導(dǎo)語：如何才能寫好一篇法院制度建設(shè)存在的問題，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

xx縣人民法院構(gòu)建“四位一體”的審判監(jiān)督機制的調(diào)查

xx縣人民法院認真堅持“三個至上”指導(dǎo)思想，圍繞“公正與效率”主題，高度重視審判質(zhì)量監(jiān)督管理，以監(jiān)督求公正，以監(jiān)督保質(zhì)量。按照“從嚴治院、制度建院、公信立院、科技強院”的工作思路，確立了制度建院的理念，修改完善了37項管理制度，給干警建立了《案件質(zhì)量檔案》、《機關(guān)效能建設(shè)檔案》、《廉政建設(shè)檔案》，基本形成了案件流程管理體系、案件質(zhì)量監(jiān)督體系、機關(guān)效能考核體系、廉政建設(shè)管理體系四位一體的監(jiān)督機制，有效地規(guī)范了審判行為。

xx縣轄區(qū)面積1599平方公里，共轄5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個農(nóng)牧場，1個街道辦事處，2個工業(yè)園區(qū)。xx縣人民法院有在編干警62人，平均年齡41歲。20xx年，xx縣法院確定為“制度建設(shè)年”，20xx年確定為“案件質(zhì)量年”，并以此平臺，建立健全了各項規(guī)章制度，完善了監(jiān)督管理機制。先后制定和完善了《崗位目標管理考核辦法》、《勤廉自律保證金制度》、《加強機關(guān)效能建設(shè)實施辦法》等30余項規(guī)章制度，建立健全了符合xx縣法院審判工作實際、體現(xiàn)審判工作特點的監(jiān)督管理模式，形成了人人有目標、事事有監(jiān)督、層層抓落實的制度體系，促進了各項工作不斷取得新進展。連續(xù)四年被縣委、縣政府評為政法綜治先進集體，連續(xù)三年被xx縣委、縣政府評為先進集體。20xx年以來，被自治區(qū)高級人民法院榮記二等功、被評為“銀川市文明單位”、“銀川市法院系統(tǒng)先進集體”、“銀川市法院系統(tǒng)黨風廉政建設(shè)先進集體”、“銀川市總工會職工之家”、“xx縣實績工作突出單位”。

xx縣法院“四位一體”的監(jiān)督機制的建立，是一個不斷發(fā)展完善的過程，它是把對內(nèi)部工作的監(jiān)督和管理職責融為一體，是一個以提高審判質(zhì)量為目的，以審判工作規(guī)律為依據(jù)，以指標體系為導(dǎo)向，以考評機制為動力，將案件流程管理、違法審判監(jiān)督管理，法官崗位目標管理和法官考評管理等加以有機整合的綜合性審判監(jiān)督機制。

一、審判流程管理體系。

xx縣法院制定完善《審判流程管理制度》、《執(zhí)行流程管理制度》、《立案規(guī)則》、《信息輸錄管理辦法》、《審判公開、執(zhí)行公開實施意見》等制度，完善審判流程管理體系。

一是發(fā)揮立案庭、審監(jiān)庭的職能作用，做到“卡兩頭、抓中間、重協(xié)調(diào)”，確保案件質(zhì)量和效率。立案庭就案件的審限、程序等進行審核，強化審判人員的審限意識、程序意識。審監(jiān)庭建立健全法官審判質(zhì)量檔案和書記員技能考核檔案，做好案件評查工作和法律文書評比工作，強化審判人員質(zhì)量意識；實行目標管理責任考核，把“八率”作為考核重點“抓中間”。即將依法公開開庭率、人民陪審員參與庭審率、調(diào)撤率、結(jié)案率、執(zhí)結(jié)率、服判率、上訴率、案件改判和發(fā)回重審率，做為各庭半年、年終考核依據(jù)，實行了月統(tǒng)計、月分析、月通報，以促進審判質(zhì)量和效率的提高；“重協(xié)調(diào)”，堅持全院工作一盤棋的原則，建立了各庭之間協(xié)調(diào)配合機制，充分發(fā)揮整體合力。

二是通過將審判流程管理的實施與法院信息化建設(shè)有機結(jié)合，通過電腦網(wǎng)絡(luò)對立案、送達、開庭、結(jié)案等審判、執(zhí)行流程環(huán)節(jié)進行有效的跟蹤管理，規(guī)范了審判、執(zhí)行程序；庭審記錄實行了計算機錄入，庭審中審判人員和當事人可以同步閱讀書記員的記錄，保證了書記員記錄的準確性。

三是制定了《關(guān)于進一步加強審判公開、執(zhí)行公開的若干規(guī)定》，從立案到執(zhí)行全面實行陽光審判、陽光執(zhí)行，給當事人免費發(fā)放訴訟指南、風險告知書，公開法院辦事程序及本院相關(guān)制度，切實做到依法公開、及時公開、全面公開，建立了新聞發(fā)言人制度，充分保障當事人的知情權(quán)，增加審判、執(zhí)行工作的透明度，以公開促公正。

四是強化了審判監(jiān)督庭的職能作用，完善申訴、申請再審監(jiān)督機制，實行申訴、申請再審案件登記制，及時調(diào)卷復(fù)查，對確有錯誤的裁判堅持實事求是、有錯必究的原則依法糾正，對申訴無理的依法駁回。對重大疑難案件實行聽證制度，促使當事人息訴服判。20xx年以來共受理各類申訴、申請再審案件7件，進入再審程序的有6件，占85.7％，現(xiàn)已審結(jié)6件，結(jié)案率為100％。

五是建立健全執(zhí)行工作監(jiān)督機制。成立執(zhí)行局，實行監(jiān)督權(quán)、裁決權(quán)、執(zhí)行權(quán)相分離的工作機制，針對執(zhí)行人員執(zhí)行不力、執(zhí)行行為不規(guī)范等問題，制定《執(zhí)行合議制度》、《委托評估拍賣制度》、《構(gòu)建執(zhí)行大格局制度》等制度，采取內(nèi)部交叉執(zhí)行、提級執(zhí)行、指定執(zhí)行、更換承辦人、嚴格執(zhí)行款物管理等措施，加強對執(zhí)行人員的監(jiān)督，規(guī)范了執(zhí)行行為。

二、案件質(zhì)量監(jiān)督體系。

1、案件質(zhì)量評查監(jiān)督。xx法院制定《案件質(zhì)量評比辦法》，對案件實行 “三評查”原則（即審監(jiān)庭評查、專職審委會委員復(fù)查、審判委員會抽查）。設(shè)置包括調(diào)閱卷宗、填寫評查表、責任認定、案件通報以及異議、反饋在內(nèi)的 一系列程序，使案件評查工作由抽象變具體，由概念變數(shù)字，保證評查工作的客觀公正和可操作性。

一是立案庭、審監(jiān)庭常規(guī)評查。各業(yè)務(wù)庭當月審執(zhí)結(jié)的案件必須于當月的25日前交立案庭報評，由立案庭對案件程序性事項進行審核，無超期報評及超審執(zhí)限等情況的，轉(zhuǎn)交審監(jiān)庭參評，審判監(jiān)督庭每月對全院審結(jié)、執(zhí)結(jié)的案件逐案進行評查。經(jīng)審監(jiān)庭評查后，對照本院《案件質(zhì)量評比辦法》的評查標準打分確定等級，常規(guī)評查材料包括評查標準、案件質(zhì)量百分考核登記表、補正通知書、案件評查歸檔表四種。

常規(guī)評查的標準是對存在的問題按百分制采用累積扣分制，不計上限，根據(jù)問題的程度，分別扣2分至10分，得分為85分以上的為一類案件，70分至84分的為二類案件，70分以下的為三類案件。另外規(guī)定了直接確定為三類案件的18種情形。在評查中，如案件被上級法院發(fā)回重審、改判或存在質(zhì)量問題，由院審判委員會討論決定類別。

案件質(zhì)量百分考核登記表記錄的是評查中發(fā)現(xiàn)的審判質(zhì)量及不規(guī)范的問題，比照本院制定的評查標準逐項列舉并扣分。補正通知書是對列舉出的問題以通知的形式下發(fā)各業(yè)務(wù)庭，限期對存在的不規(guī)范的問題予以補正，但對于案件存在的質(zhì)量問題則嚴格按照評查標準予以扣分確定類別。案件評查歸檔表是將評查完畢的案件登記并歸檔，未經(jīng)審監(jiān)庭參評的案件不得歸檔。

二是專職審委會委員復(fù)查。xx縣法院為進一步加強審判質(zhì)量監(jiān)督管理力度，每月由專職審判委員會委員對審監(jiān)庭參評的案件進行復(fù)查，發(fā)現(xiàn)問題報審判委員會集體討論，并對承辦人處罰，對審監(jiān)庭雙倍處罰的評查方式。20xx年以來，專職審判委員會委員對1672件案件進行復(fù)查，切實增強了案件承辦人的辦案規(guī)范，強化了審監(jiān)庭工作人員的工作責任心。

三是審判委員會抽查。審判委員會針對審監(jiān)庭每月評查卷宗，對已參評歸檔的案件按照10%的比例進行抽查，確保案件質(zhì)量。對抽查出現(xiàn)問題的卷宗，不僅對案件承辦人進行處罰，還要按照規(guī)定雙倍處罰審監(jiān)庭，通過嚴格案件評查制度，杜絕了案件“帶病”歸檔。同時為確保案件質(zhì)量，對發(fā)回、改判、再審案件實行審委會復(fù)查制。主要針對發(fā)回重審、改判、再審等案件是否存在質(zhì)量問題進行的評查。為確保遺漏，各業(yè)務(wù)庭發(fā)回重審、改判、再審案件由立案庭登記。所有發(fā)回、改判、再審案件先由庭室、承辦人自查，再由審判監(jiān)督庭核查，最后由案件承辦人提交審判委員會復(fù)查討論決定，追究責任。20xx年以來共有發(fā)回、改判案件 件，經(jīng)過復(fù)查共有 件發(fā)回、改判案件被審委會確定為三類案件，并對 名審判人員進行了經(jīng)濟處罰，有效地避免了定類的隨意性。

2、審判質(zhì)量跟蹤監(jiān)督。xx縣法院以《審判流程管理辦法》、《裁判文書評比辦法》及《庭審考核實施辦法》為標準，在案件流程中設(shè)多個監(jiān)督點進行跟蹤，形成相互關(guān)聯(lián)、相互制約的動態(tài)監(jiān)控機制。

