，工作安定性方面。在調(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)“工作安定”事實上是吸引許多社區(qū)工作者進入這一職業(yè)的最重要因素。雖然不論是《唐山市社區(qū)工作者隊伍建設實施意見》，還是各區(qū)自己制定的社區(qū)工作者管理辦法，都明確規(guī)定要對社區(qū)工作人員進行考核，對考核不合格人員予以辭退，但是事實上，基本上所有社區(qū)工作人員都能考核合格，因考核不合格而被辭退的人員很少，如果不是自己提出辭職，絕對大多數(shù)工作人員都能長期在自己的崗位上工作。

激勵因素方面現(xiàn)狀。結(jié)合社區(qū)工作者的實際狀況，在這里我們主要調(diào)查了成就和工作的挑戰(zhàn)性、增加的工作責任以及成長和發(fā)展的機會等三個方面。

首先，成就和工作的挑戰(zhàn)性方面。社區(qū)工作人員的日常工作包含內(nèi)容較多，粗略統(tǒng)計包括社會保障、民政、計劃生育、文教衛(wèi)生、城管、殘聯(lián)、黨建和精神文明建設等多項工作，雖然工作內(nèi)容豐富，但是很多工作是由各職能部門指派下來的，需要按照預定程序完成，由于這些工作大多屬于重復性較高工作，完成過程又相當瑣碎，使得工作本身缺乏挑戰(zhàn)性，社會工作人員個人的能力也難以得到充分發(fā)揮。在訪談中，筆者不止一次的聽到社區(qū)工作人員反映：“天天都做一樣的事情，什么清理小廣告，開證明信，人口登記……，都是些雞毛蒜皮的小事，真不知道有什么意思。”而在將工作結(jié)果上交給相應的職能部門后，各職能部門通常并不及時對其工作成果予以肯定，這極大地削弱社區(qū)工作人員的成就感。

其次，增加的工作責任方面。在調(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)絕大部分社區(qū)工作人員都能很負責任地完成本職工作，不斷提高為群眾服務的水平。但是由于社區(qū)職能行政化趨向日趨嚴重，使得協(xié)助政府開展工作變成了必須完成的主要目標，加上各級對上邊的要求層層效仿且層層加碼，雪球越滾越大，壓力越傳越高，導致社區(qū)的任務越來越重，工作越來越多，社區(qū)工作人員受到過多的束縛，疲于完成各職能部門攤牌的各項工作，而它本身應該具有的自治職能則受到極大地削弱，社區(qū)工作人員難以自主地安排工作。此外辦公經(jīng)費的短缺也嚴重制約了很多社區(qū)活動的開展，再加上目前我國的社區(qū)建設是由政府主導進行，社區(qū)各項事務的決策權都集中在各職能部門和街道辦事處，社區(qū)工作人員只負責相關的執(zhí)行工作，缺少參與組織決策的權利。

最后，成長和發(fā)展的機會方面。在成長和發(fā)展的機會方面最重要兩點是培訓的機會和晉升的機會，而我們的調(diào)查也主要集中在這兩點上。

近幾年，唐山市民政局采取組織觀摩學習、組織業(yè)務培訓、組織考評活動等方式，有針對性地加強社區(qū)工作人員的專業(yè)理論知識和技能培訓工作。各區(qū)為了進一步搞好社區(qū)建設工作，也分層次、分步驟、多形式地開展社會工作專業(yè)知識普及和培訓，先后舉辦培訓班20余次，受訓人員達400余人，但是在訪談過程中也有不少社區(qū)工作人員表示從未或很少參加任何培訓。至于社會工作職業(yè)水平考試，雖然現(xiàn)在各社區(qū)鼓勵工作人員參加，但由于大部分工作人員基礎不好，也沒有專門的培訓輔導，因此很難拿到證書，再加上并沒有什么實際的獎勵措施，因此大家參加的積極性并不高。

而在晉升方面，與目前正規(guī)職業(yè)相比，社區(qū)工作沒有相應的職稱序列和職業(yè)保障制度，普遍存在“有專業(yè)無職業(yè)，有工作崗位無職稱序列”的狀況，進而造成社區(qū)工作者向上升遷的通道極為狹窄，其職業(yè)發(fā)展體系的建立還有賴于權力機構的社會決策。而我們調(diào)查也顯示了這一點，因此除非你選擇參加居委會主任選聘或者公務員考試，否則不存在著晉升的問題。

完善社區(qū)工作人員現(xiàn)有激勵機制的設想

筆者認為完善社區(qū)工作人員激勵機制應該做好以下幾個方面：

一是健全管理制度，完善考評機制，強化日常監(jiān)管。準確定位社區(qū)功能，注意政策的可操作性，在關注社區(qū)工作者職責的同時重視工作者的合法權益，進一步提高社區(qū)工作規(guī)范化、制度化水平。對已有的文件和政策要認真落實，并根據(jù)實際情況的需要及時加以修正和補充。考評作為社區(qū)工作者任用和獎懲的依據(jù)，在整個社區(qū)工作人員管理制度中具有舉足輕重的作用，因此需要從考核內(nèi)容、考核方式、考核標準、考核時間等多方面入手，建立起嚴密、科學的考核評估體系。

二是完善基礎設施，改善工作條件。每個工作者的工作都是在一定的環(huán)境條件下進行的，工作條件太差不僅不利于工作者的身心健康，還會影響到工作者工作的積極性，因此，需要繼續(xù)加強社區(qū)基礎設施建設，各區(qū)應盡量落實相關文件關于社區(qū)基礎設施建設的規(guī)定，同有關部門搞好溝通工作，不斷改善社區(qū)工作人員的工作環(huán)境和工作條件。

三是改善薪金待遇，強化精神激勵，實行物質(zhì)激勵和精神激勵相結(jié)合。切實落實有關文件關于社區(qū)工作人員工資待遇的規(guī)定，在此基礎上根據(jù)工作要求、個人的工作經(jīng)驗、專業(yè)能力水平建立完善的福利獎金分配方案。完善社區(qū)居委會干部工資待遇自然增長機制，實現(xiàn)社區(qū)工作者待遇隨著社會平均工資的提高逐年得到提高。

充分做好精神鼓勵的文章，做到物質(zhì)激勵和精神激勵相結(jié)合，形成復合激勵。充分運用情感激勵、榜樣激勵、榮譽激勵、評判激勵、知識激勵、參與激勵等多種激勵模式，通過認可、賞識、表揚、通報、晉升等多種形式，加強同社區(qū)工作人員的有效溝通，切實關心、理解和尊重他們，從而使他們在精神上得到滿足，實現(xiàn)把“社區(qū)要為我做什么”的思考方式向“我要為社區(qū)做什么”的轉(zhuǎn)變。

四是促進工作人員參與，營造自主、溝通良好的工作環(huán)境。鼓勵社區(qū)工作人員通過各種方式和渠道參與社區(qū)管理，創(chuàng)造一個自主、開放的環(huán)境。在管理中注意給社區(qū)工作人員一個彈性空間，有利于發(fā)揮其工作創(chuàng)新的能力，對他們的工作成果及時予以認可，提升社區(qū)工作人員的成就感和自信心。對社區(qū)居民進行積極的宣傳，讓居民重新認識社區(qū)工作人員的工作內(nèi)容和工作的重要性，同時約束各職能部門對社區(qū)的任務攤派行為，讓社區(qū)真正成為居民自治的機構和場所。

五是完善社區(qū)工作人員培訓和晉升制度，鼓勵工作人員自我成長和發(fā)展。結(jié)合職稱評定和績效管理辦法，以服務年限、學識水平、職業(yè)資格、工作經(jīng)歷、知識更新、實踐成果和工作績效為要素，根據(jù)國家職業(yè)標準構建技術等級制度，完善社區(qū)工作人員晉升機制。并通過多種途徑，建立全面培訓體系，提升社區(qū)工作人員的整體素質(zhì)。

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論文摘要：市場經(jīng)濟的不斷推進，對社區(qū)的職能提出了新的挑戰(zhàn)。面對城市社區(qū)管理體制中長期執(zhí)行“議行合一”策略所暴露出的角色沖突問題，以及由此引發(fā)的社區(qū)自治缺失等現(xiàn)象，迫切需要有一系列變革?！白h行分設”和“網(wǎng)格化管理”從組織與個體的角色明晰、角色認同、角色承擔的細致化與主動化等方面有所突破，為提升社區(qū)自治，向“小政府，大社會”目標邁進了一大步

當代中國社會正處于急劇變化的轉(zhuǎn)型時期，市場經(jīng)濟的不斷推進，引發(fā)了一系列行政管理體制與職能轉(zhuǎn)變的迫切需求。社區(qū)作為城市最小的組織細胞，其組織機構的角色和職能也隨著城市化、現(xiàn)代化進程而發(fā)生了巨大的變化。從20世紀5O年代中葉到80年代初，中國城市社區(qū)組織機構從形式到結(jié)構，經(jīng)歷了一系列的變動，但始終未擺脫社區(qū)政府管理城市社區(qū)的組織延伸之角色身份。20世紀90年代以來，隨著單位對個體責任承擔的削弱。過去包攬職工生老病死方方面面的職責落到了社區(qū)，伴隨著個體的社會化由“單位人”向“社會人”的轉(zhuǎn)變歷程，社區(qū)的工作核心、職能的時代訴求卻倍受社區(qū)管理體制中組織機構的角色身份設定的限制。

一、杜區(qū)管理體制中社居委沖突化的角色身份對社區(qū)功能的限制

社居委是城市管理的最小單位，從歷史和現(xiàn)實情況看，居委會是具有中國特色的群眾性自治組織，介乎于半行政、半民間之間。居委會的歷史地位在于既是國家與社會在基層社區(qū)的中介，是國家政權在基層的延伸；又是基層群眾的代言人和利益表達者；還肩負著組織居民開展民主自治和互助服務的職責。

1．雙重角色的沖突性，使得社居委在具體工作中角色身份的合理性降低。社區(qū)居委作為社區(qū)管理的最直接的單位，一方面要代表社區(qū)居民的心聲，甚至是代表居民向政府表達利益訴求。而另一方面，社居委又是政府政策的執(zhí)行者，代表了國家的意志和利益。這種“既是運動員又是裁判員”的雙重角色身份，導致了沖突。角色代表的利益群存在差異，現(xiàn)實賦予社居委既是居民的代言人，又是政府意志的執(zhí)行者等雙重角色的內(nèi)在沖突，使得社居委的工作開展在角色合理性上受到質(zhì)疑。

2．雙重角色承擔因任務的剛性差異而出現(xiàn)明顯的重點偏頗，在上級政府繁重的“行”的工作中淡化了對“議”的工作組織。由于兩種角色任務的剛性不同，導致了雙重角色沖突中的行為虛實選擇與社居委設立的初衷相悖，即社居委在實際工作中主要承擔了政府的“嘴與腿”的角色，而淡化了社居委設立的基本職能，即居民的“頭”的角色。

3．社居委在角色承擔中的趨避行為，降低了居民的信賴感與歸屬感。社居委在實際工作中重“行”輕“議”，將“居民帶頭人”的角色邊緣化，在社區(qū)居民的意識中缺乏號召力與歸屬感，從而導致居民主體意識淡漠，既不把自己看成是社區(qū)的主人，也不把社居委看成是社區(qū)的當家人，對社居委的依賴、信任程度很低。

4．社居委成員的角色認同程度較低。社居委的角色身份最終是通過個體的角色扮演得以實現(xiàn)的。當角色身份出現(xiàn)沖突的時候，個體會對所扮演的角色在認知上心存困惑，在情感上會出現(xiàn)趨避沖突的現(xiàn)象。進而影響到社居委成員對角色行為的執(zhí)行程度。

二、城市社區(qū)體制改革中的角色身份重設之分析

在“小政府一大社會”的社會發(fā)展趨勢下，社區(qū)居民需求日益多樣化，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下社居委“議行合一”的外制型模式已遠遠不能滿足日益提升的社區(qū)群眾自治性要求。社居委的角色重設成為社區(qū)改革的關鍵點。

中國城市社區(qū)體制改革經(jīng)歷了長期、多種模式的嘗試，其中，有兩項嘗試是通過變革角色進行的，一項是針對社區(qū)組織機構職能分離的“議行分設”，另一項則是在“議行分設”改革基礎上對角色職能細化的“網(wǎng)格化管理”。

“議行分設”是針對“議行合一”中暴露出的角色沖突之弊端所提出的，即明確居委會職責為參與決策社區(qū)事務、監(jiān)督社區(qū)行政工作、反映社情民意；另由政府聘用專職社區(qū)工作者組成社區(qū)事務工作站，負責社區(qū)日常行政工作。社區(qū)網(wǎng)格化管理則是將社區(qū)劃分成若干單元網(wǎng)格，納入社區(qū)事務，確定專人負責，利用信息平臺，優(yōu)化工作流程，到頤運行機制。

(一)明晰了社區(qū)各群體的角色身份，有利于激發(fā)角色承擔的積極性

1．社區(qū)服務者角色身份明晰，職責擔當明確。以合肥市蜀山區(qū)社區(qū)管理體制改革為例，針對社區(qū)管理體制中存在的不合理和不規(guī)范情況，該區(qū)施行機構改革，重在規(guī)范機構設置和人員配置，遏制機構人員膨脹，建立長效管理機制；對社區(qū)機構實行“議行分設”，剝離社居委承擔的行政職能，建立社區(qū)工作站；實行人事管理體制改革，建立和完善用人機制、考核機制與獎懲機制，從而進一步優(yōu)化人員結(jié)構，提升人員素質(zhì)，激發(fā)隊伍的活力。這一做法，讓曾經(jīng)承擔著眾多政府各職能部門下沉來的大量行政事務的社居委逐漸還位于真正的居民自治組織。把已經(jīng)進入社居委的各項行政工作進行剝離，如將社區(qū)組織、服務、衛(wèi)生、環(huán)境、治安、文化和計生等七項內(nèi)容從社居委的工作職能中完全剝離出來，使社居委的自我管理、自我服務、自我教育、自我完善功能得到進一步加強。

2．居民的“社區(qū)人”主體角色意識得以強化。“議行合一”所導致的社居委角色沖突以及“議”的角色虛化狀態(tài)下，社區(qū)居民被管理的角色意識占據(jù)主導地位，導致社區(qū)居民的主體意識、社區(qū)歸屬意識淡化。實行“議行分設”改革之后，社居委“議”的角色得以明確，引領群眾性自治組織的職能得以落實，角色承擔的職責明確化，社居委在居民心目中的角色形象突出了以下幾個特質(zhì)：基層群眾的代言人和利益表達者、居民民主自治與互助服務的召集者、政府與居民合作、信任的信息溝通者。社居委角色在統(tǒng)一化的基礎上得以細化，使其能夠獲得居民的認同，讓居民獲得“有了自己的領頭人”的感受，激發(fā)居民“社區(qū)人”的主體意識。如合肥市蜀山區(qū)五里墩街道的金華飯店改造項目的合資立項，就是通過“議行分設”后的社居委通過民主決策進行的。金華飯店始建于1985年，由于設施老化等原因關門歇業(yè)，資產(chǎn)閑置，居民對此意見較大。社居委在充分收集居民意見和調(diào)研的基礎上，將民情民意做了細致的整理與分析，代表居民的合理意志，提交了改造報告，并獲得立項與執(zhí)行。

3．幫助個體獲得角色承擔的積極情感。當角色身份得到他人反應的支持，人們就會經(jīng)歷積極的情感過程。通過“議行分設”，社居委的成員和工作站成員的角色身份通過職責的規(guī)定得以明晰，他們對角色職責的認同與來自社區(qū)居民對這兩個角色的期待是一致的，這種趨同的反應能夠給社區(qū)組織成員帶來積極的情感。同樣，通過社居委的組織、引導，社區(qū)居民在參與社區(qū)事務、決策等活動中，自主自治的角色意識與積極承擔居民責任的情感也獲得極大的提高。

(二)角色管理規(guī)范化

角色身份對于個體來說．是“個體規(guī)劃給他自身的，作為對某一特定社會位置之占據(jù)的特定身份和地位?！睂τ谀骋惶囟ǖ娜后w來說，同樣包含了社會或文化對這一角色的一系列觀念和角色期待。只有在角色明確的情況下，角色之間才能夠按照對角色的行動預期做出呼應并獲得對角色的規(guī)范管理。