一是定期開展法律文書評比。每月由審委會委員對當月參評案件的法律文書進行評查，評查出合格法律文書、優(yōu)秀法律文書或最差法律文書，對評選結(jié)果進行通報，對優(yōu)秀法律文書予以展示并獎勵，對最差法律文書進行處罰，杜絕裁判文書帶“病”出門。

二是開展庭審評議活動。成立由全體審判委員會委員組成的庭審考核領(lǐng)導(dǎo)小組負責庭審考核工作，開展形式分為現(xiàn)場觀摩、網(wǎng)上查看和對庭審過程全程錄像，由審委會委員及中層領(lǐng)導(dǎo)干部定期觀看。評議的內(nèi)容主要是對庭審禮儀、庭審內(nèi)容、庭審效果等進行考核，看審判人員和書記員是否按照到庭，著裝是否規(guī)范，語言是否簡煉，庭審是否清晰等，對庭審不規(guī)范行為提出指正，規(guī)范庭審活動，增強司法透明度。

三是開展查案件講評活動。由審委會委員定期結(jié)合本院發(fā)回、改判、再審案件存在的質(zhì)量問題，進行講評，提出整改意見。由審判監(jiān)督庭總結(jié)案件評查中發(fā)現(xiàn)的問題，帶著問題組織法官、人民陪審員、書記員分別學(xué)習(xí)，從而使暴露的問題及時得到處理，發(fā)現(xiàn)的錯誤隨時得以糾正，防止類似問題再次出現(xiàn)。

四是制定《案件質(zhì)量責任倒查辦法》，認真落實違法審判責任追究制度。對被上級法院發(fā)回重審、改判、經(jīng)本院評查發(fā)現(xiàn)有瑕疵等十類案件列入倒查范圍，實行案件責任終身制，堅持圍繞案件查問題，圍繞問題找原因，圍繞原因追責任。對出現(xiàn)問題的案件追究承辦人、庭長、審委會委員、執(zhí)行人員、主管院長的相應(yīng)責任，并成立案件質(zhì)量考評委員會，負責案件責任倒查工作。今年結(jié)合隊伍警示教育活動的開展，對歷年舊存積案逐庭進行了清理，對查出的14件積案，嚴格督辦，已全部清結(jié)，對存在拖案、壓案的審判人員嚴格按照規(guī)定交相關(guān)部門進行責任倒查。

五是注重總結(jié)、利用案件監(jiān)督管理成果，每月編發(fā)通報，包括案件審限情況通報、案件質(zhì)量評查情況通報、裁判文書評查情況通報、庭審考核情況通報、案件質(zhì)量倒查情況通報等六種。案件審限情況通報是案件報送立案庭后，由立案庭對案件送達、開庭審理、宣判等是否超期或超審限進行審核，對超期限或超審限的予以通報并處罰。案件質(zhì)量評查情況通報是審監(jiān)庭每次常規(guī)評查后，根據(jù)評查情況，將各種審判質(zhì)量問題向全院予以通報，供全院干警查閱補正，并引起重視。裁判文書評查情況通報和庭審考核情況通報是審判委員會根據(jù)對裁判文書的抽查情況和對庭審考核的情況，對法官裁判文書和庭審存在的問題予以通報，提出需規(guī)范和整改的意見。案件質(zhì)量倒查情況通報，

對出現(xiàn)問題的裁判文書，追究撰稿人、簽發(fā)人的責任，并連帶處罰；對被上級法院發(fā)回改判的案件實行復(fù)查，查找問題、分析原因、兌現(xiàn)獎懲，促進案件質(zhì)量的提高。實行審判管理通報制度，每月對全院收結(jié)案情況，審判人員個人辦案數(shù)、調(diào)撤率、服判率、實際執(zhí)行率等指標進行動態(tài)分析，審判委員會委員將裁判文書考評情況和不定期抽查庭審情況向全院干警通報，便于領(lǐng)導(dǎo)、庭室和法官了解審判工作動態(tài)，加強監(jiān)督管理。

三、效能考核體系。

制定了《崗位管理目標管理責任書》、《加強機關(guān)效能建設(shè)的實施意見》、《優(yōu)化司法環(huán)境實施意見》、《禁酒令及執(zhí)行辦法》、《考勤制度》等制度，形成了一套行之有效的效能考核管理體系。

一是建立“三個檔案”。建立干警業(yè)績考核體系，不斷完善干警業(yè)績評價辦法，建立審判人員案件質(zhì)量和書記員技能、機關(guān)效能建設(shè)、黨風廉政建設(shè)“三個檔案”， 做到一人一檔，做為對干警考核、晉升的依據(jù)。

二是層層簽定責任書。將工作要求、目標任務(wù)、職責要求和制度要求等內(nèi)容分解量化到《崗位目標管理責任書》中，層層簽定責任書。庭室考核主要內(nèi)容包括隊伍建設(shè)、司法為民、內(nèi)務(wù)管理和審判業(yè)務(wù)四項，其中隊伍建設(shè)、司法為民、內(nèi)務(wù)管理占30%，審判業(yè)務(wù)占70%，審判庭和綜合部門分別考核。實行季度檢查、半年督查、年終考核，并根據(jù)考核結(jié)果對責任書完成情況進行獎懲，形成了一級抓一級、層層抓落實、人人有任務(wù)的責任網(wǎng)絡(luò)體系。

三是實行末位整改和評先評優(yōu)“一票否決”制。法院依據(jù)三個檔案記載數(shù)據(jù)，客觀公正地評價干警工作業(yè)績，真正把考核結(jié)果作為對法官立功受獎、評先選優(yōu)、提職晉級、經(jīng)濟獎懲的主要依據(jù)，激勵大家勇于爭先。無論是案件審理、執(zhí)行，還是宣傳、調(diào)研工作，干警在完成基本任務(wù)后，超額完成部分都可以得到獎勵。同時結(jié)合相關(guān)制度，定期考核、定期通報。

四、廉政建設(shè)管理體系。

xx縣法院把廉政監(jiān)督機制擺在突出位置，重點查處利用審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)貪贓枉法的人和事，維護司法廉潔，逐步健全完善“不愿為”的自律機制、“不敢為”的懲戒機制、“不能為”的防范機制、“不必為”的保障機制。

一是年初與干警、干警家屬簽訂《黨風廉政建設(shè)責任書》、《家庭助廉責任書》，召開家庭助廉會議，加大落實力度，將黨風廉政工作的各項要求量化細化分解，層層落實到具體部門和責任人。規(guī)范對干警八小時以外的監(jiān)督，公布舉報電話，嚴厲查處接受當事人邀請出入娛樂場所、接受吃請等不廉潔行為。

二是落實“一崗雙責”制。召開庭室負責人會議討論制定了院長、副院長、專職審委會委員、庭長工作職責，明確了院長、庭長抓工作、管隊伍的雙重職責，強化了審判管理、行政管理和隊伍管理。制定《審委會議事規(guī)則》強化了審委會對案件監(jiān)督，明確了審委會、主管院長、合議庭、獨任審判員職責，理順案件審判監(jiān)督關(guān)系。

三是通過聘請執(zhí)法監(jiān)督員、設(shè)置監(jiān)督舉報箱、公布舉報電話等方式，實現(xiàn)社會監(jiān)督，形成了紀檢部門、監(jiān)督員、當事人三位一體的黨風廉政監(jiān)督聯(lián)動機制。完善對當事人投訴審判人員的處理工作機制。對當事人的投訴要求紀檢組做到有訴必查，有查必果，有果必復(fù)，對投訴屬實的，堅決追究責任；不屬實的，及時向當事人告知結(jié)果，并盡快還被投訴人一個清白。

篇2

作為司法改革創(chuàng)新的重要舉措，案例指導(dǎo)制度是落實法律面前人人平等、統(tǒng)一法律適用標準、實現(xiàn)法律統(tǒng)一適用、確保司法穩(wěn)定性的重要保證。在一個法制統(tǒng)一的國家，按照法制統(tǒng)一的原則，法律統(tǒng)一適用應(yīng)當是司法審判的題中應(yīng)有之義。隨著中國特色社會主義法律體系的正式形成，中國法治建設(shè)的重心已開始從立法轉(zhuǎn)向司法。然而司法實踐中，法官濫用司法自由裁量權(quán)、法律適用不統(tǒng)一以及“同案不同判”的現(xiàn)象時有發(fā)生，引發(fā)民眾對司法公信力的強烈質(zhì)疑。從這個意義上講，公布指導(dǎo)性案例，推行案例指導(dǎo)制度，對于維護法律適用的統(tǒng)一性，確保法律統(tǒng)一適用，維護司法公信力，無疑具有重要的現(xiàn)實意義。

為了初露鋒芒的中國特色案例指導(dǎo)制度一路走好，筆者提出如下建言，求教于法律界的學(xué)者、專家，以求于司法實踐有所裨益。

刑事案例指導(dǎo)制度建構(gòu)的三點要求

提高全國法院刑事判決書的說理程度。判決書的說理性作為法律本身理性化的延伸與落實，是司法公正的直接要求、司法工作的關(guān)鍵所在，也是法官的義務(wù)所在。不論普通法法系還是大陸法法系，雖然存在著具體說理風格的不同，但判決書必須說理、必須具備相當高的說理程度則是一切現(xiàn)代法治國家的共同要求。如果判決中不談理由，即使該判決是正確的，也難使人相信其合理性和公正性，甚至認為它是武斷的、專橫的。在當前，應(yīng)把強化刑事案件判決書的說理，作為刑事法治一項基本要求提出并予以貫徹落實。

在判決中說理，就是要求法官詳細分析證據(jù)，根據(jù)證據(jù)認定的事實，具體闡述可以適用的法律，并依據(jù)法律作出具有邏輯性、合理公正的判決。說理充分還應(yīng)包括對當事人各方的請求在充分說理的基礎(chǔ)上作出支持或駁回的答復(fù)。整個說理部分應(yīng)充分嚴謹，對理由的論證可以從多層次、多角度、多方面來論證。此外，判決中應(yīng)列舉不同的判決意見?？傊碛稍匠浞?，則表明判決書的質(zhì)量越高。

建立全國法院刑事判決書的公開與評價制度。與強調(diào)判決理由相一致的問題是判決書的公開制度。因為強調(diào)判決理由的重要性在于加強公眾對裁判的監(jiān)督。如果判決書不能公開，則公眾尤其是法律界人士不能對裁判結(jié)果做出評論、討論，便不能發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用。因此，在強調(diào)判決理由的同時，應(yīng)當建立刑事判決書的定期制度。刑事判決書應(yīng)當按月、季度、年，原則上所有的刑事判決書都應(yīng)當，而不能僅僅是有選擇地部分案例。鑒于該項工作任務(wù)十分繁重，因此我們認為最好在各中級以上的人民法院成立專門的刑事案例機構(gòu)，具體負責本院及下級法院刑事案例的定期工作。刑事判例以后，應(yīng)當允許社會各方面的人士對其進行評論，此種評論也是對法院工作的社會監(jiān)督。

建立最高人民法院刑事典型案例的遴選、制度。由于最高人民法院親自審理的刑事案件并不很多，且在這些案件中，雖然案情重大，但并不一定在法律適用方面更具典型性。所以，僅僅以最高人民法院親自審理的案件作為指導(dǎo)性刑事案例的來源是不妥當?shù)?。由最高人民法院制作和的刑事案例，既包括由最高人民法院親自審理的在法律適用方面較為典型的刑事案例，也包括全國各級法院向最高人民法院請示的存在法律適用問題的典型刑事案例，尤其應(yīng)包括各地法院向最高人民法院上報的、由最高人民法院經(jīng)過認真挑選和篩選的刑事判例。建議最高人民法院內(nèi)部要成立專門的挑選和審核刑事案例的委員會，該委員會主要由業(yè)務(wù)能力較強的法官參與，必要時也可吸收某些專家學(xué)者甚至律師加入，通過該委員會的認真挑選和審核，從而確保刑事案例的質(zhì)量。同時，應(yīng)對各級法院向最高人民法院報送刑事案例的程序作出具體規(guī)定。

指導(dǎo)性案例的選擇標準

不論在普通法國家，還是在大陸法國家，凡是有可能成為以后的判決所遵循或參照的案件，都有著基本相同的判斷標準。在我國，確立哪些案件可以成為指導(dǎo)性案例，同樣應(yīng)遵循一定的判斷標準，一般來說，作為指導(dǎo)性案例應(yīng)具備實質(zhì)上的要件和形式上的要件。

實質(zhì)要件。具體而言，一個案例要成為指導(dǎo)性案例，應(yīng)具備下列實質(zhì)要件：1、法律問題應(yīng)具備普遍性。指導(dǎo)性案例制度的構(gòu)建和實現(xiàn)應(yīng)具有彌補法的滯后性和不周延性的功能，即指導(dǎo)性案例制度實際上具有造法性質(zhì)。也即如此，指導(dǎo)性案例應(yīng)該具備法的一般特質(zhì)，這樣，指導(dǎo)性案例首先必須具有法的普遍性特征。從法理上來說，法應(yīng)是無數(shù)個案的抽象，必須具有一般性、普適性，法存在的意義，不特是針對某個個案正義的實現(xiàn)，而應(yīng)是對普遍主體的行為具有普遍約束力，具有普遍指引功能，規(guī)范功能。在司法實踐中，有的法律問題會在其他案件中反復(fù)出現(xiàn)，有的法律問題卻少之又少，所以不論從需要方面來說，還是從法律效率方面來看，指導(dǎo)性案例應(yīng)是帶有一定普遍性意義的案件。

2、法律問題重要。“重要”是個具有相對性意義的概念，同一個案件，對案件的利害關(guān)系人而言肯定是極為重要的，而對于司法實踐或法學(xué)研究而言，其可借鑒或可參考的價值就不一定同樣重要了。這里的重要不僅僅對當事人而言，而且指那些涉及公民基本權(quán)利、在社會上有重大影響的問題，或者是涉及公共秩序、善良風俗、國家和人民重大利益的法律問題。

3、案件類型新穎。新穎是指在新的領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)的新型犯罪的典型案例。比如網(wǎng)絡(luò)犯罪，包括網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)的侵權(quán)、網(wǎng)絡(luò)虛擬財產(chǎn)盜竊、網(wǎng)絡(luò)病毒傳播等新型犯罪。頻繁發(fā)生的“艷照門”事件，就暴露出了我國刑法的滯后性，也從另外一個側(cè)面印證了加強指導(dǎo)性案例制度建設(shè)的緊迫性。這類案件類型本身就成為對傳統(tǒng)的法律適用范圍的一種拓展，應(yīng)當有選擇地予以吸收成為指導(dǎo)性案例。

4、判決所涉及的法律問題應(yīng)具有法律解釋的內(nèi)容，或者填補法律漏洞的功能。因而，指導(dǎo)性案例不應(yīng)是對于重復(fù)法律規(guī)定的判決。指導(dǎo)性案例制度的建構(gòu)，實際上正是想在一定程度上克服成文法的局限性，運用案例判決的既判性、權(quán)威性特點，統(tǒng)一同案或類案的法律適用，同時指導(dǎo)以后的司法審判，節(jié)約司法成本進而實現(xiàn)司法正義。指導(dǎo)性案例具有解釋法律和創(chuàng)法功能已是不能回避的事實。因此，指導(dǎo)性案例的選擇不應(yīng)是重復(fù)法律規(guī)定的案例，實際上正是構(gòu)建指導(dǎo)性案例的應(yīng)有之意。

5、指導(dǎo)性案件具有快捷、針對和可操作性。法律的目的即在于“定分止爭”，“遲到的正義是非正義”都體現(xiàn)了立法者制定法律在于實施，使案件得到及時公正的處理。指導(dǎo)性案件必須具有這樣的特點，能夠迅速且得心應(yīng)手地進行適用。

形式要件。1、案件的裁判必須已經(jīng)生效，但如果生效裁判進入審判監(jiān)督程序的，不能作為指導(dǎo)性案例的來源。首先，指導(dǎo)性案例的選擇只能是裁判已生效的案件，根據(jù)我國刑事訴訟法的規(guī)定，判決未生效的案件有上訴和抗訴的可能。而指導(dǎo)性案例必須具有穩(wěn)定性和指引性，判決未生效的案件顯然不適合作為指導(dǎo)性案例。其次，案件判決雖然已經(jīng)生效，但是進入審判監(jiān)督程序的，也不適合作為指導(dǎo)性案例。案件一旦進入審判監(jiān)督程序，即有發(fā)回重審和改判的可能，同樣不具有指導(dǎo)性，相反會具有混淆性。

2、同類案件已經(jīng)由不同級別法院裁判并生效的，選擇由高級別的法院作出的裁判。我國《憲法》和《人民法院組織法》確定上下級法院之間是監(jiān)督關(guān)系，但是在現(xiàn)實生活中，卻出現(xiàn)了下級法院向上級法院“請示”的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象使得上下級法院間的監(jiān)督關(guān)系變成了領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系?？紤]到指導(dǎo)性案例制度的權(quán)威性和指導(dǎo)性的特點，加上我國上下級法院的現(xiàn)實關(guān)系，在選擇已由不同級別法院裁判并生效的案件作為指導(dǎo)性案例時，選擇由高級別的法院作出裁判的案例比較有現(xiàn)實性。因為高級別的法院做出判決并生效的案件，下級法院在借鑒或接受指導(dǎo)時不會有較多的阻力。

3、同類案件判決生效時間不同的，應(yīng)選擇判決后生效的案例作為指導(dǎo)性案例，但同時應(yīng)考慮判決的法院級別。如果判決先生效的案件的法院級別較高，應(yīng)采用判決先生效的案件作為來源。

指導(dǎo)性案例的產(chǎn)生程序。指導(dǎo)性案例的形成是指案件獲取某種法律效力的升華過程，因此要成為指導(dǎo)性案例，除了具備實體的構(gòu)成要件外，還必須經(jīng)過一定的程序。

篇3

內(nèi)容摘要：當今世界全球走向一體化，在經(jīng)濟領(lǐng)域是經(jīng)濟逐步走向一體化，而在法律領(lǐng)域則是兩大法系日益走向融合。就判例制度而言，大陸法系的日本、法國、意大利都建立了事實上的判例制度。通過較為完善的判例編撰制度、上訴制度、審級制度、判決書說理及違背先例的特殊程序等，這些國家確保了事實上判例制度的有效運行。我國應(yīng)當借鑒這些國家的判例制度，將違反判例作為法定上訴理由、建立判決書公開制度和完善判例編纂等方式建立我國的案例指導(dǎo)制度。

關(guān)鍵詞：大陸法系 判例制度 案例指導(dǎo)制度

判例制度曾經(jīng)被認為是英美法系獨有的制度。不過這一認識漸漸地被證明是不準確的。比較法學(xué)者茨威格特早在1984年就指出：“但是人們在最近可以察覺到，普通法與大陸法之間在這里正在接近。在大陸，制定法的優(yōu)先地位和把判決看作技術(shù)性的自動制作的謬見正在衰退，人們確信制定法不過是一種可以廣泛解釋的概括性的基本觀點的表現(xiàn)，并且確信法院實務(wù)以持續(xù)的判例形態(tài)成為一種獨立的法源。（K•茨威格特、H•克茨著，2003）”。

我國的法律制度與大陸法系接近，以制定法為主要的法律淵源。但制定法存在的缺陷如抽象性、滯后性等問題，使得某種判例制度的產(chǎn)生成為現(xiàn)實的需要。最高人民法院和一些地方法院陸續(xù)在推行典型案例制度。但當前的案例指導(dǎo)制度在理論方面和實踐操作方面存在很多問題（胡云騰、于同志，2008）。人類知識的發(fā)展具有連續(xù)性，任何一種創(chuàng)新都應(yīng)當建立在前人或他人已有的基礎(chǔ)上。判例制度是一種復(fù)雜的法律制度，因此有必要對其他國家尤其是大陸法系主要國家的判例制度進行深入研究。由此，本文關(guān)注大陸法系國家日本、法國和意大利判例制度的理論和實踐，以期為構(gòu)建和完善我國的案例指導(dǎo)制度提供借鑒和啟示。

日本的判例制度

與英美法系判例制度相似，日本的判例制度有相應(yīng)的法律基礎(chǔ)。日本《裁判所構(gòu)成法》第49條規(guī)定，下級法院必須遵循上級法院的判例。就同一法律問題，有與先前一個或兩個以上的庭所為判決相反的意見時，該庭應(yīng)向大審院長報告，大審院長因該報告，依事件之性質(zhì)，命聯(lián)合民事總庭、刑事總庭或民事及刑事總庭再予審問及裁判（王利明，2002）。該條明確規(guī)定了上級法院的判例對下級法院的拘束力。綜合來看，日本的判例制度不僅有法律基礎(chǔ)，而且有相應(yīng)的配套制度來保障判例制度的實現(xiàn)。日本的判例制度通過三個方面來實現(xiàn)：