以合肥市蜀山區(qū)街道、社區(qū)聘用人員管理辦法為例，堅持“結(jié)構優(yōu)化、從嚴控制、按崗定酬、管養(yǎng)分離、擇優(yōu)聘用”的原則，在“議行分設”改革中，通過對社居委、社區(qū)工作站各崗位詳細、明確的崗位說明，打破身份界限的競爭上崗、雙向選擇，實行一年試用期制和三年任期制以及綜合考核與末位淘汰制，崗變薪變等措施，將社居委、社區(qū)工作站中以“崗”為標志的角色進行了進一步細化，并通過明確的職責描述與評價細則，對角色行為進行了界定，規(guī)范了各崗位角色的行為管理。

(三)角色承擔的細致化、主動化

在改革中，“網(wǎng)格化管理”是將角色承擔進一步推向細致化、主動化的一個重要舉措。以合肥市蜀山區(qū)琥珀街道為例，將社區(qū)按縱向到底、橫向到邊的要求，劃分成26個片區(qū)，62個網(wǎng)格，各社區(qū)工作站人員作為網(wǎng)格負責人。網(wǎng)格責任人是本網(wǎng)格內(nèi)發(fā)現(xiàn)、掌握、反饋、處置相關信息的第一責任人。這種管理模式，變社區(qū)工作站成員的角色由“專項任務迎進來”為“帶著多項任務走出去”，突出了社區(qū)工作站成員這一角色的主動服務意識，并將角色承擔進一步細致化了。

三、城市社區(qū)管理體制改革中值得進一步探討的問題

篇3

目標任務

2012年，全區(qū)社區(qū)建設要按照區(qū)委、區(qū)政府制定的“一年創(chuàng)精品、兩年見成效、三年全覆蓋”的工作目標和“利用三年時間對所有社區(qū)進行高標準改造提升”的要求，結(jié)合大警務室建設，在全面提升社區(qū)建設水平的基礎上，突出重點，打造亮點，實現(xiàn)10個城市社區(qū)、5個農(nóng)村社區(qū)辦公服務用房的硬件改造和管理服務的軟件升級，重點打造一個國家級、兩個省級、三個市級示范社區(qū)。

方法步驟

（一）宣傳發(fā)動階段（6月19日—6月22日）

1、召開全區(qū)加強社區(qū)建設工作動員大會，安排部署全區(qū)社區(qū)建設工作；

2、搞好宣傳發(fā)動。采取多種方式廣泛學習宣傳動員會精神，提高認識，統(tǒng)一思想，層層發(fā)動，充分調(diào)動社會各界參與社區(qū)建設的積極性，營造加強社區(qū)建設的濃厚氛圍。

3、層層制定實施方案。鄉(xiāng)、各街道、各社區(qū)和各成員單位要按照區(qū)委、區(qū)政府《關于進一步加強社區(qū)建設的實施意見》的要求，結(jié)合《復興區(qū)標準化示范社區(qū)建設工作指導標準（試行）》和《復興區(qū)標準化示范社區(qū)建設工作評估標準和細則》，因地制宜，制定出本單位2012年社區(qū)建設工作實施方案。方案要明確目標、明確標準，明確進度，明確責任，明確人員。鄉(xiāng)、街道的方案既要著眼全面推進，又要特別注重培樹精品。成員單位的方案要按照全區(qū)社區(qū)建設工作的統(tǒng)一部署，充分發(fā)揮部門職能作用，集中力量，重點幫扶和打造精品社區(qū)。鄉(xiāng)、各辦、各成員單位要將社區(qū)建設實施方案于6月22日前，報區(qū)社區(qū)建設領導小組辦公室（民政局101室）。

（二）組織實施階段（6月23日—8月15日）

1、全面推進社區(qū)建設

鄉(xiāng)、各街道、各社區(qū)是社區(qū)建設的責任主體，要按照各自制定的工作方案，從加強社區(qū)基礎設施建設、創(chuàng)新社區(qū)管理機制、提升社區(qū)服務水平、加強社區(qū)工作者隊伍建設等方面扎實推進創(chuàng)建工作，使全區(qū)社區(qū)建設普遍得到加強。

各街道要按《實施意見》要求，對已入住居民的新小區(qū)，具備條件的要及時成立新的居民委員會，不具備條件的先由相鄰社區(qū)接管，做到無縫隙管理；對正在建設的小區(qū)和舊城改造小區(qū)，要在各指揮部的協(xié)調(diào)下，與開發(fā)單位簽訂社區(qū)辦公及服務用房協(xié)議書。

2、積極打造精品社區(qū)

鄉(xiāng)、各辦、各成員單位要按照區(qū)制定的對10個城市社區(qū)、5個農(nóng)村社區(qū)改造升級，重點打造一個國家級、兩個省級、三個市級示范社區(qū)的任務目標，積極協(xié)調(diào)各方面力量，廣泛發(fā)動社會和駐區(qū)單位，給予物力、財力、器材、辦公服務場所等多方面的支持，科學規(guī)劃，集中力量，集中投入，確保年底前完成創(chuàng)建精品社區(qū)任務。

3、協(xié)調(diào)聯(lián)動齊抓共建。各成員單位要在區(qū)社區(qū)建設領導小組辦公室統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，結(jié)合本單位職能，找準切入點，落實好全面推進社區(qū)建設的各項任務，重點幫扶和打造精品社區(qū)。

4、選樹典型以點帶面。

區(qū)社區(qū)建設領導小組辦公室聯(lián)合區(qū)委、區(qū)政府督查室，定期深入鄉(xiāng)、街道辦、社區(qū)及成員單位，檢查督導社區(qū)建設工作進展，及時通報工作進展情況。并適時召開全區(qū)社區(qū)建設現(xiàn)場會、觀摩會，樹立典型，激勵先進，鞭策后進。

（三）檢查驗收階段（8月15日—8月20日）

1、各社區(qū)對照《評估標準和細則》進行自查，填寫《精品社區(qū)申報表》，報鄉(xiāng)、街道初審。

2、鄉(xiāng)、街道初審后，拿出意見，報區(qū)社區(qū)建設工作領導小組辦公室。

3、區(qū)社區(qū)建設工作領導小組辦公室組織考評小組，按照《評估標準和細則》，采取“聽”（聽匯報）、“看”（看現(xiàn)場）、“評”（民主測評）、“議”（綜合評議）等形式，對鄉(xiāng)、辦和社區(qū)進行實地檢查評估驗收?？荚u驗收結(jié)束后，考評小組將評選情況報區(qū)社區(qū)建設工作領導小組審批。

（四）總結(jié)表彰階段

適時對在社區(qū)建設中成績突出的鄉(xiāng)、辦、成員單位、社區(qū)和個人，給予表彰和獎勵，對達到“精品社區(qū)”標準的社區(qū)予以表彰和命名。

保障措施

（一）加強領導，明確責任。分包社區(qū)建設的每位區(qū)級領導要定期深入社區(qū)指導社區(qū)建設工作，協(xié)調(diào)解決社區(qū)建設中存在的困難和問題；鄉(xiāng)、各街道要成立社區(qū)建設工作領導小組，鄉(xiāng)黨委書記、各街道黨工委書記是第一責任人，主管領導是具體責任人，各社區(qū)書記是直接責任人。要認真履行職責，抓好組織實施；各成員單位要明確任務目標，發(fā)揮職能優(yōu)勢，形成創(chuàng)建合力；區(qū)社區(qū)建設領導小組辦公室要發(fā)揮好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，指導推進全區(qū)社區(qū)建設創(chuàng)建工作。

篇4

一、目的意義

安全社區(qū)是指由街道組織各社區(qū)、學校、企事業(yè)等相關單位和居民共同參與實施預防事故和傷害，持續(xù)改善安全生產(chǎn)、生活環(huán)境，實現(xiàn)安全目標的社區(qū)。安全社區(qū)倡導“安全、健康、和諧”的理念，堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，立足“安全發(fā)展、持續(xù)改進”的原則，推動社會管理創(chuàng)新，加強安全文化和社區(qū)環(huán)境建設，提高社區(qū)成員的安全意識和防范能力，最大限度地降低和減少各類事故和人員傷害。

二、工作目標

安全社區(qū)等級評定分為五級，即：區(qū)級安全社區(qū)、市級安全社區(qū)、省級安全社區(qū)、國家級安全社區(qū)和國際安全社區(qū)。根據(jù)省、市文件要求，我區(qū)安全社區(qū)創(chuàng)建的工作目標是：到2013年9月底，100%的街道通過區(qū)級安全社區(qū)考評驗收，50%的街道通過市級安全社區(qū)考評驗收，市政府確定的省級安全社區(qū)試點單位街道通過“省安全社區(qū)”考評驗收；到“十二五”末期，全區(qū)各街道都被命名為“市安全社區(qū)”，100%街道被命名為“省安全社區(qū)”，街道被命名為“全國安全社區(qū)”，并力爭被國家安監(jiān)總局向世界衛(wèi)生組織（WHO）國際安全社區(qū)合作促進中心推薦命名為“國際安全社區(qū)”，形成安全管理體系健全、主體責任落實、工作措施到位、隱患整治有力、安全條件良好、安全狀況穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的安全生產(chǎn)工作格局，基本達到安全城區(qū)水平（詳見《區(qū)開展安全社區(qū)創(chuàng)建序時進度表（2012年-2016年》。

三、創(chuàng)建標準

區(qū)級安全社區(qū)：區(qū)安辦組織現(xiàn)場考評組按《省安全社區(qū)評定表（試行）》的標準要求對申請街道進行考評，并隨機抽查其轄區(qū)3個社區(qū)、2所學校、2家企業(yè)和6個家庭，得分達到80分以上（各抽查對象的單項得分必須同時達到80分以上），經(jīng)綜合評定為合格的，由區(qū)安辦頒發(fā)“區(qū)安全社區(qū)”證書和牌匾。

市安全社區(qū)：市安辦組織現(xiàn)場考評組按《省安全社區(qū)評定表（試行）》的標準要求對申請街道進行考評，并隨機抽查3個社區(qū)、2所學校、2家企業(yè)和6個家庭，得分均達到85分以上（各抽查對象的單項得分必須同時達到85分以上），經(jīng)綜合評定為合格的，由市安辦頒發(fā)“市安全社區(qū)”證書和牌匾。

省安全社區(qū)：省安全生產(chǎn)科學研究院（以下簡稱“省安科院”）組織現(xiàn)場考評組按《省安全社區(qū)評定表（試行）》的標準要求對申請街道進行考評，得分達90分以上并經(jīng)綜合評定為合格的，報省安辦同意后，由省安辦頒發(fā)“省安全社區(qū)”證書和牌匾。

國際安全社區(qū)、全國安全社區(qū)分別由世界衛(wèi)生組織和國家安監(jiān)總局組織現(xiàn)場考評驗收，評定標準將邀請省安科院專家負責指導。

四、創(chuàng)建方法

（一）各創(chuàng)建單位要舉行安全社區(qū)創(chuàng)建啟動儀式，并在20個工作日內(nèi)填寫《省安全社區(qū)備案表》分別報區(qū)安辦、市安辦、省安科院備案。

（二）要按照《省安全社區(qū)評定表（試行）》的各項要素，持續(xù)開展安全社區(qū)建設1年以上，自評合格且有效地預防、減少事故和傷害的發(fā)生，上年度發(fā)生的生產(chǎn)安全事故及其他各類事故與傷害指標在區(qū)政府下達的控制考核指標內(nèi)的街道、工業(yè)園區(qū)和企業(yè)主導型社區(qū)，均可填寫《省安全社區(qū)評定申請書》。

（三）除街道直接向省安科院申報“省安全社區(qū)”考評驗收外；其他7個街道采取逐級申報的方式，先向區(qū)安辦申請區(qū)級安全社區(qū)評定。獲得“區(qū)級安全社區(qū)”稱號的單位，由區(qū)安辦簽署意見并加蓋公章后，向市安辦申請“市安全社區(qū)”考評驗收；獲得“市安全社區(qū)”稱號的，由市安辦簽署意見并加蓋公章后，向省安科院申請“省安全社區(qū)”考評驗收。

各考核驗收單位在收到創(chuàng)建單位提交材料后20個工作日內(nèi)完成材料初步審查后，以書面形式通知申請單位，同意提交現(xiàn)場評定工作計劃，并組織現(xiàn)場評定組開展為期2日的現(xiàn)場評定；現(xiàn)場評定組在評定任務結(jié)束后10個工作日內(nèi)向考評驗收單位遞交《評定表》和評定工作報告，考評驗收單位將于收到評定報告后10日內(nèi)進行總評，做出綜合評定，綜合評定結(jié)論為合格的，由對應級別安辦頒發(fā)“安全社區(qū)”證書和牌匾；總評未通過的單位，可在半年以后重新提出申請。

五、實施步驟

按照“嚴格標準、積極穩(wěn)妥、分步實施、全面推進”的原則，分四個階段進行。

第一階段：宣傳發(fā)動，統(tǒng)一思想（2012年月—6月底）。各街道各有關部門成立組織機構，制定方案，量化目標，落實責任，廣泛宣傳，層層動員，進一步統(tǒng)一思想、提高認識，努力營造創(chuàng)建安全社區(qū)工作氛圍。通過緊密籌備，于6月底前各街道要完成“安全社區(qū)”創(chuàng)建啟動儀式。

第二階段：試點先行，整體推進（2012年6月—2013年10月底）。市政府已確定我區(qū)的街道為創(chuàng)建省級安全社區(qū)試點單位，其他街道也要按照《省安全社區(qū)評定表（試行）》有關內(nèi)容積極開展市級、區(qū)級安全社區(qū)創(chuàng)建活動；要從組織、制度、宣傳教育等基礎工作入手，落實安全社區(qū)創(chuàng)建工作責任和措施，深入開展安全社區(qū)創(chuàng)建工作；要積極探索工作方法和措施，交流學習工作經(jīng)驗，為全面實施安全社區(qū)建設工作打基礎。各創(chuàng)建單位要圍繞工作目標任務，按照《省安全社區(qū)評定表（試行）》分步實施區(qū)級、市級安全社區(qū)創(chuàng)建工作，持續(xù)改進，提高安全生產(chǎn)本質(zhì)水平，實現(xiàn)創(chuàng)建省級安全社區(qū)、國家級安全社區(qū)和國際安全社區(qū)的目標。

第三階段：考核驗收，持續(xù)改進（2012年6月-2016年12月）。區(qū)安委會每年將結(jié)合季度、年度安全生產(chǎn)目標責任制考核，組織有關部門對街道開展安全社區(qū)建設工作情況進行督查，并把開展創(chuàng)建工作作為年度考核的一項重要內(nèi)容，區(qū)安委會按照目標任務及標準，逐個檢查安全社區(qū)創(chuàng)建與安全目標完成情況，差的給予通報批評，好的給予表彰和獎勵。各級“安全社區(qū)”稱號有效期均為三年。取得“安全社區(qū)”稱號的單位，要在期滿前3個月重新向?qū)陌踩鐓^(qū)考核驗收單位提出評定（復評）申請，并提交復評申請書和工作報告；逾期未提出復評申請的，“安全社區(qū)”稱號自動廢止，對應的安委辦將在媒體上予以公布，撤銷其稱號。取得“安全社區(qū)”稱號的單位，期滿一年后，應于每年的1月30日前向?qū)墑e的安全社區(qū)考評驗收單位遞交工作報告，內(nèi)容包括上年度安全社區(qū)工作總結(jié)和持續(xù)改進計劃。

六、職責分工

安全社區(qū)建設包含交通安全、消防安全、工作場所安全、家居安全、老年人安全、兒童安全、學校安全、衛(wèi)生安全、公共場所安全、體育運動安全、涉水安全、社會治安、防災減災與環(huán)境安全，涉及到安全監(jiān)管、綜合治理、社會治安等方方面面工作，因此，各街道、各有關部門要認真履行“一崗雙責”，明確分工，落實責任，扎實開展安全社區(qū)創(chuàng)建工作。具體分工如下：

各街道辦事處是安全社區(qū)創(chuàng)建工作的責任主體，要認真履行職責，切實加強對安全社區(qū)創(chuàng)建工作的領導，建立健全創(chuàng)建工作責任制，組織街道部門、轄區(qū)社區(qū)、學校等企事單位、家庭開展創(chuàng)建活動，按時完成任務；要把安全社區(qū)建設計劃納入街道財政支持范圍，為安全社區(qū)建設提供人、財、物等條件保障。

區(qū)安辦要加強溝通協(xié)調(diào)，積極參與安全社區(qū)創(chuàng)建工作，把安全社區(qū)建設和隱患排查治理體系建設、安全生產(chǎn)標準化建設等有機結(jié)合起來，作為夯實安全生產(chǎn)基層基礎的重要抓手，指導協(xié)調(diào)創(chuàng)建單位開展工作。