（一）訴訟制度作為判例制度的保障

日本的訴訟制度是三審制，一審是地方法院，二審是高等法院，三審是最高法院。如果下級法院的判決違背了上級法院或最高法院先前作出同樣類型案件的判決，將會在上訴中被撤銷。這在事實上確保了最高法院和上級法院的判決作為先例被下級法院服從的效力。只要各個審級的法院是獨立的，這種形式的先例約束力就是有效的。我國也不例外，下級法院在審理案件時，也會關(guān)注上級法院或最高法院對同類案件的判決，并自覺或不自覺地受到一定的約束。可以說，只要存在上訴制度，上級法院的判決就會在一定程度上約束下級法院，并對后者將來審理案件構(gòu)成一種約束。不過，由于我國是兩審終審制，由于上下級法院之間存在緊密的聯(lián)系，這種基于訴訟制度審級而產(chǎn)生的先例約束力受到限制。此外，雖然法院組織法和憲法規(guī)定了我國上下法院之間是監(jiān)督關(guān)系，我國法院各審級的獨立性并不夠，下級法院法官在審理一些案件前，常常會請示上級法院的法官，這使得上訴制度的有效性大打折扣。因此，改變兩審終審的制度也曾經(jīng)是司法改革的方向之一。不過，在兩審終審制度沒有更改之前，下級法院的法官更多的是去關(guān)注上級法院法官現(xiàn)在的想法，而不是關(guān)注上級法院法官之前的想法和做法。這二者都會減弱訴訟制度對判例制度的促進作用。因此，我國現(xiàn)有的訴訟制度尤其是審級制度不能成為判例制度的有力保障。

（二）規(guī)定了最高法院要在一定程度上受自己先前判決的約束

只有下級法院服從上級法院的先前判決，而最高法院可以不服從先前判決，有效的判決制度仍不可能建立。日本法院法第10條第3項中：“關(guān)于憲法及其他法令適用的解釋、意見與以前最高法院的審判不同時”，必須在大法庭（由15名審判員構(gòu)成）進行審判。變更判例的權(quán)限之所以限定在大法庭，是出自于防止小法庭相互變更其他小法庭的判例，通過對變更判例采取慎重的態(tài)度力求提高解釋法律的統(tǒng)一性及穩(wěn)定性之考慮（后藤武秀，1997）。

日本最高法院包括了由15個法官組成的3個小法庭，每個小法庭5個法官，平常審理案件由小法庭進行。如果最高法院要改變以前自己的判決，必須由15個法官全部出庭，組成大庭，才能改變判例。由此，如果最高法院要改變自己的判決，需要特殊的審判形式，這種程序上的要求確保了最高法院在一定程度上會服從先前自己的判決。這對于構(gòu)建我國的案例指導(dǎo)制度而言，意義重大。我國現(xiàn)有的典型案例制度并沒有強調(diào)最高人民法院自身要受典型案例的約束，因此最高法院可以不遵守自己先前的判例，這是現(xiàn)有制度的一大缺陷。既然最高法院都可以不遵守自己先前的判例，下級法院在判決前也不會認真考慮服從最高法院的判例和自己先前的判例。

（三）將違反判例作為上訴的絕對理由并確保下級法院遵守判例

日本刑事訴訟法第405條第2項里提到“做出與最高的判例相反的判斷時”、第3項里規(guī)定“沒有最高裁判所的判例時，大審院或者上告裁判所之高等裁判所的判例、其法律施行后的控訴裁判所之高等裁判所相反的判斷時”之作為上告的理由規(guī)定。民事訴訟法第394條、民事訴訟法規(guī)則第48條也做了類似的規(guī)定，通過將違反判例作為上告理由，從而賦予上級法院或最高法院先前判例的實際約束力。這個規(guī)定可以說是判例制度的基石。因為只有規(guī)定了違反判例要承擔的法律責任后，遵循判例的義務(wù)才具有實效。如果沒有規(guī)定違反判例的責任，判例制度就沒有實際意義。我國當前的典型案例制度就存在這個重大的缺陷。法院違反上級法院和自己先前的判例無需承擔任何責任，因此法院就不會認真考慮先前判例的推理和說理。即便律師在訴訟過程中提出了先前的相關(guān)判例，法官也會以判例不是法源而拒絕考慮。這導(dǎo)致典型案例制度并無太大的實際意義。

在日本，通過審級制度、更改判例的制度和上訴制度，最高法院和上級法院的判例獲得了對法院自身以及下級法院的實際約束力，這是日本判例制度最重要的內(nèi)容。判例具有事實上的約束力，其研究、學(xué)習(xí)在法律上占有重要位置。

判例制度的形成離不開判決文書的公布和編纂。因為判例被公布和編纂后才能被人們所知。日本形成了較為成熟的公布和編纂制度。日本的判決文書編纂分為官方主導(dǎo)和民間主導(dǎo)兩類。官方主導(dǎo)主要是最高法院還有8家高等法院，各自都會編輯出版的裁判例集。由法院內(nèi)的最多不超過7個法官組成的判例委員會來負責。判例委員會不僅要決定案例的遴選，還要決定其中一個干事會草擬的判例的判決事項和判決要旨和參照條文是否合適。最高法院事務(wù)總局也會選擇性的編輯出版地方法院和簡易法院的民事判決，稱為下級裁判所民事裁判案例輯。民間的出版很活躍、很多（朱芒，2008）。判例在法科學(xué)生的學(xué)習(xí)中也很重要。日本的法科大學(xué)生往往從本科二年級就開始進行閱讀法條和判例的訓(xùn)練。反觀我國，判例的公布就很成問題。理論和實務(wù)界都有呼吁所有判決書上網(wǎng)的聲音，但一直未能實現(xiàn)。在判決書的編纂上，我國也未能形成較為成熟的編纂制度。

法國和意大利的判例制度

雖然沒有法律明文的規(guī)定，但同為大陸法系的法國和意大利也存在事實上的判例制度。法國的私法在很大程度上是法院通過判例發(fā)展起來的。法院在《法國民法典》第1384條第1款略顯單薄的基礎(chǔ)上形成的嚴格責任原則，在法國法中已經(jīng)得到廣泛承認。不僅以此為基礎(chǔ)處理交通事故，而且在那些由某人監(jiān)管下的物致人損害的無數(shù)案件中，監(jiān)管人也負有責任（勒內(nèi)•達維著、潘華仿等譯，2002）。由此，根據(jù)《法國民法典》第1384條的要求，法國判例發(fā)展了事故法。這種法充分考慮了現(xiàn)代高技術(shù)社會中的特殊危險，遠比民法典編纂者設(shè)定的損害賠償制度可?。◤堯U，2002）?！睹穹ǖ洹穼I(yè)和交通事故、肖像復(fù)制和大量的出版物傳播等案件沒有規(guī)定，法官們通過司法判決發(fā)展了法律，以至于有學(xué)者認為現(xiàn)代法國侵權(quán)行為法差不多完全是由法官制定的法律（K•茨威格特、H•克茨著，潘漢典、米健、高鴻鈞等譯，2003）。在法國，民眾信賴議會和一般法院去創(chuàng)立勞動法并加以實施（勒內(nèi)•達維著、潘華仿等譯，2002）。在勞動法方面，法院發(fā)展了有關(guān)雇工和職員社會保護的規(guī)定，而且現(xiàn)在還闡述了這些重要的法律領(lǐng)域已經(jīng)在民法典之外穩(wěn)固地存在，并且被進一步視為一個獨立的法律部門―由判例法發(fā)展的法律部門（張騏，2002）。法國的著名學(xué)者孟德斯鳩曾主張法官是法律的喉舌，認為法官只能機械地宣布法律、適用法律，這種認識也曾一度成為法國對法官認識的主流觀點。但我們可以看到，法官所發(fā)展的法律在法國法中占據(jù)著重要的位置。

由此可知，法國的判例發(fā)展了勞動法、家庭法和繼承法以及過錯推定理論等方面的規(guī)定。不僅法國的私法依賴于判例制度，其公法也是如此。法國的行政法基本上是在判例的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。法國的行政法院自成體系，早期的行政制定法規(guī)有限，使得法官在許多情況下無法可依，只能在判決中決定案件依據(jù)的原則。法國行政法學(xué)家弗雷德爾講到，如果我們大筆一揮，取消全部刑法條文，法國將無刑法存在；但如果我們?nèi)∠啃姓l文，法國的行政法仍然存在，因為行政法的重要原則不存在于制定法中，而存在判例中（劉珊、梁海彬，2008）。

由此可知法國的判例制度在法律體系中占據(jù)了舉足輕重的位置。茨威格特認為，歐洲大陸不存在任何強行規(guī)定法官必須受上級法院判決拘束的法律規(guī)則，但實際情形則不同?！霸诂F(xiàn)今的實踐中，法國最高法院和德國聯(lián)邦最高法院的一項判決，像英國或美國上訴法院的判決一樣，可望得到下級法院的遵循”（K•茨威格特、H•克茨著，潘漢典、米健、高鴻鈞等譯，2003）。這一點也為法國學(xué)者所認同。達維和德•維里斯在《法國法律制度》中指出：法國的判決作為先例具有事實上的約束力。盡管法國法院沒有正式遵循先例原理，但仍像其國家的法院一樣，具有一種遵循先例的強烈傾向，特別是對高級法院的判決……當然，法國最高法院總是可以自己先前的判決的。但同樣真實的是，如果沒有重大的理由，它不會這樣做……下級法院對待法國最高法院判決的態(tài)度，實質(zhì)上頗類似普通法各國下級法院對待上級法院判決的態(tài)度。甚至最高法院判決確立的單個先例也被遵循，盡管這可能作為一項判決的惟一根據(jù)加以引證。但是，某些因素可導(dǎo)致下級法院尋找理由作出違反最高法院先例的判決。這種因素之一可能是出自根據(jù)新的情況，法院不應(yīng)遵循最高法院舊判決的愿望（轉(zhuǎn)引自K•茨威格特、H•克茨著，潘漢典、米健、高鴻鈞等譯，2003）。