區(qū)財政局要加大對安全社區(qū)創(chuàng)建的支持和獎勵，把安全社區(qū)創(chuàng)建經(jīng)費納入全區(qū)財政預算，并實行以獎代補的方式，對獲得“國際安全社區(qū)”、“全國安全社區(qū)”給予10萬元獎勵；獲得“省安全社區(qū)”給予5萬元獎勵；獲得“市安全社區(qū)”給予2萬元獎勵，為安全社區(qū)創(chuàng)建提供有力保障。

區(qū)教育局要加強與社區(qū)內(nèi)各類學校的溝通聯(lián)系，指導學校制定安全實施細則；督促學校開展校園安全隱患排查整治、安全知識宣傳教育和疏散逃生演練，改善校園安全環(huán)境，提高師生的自我防護意識和能力。

區(qū)公安分局要加強社區(qū)治安防控網(wǎng)絡和體系建設，協(xié)助社區(qū)建立群防群治隊伍，逐步提高居民參與治安防范控制的技能和水平；做好人民內(nèi)部矛盾排查、調(diào)解工作，接待和處理人民群眾上訪，預防和減少社區(qū)各類治安和刑事案件。

交警大隊要加強道路交通安全監(jiān)管和交通事故隱患路段排查，提出防范交通事故、消除隱患的意見或建議，并上報區(qū)政府處理，保障道路安全通行能力；組織開展社區(qū)成員道路交通安全知識宣傳教育活動，提高出行安全意識，預防和減少社區(qū)道路交通事故的發(fā)生。

區(qū)交通局要主動協(xié)調(diào)、配合市道路運輸管理處和市交通綜合行政執(zhí)法支隊做好客、貨運輸企業(yè)安全監(jiān)管，開展道路交通安全隱患排查治理，加強客運企業(yè)駕駛員安全教育，嚴厲打擊客運車輛超載、超速和非客運車輛非法營運行為。

區(qū)經(jīng)貿(mào)局要加強食品衛(wèi)生安全知識的宣傳教育，定期協(xié)調(diào)各職能部門開展食品衛(wèi)生安全檢查，督促、檢查、指導安全社區(qū)創(chuàng)建單位轄區(qū)內(nèi)工業(yè)企業(yè)落實安全管理責任。

消防大隊要指導各安全社區(qū)創(chuàng)建單位和公安派出所加強社區(qū)火災隱患排查整治，定期組織消防設施的檢查和維護，制定應對措施，確保消防安全；積極開展防火防災教育和逃生疏散演練，提高社區(qū)居民的自我保護意識和自救自護能力。

區(qū)衛(wèi)生局要加強醫(yī)療衛(wèi)生安全知識的宣傳教育，定期組織衛(wèi)生安全檢查；督促各醫(yī)療衛(wèi)生機構開展疾病和職業(yè)病防控工作。

區(qū)文體旅游新聞出版局要將創(chuàng)建安全社區(qū)的宣傳工作納入社會公益性宣傳范疇，積極開展安全生產(chǎn)宣傳教育活動；做好社區(qū)內(nèi)文化市場、文化娛樂場所等公眾聚集場所的消防安全專項整治工作。

區(qū)人力資源和社會保障局要督促、檢查、指導社區(qū)內(nèi)的企業(yè)制定和執(zhí)行勞動規(guī)章制度；做好農(nóng)民工的安全生產(chǎn)培訓工作和女工特殊勞動保護工作；協(xié)調(diào)、指導、監(jiān)督轄區(qū)內(nèi)各類技工學校、民辦培訓機構按國家和省有關規(guī)定落實安全管理責任。

區(qū)司法局要將安全生產(chǎn)法律、法規(guī)納入公民普法的重要內(nèi)容，會同有關部門和社區(qū)宣傳普及有關安全生產(chǎn)法律、法規(guī)知識；監(jiān)督、指導律師、基層法律服務工作者為社區(qū)及生產(chǎn)經(jīng)營單位提供安全生產(chǎn)法律服務。

區(qū)民族宗教、民政、住建、農(nóng)林水、環(huán)保、工商、質(zhì)監(jiān)等相關部門要按照《省人民政府關于印發(fā)〈政府及有關部門有關部門安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責暫行規(guī)定〉的通知》（政文〔〕33號）的職責分工，督促、檢查、指導安全社區(qū)創(chuàng)建單位開展相關工作，推動安全社區(qū)創(chuàng)建工作全面開展。

各企事業(yè)單位、學校、社區(qū)和家庭要結(jié)合本單位（場所）的實際，采取有針對性的措施，組織開展形式多樣的創(chuàng)建活動，積極參與安全社區(qū)創(chuàng)建工作，協(xié)力推進安全文化和社區(qū)環(huán)境建設，共同促進社區(qū)安全形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，減少各類事故與傷害的發(fā)生。

七、工作要求

（一）強化組織領導。堅持區(qū)委區(qū)政府統(tǒng)一領導、街道具體組織實施、各相關部門聯(lián)合行動、企事業(yè)單位和社區(qū)齊抓共管，充分調(diào)動各方面的積極性，形成“黨委領導、政府負責、安辦牽頭、街道實施、多元參與、聯(lián)合共建”的工作機制。為確保安全社區(qū)創(chuàng)建工作順利進行，成立區(qū)安全社區(qū)創(chuàng)建工作領導小組（見附件1），負責全區(qū)安全社區(qū)創(chuàng)建工作的總協(xié)調(diào)，領導小組辦公室設在區(qū)安辦，具體負責全區(qū)安全社區(qū)建設指導協(xié)調(diào)和考核等工作。各有關部門負責抓好分管職責范圍內(nèi)的工作，支持、配合街道整合各方面資源，共同參與事故與傷害預防和安全促進工作，確保安全社區(qū)創(chuàng)建的有效實施和運行。

（二）建立考評機制。各街道各有關部門要切實加強安全社區(qū)創(chuàng)建工作，堅決做到不搞形式，不走過場，力爭“創(chuàng)建一個、達標一個”。要建立安全社區(qū)創(chuàng)建激勵和約束機制，提高安全社區(qū)創(chuàng)建在安全生產(chǎn)目標責任制考評中的權重，并納入績效考核內(nèi)容；對于安全社區(qū)創(chuàng)建工作效果好，群眾滿意度高的單位和個人，應予以表彰和獎勵；對因組織領導不力，導致安全社區(qū)創(chuàng)建工作開展遲緩，安全事故多發(fā)的，要按照有關規(guī)定和程序追究相關責任人的責任。

篇5

積極履行部門職責，突出關鍵環(huán)節(jié)，穩(wěn)步實施醫(yī)藥衛(wèi)生體制四項改革，充分調(diào)動衛(wèi)生工作者積極性，體現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生服務公益性。一是穩(wěn)步推進醫(yī)療資源整合。創(chuàng)新基層醫(yī)療衛(wèi)生管理新模式，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，著力打造區(qū)域基本醫(yī)療服務龍頭。二是穩(wěn)步實施基本藥品制度。在充分調(diào)研、仔細測算的基礎上穩(wěn)步推進社區(qū)衛(wèi)生服務中心采購基本藥物工作，為全面實施基本藥物制度做好前期準備。三是穩(wěn)步推進公共衛(wèi)生均等化。在服務項目上，重點實現(xiàn)兒童免疫規(guī)劃、結(jié)核病規(guī)范管理、流動產(chǎn)婦管理、重點傳染病監(jiān)測、健康檔案管理等工作的均等化；在服務對象上，努力實現(xiàn)城市居民、農(nóng)村農(nóng)民、外來民工等三大人群的全覆蓋，確保老、幼、婦、殘等重點人群預防保健工作的均等化；在應急能力上，通過健全應急處置機制、龍頭帶動機制和資源整合機制，努力提升全區(qū)公共衛(wèi)生工作整體水平。四是穩(wěn)步實施績效考核改革。建立健全績效評價激勵機制，突出“醫(yī)防并重，寓醫(yī)于防”的理念，建立以服務數(shù)量、服務質(zhì)量、資源利用率、醫(yī)療安全、患者評價和勞動效率為核心指標，科學設計績效考核指標體系，適當拉開人員收入差距，穩(wěn)步推進衛(wèi)生事業(yè)單位績效工資改革。

（二）推進衛(wèi)生基礎設施建設，著力在健全體系上求提升。

切實加大區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃推進力度，促進資源合理配置，提升醫(yī)療衛(wèi)生機構標準化、規(guī)范化水平。一是加快推進衛(wèi)生設施標準化建設。落實衛(wèi)生設施建設三年行動計劃，繼續(xù)推進彭埠、丁橋、九堡3個社區(qū)衛(wèi)生服務（分）中心的建設工程，扎實推進社區(qū)衛(wèi)生服務站達標工程，新建社區(qū)衛(wèi)生服務站2個，改、遷建社區(qū)衛(wèi)生服務站4個，規(guī)范達標率力爭達到95%以上，進一步健全社區(qū)衛(wèi)生服務網(wǎng)絡，做到站點建設全省領先。二是加快推進衛(wèi)生機構規(guī)范化建設。重點實施醫(yī)院病房大樓和區(qū)公共衛(wèi)生大樓改造工程。同時，加強醫(yī)療機構的內(nèi)部布局調(diào)整與設備更新，進一步優(yōu)化內(nèi)部服務流程，營造良好診療環(huán)境，真正為百姓提供優(yōu)質(zhì)、均衡、普惠的健康服務。三是加快推進衛(wèi)生信息化平臺建設。堅持以信息化帶動工作的標準化、規(guī)范化，以建立居民健康檔案為重點，以健康信息管理為核心，以遠程會診系統(tǒng)建設為突破口，以網(wǎng)絡化管理為手段，提升數(shù)字化管理與服務水平，進一步提高工作效能。

（三）推進衛(wèi)生人才隊伍建設，著力在能力素質(zhì)上求提升。

全面啟動人才隊伍建設三年行動計劃，加快改革、加大培訓、加強培養(yǎng)，分層分類強化人才隊伍建設，整體提升隊伍素質(zhì)。一是健全兩項機制。根據(jù)“總量控制、適度增加”的原則，充分利用省市人才網(wǎng)絡平臺，重點引進中醫(yī)、燒傷等重點學科建設所需的高層次人才和影像、衛(wèi)生管理等緊缺專業(yè)人才。加快推進學科帶頭人、業(yè)務骨干和優(yōu)秀衛(wèi)生管理人才培養(yǎng)，加強崗位管理，實行評聘分開，著力提高人力資源使用效率。二是開展三大活動。開展“大培訓”活動，緊緊依托“衛(wèi)生人才培訓中心”基地和邵逸夫醫(yī)院培訓實習基地，分別采取市區(qū)聯(lián)合辦班、省區(qū)聯(lián)動合作的形式，引入上海復旦大學和省、市大醫(yī)院高年資專家及美國密西根大學師資力量，分衛(wèi)生管理、全科診療、公共衛(wèi)生管理三個班次，積極培養(yǎng)高素質(zhì)骨干全科醫(yī)生，進行為期三年的培訓。開展“大比武”活動，在系統(tǒng)內(nèi)繼續(xù)全面深入開展“一月一比武”、“一月一主題”的崗位技能大比武，通過大比武提高醫(yī)護人員的整體技術水平。開展“大考試”活動，深入開展以“基本理論、基本知識、基本技能”為主要內(nèi)容的三基知識考試，努力做到“一季一考，人人過關考”。三是深化名醫(yī)強科。按照“選準優(yōu)勢、錯位發(fā)展”的思路，堅持名醫(yī)帶動、強科拉動，大力扶持培育特色?？坪拓熑吾t(yī)師團隊，力爭培育市級名中醫(yī)和市級強科各1個，對獲評的名醫(yī)強科，繼續(xù)給予資金資助、獨立設置“名醫(yī)工作室”的物質(zhì)激勵和精神激勵。堅持科研促動，認真承辦完成與社區(qū)衛(wèi)生服務密切相關的“代謝綜合癥診斷標準”、“中醫(yī)藥燒傷救治”、“中醫(yī)藥救治糖尿病足”等3項部、省級科研課題，扎實推進其它3項市級科研課題和23項區(qū)級科研課題，努力實現(xiàn)創(chuàng)立一批特色專科、服務專科，培養(yǎng)一批學科帶頭人，造就一批名醫(yī)的工作目標。

（四）推進省級衛(wèi)生強區(qū)創(chuàng)建，著力在服務內(nèi)涵上求提升。

通過創(chuàng)建活動，夯實工作基礎，完善工作機制，提升服務內(nèi)涵，帶動衛(wèi)生工作整體提升。一是健全四全服務理念。全面推行“全人、全程、全面、全科”的社區(qū)衛(wèi)生服務新理念，不斷提升社區(qū)責任醫(yī)生團隊廣度與深度。在運作上，進一步深化社區(qū)責任團隊“動態(tài)式、網(wǎng)格式、契約式、定制式”的四式化管理模式，切實提升服務品質(zhì)；在內(nèi)容上，以創(chuàng)建“全國中醫(yī)藥特色社區(qū)衛(wèi)生服務示范區(qū)”活動為載體，大力推進“名老中醫(yī)+地道藥材”進社區(qū)工作，合理規(guī)劃中醫(yī)網(wǎng)點，積極培育中醫(yī)藥特色站點，推廣中醫(yī)適宜技術，深化中草藥配送機制，讓居民群眾享受到便捷、優(yōu)質(zhì)、價廉的中醫(yī)藥服務。二是推進衛(wèi)生項目管理。總結(jié)閘弄口街道社區(qū)衛(wèi)生服務中心慢性病項目化管理經(jīng)驗，在全區(qū)范圍內(nèi)逐步推開對高血壓、糖尿病等重點慢性病的項目化管理新模式。建立“家庭、站點、中心和上級醫(yī)院”的“四站式”慢性病服務鏈，實施慢性病管理服務規(guī)范流程，變專家坐診為專家會診，努力提高高血壓和糖尿病人的有效控制率，切實提高居民群眾對社區(qū)衛(wèi)生服務的認可度和滿意度。三是優(yōu)化醫(yī)療質(zhì)量管理。以管理促規(guī)范、擴內(nèi)涵、增品質(zhì)，繼續(xù)深入開展醫(yī)療管理年活動，嚴把人員資質(zhì)與醫(yī)療技術“準入關”，加強民營醫(yī)療機構監(jiān)管，大力推行“臨床路徑”管理，全面實施醫(yī)療質(zhì)量持續(xù)改進計劃，嚴格落實各項規(guī)章制度和操作規(guī)范，加強醫(yī)患溝通，確保醫(yī)療安全，提升服務質(zhì)量。四是實施健康促進行動。全面深化重點慢性病預防控制三年行動計劃，力爭實現(xiàn)35-55歲年齡段高血壓、糖尿病控制和建檔率50%。結(jié)合“億萬農(nóng)民健康促進行動”和“相約社區(qū)健康行”活動，繼續(xù)深化“一壇一臺”健康宣教平臺，促進城鄉(xiāng)居民群眾的健康素質(zhì)全面發(fā)展。全面提升農(nóng)村二次改水和改廁質(zhì)量，新增二次改水受益18000人次，新增三格式無害化戶廁所1500座，比例達86%以上；力爭新創(chuàng)4個區(qū)級改廁示范村，繼續(xù)保持全市領先水平。以“一鎮(zhèn)一街一品”精品亮點培育為載體，扎實推進健康社區(qū)（村）、健康街區(qū)和健康單位建設，力爭新創(chuàng)省級衛(wèi)生鎮(zhèn)街2個、省級衛(wèi)生單位（社區(qū)、村）15個、市級衛(wèi)生單位（社區(qū)、村）12個。

篇6

2002年區(qū)教育局、區(qū)文明辦共同策劃舉辦了江干區(qū)社區(qū)教育論壇,邀請省、市專家作專題發(fā)言。區(qū)領導、各部門、鎮(zhèn)、街道以及基層有關干部參加論壇，初步了解社區(qū)教育的概念及其意義，逐步引起重視。2003年部分街道社區(qū)在教育局的指導下開展了社區(qū)教育節(jié)和社區(qū)教育宣傳咨詢活動。2004年區(qū)教育局與街道聯(lián)手開展了大型廣場社區(qū)教育宣傳周活動。通過文藝演出、板報宣傳、咨詢活動、現(xiàn)場書畫等多種形式，宣傳理念，營造氛圍?；顒又杏?80多名專兼職和志愿者參加活動，吸引了廣大市民參觀。還在江干教育網(wǎng)建立了社區(qū)教育網(wǎng)頁，宣傳社區(qū)教育，報導社區(qū)教育信息和在教育活動中出現(xiàn)的先進事跡。通過這些活動和載體宣傳，收到了良好的效果。社區(qū)教育在我區(qū)上下漸入人心。