由于判例在法國法律體系中的重要地位，判例也成為法學(xué)學(xué)習(xí)和研究的重要內(nèi)容。在法國的法律學(xué)習(xí)中，研究判例是法律人的基本功課。在法國的判例制度體系中，最大的判例制度莫過于憲法判例集制度，行政法律制度的核心制度也是判例制度形成的。和法國同仁溝通交流，發(fā)現(xiàn)他們在談?wù)摲蛇m用時很少首先談?wù)摲桑驗樗麄冋J為法律的東西是大家都知道的，他們的法律技術(shù)首先是精通判例。在法國的法律中，判例在法律構(gòu)成中起到關(guān)鍵作用，甚至說，評判一個法學(xué)院的學(xué)生的功底恰恰就在于評判他們怎么樣讀判例，因為只有判例才顯示司法的生命（程春明，2008）。由此可見，判例制度在法國已經(jīng)成為比較成熟的制度，法國形成了判例的制作與判例的研究之間良好的互動。此種判例的理論與實踐值得我國借鑒。

判例法的特點及其對我國案例指導(dǎo)制度建設(shè)的啟示

（一）判例法的特點

1.判例對于本級法院和下級法院具有事實上的約束力。沒有約束力的法律制度不會有任何實際的意義。上述大陸法系國家法院的判例對于本級法院和下級法院具有事實上的約束力。這主要通過上訴制度（違反判例構(gòu)成上訴理由）、審級制度（違反先例的判決可能被撤銷）、判決書說理制度等予以實現(xiàn)。正是這些約束賦予判例制度以實效，使得法院在審理類似案件時必須要認真考慮既有判例，從而實現(xiàn)類似案件類似處理的自然正義原則。此外，學(xué)術(shù)界對判例的研究、討論、辯駁也是形成判例共識的重要因素。判例共識對于法官會產(chǎn)生較強的說服力，避免極不合理的判決出現(xiàn)。

2.良好的判例公布制度對建立判例制度不可或缺。判例制度首先要求人們知曉判例、學(xué)習(xí)判例。上述大陸法系國家都建立了較為完備的判例公布制度。無論是官方還是民間編纂機構(gòu)，都將法院尤其是最高法院的判決很好地整理公布。判決的公布為人們研究、討論、辯駁法律問題提供了前提，也會促使法院的判決更加趨于合理化，因為判決的公布本身就是對法院的一種約束。

3.判例制度是一個系統(tǒng)，包含了多個方面的內(nèi)容，如判例的約束力制度、判決書說理制度、判例編纂制度和判例研究學(xué)習(xí)制度等。因此，構(gòu)建判例制度需要考慮一系列的因素后方可實現(xiàn)。就此而言，我國目前的典型案例制度過于簡略和粗疏，缺少相應(yīng)的配套制度。

（二）對完善我國案例指導(dǎo)制度的啟示

我國由最高人民法院、高級人民法院和中級人民法院定期或不定期總結(jié)和的典型案例，僅對下級法院審理同類案件起到指導(dǎo)作用。這種指導(dǎo)僅具有參考意義，不具有規(guī)范意義上的約束力，更不具有實際的約束力。因此，現(xiàn)有的典型案例制度未能發(fā)揮類似案件類似處理從而實現(xiàn)公正的作用，更不能積極回應(yīng)經(jīng)濟急速發(fā)展中的疑難問題和新問題。

自改革開放以來，我國大量移植了西方法律，通過大規(guī)模立法來推進改革開放。但制定法存在著自身的缺陷，例如抽象性、滯后性、僵化性等，使其不能更好地回應(yīng)社會的需要。因此，通過迅速立法來推進改革開放的做法漸漸失去了其最初所具有的重大意義。法律制度應(yīng)當回應(yīng)現(xiàn)實的需要，當制定法不能很好地回應(yīng)時，應(yīng)當發(fā)展新的制度。具體來說，我國應(yīng)當借鑒上述國家的判例制度，完善案例指導(dǎo)制度。

1.將違反先前的判例作為上訴的法定理由。僅僅通過司法解釋一般性的規(guī)定判例的約束力是不夠的，因為法官在審理案件中總會找到各種理由規(guī)避先前的判例，從而事實上不遵守先前的判例。為克服這種缺陷，筆者認為還應(yīng)該將違反先前判例作為上訴的法定理由。如果當事人認為法院沒有遵守先前的判例，就可以向上一級法院提起上訴。由此，初審法院是否遵守判例就會受到更高一級法院的監(jiān)督。此外，如果終審法院不遵守先前的判例，當事人還可以此提起審判監(jiān)督程序。一言以蔽之，只有將判例作為正式的法律淵源，判例制度才能充分發(fā)揮其作用。

2.判決書公開制度。判決書公開可以說是判例制度的精髓。通過公開判決書，法官在判決中的說理、推理可以被公眾知曉，甚至論辯。法官是否遵循先前同類案件的處理結(jié)果會受到社會的監(jiān)督。這在英美法系中尤為突出。英國上千年的判例現(xiàn)在都還可以查閱甚至引用。在大陸法系國家，判決書公開也是發(fā)展的趨勢。雖然有眾多人士呼吁公開，但我國的判決書公開程度較低。事實上，現(xiàn)在有電腦和網(wǎng)絡(luò)，判決書公開在技術(shù)上并不是問題。問題在于，公開后法院就受到了更多的監(jiān)督，因此判決書公開并不為法院所贊同。但判決書公開卻是判例制度的基石。只有判決書都公開了，人們才可以進行編纂、學(xué)習(xí)、研究、討論。判例中所蘊含的法理才能為人們所知。因此，判決書公開是完善我國判例制度所必需的關(guān)鍵性步驟。

3.判例編纂制度亟需完善。目前判例的公布存在多個主體、多種形式：有最高人民法院公報公布的典型案例、有最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合出版的《中國案例指導(dǎo)》叢書、有最高人民法院各業(yè)務(wù)庭公布的案例選編、有地方各級法院制作的案例選編。這些案例公布的形式多樣，缺乏統(tǒng)一性。最高人民法院應(yīng)制定相關(guān)規(guī)范，由最高人民法院應(yīng)用法學(xué)研究所來具體負責編纂案例，將其提升為判例，以指導(dǎo)下級法院的審理工作。此外，判例編纂應(yīng)注意判例發(fā)展的連續(xù)性。目前的判例多是按照大的專業(yè)領(lǐng)域、依時間發(fā)生的先后來編排的。這種編排方法不利于法官和研究者發(fā)現(xiàn)判例中的規(guī)則及其發(fā)展過程。因此，判例編纂應(yīng)當以判例中涉及到的相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域某一法律規(guī)則的演變來編排。這種編排體例可以形成一系列的判例。此外，判例的編撰還要注意保留案件事實，不能將事實過度抽象和簡化，因為事實與規(guī)范是共存的，離開案件事實，規(guī)范就失去了針對性。事實是規(guī)范存在的土壤，規(guī)范不能離開事實而獨立存在。

4.法學(xué)學(xué)術(shù)界和實務(wù)界應(yīng)當更多關(guān)注法院的判例。判例應(yīng)當成為法院、律師、學(xué)者對話和交流的焦點。這種多角色的參與，使得最終有效的判例具有很強的理論和現(xiàn)實基礎(chǔ)，從而具有很強的生命力。法學(xué)教育也不能僅講授法條和法條背后的理論，更應(yīng)以判例來驗證法條和理論。甚至以判例來發(fā)展法學(xué)理論。如此，中國法學(xué)就具有了一定的“主體性”，走上了建構(gòu)中國法學(xué)的“理想圖景”（鄧正來語）之路。法學(xué)就成為更具現(xiàn)實性的學(xué)問。法學(xué)學(xué)者不再跟在西方學(xué)者后面亦步亦趨、人云亦云，而是立足于中國的實際創(chuàng)造出自己的理論。

結(jié)論

理論隨現(xiàn)實的改變而改變，法學(xué)理論亦是如此。因此，關(guān)于大陸法系沒有判例制度的說法被現(xiàn)實改變了。事實上，法律制度往往是為回應(yīng)社會生活的需要而產(chǎn)生和改變。由此，日本、法國和意大利雖為大陸法系國家，但其法律制度卻逐步發(fā)展出了判例制度。判例制度彌補了制定法的不足，滿足了社會生活的需要，推動了這三個國家經(jīng)濟的迅速發(fā)展。目前我國處在改革開放的深化階段，社會對法律制度提出了多種需要，制定法并不能完全滿足這些需要。有鑒于此，我國應(yīng)放棄將制定法作為唯一正式法律淵源的觀念，在現(xiàn)有典型案例制度的基礎(chǔ)上構(gòu)建我國的案例指導(dǎo)制度。由此，我國的法律制度將能更好地滿足社會的需要，推動經(jīng)濟的發(fā)展。

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篇4

一、我縣勞動和社會保障體系建設(shè)中存在的幾個突出問題

我縣勞動和社會保障體系建設(shè)經(jīng)過多年努力，已取得突破性進展，在保障群眾基本生活，解決群眾實際困難方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。但是，受經(jīng)濟社會發(fā)展條件的制約，我縣的勞動和社會保障體系仍然存在不少困難和問題，一些深層次的矛盾還未得到有效解決。主要有：

(一)就業(yè)壓力仍然較大，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)機制有待進一步健全完善

1、勞動力供給總量持續(xù)保持高位，就業(yè)壓力仍然較大。一是每年新增城鎮(zhèn)勞動力就業(yè)壓力；二是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)壓力；三是失業(yè)人員再就業(yè)壓力。以上三方面合計，20*年全縣至少有8120人顯性人員須落實就業(yè)。這一數(shù)字在今后五年將基本保持穩(wěn)定或略有增加。同時，大量未辦理失業(yè)登記人員的隱性失業(yè)問題，以及外來勞動力的沖擊，將給原本就已比較嚴峻的就業(yè)形勢帶來更大的壓力，勞動力供給總量在相當長一段時間內(nèi)將居高不下。

2、勞動力整體素質(zhì)與市場需求不相適應(yīng)。一是勞動力整體素質(zhì)低下與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的矛盾。部分勞動力文化素質(zhì)、技能水平低下與企業(yè)對從業(yè)人員技術(shù)、技能水平越來越高的要求之間存在的矛盾；二是傳統(tǒng)的就業(yè)觀念與新興的勞動力市場需求之間的矛盾?，F(xiàn)有的城鎮(zhèn)失業(yè)人員大多數(shù)是原國有集體企業(yè)職工，習(xí)慣了計劃經(jīng)濟體制下的工作方式，就業(yè)觀念比較陳舊，對崗位的期望值過高，“高不成，低不就”現(xiàn)象比較普遍；由于長期的城鄉(xiāng)二元分割，農(nóng)村勞動力在就業(yè)意識上還未融入城市，多數(shù)進城就業(yè)農(nóng)民仍將自己定位為“農(nóng)民”而非“市民”，缺乏長期定居城市的打算，由此帶來了許多短期行為，影響充分轉(zhuǎn)移就業(yè)；隨著高等教育的逐漸普及，大學(xué)教育已經(jīng)從精英教育逐漸走向大眾化教育，而一些大學(xué)畢業(yè)生對崗位的要求過高，缺乏進入企業(yè)就業(yè)的心理準備。