二、構建社區(qū)教育三級網(wǎng)絡

構建網(wǎng)絡是開展社區(qū)教育工作的基礎。2003年10月我區(qū)社區(qū)教育在原成人教育培訓中心的基礎上籌建并經(jīng)市教育局批準成立，社區(qū)學院定名為江干區(qū)社區(qū)學院（籌）。閘弄口街道、采荷街道、凱旋街道在此前后成立了社區(qū)學校?；鶎由鐓^(qū)先后成立市民學校，至今全區(qū)49個基層社區(qū)成立市民學校41個。4個鎮(zhèn)則依托化學校，拓展社區(qū)教育的功能。全區(qū)46個村也均建立了村民學校，初步形成了覆蓋全區(qū)城鄉(xiāng)的社區(qū)教育三級網(wǎng)絡。

三、建立專兼職和志愿者相結(jié)合的工作隊伍

我區(qū)重視社區(qū)教育、成人教育隊伍建設。已建立起由專職、兼職和志愿者三部分組成的干部師資隊伍。目前全區(qū)有專職人員16名，其中區(qū)社區(qū)學院6名，各鎮(zhèn)6名、街道4名。15名干部是由區(qū)教育局委派。1名由鎮(zhèn)解決。兼職人員主要由各基層社區(qū)、村文教委員擔任。目前社區(qū)文教委員49名，村文教委員46名，共計95名。2004年通過舉辦兩期文教干部崗位培訓班，提高了他們的教育理論和實際工作能力。其余是外聘的師資和志愿者，根據(jù)教育活動的內(nèi)容需求，隨時聘請參與工作。

四、制定政策文件，采取措施，推進工作深入發(fā)展

（一）近年來我區(qū)推動社區(qū)教育工作出臺的文件如下：

2001年：

由區(qū)教育局起草并由區(qū)政府下發(fā)了《江干區(qū)社區(qū)教育工作的實施意見》。

2002年：

區(qū)教育局下發(fā)了《江干區(qū)中小學參與社區(qū)共建、學校資源向社區(qū)開放的實施意見》。

2003年：

1、區(qū)教育局向區(qū)政府報告申請社區(qū)教育專項事業(yè)經(jīng)費并經(jīng)同意按我區(qū)常住人口每年人均1元列入財政預算。

2、區(qū)教育局起草并由區(qū)政府辦下發(fā)《江干區(qū)企業(yè)職工“雙證制”教育培訓的實施意見》

3、區(qū)教育局與文明辦、民政局聯(lián)合下發(fā)《江干區(qū)示范市民學校的評估認定的意見》，同時下發(fā)了《江干區(qū)示范市民學校評估細則》。

2004年：

1、區(qū)教育局起草并由區(qū)政府辦下發(fā)了《江干區(qū)關于加強社區(qū)教育工作，推進學習型城區(qū)建設的實施意見》并召開江干區(qū)社區(qū)教育工作會議。

2、區(qū)教育局下發(fā)《關于社區(qū)教育券發(fā)放方法的通知》。

（二）為了貫徹落實有關文件，采取了以下一些舉措

1、2002年起，區(qū)教育局就分別對閘弄口、凱旋、采荷三個街道派出專職干部到街道承擔基層社區(qū)教育的指導工作。從近兩年半的工作來看，工作成效是明顯的，在指導網(wǎng)絡建設、活動開展、規(guī)范管理等方面都收到一定的成效，也受到街道、社區(qū)的歡迎。

2、2002年起全區(qū)中小學場地等資源向社區(qū)開放。區(qū)教育局統(tǒng)一制作銅牌向社會公布，統(tǒng)一印制市民活動卡，大部分學校開放工作比較好，也受到市教育局的獎勵。

3、加強對基層市民學校的管理。教育局統(tǒng)一印制社區(qū)教育工作臺帳，規(guī)范基層工作計劃的制定，工作過程的記載和年度工作和小結(jié)，并通過例會，調(diào)研等形式了解基層工作情況，加強工作指導。2004年通過創(chuàng)示范市民學?；顒硬⑦M行評估，評出十所首批區(qū)級示范市民學校，區(qū)教育局分別授予銅牌并予以5000元的獎勵。這些措施的落實，在促進基層市民學校向規(guī)范、健康的方向發(fā)展方面起到較好的作用，而且極大地提高了基層社區(qū)工作的積極性。

4、2004年試行江干區(qū)社區(qū)教育券制度。采用學習者自己出一點，社區(qū)教育券補貼一點的辦法，激勵市民參與學習，提高素質(zhì)。全年共計發(fā)放社區(qū)教育券16萬元，已基本回收。社區(qū)教育券主要用于市民三項等培訓。1000余名市民受益，其中600名市民通過培訓拿到市教育局頒發(fā)的結(jié)業(yè)證。從試行的情況看，收到一定的效果。市民的學習積極性得到一定的調(diào)動，同時也調(diào)動了社區(qū)學院和各成校、社區(qū)學校的培訓的積極性。

五、教育培訓活動蓬勃開展，我區(qū)成員和市民素質(zhì)得到提高

隨著社區(qū)教育三級網(wǎng)絡的形成，各層面均開展了各類教育培訓活動。區(qū)社區(qū)學院成立一年來，舉辦了成人業(yè)余高等、中等學歷教育11個，學員500余人；面向我區(qū)機關公務員開展電子政務培訓班9期，360余名學員培訓結(jié)業(yè)；舉辦“十萬家庭網(wǎng)絡行”培訓，1997名市民通過培訓結(jié)業(yè)；還舉辦了基層文教干部崗位培訓班等等。

各街道社區(qū)學校在區(qū)教育局的指導下，也舉辦市民三項培訓、中老年書畫班、文史知識、外語等各類培訓班。市民參與率不斷擴大，有些班級學員報滿供不應求，還涌現(xiàn)一大批學習積極分子和動人事跡。各基層市民學校也開展了“百場講座”活動，內(nèi)容涉及公民道德、法律知識、環(huán)境保護、科學發(fā)展觀、健康教育等等。各街道、鎮(zhèn)和社區(qū)把青少年的教育納入社區(qū)教育范疇，利用暑假組織轄區(qū)青少年開展思想品德教育和社會實踐活動。豐富的活動內(nèi)容，吸引了廣大青少年的參與，據(jù)統(tǒng)計參與率達到80%以上。活動的形式有很多創(chuàng)新。例如：“家門口的陶吧”、“小市民道德論壇”、“青少年模擬法庭”、“我愛家園演講比賽”，給青少年以很好的教育，也受到媒體的報導。社區(qū)教育活動開展以來，全區(qū)還出現(xiàn)了一些較為固定的學習型團隊。例如：景新社區(qū)的書畫社、慶春門社區(qū)的集郵文化夜校在全市都有點名聲。農(nóng)村成校僅2004年舉辦成人業(yè)余中專學歷班學員298名，大專學班學員135名,其它培訓班培訓人數(shù)1690人，還配合鎮(zhèn)各有關部門開展各類培訓達12500人次。開展農(nóng)民素質(zhì)培訓有1099名獲得技能證書或?qū)W歷畢業(yè)證，大大超額完成區(qū)今年下達的200名指標。社區(qū)教育活動開展為提高我區(qū)城鄉(xiāng)人員素質(zhì)，促進經(jīng)濟和社會發(fā)展，發(fā)揮了積極的作用。

我區(qū)社區(qū)教育工作雖然收到一些成效，但還存在一下制約發(fā)展的問題，需要黨委、政府和有關部門認真研究并予以解決。概述如下：

一、管理和運行機制不夠有效，需加以完善。

社區(qū)教育以提高轄區(qū)全民素質(zhì)為宗旨，是一項系統(tǒng)工程，要靠全社會的共同努力，要落實各級的目標任務，并健全有效機制。目前，街道、鎮(zhèn)和基層總體講發(fā)展不平衡。主要原因是工作的開展主要靠領導的意識和重視程度。因而在社區(qū)教育的人員、經(jīng)費、場地、設施、工作的落實上隨意性很大，個別街道至今尚未建立社區(qū)學校正常地開展社區(qū)教育。隨著義務教育管理體制的調(diào)整并統(tǒng)一由區(qū)管之后，各鎮(zhèn)、街道的教育工作重點，應及時轉(zhuǎn)到以提高轄區(qū)成員的綜合素質(zhì)的社區(qū)教育上來。區(qū)政府要起到對全區(qū)社區(qū)教育工作的領導和協(xié)調(diào)作用,落實各級的工作目標責任，建立符合我區(qū)、鎮(zhèn)(街道）、社區(qū)（村）分級主辦社區(qū)教育的運行機制和各層面內(nèi)部協(xié)作機制，分工協(xié)作，形成合力，整體推進我區(qū)社區(qū)教育工作的發(fā)展。

二、投入有待進一步加強。

我區(qū)自2003年起作為區(qū)級層面，每年按常住人口人均1元列入財政預算。這筆經(jīng)費除了解決區(qū)級大型社區(qū)教育活動和區(qū)社區(qū)學院事業(yè)經(jīng)費外，主要用于基層市民學校建設的獎勵和江干區(qū)社區(qū)教育券發(fā)放，即推進基層工作的規(guī)范化和鼓勵社區(qū)工作者志愿者和弱勢群體的教育培訓工作上。與兄弟區(qū)相比我區(qū)的投入尚存在較大差距，例如上城區(qū)是按常住人口每年人均2元的標準列入預算。下城區(qū)則把外來人口也列入預算。江干區(qū)是個外來人口大區(qū)，對他們的教育也關系到我區(qū)社會的和諧發(fā)展，應該把外來人口列入社區(qū)教育經(jīng)費指標。在鎮(zhèn)和街道層面的投入方面也嚴重不足，較好的鎮(zhèn)和街道除場地設施的一次性投入外，社區(qū)教育活動的日常經(jīng)費就很少，而且沒有一個制度性的規(guī)定。至于城區(qū)各基層社區(qū)市民學校普遍反映經(jīng)費難以落實，給社區(qū)教育工作和活動的開展造成很大的困難。社區(qū)教育作為一項公益性事業(yè)，需要一定的經(jīng)費支持，除了區(qū)級予以投入外，街道、鎮(zhèn)也應該給予基層社區(qū)教育工作一定的經(jīng)費保障，并形成制度。

三、落實專職社區(qū)教育人員的編制，理順管理體制。

我區(qū)現(xiàn)有社區(qū)教育和成人教育教育專職人員，除社區(qū)學院外，其余人員的編制還在原學校。隨著中小學定編工作的開展，如何落實這些人員編制，理順管理體制有利于人員安定，也有利于工作的開展。西湖區(qū)、上城區(qū)的做法是派到街道工作的社區(qū)教育干部的編制全放到區(qū)社區(qū)學院。農(nóng)村成校的編制，兄弟區(qū)、縣（市）的普遍做法是規(guī)模較大的成校，編制獨立。最近省教育廳、人事廳的文件規(guī)定，農(nóng)村成校編制控制在農(nóng)村人口的萬分之二。根據(jù)上述情況，我區(qū)人員編制問題解決的方法可以是采取以下做法：

1、下派街道工作的社區(qū)教育專職干部，其編制統(tǒng)一放入?yún)^(qū)社區(qū)學院，由區(qū)教育局職能部門對他們進行工作考核，其工資和政策性補貼、年度獎金由教育局發(fā)放，其它每月的獎金福利由街道給予解決。

2、農(nóng)村成校前幾年已辦妥獨立建制的法人單位手續(xù)，其人員應從原單位劃出并劃入成校，同樣由區(qū)教育局職能部門對他們進行工作考核，其工資和政策性補貼、年度獎金，由教育局統(tǒng)一發(fā)放，其每月的獎金、福利由鎮(zhèn)給予解決。

四、社區(qū)教育三級網(wǎng)絡有待于進一步完善

2003年10月市教育局批準我區(qū)社區(qū)學院（籌），但至今仍借用四季青小學場地。進修學校、社區(qū)學院新場地已在籌建中，內(nèi)部規(guī)劃需充分考慮社區(qū)教育的特點、規(guī)模和功能。根據(jù)市教育局對社區(qū)學院的評估指標要求建筑面積要達到4000平方米，在設計上要考慮功能的整合，以便實際使用并能順利通過市教育局的評估認定，正式批準我區(qū)社區(qū)學院。四個街道有3個建立了社區(qū)學校，其余1個至今未建立社區(qū)學校。要加大指導力度的同時，把街道社區(qū)教育工作列入?yún)^(qū)級對各街道的工作考核目標體系。各街道都要整合資源建立社區(qū)學校，并完善管理體制和運行機制。實行分管領導任主任的校務委員會制度，同時實行分管領導任校長，教育局下派專職干部任常務副校長的社區(qū)學校管理運行模式，確保街道社區(qū)教育工作的開展。區(qū)教育局要對各街道社區(qū)學校實行督導評估制度，認定合格社區(qū)學校。各鎮(zhèn)成校隨著城市化進程逐步向社區(qū)教育接軌，現(xiàn)階段成人學校要通過區(qū)教育局督導評估增掛鎮(zhèn)社區(qū)學校牌子。各街道、鎮(zhèn)也要加強轄區(qū)基層市民（村民）學校的建設，整合社區(qū)資源建立和完善市民學校，開展社區(qū)教育工作。區(qū)教育局要繼續(xù)實行區(qū)級示范市民（村民）學校的評估認定工作，進一步推進市民學校建設。

五、打破條條分割，實現(xiàn)教育資源和教育培訓的整合

社區(qū)教育是一定區(qū)域范圍內(nèi)面向全體成員的終身教育體系。具有社區(qū)教育具有“全面、全員、全程”的特征。也就是說教育內(nèi)容全面廣泛，包括學歷教育、職業(yè)技能教育、社會生活教育、文化藝術教育、休閑娛樂教育等等；教育對象涉及轄區(qū)干部、職工、農(nóng)民、市民、外來人口等等；培訓過程涉及早期教育、青少年教育、成人教育、中老年教育等。目前我區(qū)在教育資源和教育培訓上都存在條條分割的問題。在教育資源上各條線都要基層成立學校。例如；老年大學、婦女學校、人口學校、團校等等，名目雖多其實并不具備必要的人、財、物等條件，而且各條線對下都還要組織考核等,使得基層不得不忙于應付，不但浪費有限的資源而且極大地增加基層的人力、精力上的負擔，還會助長了形式主義。

區(qū)、街道（鎮(zhèn)）、基層社區(qū)（村）三級都應該在教育資源和教育培訓兩方面加以整合。蕭山、余杭等兄弟區(qū)整合電大、職業(yè)培訓中心、老年大學等各類教育培訓，統(tǒng)一建造一所區(qū)社區(qū)學院。規(guī)模大、功能全，具有極大的教育培訓優(yōu)勢，較好地滿足轄區(qū)各類人群培訓的需求。我區(qū)應該打破條條分割，建設好江干區(qū)社區(qū)學院，使之成為面向我區(qū)干部、職工、市民、中老年等為一體的上規(guī)模、設施新、功能全的一個終身教育平臺。

街道（鎮(zhèn)）和基層社區(qū)（村）同樣整合有限資源，建設和完善社區(qū)學校、市民學校，把其它各類稱呼的學校均納入其中，成為各層面的終身教育平臺。納入之后各條線在管理上要加強協(xié)調(diào)和整合，形成良好的運行機制，促進各類教育培訓活動的有序進行，真正起到提高轄區(qū)成員和市民綜合素質(zhì)的作用。

六、社區(qū)教育市場有待進一步開發(fā)，培訓面有待擴大

區(qū)社區(qū)學院成立以來，延續(xù)了原成人教育培訓中心和進修學校的學歷教育的同時，也拓寬了一些培訓內(nèi)容，例如十萬家庭網(wǎng)上行。但總體來說，培訓面尚不寬，且主要是政府推動的項目。社區(qū)教育從培訓目標和內(nèi)容來看，一部分是公益性的，即政府對市民提高文明程度、法制意識、綜合素質(zhì)要求的教育培訓活動；另一部分則是公民為了提高自身學歷、技能、專長、生活質(zhì)量的培訓，這一部分則應該引進市場機制，作一些有償?shù)姆?。區(qū)社區(qū)學院更要增強市場意識，服務意識，深入企事業(yè)單位、深入基層、了解需求，搞好課程開發(fā)，搞好教育服務不斷提高知名度。各鎮(zhèn)街道社區(qū)學校除了大量開展面向轄區(qū)市民的公益性教育培訓活動外，也應該發(fā)揮地緣優(yōu)勢，加強與社區(qū)學院和各類培訓機構的合作，開展教育服務。各基層市民學校則主要開展轄區(qū)市民的公益性教育活動，以提高市民的素質(zhì)，促進轄區(qū)的文明建設。通過各層面的共同努力，不斷擴大市民參與率。

七、充分發(fā)揮社區(qū)教育網(wǎng)絡在農(nóng)民素質(zhì)工程中的作用問題

我區(qū)社區(qū)教育三級網(wǎng)絡初步形成，這是我區(qū)提高城鄉(xiāng)市民素質(zhì)的主力軍。我區(qū)社區(qū)學院和農(nóng)村成校，均有開展教育培訓的場地，教育培訓的設施設備，還有計算機等專用教室，也有專門的干部師資隊伍。社區(qū)學院前身成人教育培訓中心和農(nóng)村成校均有10多年的辦班培訓的經(jīng)歷，不但開展了成人高等、中等學歷教育，也開展了10多個工種的職業(yè)技能培訓，還與省、市高校，技術學院和職能技能培訓部門建立了良好的合作關系。完全有能力承擔和組織我區(qū)勞動力素質(zhì)培訓和失土農(nóng)民的技能培訓?？墒?004年我區(qū)失土農(nóng)民培訓卻通過招標方式，讓民辦教育機構承擔。據(jù)了解，民辦教育機構也無專門的培訓人員，基本上也是外聘人員，而且在我區(qū)并無健全的網(wǎng)絡和基地，最后還是租用我區(qū)的成人學校的場地設施并由成人學校參與管理來實施培訓工作。我區(qū)既然構建起社區(qū)教育三級網(wǎng)絡，區(qū)政府及有關部門應整合培訓資源，發(fā)揮我區(qū)自己網(wǎng)絡的作用和效益。

八、加強對學習型組織創(chuàng)建工作的領導

篇7

關鍵詞：農(nóng)村；留守少年；社會支持體系

中圖分類號：G632.0 文獻標識碼：A 文章編號：1992-7711（2014）08-0167

一、農(nóng)村留守少年社會支持現(xiàn)狀

1. 農(nóng)村留守少年社會支持構成

本研究以少年生活、學習等社會活動的交往網(wǎng)絡為起點，探究留守少年在日常交往圈中的不同對象――父母（監(jiān)護人）、朋輩群體、親戚、鄰居、教師等在留守少年遭遇生活、學習、心理、生理問題以及安全隱患時的支持情況，并對學校、農(nóng)村社區(qū)和有關政府部門針對留守少年組織開展關愛支持行動進行研究。

2. 農(nóng)村留守少年社會支持現(xiàn)狀

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前茂名全市父母單方外出務工的留守少年超過50萬人，數(shù)量居廣東省首位?；诖?，研究以茂名市為樣本，在市直、轄6個縣（市、區(qū)）的小學、中學農(nóng)村戶口留守少年（6-14歲兒童）抽樣進行《社會支持評定量表》問卷調(diào)查。結(jié)果顯示，農(nóng)村留守少年社會支持體系的總均分為35.72，其中客觀支持均分為9.67，主觀支持均分為23.08，對社會支持的利用度均分為2.97。這說明農(nóng)村留守少年的社會支持低。

3. 農(nóng)村留守少年現(xiàn)有社會支持的特點

（1）社會支持的來源呈現(xiàn)狹隘性和非專業(yè)性。在面臨困境時，多數(shù)留守少年求助于教師。他們在遇到學習、生活問題求助教師的比例分別為68%、39.1%，從教師那里獲取生理衛(wèi)生、安全知識的比例為52.4%和53.1%。其次選擇朋輩群體，再次選擇家人（監(jiān)護人），只有極個別留守少年選擇其他的機構組織或?qū)I(yè)人士。（2）社會支持的滿意度不高。6.2%的留守少年表示沒有教師在學習輔導之外沒有情感性支持，25.6%的留守少年表示親戚、鄰居只在生活上給予幫助，27.3%的留守少年認為從家人（監(jiān)護人）中獲得的支持較少。此外，87.3%的留守少年表示，幾乎不會從農(nóng)村戶籍居住地村干部處獲得幫助。（3）社會支持的利用率偏低。63.1%的留守少年在遇到問題、困惑時很少尋求支持，有16.2%的留守少年在煩惱時根本不尋求支持。值得注意的是，在處理心理困惑方面主動還是被動的選擇上，31.3%的留守少年選擇將心事埋藏在心里，不愿意主動向別人傾訴、找人分擔。這種情況以留守女童居多，令人擔憂。

二、農(nóng)村留守少年社會支持缺乏的原因

1. 農(nóng)村勞動力大規(guī)模流動與城鄉(xiāng)“二元化”之間的矛盾

2013年全國外出農(nóng)民工16610萬人，增加274萬人，增長1.7%。城鄉(xiāng)戶籍制度、社會保障制度等社會政策“二元結(jié)構”使農(nóng)民工不能與城市人口享有同等的權力和權益，也造成了其子女接受教育的困難，這些因素直接導致了農(nóng)村留守少年問題的產(chǎn)生。

2. 監(jiān)護人能力與留守少年成長中多元需求之間的差距

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，與祖輩或父母中的一方共同生活的留守少年比例為90.4%。他們的祖輩大多年事已高，還要承擔繁重的體力勞動，大多數(shù)祖輩監(jiān)護人不能很好地照料留守少年。祖輩的文化水平的欠缺使他們在學習輔導時非常吃力，也不能有效進行學習督促。留守在家的父親或母親本應該是為留守少年提供最好支持的群體，但他們留守在家多是由于體弱多病無法外出務工，甚至還要子女照顧。由親戚或鄰居監(jiān)護的留守少年大多只能得到生活中的支持，他們的臨時監(jiān)護人大多出于同情心提供一些物質(zhì)上的幫助，如提供飯食或借錢，但同時認為“沒有精力理別人家的事”。

3. 外出務工父母在經(jīng)濟收入與子女教育之間取舍的失衡

外出務工父母由于文化水平、工作能力等因素在城市大多只能從事報酬較低的工作。為節(jié)省開支，他們會盡量減少花費，而和家人聯(lián)系的交通費、電話費等費用也常被他們列入精簡計劃。由于過于看重經(jīng)濟收入積累而忽視了家人之間特別是對留守子女的聯(lián)系，造成了親子關系疏離。此外，大多數(shù)父母外出務工的主要目的是為子女準備教育資金，受這一動機驅(qū)使，父母對子女的學習給予了高度的關注，而忽視留守少年心理和情感等方面的發(fā)展。

4. 農(nóng)村學校課程設置與留守少年身心發(fā)展的不相適應

在茂名地區(qū)，除外出務工人員子弟學校之外，多數(shù)學校由于主要生源不是留守少年，沒有充分意識到留守少年群體的特殊性，沒有專門為留守少年群體設置心理疏導、安全教育、權益維護等課程。在教學過程中，當留守少年出現(xiàn)的問題時，也大多被簡單武斷地貼上“問題少年”的標簽處理，缺乏對其問題行為背后家庭環(huán)境因素的考量。此外，農(nóng)村學校大多面臨的場所簡陋、經(jīng)費緊張、師資不足等困難，制約了學校為留守少年群體提供支持。

5. 農(nóng)村社區(qū)資源的匱乏與留守群體問題突出之間的反差

目前村民外出務工已極為普遍，包括部分村兩委干部家庭也有不少青壯年成員外出務工，他們身后留下一個個留守家庭。由于青壯年家庭成員的缺失，導致留守家庭問題突出，留守少年、留守老人、留守婦女都不同程度地面臨生活上的種種困難。這種現(xiàn)象本應該引起村級組織的關注，由于這些問題似乎司空見慣，加之農(nóng)村社區(qū)的資源匱乏，村一級整合社會資源的能力有限，農(nóng)村社區(qū)幾乎沒有針對留守家庭給予特殊的幫扶措施，村干部本身沒有采取行動去幫助留守少年，也沒有村中組織村民去幫助留守少年。

三、改善農(nóng)村留守少年社會支持狀況的對策

1. 政府要加強宏觀管理，完善相關政策法規(guī)

政府應從宏觀上把握解決農(nóng)村留守少年問題的方向，為農(nóng)村留守少年問題的徹底解決發(fā)揮重大作用。（1）加快戶籍制度和社會保障制度的改革。其內(nèi)容包括取消戶籍制度，建立以公民身份為基礎的醫(yī)療、教育、就業(yè)、養(yǎng)老等社會保障制度體系，可以有效解決留守少年面臨的問題。（2）構建維護少年權益的法律支持體系。制定維護少年權益的實施細則，以相關法律法規(guī)為依據(jù)，設立專門機構，以獨立第三方的角色代表留守少年對侵害留守少年的行為提起法律訴訟，從而真正地保證農(nóng)村留守少年的合法權益。（3）凈化農(nóng)村留守少年成長環(huán)境。大興培養(yǎng)和踐行社會主義核心價值觀，加強對社會正能量的宣傳與獎勵，對當?shù)鼐W(wǎng)吧、游戲廳等娛樂場所嚴格監(jiān)管，為留守少年的健康成長營造良好的社會氛圍。（4）加快發(fā)展地方經(jīng)濟，加快小城鎮(zhèn)建設。只有推進農(nóng)村剩余勞動力實現(xiàn)原地或就近就業(yè)，才能從根本上解決留守少年問題。

2. 家長和監(jiān)護人要強化教育理念，營造良好家庭氛圍

加強宣傳教育，讓父母意識到親子互動、良好家庭氛圍的重要性，增加對子女的教育引導和心靈情感上的撫慰。另外，父母還要經(jīng)常與監(jiān)護人、學校保持良好的溝通，及時掌握留守子女的生活、學習、生理及心理方面的情況，并及時有效地給予子女提供具體的幫助，消除空間阻隔帶來的“心靈陌生感”。同時，監(jiān)護人要增強自身的角色意識，為留守少年制定合理的教育目標，幫助其健康成長。此外，監(jiān)護人也要關心留守少年的情緒情感變化，適時引導。

3. 學校要強化責任意識，完善教育管理體系

學校要把留守少年問題納入學校常規(guī)管理范疇，除做好課堂教學工作，更要從生活、情感上關心他們，與家長配合化解留守少年問題。（1）建立檔案。逐一登記留守少年家庭住址、父母（監(jiān)護人）聯(lián)系方式，以及留守少年在校期間的學業(yè)、行為、思想等方面的表現(xiàn)等，以便家長能全面了解子女情況。班主任應定期與監(jiān)護人聯(lián)系并適時地進行家訪，除課業(yè)輔導外，還應幫助監(jiān)護人樹立正確的教育理念，督促其履行相應監(jiān)護職責，為留守少年營造良好的學習生活環(huán)境。（2）開設相關的心理課程。對留守少年在成長過程中遇到的困惑進行及時的疏導和幫助，使其掌握基本心理健康知識，以期自身妥善處理心理上的困惑。此外，學?？稍O立心理咨詢室，進行一對一輔導，助其解決在學習、生活中的問題。（3）完善寄宿制度。有條件的學?？梢詾榱羰厣倌晏峁┘乃薏⑼晟葡嚓P的寄宿管理制度，設立專職生活輔導員，照顧留守少年的飲食起居。

4. 匯聚社會各界力量，建立完善的社會保護圈

篇8

我國是世界上唯一一個老年人口超過1億的國家，也是發(fā)展中人口大國崛起過程中人口老齡化問題最嚴峻的國家，而“未富先老”已成為我國越來越突出的問題。據(jù)《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告（2013）》藍皮書指出，我國人口老齡化將加速發(fā)展，在2025年之前，老年人口將每年增長100萬人，預計到2020年，我國60歲以上的老年人口將達到2.48億，占全國人口總數(shù)的17%；而到2050年我國老年人口總數(shù)將超過4億。面對我國社會老齡化發(fā)展的迅猛勢頭和嚴峻挑戰(zhàn)，黨的十作出了“積極應對人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”的戰(zhàn)略部署，養(yǎng)老問題已成為各級黨委政府高度關注、人民群眾迫切需要解決的民生問題。而隨著社會轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)調(diào)整和經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，養(yǎng)老觀念、方式的轉(zhuǎn)變也成為必然，養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展空間日益擴大，社會養(yǎng)老事業(yè)與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展必將成為應對老齡化社會的戰(zhàn)略選擇。

1 雅安市老齡事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 人口老齡化現(xiàn)狀

雅安地處四川西部屬經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，是一個人口小市，資源大市，經(jīng)濟欠發(fā)達市。雅安市早在1997年就開始邁入老齡社會行列，近年來，雅安市老年人口仍持續(xù)增長，據(jù)2012、2013年數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，全市60歲以上的老年人占全市人口總數(shù)的16.12%、18.5%。從近十年發(fā)展趨勢分析，雅安老齡化程度高于全國全省水平，而且老齡化將逐步加重。預計在2025年前，全市60歲及以上人口將達到總?cè)丝诘?/4以上，而在2035年前，全市60歲及以上人口將達到總?cè)丝诘?/3以上。近十年來，雅安人口再生產(chǎn)類型轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代型，總體看，雅安人口率先進入一個“三低”時期，已形成了“低出生、低死亡、低自然增長”的現(xiàn)代型人口再生產(chǎn)類型，且先于全省完成轉(zhuǎn)變。雅安老齡化進程的加快，面臨老齡化的壓力和挑戰(zhàn)也將越來越大。

1.2 養(yǎng)老服務機構現(xiàn)狀

由于雅安社會經(jīng)濟欠發(fā)達，養(yǎng)老服務發(fā)展緩慢，養(yǎng)老機構主要是以國有為主的單一格局，民辦養(yǎng)老機構起步晚，基礎差。從數(shù)量上看，雅安市養(yǎng)老機構大多數(shù)分布在農(nóng)村，主要為農(nóng)村敬老院。截至2013年2月，全市共有各類養(yǎng)老機構42個，其中農(nóng)村敬老院30個、公辦社會福利院11個，合計床位3622張，“民辦民營”養(yǎng)老機構只有1個，床位60張。由于“4?20”蘆山強烈地震造成全市38個養(yǎng)老機構不同程度受損，使養(yǎng)老服務的提供受到了影響。目前雅安每百名老人擁有床位1.3張，按照省上“十二五”時期每百名老人擁有床位3張的目標，全市老人需養(yǎng)老床位8484張，缺口達4802張。

由于受財力、物力、人力資源的限制，不同養(yǎng)老機構之間的基礎設施存在較大差異，全市公辦城市福利院建設不足，民辦養(yǎng)老機構發(fā)展滯后，總體不能滿足雅安市不斷增長的社會養(yǎng)老服務需求。社會福利院基礎設施較齊全、環(huán)境優(yōu)美、管理規(guī)范，老年人對國有養(yǎng)老機構信任度比較高，入住率較高，有些社會福利院出現(xiàn)供不應求、預約及排號入住的現(xiàn)象，如市社會福利院“一床難求”，目前至少有100多人等候入住。但農(nóng)村敬老院，主要是為“五保戶”提供日常的生活供養(yǎng)和照料，各方面的條件都較差，由于地處偏遠、交通不便、資金短缺、院舍陳舊、設施簡陋、醫(yī)護缺乏等方面的原因，入住對象精神慰藉、保健康復、文化娛樂等方面嚴重缺乏，普遍存在著入住率低、床位長期閑置、資源浪費的現(xiàn)象。

1.3 養(yǎng)老機構工作人員現(xiàn)狀

雅安市養(yǎng)老機構總體呈現(xiàn)出工作人員數(shù)量少、城鄉(xiāng)養(yǎng)老機構工作人員素質(zhì)差別較大的主要特點。目前，全市公辦養(yǎng)老機構的管理服務人員與集中供養(yǎng)對象之比為1∶6，遠高于省三星級（最高等級）敬老院1∶10的標準。據(jù)統(tǒng)計，截至2013年2月，全市41個公辦養(yǎng)老機構共有管理服務人員409人，其中在編165人，臨聘244人，大專及以上文化程度人員占41.8%。在編人員多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革分流安置人員，臨聘人員多為“4050”人員。管理服務隊伍整體文化素質(zhì)、專業(yè)技能和服務水平較低，現(xiàn)有在編管理服務人員大部分無養(yǎng)老職業(yè)資格證書，臨聘人員也只能從事清潔衛(wèi)生等后勤工作，同時這部分人員流動性相對較大，沒有接受過專業(yè)培訓，管理能力、醫(yī)護水平相對較低，為老年人提供心理護理、精神慰藉等服務難以開展。