3、城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)環(huán)境依然不佳。企業(yè)勞動用工管理不規(guī)范，企業(yè)拖欠工資、拒簽勞動合同、拒交社會保險等情況還大量存在，特別是建筑行業(yè)拖欠農(nóng)民工工資問題還比較嚴峻。同時，一些企業(yè)不按規(guī)定安排工作時間，勞動條件比較惡劣，勞動報酬相對較低等情況也亟待解決。

(二)社會保險覆蓋面仍然不高，社會保障體系有待進一步健全完善

1、由于存在認識上的誤區(qū)，進一步擴面難度較大。一是少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)對社保工作重要性認識不足，缺乏統(tǒng)籌發(fā)展觀念，主觀上希望社保能為招商引資讓路，怕擴面影響地方經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，存在一定的畏難思想；二是部分企業(yè)主法制意識和社會責任意識相對淡薄，一味追求低成本擴張，擔心為職工參保繳費后增加企業(yè)的成本和負擔，影響產(chǎn)品競爭力，部分私營企業(yè)主甚至把應(yīng)繳的保費當成個人的利潤，不愿拿錢為職工參保繳費；三是部分年輕職工和外來職工的自我保障意識不強，參保積極性不高。

2、由于社會保險立法滯后，社保擴面缺乏剛性手段。目前為止，國家社會保障法仍未出臺，具最高法律效力的只有國務(wù)院頒布的《社會保險費征繳暫行條例》。對企業(yè)不參保繳費所應(yīng)承擔的法律責任規(guī)定不明確，沒有設(shè)定查扣財產(chǎn)、限制人身自由等制約條款，擴面主要依靠行政手段，在強調(diào)依法行政的今天，現(xiàn)有的強制手段難以完全執(zhí)行到位。又如對惡意侵占醫(yī)?；瓞F(xiàn)象以及其它醫(yī)療保險違規(guī)行為的處罰缺乏法律依據(jù)，難以有效遏制違規(guī)行為的發(fā)生。

3、由于歷史問題和老齡化速度的加快，養(yǎng)老保險基金支付壓力越來越大。我國社會保險制度建立相對較遲，社會保險制度建立以前的國有集體企業(yè)職工視作繳費年限工齡形成了沉重的歷史負債和基金缺口，個人帳戶空帳運行。據(jù)統(tǒng)計，我縣20*年底止僅做實企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人帳戶就需1.8億元。而同時，隨著老齡化速度的加快，退休人數(shù)越來越多，導(dǎo)致支付壓力越來越大。

(三)社會救助資源仍然不能滿足群眾的救助需求，新型社會救助體系建設(shè)還需進一步加快推進

1、社會救助制度仍須進一步完善。近幾年，隨著我縣低保、五保、災(zāi)民救助等制度的建立完善，城鄉(xiāng)困難群眾的溫飽問題得到了初步解決。但是，貧困家庭看病難、子女上學(xué)難、住房差等問題仍然比較突出，生活水平的差距正逐步拉大。

2、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和被征地農(nóng)民基本生活保障標準還需進一步提高。我縣農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和被征地農(nóng)民生活保障享受水平與兄弟縣市相比還較低，縣財政補助水平也還偏低。

3、新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作存在三對矛盾和一大困難。三對矛盾：一是低水平籌資與農(nóng)民高期望值之間的矛盾；二是農(nóng)民自愿繳費與保證一定參保率之間的矛盾；三是規(guī)范操作與簡化報銷手續(xù)之間的矛盾。一大困難是受益面過窄。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度以大病統(tǒng)籌為主，住院報銷人數(shù)大約占實際參保人數(shù)的2－3%之間，住院報銷額平均在1300元/人左右，農(nóng)民受益面過小的問題客觀存在。

（四）勞動糾紛量大面廣，協(xié)調(diào)關(guān)系任重道遠

1、勞動監(jiān)察力量薄弱與勞動糾紛量大面廣之間的矛盾突出，執(zhí)法裝備匱缺，經(jīng)費保障不足，疲于應(yīng)付日益繁重的勞動糾紛，迫切需要進一步加強人員、裝備及經(jīng)費。

2、處理勞動糾紛缺乏剛性手段。對建筑、道路施工、廠房租賃型企業(yè)，勞資糾紛高發(fā)企業(yè)的制約措施不完善，特別是業(yè)主逃匿事件時有發(fā)生，缺乏可靠的迅速處理機制，有關(guān)法規(guī)制度急待完善。

3、部門協(xié)調(diào)、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享等方面還存在一些問題，應(yīng)建立與工商、公安、法院、銀行等部門的協(xié)調(diào)機制，達到行政資源的整合利用。

二、勞動和社會保障體系建設(shè)宏觀背景預(yù)測分析

今后五年是我縣經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵時期，也是我縣勞動和社會保障體系建設(shè)從制度確立向制度完善過渡的關(guān)鍵時期。雖然仍然面臨許多困難和一些不確定因素，但整體的發(fā)展方向已基本明確，勞動和社會保障體系建設(shè)的宏觀背景總體是機遇大于挑戰(zhàn)。

（一）經(jīng)濟快速發(fā)展為完善勞動和社會保障體系提供了堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)。近幾年我縣經(jīng)濟增長速度均保持在12%以上，按目前的發(fā)展態(tài)勢，有關(guān)部門預(yù)測今后五年我縣經(jīng)濟增長速度平均將保持在12%左右。經(jīng)濟持續(xù)快速增長增加了財政收入，使我縣有條件進一步加大對勞動和社會保障的投入。同時，經(jīng)濟增長將創(chuàng)造大量就業(yè)機會。根據(jù)經(jīng)濟每增長一個百分點拉動就業(yè)崗位增長0.*5%系數(shù)計算，如果保持12%的增長率，我縣21萬勞動力基數(shù)每年的新增崗位為1600個。今后5年隨著公共財政的建立完善和經(jīng)濟的快速發(fā)展，我縣將更有條件加大對勞動和社會保障的投入，建立穩(wěn)定的社會保障支出和增長機制，這為健全完善社會保障體系提供了堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

（二）社會觀念的轉(zhuǎn)變?yōu)閯趧雍蜕鐣Ｕ象w系的健全完善提供了思想基礎(chǔ)。十六屆三中全會明確了“五個統(tǒng)籌”的理念，強調(diào)要樹立和落實科學(xué)的發(fā)展觀、正確的政績觀和牢固的群眾觀，這首先為勞動和社會保障體系的健全完善提供了思想基礎(chǔ)。20*年10月以來，國務(wù)院先后下發(fā)兩個《決定》、一個《通知》，即《國務(wù)院關(guān)于進一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》（國發(fā)[20*]36號），《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)[20*]38號），《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（國發(fā)[20*]35號）。國務(wù)院這三個文件是按照五中全會精神，對今后一個時期就業(yè)再就業(yè)、社會保障、職業(yè)技能教育培訓(xùn)工作作出的重大部署，許多政策措施安排都是基礎(chǔ)性、長效性的，決定了今后一個時期勞動保障工作的大方向。隨著以人為本的科學(xué)發(fā)展觀逐步貫徹落實，整個社會觀念將發(fā)生深刻的變化，一個突出的方面就是企業(yè)的社會責任意識增強?？梢灶A(yù)計今后5年SA8000社會責任認證將逐步在各類企業(yè)中推行，這就可以促使企業(yè)認真對待職工的社會保障，改善工作環(huán)境，這不僅有利于勞動和社會保障各項制度的推行，有利于改善就業(yè)環(huán)境，同時也有利于改變勞動者的就業(yè)觀念。

（三）政府職能的逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閯趧雍蜕鐣Ｕ象w系建設(shè)提供了制度和組織保障。過去政府比較偏重經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管二項職能，而對社會管理和公共服務(wù)二項職能的發(fā)揮在某種程度上還不夠重視。勞動和社會保障是一種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，需要公共財政、公共資源的投入和支持。雖然近幾年我縣在勞動和社會保障事業(yè)上投入是巨大的，但受經(jīng)濟條件制約，總體上仍顯不足。目前我縣人均GDP已接近2000美元大關(guān)，從經(jīng)濟學(xué)上講已邁入了一個新的發(fā)展階段，但這一階段是世界公認的社會矛盾凸顯期，社會問題處理不好，將引發(fā)劇烈的社會動蕩，拉美一些國家的發(fā)展歷程已證明了這一點。反之，如果社會保障和其他的一些社會問題處理妥當，將促進經(jīng)濟社會的加速發(fā)展。所以，政府職能能否轉(zhuǎn)變到位從某種程度上影響著社會保障事業(yè)的發(fā)展方向。多年來，我縣為促進社會保障事業(yè)的發(fā)展，先后出臺了一系列政策措施，同時建立了一支精干高效的勞動和社會保障干部隊伍，健全了組織網(wǎng)絡(luò)，這為健全完善勞動和社會保障體系提供了堅強的制度和組織基礎(chǔ)。

（四）城鄉(xiāng)一體化的穩(wěn)步推進為勞動和社會保障體系建設(shè)提供了良好的發(fā)展機遇。制約我縣勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展的除經(jīng)濟條件、社會環(huán)境等因素外，很重要的一個瓶頸就是城鄉(xiāng)二元分割。近幾年，我縣通過大力推進三大發(fā)展戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)一體化工作取得顯著進展，但目前的城市化率仍然不高。可以預(yù)計，隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加快，農(nóng)民在收入提高的同時，更多的人將由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，在城?zhèn)和農(nóng)村的社會保障體系沒有完全接軌的情況下，現(xiàn)有的社會保障制度在參保規(guī)模、收支平衡上將迎來更有利的發(fā)展環(huán)境。

三、今后五年我縣勞動和社會保障體系建設(shè)的目標與對策

(一)今后五年勞動和社會保障體系建設(shè)總體目標

到2010年，基本建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、符合市場經(jīng)濟體制要求的就業(yè)機制，使所有城鄉(xiāng)勞動者享有均等、公平、一體的就業(yè)機會；建立比較完善的獨立于企事業(yè)單位之外、資金來源多源化、保障水平規(guī)范化、管理服務(wù)社會化的社會保險體系，打破城鄉(xiāng)界限，將所有城鄉(xiāng)居民納入統(tǒng)一的社會保險體系范疇；建立完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的，與我縣經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的新型社會救助體系，使得城鄉(xiāng)各類困難群眾均能享有一定水平的救助保障。