2 當前老齡事業(yè)發(fā)展面臨的主要問題

2.1 保障體系不健全，老齡事業(yè)基礎薄弱

快速發(fā)展的老齡化進程與經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型相交織。從全國范圍來看，現(xiàn)階段的養(yǎng)老保障水平較低，社會養(yǎng)老服務體系建設相對滯后，對老齡事業(yè)投入嚴重不足，老齡產(chǎn)業(yè)起步晚，一些地方對老齡工作重視不夠，機構人員力量薄弱，推動老齡事業(yè)發(fā)展的體制機制尚不健全?，F(xiàn)有養(yǎng)老制度基本上還是“補缺型”的框架，主要保障“三無”和困難老人的基本生存，服務面相對狹窄，尚未形成系統(tǒng)化的、惠及全體老年人的服務體系。而當更多的養(yǎng)老服務機構進入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)之后，養(yǎng)老機構的管理以及服務標準亟待規(guī)范，行業(yè)的監(jiān)管作用亟待加強。

2.2 家庭養(yǎng)老功能弱化，社區(qū)服務功能不足

家庭養(yǎng)老中無微不至的照顧、時刻體現(xiàn)的親情給予老年人的精神寄托是社會養(yǎng)老無法替代的，長期以來，中國社會最主要的養(yǎng)老模式是家庭式養(yǎng)老，但隨著社會的發(fā)展以及家庭規(guī)模的縮小和結(jié)構變化，中國全面迎來“421家庭”時代，城市“空巢家庭”越來越多，城鄉(xiāng)“空巢老人”占老年人口比例接近50%；與此同時，中青年人緊張快捷的生活節(jié)奏和越來越重的工作壓力，客觀上造成家庭成員沒有時間和精力去更多更好地照料老年人，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能日益弱化是不可回避的現(xiàn)實。隨著社會工作的加快發(fā)展，社區(qū)照顧模式作為社區(qū)工作的一種專業(yè)方法正逐步得到推行，但我國社區(qū)建設尚不成熟，社區(qū)基礎設施不完備，社區(qū)機構功能發(fā)揮不足，客觀上造成社區(qū)養(yǎng)老服務功能無法滿足市場需求。

2.3 養(yǎng)老服務供需矛盾日益突出

隨著老年人在生活照料、醫(yī)療保健、精神慰藉等多層次、多樣化需求快速增加，現(xiàn)有養(yǎng)老服務供給能力離巨大的需求還有不小差距，主要體現(xiàn)在養(yǎng)老設施總量供不應求。據(jù)統(tǒng)計，截止2012年底我國各類老年福利機構為4.4萬個，床位數(shù)416.5萬張，平均每千名60歲以上老人擁有床位22.4張，而實際上很多地方的公立養(yǎng)老機構出現(xiàn)千人難求一床的尷尬局面。而民營養(yǎng)老機構卻呈現(xiàn)床位空置率高，營運不佳的狀況。從全國總體來看，養(yǎng)老機構和配套設施缺乏、養(yǎng)老床位不足、現(xiàn)有資源亟待整合優(yōu)化，養(yǎng)老服務的數(shù)量和質(zhì)量都遠遠不能滿足市場需要。

2.4 養(yǎng)老服務項目、水平及醫(yī)護專業(yè)人員素質(zhì)亟待提高

目前，大部分養(yǎng)老機構只能給入住老人提供最基本的養(yǎng)老服務，養(yǎng)生康復、醫(yī)療保健、文化娛樂等其他方面的服務內(nèi)容很少。過于單一的模式，不僅影響?zhàn)B老機構的社會經(jīng)濟效益，不能有效滿足老年人的需求，也會影響到老齡事業(yè)的健康發(fā)展。另一方面，養(yǎng)老機構的專業(yè)護理人員缺乏、護工年齡偏大、素質(zhì)不高、專業(yè)技能缺乏及流動頻繁，不少養(yǎng)老機構由于受到條件的限制，工作人員只能既當管理人員又當護理人員，身兼數(shù)職，勞動強度大、工資待遇低、工作環(huán)境差，社會上還存在著對養(yǎng)老服務人員的偏見，導致養(yǎng)老機構工作人員隊伍不穩(wěn)定。

2.5 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后

從現(xiàn)實看，我國有消費能力的老人數(shù)量其實是龐大的，消費市場是存在的，養(yǎng)老市場規(guī)模巨大。國家有關扶持老齡事業(yè)的政策、規(guī)劃雖然陸續(xù)出臺，但地方政府實施的細則、配套的制度在具體落實上還存在不少問題，特別是各地對民辦養(yǎng)老機構的扶持不夠，具體的優(yōu)惠政策和措施還比較缺乏，可操作性不強，所以養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)還一直處于被“觀望”的境地，進展緩慢。與迅猛發(fā)展的老齡化進程相比，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后，主要表現(xiàn)為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，形式陳舊，結(jié)構單一，數(shù)量少，由于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)主要集中在經(jīng)營養(yǎng)老院或生產(chǎn)老年用品上，而從事老年用品的生產(chǎn)企業(yè)、消費場所普遍規(guī)模不大、產(chǎn)品不多，無法形成聯(lián)動，沒有形成產(chǎn)業(yè)鏈條，不能滿足老年群體的消費需求?，F(xiàn)階段我國養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展較為分散，行業(yè)準入標準還不完備，行業(yè)規(guī)范與監(jiān)管也相對薄弱。

3 加快養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的對策及建議

3.1 發(fā)揮政府主導作用，構建可持續(xù)發(fā)展的社會養(yǎng)老服務體系

面對社會日益增長的養(yǎng)老服務需求，地方黨委政府要把老齡事業(yè)看作長期的戰(zhàn)略性問題、重大的民生問題，把發(fā)展老齡事業(yè)納入經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，建立養(yǎng)老公共服務財政投入穩(wěn)定增長機制。雅安要抓住災后恢復重建契機，充分利用優(yōu)質(zhì)的生態(tài)資源、生態(tài)環(huán)境，加快推進養(yǎng)老事業(yè)社會化產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，走多元化、特色化、生態(tài)化之路。堅持政府主導、政策扶持、多方參與、統(tǒng)籌規(guī)劃，推進城鄉(xiāng)、區(qū)域之間老齡事業(yè)發(fā)展，著力構建以政府投資和普通服務為特征的機構養(yǎng)老、以社會投資和中高檔服務為特征的專業(yè)社區(qū)養(yǎng)老、以居住分散和服務分散為特征的居家養(yǎng)老這三種方式。建立與雅安市人口老齡化進程相適應、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、適度普惠的老年福利制度和以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構養(yǎng)老為支撐，制度完善、組織健全、規(guī)模適度、運營良好、服務優(yōu)良、監(jiān)管到位、可持續(xù)發(fā)展的社會養(yǎng)老服務體系。

3.2 加強科學規(guī)劃，加大政策扶持

政府的責任主要體現(xiàn)在制定養(yǎng)老服務規(guī)劃、制定養(yǎng)老服務扶持政策、加大基本養(yǎng)老服務投入以及養(yǎng)老機構規(guī)范管理等方面。一是要按照統(tǒng)籌考慮、合理布局、超前規(guī)劃的原則，在科學分析本地老年人口發(fā)展趨勢的基礎上，結(jié)合地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和城市建設規(guī)劃，制定全市養(yǎng)老機構發(fā)展總體規(guī)劃，科學統(tǒng)籌養(yǎng)老服務機構布局，為未來養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展預留空間。二是加大政策扶持，將養(yǎng)老機構設施建設項目納入綠色審批通道，對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在簡化和規(guī)范程序、土地劃撥、稅收優(yōu)惠、減免費用、精神鼓勵、財政補貼、信貸優(yōu)先、吸引外資等多方面制定支持政策。三是提高財政對新增養(yǎng)老床位的補貼力度，對新增養(yǎng)老床位的補貼范圍、標準、補貼申請和下?lián)苻k法進行具體規(guī)定，使對新增床位的財政補貼能夠落實到位。同時要結(jié)合地方實際切實落實國家關于養(yǎng)老體系建設的各項優(yōu)惠政策。

3.3 加大專業(yè)人員培養(yǎng)，加強養(yǎng)老機構人才隊伍建設

一是作為培養(yǎng)專業(yè)人才的重要陣地，高等院校和中等職業(yè)學校應有計劃地增設與養(yǎng)老服務相關的專業(yè)或課程，開設老年醫(yī)學、老年護理學、營養(yǎng)學以及心理學等課程，加快培養(yǎng)老年服務管理、醫(yī)療保健、護理康復、營養(yǎng)調(diào)配、心理咨詢等實用性專業(yè)人才。二是以醫(yī)藥衛(wèi)生類專業(yè)為主要優(yōu)勢的雅安職業(yè)技術學院為依托，建立全市養(yǎng)老護理人員培訓基地，對養(yǎng)老機構的管理、服務人員進行培訓與輪訓，逐步建立養(yǎng)老機構院長資質(zhì)培訓和養(yǎng)老護理員持證上崗制度，不斷提高養(yǎng)老服務從業(yè)人員的職業(yè)素養(yǎng)、業(yè)務技能和服務水平。三是鼓勵和吸引專業(yè)社會工作者和社工專業(yè)、護理專業(yè)的高等院校畢業(yè)生到養(yǎng)老機構工作，并為他們創(chuàng)造良好的工作和發(fā)展環(huán)境，提升養(yǎng)老機構專業(yè)化管理水平。四是完善專業(yè)人才與志愿者、社會義工相結(jié)合的服務隊伍，為老年人提供科學的志愿服務。

3.4 推進居家養(yǎng)老服務，完善社區(qū)服務平臺，構建多元化、全方位的社區(qū)養(yǎng)老助老服務體系

養(yǎng)老機構已從傳統(tǒng)意義上僅為孤寡老人提供撫養(yǎng)和生活照料的老年福利院，向覆蓋全體老年人，為他們提供生活照料、精神慰藉、康復護理、醫(yī)療保健、健康教育、體育健身、文化娛樂、權益維護等全方位的服務轉(zhuǎn)化。而家庭養(yǎng)老功能趨于弱化的現(xiàn)實和社會、經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀，迫切需要社區(qū)參與到養(yǎng)老服務業(yè)中。要超前謀劃社區(qū)養(yǎng)老服務設施建設規(guī)劃，把社區(qū)養(yǎng)老服務站、社區(qū)老年日間照料中心項目建設列入政府民生工程，加快社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心建設步伐，以社區(qū)服務中心為核心，以社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)調(diào)解中心、社區(qū)敬老院、社區(qū)托老所、社區(qū)老年學校、社區(qū)婚介所和家政服務中心等為依托，以社區(qū)志愿者為補充構建社區(qū)養(yǎng)老助老服務體系，依托現(xiàn)代信息技術手段，通過電子政務、社區(qū)服務信息網(wǎng)、熱線電話等形式，努力構建覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務信息網(wǎng)絡平臺。合理確定政府購買服務的標準、范圍和方式，依據(jù)不同情況為老人提供有償、抵償或無償?shù)酿B(yǎng)老服務。

3.5 提高保障水平，完善養(yǎng)老保障體系

一是加快推進城鄉(xiāng)一體養(yǎng)老保障體系建設，探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的養(yǎng)老保障制度模式，重點解決農(nóng)村老人“養(yǎng)”和“醫(yī)”的根本問題。二是探索醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，引導醫(yī)院與養(yǎng)老機構對接掛鉤、開設全科門診和派駐醫(yī)務人員等，對符合條件的養(yǎng)老機構及時納入基本醫(yī)療保險和新農(nóng)合定點范圍，并逐步建立政府為困難、空巢、失能老年人購買服務的養(yǎng)老服務補貼制度。三是完善老年人社會保障制度，形成基本養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險、個人儲蓄養(yǎng)老保險與商業(yè)養(yǎng)老保險相結(jié)合的養(yǎng)老保險體系。四是建立全市高齡老人補貼制度，對年齡在80周歲及以上的老年人實行享受高齡生活補貼，按年齡段制定適當?shù)难a貼標準按月發(fā)放。

3.6 大力發(fā)展民辦養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，豐富組織形式與運行模式

雅安經(jīng)濟還比較落后、財政困難、政府資金投入不足，公立養(yǎng)老機構遠不能滿足社會養(yǎng)老服務需求，而大力支持和發(fā)展社會力量舉辦專業(yè)化養(yǎng)老機構是切實解決養(yǎng)老難題的有效措施，可以有效地改變我市養(yǎng)老機構數(shù)量少、服務類型單一的問題，緩解養(yǎng)老服務供需失衡的狀況。雅安要充分利用良好的生態(tài)環(huán)境和自然資源，按照靈活適用的原則，探索多種經(jīng)營模式，鼓勵民間資本以獨資、合資、合作、聯(lián)營、參股、租賃等方式，興辦養(yǎng)生養(yǎng)老公寓、老年康復護理院、臨終關懷醫(yī)院，建設養(yǎng)生養(yǎng)老基地等高、中端生態(tài)養(yǎng)老服務機構。引導民間資本、企業(yè)投入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)規(guī)?；⑵放苹?jīng)營。發(fā)展老年旅游產(chǎn)業(yè)，在旅游資源、旅游設施、旅游服務方面進行重新組合，有針對性地設計老年旅游產(chǎn)品，配套建設社區(qū)衛(wèi)生服務機構、餐飲服務中心、文化娛樂場所、老年大學、老年運動中心等，最大限度地滿足老年人的需求。

3.7 規(guī)范養(yǎng)老服務管理，加強行業(yè)監(jiān)管

篇9

關鍵詞：出獄人；社會保護；地方立法；安置幫教；社會救助

中圖分類號：D916.7文獻標志碼：A 文章編號：1671-1254（2016）05-0045-08

Abstract：The protection of exconvicts is one of the dead ends， which have usually been ignored in the social welfare system. Because of the decline of the exconvicts social abilities and their difficulties in earning their own living， they will have to encounter great resistance when they return to the community. Taking Chongqing as an example， the relevant rules have been abolished along with the abolishment of the RTL system， which led to the legal vacancy of the combining part between social comprehensive measures and social welfare system. The form of local legislation forces the government to enlarge the scope of social welfare， which would be an efficient approach to improve the current ineffective protection. Therefore， the local government can take a first try and practice enacting social protection regulations by making “Social Protection Ordinance for the Exconvicts”， putting their basic life and health care into practice and bringing these systems into social insurance and social relief.

Keywords：exconvicts； social protection； local legislation；“aid-help-management-education program” for the exconvicts；social aid

出獄人保護是強化社會治安綜合治理和提高再犯罪預防的重要環(huán)節(jié)，也是社會救助和福利保障制度運行中最易忽略和遺忘的角落。出獄人主要指被判處死刑緩期兩年執(zhí)行、無期徒刑、有期徒刑且在監(jiān)獄服刑期滿回歸社會的人員，以及被監(jiān)獄決定監(jiān)外執(zhí)行或被法院裁定假釋的服刑人員①。出獄人社會保護又稱更生保護，具體指政府、民間團體、社區(qū)工作者和志愿者應特殊人群重返社會的基本需求提供生活救助、心理疏導、升學就業(yè)指導、治療康復的活動。在公眾看來，出獄人從來不是單純的社會弱勢人群而是邊緣法律人的角色，對于這類曾經(jīng)實施危害社會行為的人員分享社會資源，普通人多少持有排斥的態(tài)度。在公共資源有限的情形下，他們同樣可能成為政府擬定保障和救助范圍時有意無意排除的對象。因此，僅用政策倡導和協(xié)調(diào)方式加強出獄人保護工作是遠遠不夠的。一方面，詳定法律法規(guī)，系統(tǒng)明確出獄人最低生活、醫(yī)療、住房保障，細化升學就業(yè)平等，跟進社會救助，才可能落實政府和社區(qū)職責；另一方面，制定相當規(guī)格的地方法規(guī)，將出獄人保護真正列入社會治安綜合治理的子項目，持續(xù)保證和適度擴大政府購買社會服務的力度，清晰基層政府職責，充分發(fā)揮社區(qū)自治組織的作用，才可能真正推動法治文明和社會進步。

一、強化出獄人社會保護的理論依據(jù)

（一）出獄人社會保護的刑事理論依據(jù)

1.犯罪學依據(jù)：犯罪社會環(huán)境原因的風險調(diào)節(jié)。按照以往“犯罪中心主義”的犯罪原因研究方法，對犯罪生成的考量主要圍繞犯罪人的意志及其行為，而避開被害人、刑事環(huán)境因素。自20世紀70年代以來， 犯罪學理論出現(xiàn)了重大變化， 其中一個明顯的發(fā)展就是關于犯罪的情境性研究和情境研究方法的出現(xiàn)[1]。在犯罪事件中， 除所謂“無被害人的犯罪”， 必然存在犯罪人、被害人、犯罪周圍社會環(huán)境的影響作用，即“同其他任何社會事件一樣， 犯罪事件的發(fā)生也有其背景和環(huán)境。其環(huán)境是由居民和社會的特點、文化觀念、對被害危險的認知以及其他間接影響犯罪事件的因素組成的。被害人和犯罪人與這些環(huán)境因素相互作用并受環(huán)境的影響”[2]?！胺缸镎擗D被害者―刑事環(huán)境”橫向三元范式改變了“犯罪中心主義”對犯罪人和犯罪行為的限制觀察，將被害人因素、刑事環(huán)境及社會因素納入犯罪原因研究。既然犯罪的產(chǎn)生不能離開一定的社會因素，在懲罰和改造犯罪的刑事一體化目標下，與刑罰執(zhí)行相關的后續(xù)制度設計就應當考慮出獄人與社會環(huán)境的互動影響關系，改善出獄人的社會對待，減少社會環(huán)境誘發(fā)再犯罪的矛盾沖突。

2.刑罰學依據(jù)：刑罰負效應的消解。刑罰以報應為基礎，雖然它是因果緣起自然法則的體現(xiàn)，但主動施加的報應不禁讓人聯(lián)想到某種偏激的行動。邊沁認為，刑罰本身是一種惡，并且由此帶來其他的痛苦[3]。刑罰對受刑人的消極影響包括禁閉嚴控環(huán)境的壓抑、人格與權利限制的緊迫、繁重強制勞動的艱辛、與社會隔絕的孤獨以及由此所帶來的附加“懲罰”：限量的衣食睡，本能的壓制和疾病的爆發(fā)，醫(yī)療救助的困難，為爭奪權利待遇的相互傾軋傷害、體罰，家人的拋棄和婚姻變故。這是刑事司法運行和刑罰天然帶來的結(jié)果，是刑罰功能擴張給受刑人造成的沉重壓力[4]。為消解刑罰負效應，在出獄人歷經(jīng)懲罰與贖罪的靈肉煎熬后，加強對這一弱勢群體的關愛和社會保護，解決他們的基本生活困難，減少刑罰后期影響，這些十分必要。

（二）出獄人社會保護的法哲學基礎

1.出獄人保護是人權保護的應有之義。人因其為人而享有的權利是人權思想的基本內(nèi)涵。正所謂“自然權利是人所共有的、任何個體都可對蒂屬對象或社會所要求的重要利益”[5] 。基于“出獄人仍是人”這一自然事實，出獄人享有與其他公民同等的基本權利。洛克在《政府論》中對“自然權利”作出界定：“人們……生來就享有自然的一切同樣的有利條件，能夠運用相同的身心能力，就應該人人平等，不存在從屬或受制的關系”；“人們既然都是平等和獨立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或財產(chǎn)?！盵6]按照自然權利的屬性，出獄人享有的權利并不是基于社會的允許和寬容而被慈悲給予的，是其因“活著”的生命狀態(tài)而自然存在的。主體道德上的善惡與自然權利的享有不具有關聯(lián)性。出獄人曾因濫用權利的對價即犯罪突破人權的無害性[7]而失去自由，這種自我選擇限定了其自然權利喪失的程度。因此，監(jiān)禁的結(jié)束意味著復權的開始，它表明個人的自然權利從來不是外在賜予，監(jiān)禁及其他剝奪權利的方式從來沒有超越道德和法律評判標準的絕對意義。

在權利體系中，生命權以自然人的性命維持和基本安全為內(nèi)容，民法理論稱其為生命健康權。出獄人要維持自身在社會生活中的存在，必須要具備最低生活、住房、醫(yī)療甚至救助等基本保障。這些基本需求只能由政府福利體系予以基本保障或者由社會救助體系予以相應的滿足，因為出獄人生活于社會共同體這一互動的基本組織形式之中。對于個人訴諸于社會的需要，社會以法律的形式確認和維護人的生命權，保障生命不受非法剝奪，保障生命在受到各種威脅時能得到積極維護，才可能接續(xù)以社會制度規(guī)范的形式滿足人的不同層級物質(zhì)需要和心理需求。但無論是歷史經(jīng)驗還是現(xiàn)實實踐，出獄人基本權利的保護明顯滯后于一個國家和社會的整體權利保障水平。

出獄人的犯罪標簽是最明顯的，他們受到社會排斥，也容易出現(xiàn)社會制裁反應下的“偏差行為”[8]。盡管現(xiàn)代社會接受這樣的事實，如果出獄人重新踏入社會，無立足之地和無生活來源，就不止是他的生命健康受到直接威脅，社區(qū)也將永無寧日。但這種基于社會秩序需要而不得不采取的保護，難免摻入人格歧視和心理排斥的因素，整個保護力度取決于保護者的意愿，出獄人權利的保護必然處于可有可無、可多可少的狀態(tài)。強調(diào)自然權利的本質(zhì)性，恰恰是強調(diào)平等保護每個人包括出獄人維系生命健康和人格尊嚴的基本權利。

2.出獄人保護是重建和平衡社會關系的客觀需要。犯罪和行刑共同造成社會關系的斷裂，如果出獄后社會關系不能修復或重建，出獄人將失去包含基本生存滿足在內(nèi)的所有依靠。

監(jiān)禁是犯罪者被隔離于社會的形式，出獄是其重新融入社會的開始。犯罪者以其惡行率先打破了平和有序的社會關系。作為一個“公共敵人”[9]，犯罪人不僅遭受國家制裁，他們出獄試圖重建社會關系還會遭遇來自“共同體”的提防甚至排斥。出獄人是曾經(jīng)的犯罪者，其一般狀況應當?shù)陀跓o罪公民中的最低階層，因為犯罪人的命運不能比非犯罪人的最低階層更好，這是深入在社會和一般公民意識中對待出獄人的“劣等原則”[10]。這一原則長期影響著國家和社會對待出獄人的態(tài)度，客觀上造成出獄人在社會中的難融性與邊緣化。

在社會嵌入性的結(jié)構關系中，在法律的權利和義務之外，社會關系和親緣關系的破損，都將使出獄人陷入物質(zhì)生活上孤立無援的境地。同時，接納感和歸屬感是保持個體身心健康的基本需要[11]。如果出獄后一度受到排斥、拒絕和忽視，就會導致被剝奪和不信任的感受，對出獄人的認知、情緒和行為產(chǎn)生直接影響。出獄人既然履行了國家實施的刑罰內(nèi)容，國家就有責任和義務恢復其權利，在其處于困境的時候像保護普通生活困難的社會公民一樣給予物質(zhì)救助，采用保護手段使他們免受不平等的對待，協(xié)助其重建社會關系。只要在出獄的特殊時期里以相應的保障制度和社會關聯(lián)機制給予出獄人適當?shù)膸椭?，社會對于出獄人的認同度，家庭對于出獄人的親緣關系，新的社會關系秩序就有可能自然生成和恢復。

3.出獄人保護是實現(xiàn)必要社會防衛(wèi)的手段。社會基于寬容性、慈悲性和公平性給予出獄人合理的基本權利保障和保護，建立在理性之上的善意、接納和包容，將贏得社會整體的安定與和諧發(fā)展，畢竟各得其所才能各盡其能。相反，出獄人進入社會生活所遭遇的困厄與“劣等原則”視角下的社會蔑視，不僅不能讓他們產(chǎn)生主動修復社會關系的想法，更可能選擇回避或者對抗。回避必致自害，對抗則傷及社會。一方面，當出獄人基本生存保障尚且不能得到滿足，生活空間受到壓制，就極有可能重操犯罪舊業(yè)；另一方面，在社會關系中飽受排斥的出獄人，會反擊那些直接傷害自己的人，甚至將整個社會作為報復對象。對此，這樣的理論倡導值得重視，“犯罪者有復歸社會的權利，社會有使犯罪者復歸社會的義務”，后者促成犯罪者順利復歸社會，是真正的最高的人道主義[12]。

二、國內(nèi)外出獄人保護的規(guī)制現(xiàn)狀

（一）國外及發(fā)達地區(qū)規(guī)制出獄人保護的基本經(jīng)驗

作為近代刑制改革的產(chǎn)物，出獄人保護是世界各國普遍關注的問題。1955年，聯(lián)合國《囚犯待遇最低限度標準規(guī)則》明確出獄人社會保護的基本宗旨和具體要求。與之相應，發(fā)達國家和地區(qū)也建立健全了保護出獄人權利的法律體系。第一，制定相關法律。日本《更生保護法》、英國《出獄人保護法》、美國《在監(jiān)人重返社會法》、德國《重返社會法》、臺灣地區(qū)《更生保護法》，代表了兩大法系的相同選擇。第二，保護項目具有綜合性。在美英等國，更生保護不止是保障出獄人基本生活，為生活困難的出獄人提供生活用品和臨時住所，還注重對其心理疏導和就業(yè)指導。澳大利亞的更生保護工作貫穿“全程關懷”的理念，提供全方位的過渡性安置[13]。第三，保護對象專業(yè)化。澳大利亞、臺灣地區(qū)出現(xiàn)了專門針對女囚提供支持幫助[14]，并為其提供釋放后的各種社會幫扶。第四，形成了強有力的社會支持系統(tǒng)。在這些國家，大量非政府組織、民間團體和慈善個人活躍在出獄人保護活動中，社會自籌資金占的比重也明顯超過了政府的財政支出，慈善公益投入作用突出。臺灣地區(qū)形成了以民間組織更生保護會為主、政府為輔的更生保護體系，從社會福利政策的角度設計保護內(nèi)容，充分發(fā)動社會或民間力量參與其中，并以半官方的財團法人模式實施更生保護，減少行政干預的任意性。

（二）我國規(guī)制現(xiàn)狀

《監(jiān)獄法》第三十七條規(guī)定，“對刑滿釋放人員，當?shù)厝嗣裾畮椭浒仓蒙睢Ｐ虧M釋放人員喪失勞動能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人和基本生活來源的，由當?shù)厝嗣裾枰跃葷?。《未成年人保護法》第五十七條規(guī)定：“解除羈押、服刑期滿的未成年人的復學、升學、就業(yè)不受歧視”。中治委《關于進一步加強刑滿釋放解除勞教人員安置幫教工作的意見》，在此基礎上確立了安置幫教的性質(zhì)和五項工作任務，并強調(diào)應將落實刑滿釋放人員的社會保險、就業(yè)技能培訓、落戶和解決其生活著落列為安置幫教的重點。為此，司法部聯(lián)合11個部委制訂實施方案，推進安置幫教工作。

個別省市也制定地方性法規(guī)和規(guī)章。1992年，河北省《安置幫教刑滿釋放、解除勞動教養(yǎng)人員條例》是全國唯一一部相關地方法規(guī)。2002年，浙江省《歸正人員安置幫教工作辦法》，2012年，上海市《上海市安置幫教工作規(guī)定》，明確了安置幫教工作機構、資金來源及其職責，以及跟進幫扶方法的具體要求。依照上述立法規(guī)定，上海、江蘇、安徽等省市開始建設和運行一批過渡性安置幫教基地，上海市 “海之星幫扶中心”“洪智中途驛站”“浦東民新中途之家”，都是這一階段推進安置幫教的典型代表。

但是，行政色彩濃厚的“安置幫教”極易延續(xù)刑罰執(zhí)行的慣性，即將出獄人置于行政管束而忽略保護的本義。而且，我國目前沒有一部系統(tǒng)完整的關于出獄人保護的專門法律，出臺的相關規(guī)范、意見與行政規(guī)章，與民政、工商、人力社保和公安相關的規(guī)范性文件的匹配度或關聯(lián)度不高。例如，2014年《社會救助暫行辦法》并未將出獄人列入社會救助的范圍，這雖不必定排斥出獄人，整個制度對這一特殊群體權利的習慣性忽略，卻可能由此得以強化。

2010年，重慶市《關于進一步加強刑滿釋放解除勞教人員安置幫教工作的實施意見》（渝府發(fā)〔2010〕128號），明確了安置幫教工作領導機構和工作責任，規(guī)定刑釋人員在就業(yè)、就學、社會保障等方面不受歧視，享受同等待遇。刑釋人員家庭人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实?，或不符合最低生活保障條件但生活確有困難的，可申請城鄉(xiāng)居民最低生活保障或臨時救助；對錄用刑釋人員的企業(yè)給予國家普惠政策，自主創(chuàng)業(yè)的兩類人給予信貸支持、稅收優(yōu)惠；明確刑釋人員應當參加或領取失業(yè)保險、職工基本養(yǎng)老保險或城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險、基本養(yǎng)老金，鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險或城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險。此后，渝北、璧山等區(qū)縣制定了本行政區(qū)內(nèi)的實施意見。但遺憾的是，該文件因涉及“勞動教養(yǎng)”，于2015年被廢止。

三、出獄人社會保護的地方規(guī)定及實踐問題

以重慶市為例，據(jù)相關地方性立法及2005-2015年重慶市政府相關部門和各區(qū)縣政府報送備案登記的2738件相關規(guī)范性文件參見重慶市人民政府法制辦公室編：《重慶市已登記備案規(guī)范性文件目錄》（2006-2015）.，社會福利基本惠及確有生活困難的出獄人，但實踐中仍存在一些問題。

（一）以戶為單位的低?？赡苓z漏特殊對象

依據(jù)國務院《社會救助暫行辦法》《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》，民政部《最低生活保障審核審批辦法（試行）》等上位法規(guī)定及內(nèi)容調(diào)整，市人大和市政府將《重慶市城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例（修訂）》納入2015年市地方性法規(guī)審議項目?！稐l例（修訂）》淡化了城市和農(nóng)村低保的區(qū)別，統(tǒng)一城市和農(nóng)村低保的最高限額、計算方式、發(fā)放時間、核查周期。在確認低保對象方面：明確保障對象必須是具有本市戶籍的居民家庭；本市戶籍居民，共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴?，且符合當?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ敭a(chǎn)狀況的家庭，由政府給予最低生活保障；未婚現(xiàn)役軍人、脫離家庭獨立生活一年以上的宗教教職人員以及在監(jiān)獄內(nèi)服刑的人員不計入共同生活的家庭成員。

在規(guī)范性文件方面，2011年重慶市民政局、重慶市財政局出臺了《關于做好農(nóng)轉(zhuǎn)城困難居民最低生活保障工作的通知》。2006至2015年上半年，區(qū)縣（自治縣）出臺了41件城鄉(xiāng)最低生活保障相關的規(guī)范性文件 2007年，涪陵、北碚、 奉節(jié)、沙坪壩、北碚、萬盛制定了關于加強農(nóng)村居民最低生活保障制度實施細則或辦法。2011-2014年，巫溪、綦江、萬盛、江北印發(fā)了城鄉(xiāng)居民最低生活保障管理的規(guī)范性文件；2010-2013年，渝北、潼南、永川、梁平、綦江出臺了提高城鄉(xiāng)低保等社會救助對象保障標準的規(guī)范性文件；2010-2014年，武隆、梁平、江北、城口、黔江區(qū)、北部新區(qū)印發(fā)了城鄉(xiāng)居民最低生活保障家庭收入核算實施辦法；2014年，奉節(jié)、渝北、榮昌、江北出臺了關于最低生活保障條件認定的規(guī)范性文件；2014年，潼南印發(fā)了城鄉(xiāng)居民最低生活保障經(jīng)費管理的規(guī)范性文件；2013-2014年，江北、大足、永川、江北、潼南、綦江、渝北、榮昌、江津、酉陽制定了加強和改進最低生活保障工作、提高城鄉(xiāng)低保等社會救助對象保障標準方面的規(guī)范性文件；2006-2013年，云陽、江津、萬盛、綦江出臺了農(nóng)村五保、城鎮(zhèn)“三無”供養(yǎng)管理的規(guī)范性文件。