(二)主要工作目標及對策

1、加快完善城鄉(xiāng)一體的勞動力市場，實施積極的就業(yè)政策，確保就業(yè)總量穩(wěn)步擴大，就業(yè)形勢保持平穩(wěn)。到2010年，全縣完成3萬農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移工作目標，基本完成2.5萬農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和2.5萬已轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)村勞動力在崗培訓(xùn)工作目標，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.5%以內(nèi)。

——確立就業(yè)優(yōu)先的原則，轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)服務(wù)型政府、效率型政府。把擴大就業(yè)擺在經(jīng)濟社會發(fā)展更加突出的位置，加大公共財政支出力度，加大對城鄉(xiāng)勞動力的就業(yè)、培訓(xùn)、社會保障等公共事務(wù)的投入。逐步建立符合WTO規(guī)則的管理體系，加強協(xié)調(diào)和監(jiān)管，打破行業(yè)壟斷和部門壟斷，建立公平統(tǒng)一的市場環(huán)境。不斷深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，進一步擴大就業(yè)總量。堅持發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，堅持發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)特別是服務(wù)業(yè)，注重扶持民營經(jīng)濟和中小企業(yè)，鼓勵勞動者自主創(chuàng)業(yè)，建立小企業(yè)基金，提供申辦、貸款、技術(shù)指導(dǎo)、人員培訓(xùn)等全方位政策扶持。

——實施積極的就業(yè)政策，根據(jù)不同群體就業(yè)特點，實行有針對性的就業(yè)扶持。一是實施積極的就業(yè)政策。落實社保補貼、小額貸款、稅收扶持等優(yōu)惠政策，激勵企業(yè)新增就業(yè)崗位。通過給予社保補貼和公益性崗位補貼各種優(yōu)惠政策促進困難人員實現(xiàn)再就業(yè)。不斷完善政策，提高政策促進就業(yè)的效能；二是建立就業(yè)困難人員長效就業(yè)援助機制。充分利用街道、社區(qū)工作平臺，建立一支由社區(qū)專兼職人員、勞動保障工作人員以及其他熱心公益事業(yè)人士組成的就業(yè)援助員隊伍，提供就業(yè)政策、技能培訓(xùn)、職業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)信息等全過程結(jié)對指導(dǎo)幫扶。積極采取措施多渠道開發(fā)就業(yè)崗位，確保每年向每名失業(yè)人員提供一次以上就業(yè)機會；有就業(yè)意愿的就業(yè)困難人員接受職業(yè)指導(dǎo)的比例達85%以上，實現(xiàn)再就業(yè)50%以上；符合條件人員100%享受再就業(yè)優(yōu)惠政策；三是實施青年職業(yè)見習(xí)計劃。政府為失業(yè)的大中專畢業(yè)生提供一定時間的實習(xí)崗位，由政府和企業(yè)共同支付一定的費用，幫助失業(yè)青年提高技能水平，積累職業(yè)經(jīng)歷，培養(yǎng)敬業(yè)精神；四是進一步拓寬農(nóng)村勞動力就業(yè)渠道。提升農(nóng)村勞動力就業(yè)技能，注重中青年農(nóng)村勞動力的創(chuàng)業(yè)扶持，鼓勵發(fā)展特色種養(yǎng)經(jīng)濟；五是大力發(fā)展勞務(wù)協(xié)作，鼓勵城鄉(xiāng)勞動力到境外就業(yè)、外出創(chuàng)業(yè)。

——完善人才勞動力市場建設(shè)，建立比較完善的就業(yè)管理服務(wù)機制。一是進一步加快就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，開通就業(yè)服務(wù)熱線，完善武義人力資源網(wǎng)的功能，建設(shè)人才勞動力資源信息庫和崗位供求信息三級系統(tǒng)，加強公共職介供求信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提供快速、方便的信息服務(wù)。完善就業(yè)和失業(yè)統(tǒng)計指標體系，建立空崗申報和錄用備案制度，完善就業(yè)監(jiān)控調(diào)控體系。將農(nóng)村勞動力列入就業(yè)和失業(yè)統(tǒng)計指標體系范圍，以更準確地反映我縣城鄉(xiāng)就業(yè)整體狀況，為制定和完善就業(yè)政策提供科學(xué)而準確的依據(jù)；二是完善服務(wù)手段。設(shè)立針對就業(yè)困難人員的專門服務(wù)窗口；通過職業(yè)指導(dǎo)師的個性化指導(dǎo)，幫助失業(yè)人員疏通心理，制定重返崗位計劃；三是加強人才勞動力市場管理，嚴格實行招錄用備案登記、失業(yè)登記，規(guī)范招錄用行為。定期舉辦人才勞動力招聘會。

——完善培訓(xùn)機制，加強對培訓(xùn)工作的組織管理，提高培訓(xùn)促進就業(yè)的效能。一是加強培訓(xùn)與就業(yè)的銜接，建立培訓(xùn)后就業(yè)預(yù)測評估機制，根據(jù)我縣產(chǎn)業(yè)用工需求，指導(dǎo)、引導(dǎo)培訓(xùn)機構(gòu)面向市場，科學(xué)設(shè)置專業(yè)和工種，加快培訓(xùn)、培養(yǎng)緊缺工種技工人才。大力發(fā)展定單培訓(xùn)、定向培訓(xùn)、輸出培訓(xùn)，鼓勵企業(yè)自主培訓(xùn)，鼓勵自學(xué)成才，科學(xué)設(shè)置培訓(xùn)專業(yè)，提高培訓(xùn)的針對性和有效性，提高培訓(xùn)后就業(yè)率；二是大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，加快職業(yè)技術(shù)學(xué)校建設(shè)，多方籌集社會資金，加大對職業(yè)技術(shù)學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施、實驗實習(xí)設(shè)備及教育經(jīng)費的投入；三是建立培訓(xùn)質(zhì)量評價體系，完善城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)培訓(xùn)系列教材，規(guī)范教學(xué)組織全過程，加強對培訓(xùn)效果的考核，加強試題庫建設(shè)，嚴格考試紀律、考核程序和考核標準，嚴把培訓(xùn)質(zhì)量關(guān)。

2、進一步擴大社會保險覆蓋面，率先建立比較完善的城鎮(zhèn)社會保險體系。到2010年，全縣職工基本養(yǎng)老保險基本實現(xiàn)全覆蓋，參保人數(shù)達到4萬人，養(yǎng)老保險基金收入穩(wěn)步增長，基金征繳率保持93%以上，多渠道籌資機制進一步完善，個人帳戶開始逐步做實，離退休人員社會化管理服務(wù)率達到100%；全縣職工基本醫(yī)療保險實現(xiàn)基本全覆蓋，參保人數(shù)達到4萬人，基金保持收支平衡并略有結(jié)余，基金征繳率保持95%以上；全縣失業(yè)保險參保人數(shù)達到4萬人，工傷保險參保人數(shù)與企業(yè)職工養(yǎng)老保險人數(shù)保持同步；實行養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、女工生育保險五費合征。

——實施“五費合征”機制，穩(wěn)步推進“金?！惫こ?，建立完善的社會保險管理運行體系。針對養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、女工生育五項社會保險分散征繳、分險支付的現(xiàn)狀，按照“精簡、統(tǒng)一、效能”原則，建立“五費合征”的基金征繳運行管理模式，統(tǒng)一管理體制，統(tǒng)一操作程序，統(tǒng)一繳費基數(shù)，統(tǒng)一核定辦法，集中受理業(yè)務(wù)。建立“五險”統(tǒng)一征繳，分險支付的業(yè)務(wù)運行模式，地稅部門統(tǒng)一征繳“五險”基金，實行“五險一單、一票征繳”；整合“五險”信息系統(tǒng)，清理調(diào)整有關(guān)數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)同人同城同庫。在實現(xiàn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、女工生育保險統(tǒng)一由地稅征繳基礎(chǔ)上，進一步完善征繳機制，為下一步實現(xiàn)“五險合一”征繳打好基礎(chǔ)。

按照金保工程總體目標，分期推進社會保險信息系統(tǒng)建設(shè)和勞動力市場信息管理系統(tǒng)建設(shè)。到2010年，實現(xiàn)對社會保險經(jīng)辦業(yè)務(wù)全過程的管理，逐步實現(xiàn)從以參保單位管理為主向以參保人員管理為主、從專管員式管理向柜員式管理、從分險種單一管理向各險種綜合管理轉(zhuǎn)變，同時實現(xiàn)與勞動力市場信息系統(tǒng)的整合，建立包括統(tǒng)計分析、監(jiān)測預(yù)警、預(yù)測分析、風險分析在內(nèi)的多層次的宏觀決策支持體系和基金監(jiān)督管理體系。穩(wěn)步推進“金保工程”建設(shè)，加快數(shù)據(jù)庫信息的整合，積極完成縣市之間養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)工作。

——穩(wěn)步推進養(yǎng)老保險基本全覆蓋，完善基金征繳機制，增強養(yǎng)老保險基金支付能力。改革社保擴面征繳辦法，采用按工資總額征繳養(yǎng)老保險費，調(diào)整和統(tǒng)一繳費基數(shù)與比例，拓寬社保基金保值增值渠道，完善多渠道籌資機制，確?；鹬Ц赌芰Ψ€(wěn)步提高，個人帳戶逐步做實，切實降低支付風險，提高基金抗風險能力。進一步規(guī)范和完善養(yǎng)老保險政策，全面推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度；建立規(guī)范的離退休人員社會化管理服務(wù)運行機制，完善街道社區(qū)勞動保障服務(wù)機構(gòu)，加快企業(yè)退休人員整體移交社區(qū)管理工作，加大財政投入，開展二節(jié)慰問，逐步實現(xiàn)離退休人員100%社區(qū)化管理服務(wù)；研究建立參保人員待遇標準補充機制，提倡企業(yè)建立企業(yè)年金，確保退休職工福利待遇適度穩(wěn)步提高。