重慶市最低生活保障對象在理論上包括生活困難的出獄人。盡管“在監(jiān)獄內(nèi)服刑的人員不計入共同生活的家庭成員”，出獄人經(jīng)安置落戶仍可能以貧困家庭為單位申領低保費，但低保申請不是以出獄人個人而是以居民家庭的收入狀況為申請標準，可能帶來以下問題：第一，出獄人難以落戶，申領低保就無從入手；第二，如果出獄人受到家庭成員的排斥，其家庭既不屬于低保申請范圍，又不愿為生活困難的出獄人給予經(jīng)濟支助，出獄人的基本生存狀況堪憂；第三，一些區(qū)縣不乏為保外就醫(yī)、假釋人員仍有罪犯身份的人員辦理低保的個例，但政府相關法律性文件并未明確這些人應當如何落戶，這就意味著他們可能會被視為服刑人而排除在救助范圍之外。另外，由于法律沒有專對這類人保護提出硬性要求，出獄人對低保的申請可能被拖延、申領可能附加更加嚴格的條件。畢竟在普通人看來，生活困難的普通居民的生活需求在社會資源緊張情況下尚不能全數(shù)滿足，出獄人無理由享有低保的權利。

（二）搖號輪候廉租房濟貧不救急

2013年，住建部、財政部、國家發(fā)改委下發(fā)了《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行》后，公租房涵蓋了過去的經(jīng)濟適用住房和廉租住房。根據(jù)國家政策變化，結(jié)合本市實際，重慶市市政府將《重慶市公共租賃住房管理辦法》（以下簡稱《辦法》）列入2015年政府規(guī)章審議項目，并經(jīng)市人民政府常務會議審議通過。按照《辦法》，公租房和廉租住房雖在申請人經(jīng)濟情況、申請條件、申請程序、租金等方面存在差異，政府提供的住房及管理服務卻是相同的。在此之前，2006年至2015年，區(qū)縣（自治縣）出臺了25個關于保障性住房的規(guī)范性文件，規(guī)制這類活動 2008-2015年，潼南、城口、忠縣、奉節(jié)、梁平、開縣、銅梁、酉陽、江津、璧山、江北、云陽出臺了廉租住房保障辦法或住用分配管理、租金及補貼標準的規(guī)范性文件；2009年萬盛制定了住房困難家庭住房保障方面的規(guī)范性文件；

2010-2015年，重慶市先后出臺了《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》《重慶市人民政府關于進一步加強公租房管理的意見》，市國土房管局出臺了《重慶市公共租賃住房管理實施細則》《關于公共租賃住房申請有關事宜的通知》《關于做好公共租賃住房和廉租住房并軌運行管理工作的通知》；

2012-2015年，銅梁、璧山、永川、開縣、秀山、彭水、梁平制訂了公共租賃住房管理實施辦法。

目前，公共租賃住房的供給比較充足。截至2015年底，重慶市累計開工建設公租房69.2萬套，其中在建46.8萬套、竣工22.4萬套，累計入住19.1萬套。實行公租房與廉租房并軌后，房源是統(tǒng)一的。出獄人或其家庭只要有一定的收入來源，且個人月收入不高于2000元，家庭月收入不高于3000元，就可以按家庭、單身人員、合租等方式申請公租房。廉租房對申請人經(jīng)濟能力的要求更低，主要針對最低生活保障對象，只要出獄人家庭人均住房面積在13平方米以下，就可以得到實物配租或租賃補貼的廉租房保障。實物配租的租金只有公租房租金的十分之一，按照每月每平方1元收取。租賃補貼對全市保障對象實行全覆蓋，如對于未享受實物配租但又符合廉租房申請條件的出獄人家庭，主城區(qū)按照17元至20元每平方，最高人均不超過13平方米的標準發(fā)放租賃補貼。但公租房和廉租房的申請，采取搖號和輪候制度。受搖號輪候限制，出獄人在有住房需求或緊急情況下很難及時申請入住。雖然符合條件的出獄人家庭可以申請廉租房租賃補貼，但是補貼與市場租金差額較大，很難用這筆租金獲得房源。令相關部門為難的是，如為解決出獄人對住房的急迫需要而打破搖號輪候做法，對生活困難的普通群眾又會造成新的不公平。

（三）社會保險、救助局部惠及出獄人

重慶市目前采取的辦法是，根據(jù)市級部門和各區(qū)縣制定的規(guī)范性文件落實社會保險、救助及促進就業(yè)等方面活動。

在社會保險方面，2007至2014年，市級主管部門和區(qū)縣（自治縣）制定了31個基本醫(yī)療保險方面的規(guī)范性文件2007-2014年，南岸、北碚、永川、梁平、巫山、黔江、大足、銅梁、江北、黔江、江津區(qū)縣制定了城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險的規(guī)范性文件；2006年，巫山出臺了靈活就業(yè)人員醫(yī)療保險的規(guī)范性文件；2010-2011年，巫山、綦江制定了以個人身份參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險的規(guī)范性文件；2011年、2012年，綦江、大足制定了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的規(guī)范性文件；2010-2012年，梁平、渝北、彭水制定了關于調(diào)整醫(yī)療保險有關政策規(guī)定的規(guī)范性文件；2009年、2011年，梁平、綦江制定了城鎮(zhèn)職工大病補充醫(yī)療保險的規(guī)范性文件；2011年、2012年，人力資源和社會保障局、梁平、潼南制定了醫(yī)療保險市級統(tǒng)籌實施辦法及實施方案；2012年，市人力資源和社會保障局制定了城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險特殊疾病管理、醫(yī)療保險就醫(yī)管理、擴大城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險個人賬戶支付范圍的規(guī)范性文件；2014年，市人力資源和社會保障局制定了醫(yī)療保險單病種結(jié)算暫行辦法。

。2008至2014年，制定了14個養(yǎng)老保險方面的規(guī)范性文件2006年，重慶市勞動和社會保障局制定了關于參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險若干問題處理意見的規(guī)范性文件；2013-2014年，重慶市人力資源和社會保障局制定了調(diào)整全市失業(yè)保險金標準、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險實施意見、城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)有關問題的規(guī)范性文件；2011-2015年，重慶市人力資源和社會保障局制定了5個調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金、城鎮(zhèn)超齡人員征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員養(yǎng)老待遇的規(guī)范性文件；2013年，制定了解決離開我市城鎮(zhèn)各類用人單位人員養(yǎng)老保險有關問題的處理意見；2008年至2010年，南岸、酉陽、彭水制定了城鄉(xiāng)或農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的規(guī)范性文件。。社會保險是權利和義務相結(jié)合的制度，享有社會保險權利的前提是履行保險費繳納義務。例如，在養(yǎng)老保險方面，由于服刑對出獄人的養(yǎng)老保險造成了繳納中斷，刑釋后雖然可以恢復繳納，但受繳納年限的影響，已經(jīng)退休的人員或脫離原單位的人員很難接續(xù)或領取養(yǎng)老金，失業(yè)保險、職工醫(yī)療保險也有同樣的情況。只有在醫(yī)保方面情況稍好，未就業(yè)或就業(yè)但未繳納醫(yī)療保險的出獄人，雖然無法享受城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險的待遇，但是如果屬于城鄉(xiāng)低保對象、城市“三無”人員、農(nóng)村五保對象、城鄉(xiāng)重度（一、二級）殘疾人員等政策規(guī)定的特殊困難人員，可以參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險。

在社會救助方面，2005年至2015年，市級主管部門和區(qū)縣（自治縣）制定了59個社會救助、特殊人員救助、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助等規(guī)范性文件2010年至2014年，市人民政府出臺了關于社會救助、保障標準和社會救助基金的規(guī)范性文件；2011年，市財政局、市民政局印發(fā)了自然災害生活救助資金管理暫行辦法；2005-2015年，云陽、忠縣、黔江、北碚、梁平、開縣、酉陽、北部新區(qū)、城口、巫溪、忠縣、璧山、萬盛、榮昌制定了城鄉(xiāng)困難群眾臨時救助的規(guī)范性文件；2014-2015年，渝中、江津制定了社會救助家庭經(jīng)濟狀況信息核查認定的規(guī)范性文件；2010年，璧山制定了流浪未成年人救助保護的規(guī)范性文件；2011年，江津、酉陽制定了加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設方面的規(guī)范性文件；2007-2013年，梁平、巫山、武隆、綦江、璧山、萬盛、九龍坡、渝中、大渡口、江北、沙坪壩、北碚、江津、銅梁、璧山、巫山、南川、永川、黔江、榮昌、云陽出臺了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助辦法；2007年、2010年，沙坪壩、璧山分別制定了精神病患者救助的規(guī)范性文件；2014年，涪陵制定了特殊困難家庭肇事肇禍嚴重精神障礙患者救治救助的規(guī)范性文件；2014年，北部新區(qū)出臺了健全城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的規(guī)范性文件；2015年，九龍坡區(qū)印發(fā)了基本公共衛(wèi)生服務管理辦法（修訂）的規(guī)范性文件。。與社會保險不同，社會救助義務是單向的。只要符合相關的生活困難條件，出獄人無需承擔繳費義務即可得到救助。按照重慶市相關規(guī)定，屬于主城區(qū)城鄉(xiāng)低保對象、城市“三無”人員、農(nóng)村五保對象和城市流浪乞討人員的出獄人，每人每月可領取救助金205元到445元，在物價漲幅較大時，可領取價格臨時補貼。但政策和社會經(jīng)濟形勢對出獄人基本生活水平影響極大，社會救助金標準較低，價格臨時補貼在物價回落時中止發(fā)放，都逆轉(zhuǎn)不了出獄人的貧困狀態(tài)，因而需要通過就業(yè)指導改變其境遇。

在促進就業(yè)方面，2006年至2015年，區(qū)縣（自治縣）制定了4個促進低保人員、就業(yè)困難人員就業(yè)方面的規(guī)范性文件 2006年，北碚區(qū)出臺了建立城市低保與促進就業(yè)聯(lián)動機制的規(guī)范性文件；2009年、2010年，北部新區(qū)制定了促進就業(yè)困難人員靈活就業(yè)、促進低保人員就業(yè)的規(guī)范性文件；2015年，江津區(qū)制定了小微企業(yè)扶持資金管理的規(guī)范性文件。。按照政府相關文件，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員中的“4050”人員、殘疾人、三峽庫區(qū)移民、城鎮(zhèn)“低保戶家庭”和“零就業(yè)家庭”人員等屬于實施促進就業(yè)政策的保障對象，出獄人也未被排斥于外。政府對自主創(chuàng)業(yè)的就業(yè)困難人員在財稅、金融、工商等政策措施上放寬準入條件，簡化辦事程序，采取了多種措施鼓勵各類社會企業(yè)招用這些人員，尤其明確政府投資開發(fā)的公益性崗位應當優(yōu)先安排這類就業(yè)困難人員。只是，出獄人不同于一般弱勢群體，對他們的政策性扶持不能停留于不在相關規(guī)范性文件中保留岐視性規(guī)定，而應將他們放在明確保護的位置。這樣才能減緩政府基層工作人員、社區(qū)居民潛在的敵意。

四、強化出獄人社會保護的現(xiàn)實選擇

重慶市在出獄人社會保護中所遇到的問題是國內(nèi)出獄人社會保護薄弱現(xiàn)狀的一個縮影。出獄人在面臨就業(yè)、入學、生活困難以及社會的排擠之下重新選擇犯罪，是我們在歷經(jīng)追訴犯罪和耗費行刑成本后最不愿意看到的結(jié)果。出獄人在刑期結(jié)束后相對生活困難的時期，如果能夠取得基本的生存保障，進而擁有正常的職業(yè)，過上有尊嚴的生活，即使社區(qū)存在誘發(fā)犯罪的因素，社會本身也會獲得抵御包括犯罪在內(nèi)的各種社會風險的能力。質(zhì)言之，對出獄人給予權利保障既是解決弱勢群體現(xiàn)實問題并提供保護的方式，也是激勵出獄人順應社會，遏制再次犯罪的有效手段[15]。

規(guī)制出獄人保護有兩條途徑：一是從法的安定性、最小變動性原理出發(fā)，以現(xiàn)有安置幫教規(guī)章或規(guī)范性文件為依據(jù)，形成出獄人保護的地方規(guī)范體系；二是出臺出獄人保護的地方性法規(guī)。重走老路或者去掉原有規(guī)范性文件，如市府128號令中的“勞教”和保留“刑滿釋放人員安置幫教”。所謂“安置幫教”仍無法涵蓋出獄人保護的重要內(nèi)容，而且規(guī)范性文件效力低，很難與其它位階更高的規(guī)范相匹配，不能整合部門職能和促成基層政府與社區(qū)的良性互動。相反，在缺乏國家層面的出獄人保護法的背景下，地方立法的先行先試可以起到補充國家立法、促進社會管理創(chuàng)新的重要作用。因此，采取第二個方案，以地方出臺《出獄人社會保護條例》為核心帶動相關出獄人保護的規(guī)范性文件的出臺，更具合理性和可行性。

（一）制定頒布《出獄人社會保護條例》

目前，國家層面沒有制定出獄人社會保護法，個別地方出臺的“安置幫教辦法”明顯不能適應需要。就重慶情況而言，市府第128號令曾經(jīng)對刑釋人員安置幫教起到積極作用，如2012年，渝北區(qū)對本行政區(qū)內(nèi)刑釋人員的全年在冊幫教率達到98%，重新犯罪率控制在了2%以內(nèi)，南岸區(qū)甚至建立了類似江蘇等地“中途之家”的安置基地，探索解決出獄人就業(yè)謀生等問題。但市府128號令廢止后，推進出獄人保護缺乏有力的法律依據(jù)。盡管針對普通困難群眾提供低保、住房、就業(yè)、醫(yī)療等基本保障和救助的制度，并未明確排除出獄人保護，但能否落實到出獄人保護的層面是不夠確定的，行政管理部門只需動用相應解釋權，他們很容易被排除于外。采取地方立法最高形式制定專門《條例》，可以促使政府部門按照《條例》規(guī)定落實出獄人保護，真正消除社會福利惠及全民的最后一個死角。

（二） 以積極保護真正替代消極幫扶

《條例》明確保護對象范圍、保護內(nèi)容、保護期限、保護機構、保護方式、保護內(nèi)容、實施程序、保護經(jīng)費和罰則等，能夠明確傳達出以下信息：第一，以積極的“社會保護”替代消極的“安置幫教”的基本取向。目前，安置幫教多少帶有行刑慣性，即強調(diào)防范性管束[16]。定位于保護既確認了出獄人的普通公民身份，又表明即便須對其教育管理也須首先解決其生存困難。第二，輸血性救濟與造血性幫扶相結(jié)合。出獄人在不能從其家庭獲得援助或者不能從普通的公共救助制度得到基本保護時，地方政府或相關組織對其緊急救助幫助其度過困難，防止出獄人以再犯罪方式尋求自力救濟。第三，運用法律杠桿，動用社會資源幫扶特殊人員，政府、民間團體與志愿人員合作打造和諧社區(qū)。

（三）由最薄弱環(huán)節(jié)入手完善社會保障制度

出獄人是社會福利政策最難關照到的人群。這類人的權利保護所涉權利事項眾多，對象弱瘠性與危險性并存。從這個最薄弱的保護環(huán)節(jié)入手，以地方法規(guī)帶動建立、統(tǒng)合相關社會領域的社會福利保障制度，功在千秋、利在當下。具體思路是：第一，以《條例》為核心法規(guī)，聯(lián)通生活、醫(yī)療基本保障與救助制度。質(zhì)言之，《條例》制定后，具體保障措施應當植入新立的相關社會保障、救助規(guī)范性文件中，以低位法補充高位法的方式，實現(xiàn)出獄人保護制度的接續(xù)、延展和跟進。第二，根據(jù)《條例》清理相應的規(guī)范性文件，落實部門職能。重慶市目前可能涉及出獄人保護內(nèi)容的規(guī)范性文件較為繁雜，各種涉及底層成員福利保障的規(guī)范性文件存在制定主體和效力層級多、數(shù)量較大、重復率高等問題。比如，2010年至2014年，全市12個區(qū)縣（自治縣）制定的《城鄉(xiāng)困難群眾臨時救助辦法》達13個之多，內(nèi)容要么照抄上一級立法、文件，要么區(qū)縣相互交流借鑒，內(nèi)容雷同，細化條文和因地制宜的操作性條文少。運用立法后評估、規(guī)范性文件清理機制，督促落實相關規(guī)定的執(zhí)行情況，減少背離出獄人保護理念的制度設計，可以整體提升地方立法水平。第三、創(chuàng)新出獄人社會保障制度措施。出獄人社會保護是一項系統(tǒng)化的社會工程，它的高效運轉(zhuǎn)需要充分調(diào)動各種社會力量。在《條例》的保護宗旨下，可以在實踐層面探索出獄人保護的新措施新方法，參照國外更生保護的經(jīng)驗[17]，引入民間社會力量，發(fā)展民間組織、慈善團體參與出獄人社會保護，為出獄人提供更多的物質(zhì)幫助，增加社會與出獄人的互動和理解。

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