——整體推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會醫(yī)療保障體系建設(shè)，完善服務(wù)管理，逐步提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障待遇。一是建立和完善多種保障方式和多層次的醫(yī)療保障體系。在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，探索建立以大病住院為主的、覆蓋各年齡層次的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度，基本形成覆蓋城鄉(xiāng)各類人員，多層次、多形式、多元化的醫(yī)療保障格局；研究不同醫(yī)療保障方式之間的良性互動和協(xié)調(diào)發(fā)展的有效辦法，使不同醫(yī)療保障方式在政策上、制度上、管理上相互銜接。增強參保人員保健意識，加強疾病預(yù)防，對參保的個體工商戶、自謀職業(yè)、自由職業(yè)及改制企業(yè)退休人員實行健康體檢；二是推動靈活就業(yè)人員、個體從業(yè)人員、混合所有制企業(yè)和非公有制經(jīng)濟組織從業(yè)人員參加社會醫(yī)療保險，進一步擴大城鎮(zhèn)職工醫(yī)保覆蓋面，逐步實現(xiàn)應(yīng)保盡保；三是加強對醫(yī)?！皟啥ā睓C構(gòu)的監(jiān)督管理，建立信用評價等級制度，建立競爭和激勵機制，切實維護病人對醫(yī)院和醫(yī)生的選擇權(quán)，探索完善醫(yī)療費用結(jié)算辦法，加強特殊人群醫(yī)療費用的管理；四是推進醫(yī)保、衛(wèi)生、藥品流通“三改并舉”。促進醫(yī)、藥競爭，引導(dǎo)醫(yī)療機構(gòu)推進適應(yīng)醫(yī)保制度要求的內(nèi)部改革，加強成本核算，提高醫(yī)療服務(wù)的標準水平。

——全面推進失業(yè)、工傷、女工生育保險，確保收支平衡，努力實現(xiàn)應(yīng)保盡保。一是依法加強失業(yè)保險的擴面征繳，力爭將企業(yè)事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位、有雇工的城鎮(zhèn)個體工商戶及其職工、雇工全部納入失業(yè)保險；二是加快工傷保險向非公企業(yè)的覆蓋，建立工傷醫(yī)療協(xié)議定點醫(yī)院制度，開辟工傷治療“綠色通道”。進一步做好勞動保護、事故預(yù)防工作，切實保障職工的勞動安全；三是制定全縣統(tǒng)一的女工生育保險制度，將參保范圍擴大至所有企事業(yè)單位，合理確定繳費年限、待遇標準。

3、整合各類救助資源，健全困難群眾長效幫扶機制，逐步建立完善新型社會救助體系。全縣最低生活保障、被征地農(nóng)民基本生活保障實現(xiàn)應(yīng)保盡保，被征地農(nóng)民參保人數(shù)不少于1萬人，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保率鞏固在90%以上。

——進一步完善最低生活保障制度，確保做到應(yīng)保盡保。規(guī)范低保對象范圍，將符合條件的困難群眾全部納入，實現(xiàn)動態(tài)管理下的應(yīng)保盡保、應(yīng)補盡補，同時完善超標退出機制；規(guī)范資金保障機制，確保財政對低保資金的支出；規(guī)范保障標準，建立低保救助金自然增長機制，確保低保標準隨當?shù)厝罕娚钏酵教岣撸灰?guī)范低保工作管理，確保低保金按月足額發(fā)放；建立低保對象參加公益性勞動制度，加快推進低保工作的信息化建設(shè)。

——進一步完善五保老人集中供養(yǎng)制度，積極推行以“三自”為主要內(nèi)容的規(guī)范化建設(shè)。加大供養(yǎng)資金財政投入力度，將所需資金列入各級財政年度預(yù)算，切實做到供養(yǎng)資金按城鎮(zhèn)低保標準落實到位，敬老院管理資金落實到位。積極開展敬老院規(guī)范化管理達標活動，全縣所有的敬老院達到縣級規(guī)范化管理服務(wù)單位標準。

——進一步完善被征地農(nóng)民基本生活保障制度，完善政府配套政策，提高被征地農(nóng)民基本生活保障享受待遇。研究被征地農(nóng)民生活保障與養(yǎng)老保險制度接軌問題，鼓勵參保的農(nóng)民參加城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險。加快推進參保擴面，2010年底被征地農(nóng)民參加基本生活保險人數(shù)不少于1萬人。同時，積極探索農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策，研究農(nóng)?；鸨Ｖ翟鲋低緩?。

——進一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，加快推進城鄉(xiāng)醫(yī)療救助。分步推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。根據(jù)基金運行情況，進一步調(diào)整起付標準和報銷比例，力爭補償率達到25%以上，使農(nóng)民得到更多的實惠。根據(jù)基金積累情況，探索門診醫(yī)藥費報銷辦法，擴大報銷受益面。

——進一步健全困難群眾助學(xué)和廉租房制度，完善社會幫扶救助機制。一是全面實施“農(nóng)村中小學(xué)家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助擴面工程”、“農(nóng)村中小學(xué)愛心營養(yǎng)餐工程”、“農(nóng)村中小學(xué)食宿改造工程”，切實改善全縣農(nóng)村中小學(xué)師生教學(xué)生活條件，保證讓廣大農(nóng)村孩子都能“念上書、念好書”；二是加快廉租住房制度的實施，利用住房保障的各種有效形式，逐步提高住房保障水平，最終達到城區(qū)最低收入家庭百分之百納入保障體系，特困群眾家庭80%以上納入保障體系；三是進一步規(guī)范社會幫扶機制，大力弘揚社會救助新風尚。充分發(fā)揮慈善總會在救助機制中的積極作用，大力開展集中捐款和專項救助活動，使慈善救助成為政府救助的有力補充；四是進一步整合救助資源，完善救助管理體制。建立“政府主導(dǎo)、民政主管、部門協(xié)作、社會參與”的社會救助管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）勞動保障和社會救助實行工作機構(gòu)的合署統(tǒng)一，社區(qū)（村）普遍建立勞動保障救助網(wǎng)絡(luò)和工作平臺。

篇5

摘 要：美國院校研究的職能經(jīng)歷了建校研究、改進管理質(zhì)量與效益的自我研究、戰(zhàn)略規(guī)劃與管理咨詢研究幾個發(fā)展階段，而影響美國院校研究和職能發(fā)揮的因素主要有實用主義價值觀、現(xiàn)代大學(xué)傳統(tǒng)精神、市場導(dǎo)向的資源配置模式和大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，其中大學(xué)治理結(jié)構(gòu)因素影響較大。通過對美國院校研究職能與美國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)之間的邏輯關(guān)系的分析發(fā)現(xiàn)，大學(xué)自治權(quán)只是美國院校研究產(chǎn)生的前提而不是主要因素，大學(xué)校長的權(quán)力和地位及市場導(dǎo)向的董事會制治理模式才是院校研究產(chǎn)生的關(guān)鍵因素。

中圖分類號： G647

文獻標志碼： A文章編號： 1009－4474(2012)01－0076－06

Institutional Research and the Structure of University Governance

――A Case Study of Relationship between American Institutional Research and University Governance Structure

ZHANG Xiao-dong1,2

(1.School of Education, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074；2.Higher Education Research Institute, Chongqing Three Gorges University, Chongqing 404100, China)

Key words: higher education; institutional research; university governance structure; university governance; America; board of regent

Abstract: The function of the American institutional research has witnessed three stages including the research for college set-up, for improving the quality and efficiency of colleges, and for strategy planning and management consulting. The factors that affect the emergence and development of the American institutional research encompass America pragmatism values, modern university tradition, market-oriented resource configuration model, and university governance structure. Among them, the governance structure plays the key role in the forming and developing of institutional research. By tracing the formation and development of American university governance structure and the American institutional research, we can easily find that it is the power and position of American university president and the board of regents market-oriented system that help the emergence of institutional research. Though university autonomy is the premise of institutional research, it is not the decisive factor for it.

院校研究為什么能夠在美國而不是在現(xiàn)代大學(xué)誕生地歐洲最先發(fā)展并成熟起來？龐大復(fù)雜的高等教育體系和治理結(jié)構(gòu)與美國院校研究發(fā)展之間是一種什么關(guān)系？是因為積極的院校研究成就了強大的美國高等教育體系和相對成熟的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，還是強大的高等教育體系和市場導(dǎo)向的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)成就了美國院校研究的發(fā)展和成熟？帶著以上疑問，本文著重對美國院校研究職能的演變與大學(xué)治理結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系進行探討。首先，簡要描述美國院校研究職能的演變過程；其次，探討美國院校研究職能發(fā)展成熟的影響因素；再次，探討美國的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)對美國院校研究發(fā)展的影響；最后就我國院校研究提出了幾點啟示與思考。

一、美國院校研究職能的形成和演變過程

從院校研究的職能而言，美國院校研究主要經(jīng)歷了建校研究、辦學(xué)質(zhì)量和管理效益改進的自我研究、院校戰(zhàn)略規(guī)劃研究幾個發(fā)展階段。每一時期的院校研究的主要職能都與美國高等教育發(fā)展過程中面臨的突出問題有很大的關(guān)系。院校研究也從單一到多元、從定位模糊到逐漸定位清晰。

1.建校研究

這主要體現(xiàn)在美國宗教改革、殖民地和共和國時代這一段時期。1701年馬瑟父子（Mather,Increase & Cotton）創(chuàng)建耶魯學(xué)院的建校研究被看做北美最早的院校研究〔1〕。耶魯學(xué)院誕生于北美康涅狄格州的紐黑文，它是由從馬薩諸塞州清教徒中分離出來的公理會教友建立的，目的在于重現(xiàn)歐洲的文明〔2〕。曾任哈佛學(xué)院校長的英克里斯?馬瑟（Increase Mather）通過說服東印度公司官員伊利胡?耶魯（Elihu Yale）捐贈550英鎊用于支持新建學(xué)院耶魯學(xué)院，其子科頓?馬瑟（Cotton Mather）任學(xué)院院長。馬瑟父子還就學(xué)院的管理模式進行了研究，最終確定放棄哈佛學(xué)院“兩套班子”管理模式，即董事會（governing board）與評議會（corporation），而選擇了英國大學(xué)“一套班子”的管理模式，即校務(wù)委員會制（Yale Corporation）〔3〕。這一做法被院校研究者考雷(W.M.Cowley)和泰特羅(W.L.Tetlow)稱為北美最早的院校研究類型。此后以促進單個學(xué)校的建校為目的，以調(diào)查研究的方法決定學(xué)校創(chuàng)建發(fā)展的定位、辦學(xué)規(guī)章制度和經(jīng)費來源等問題的院校研究被看成了一種建校研究。

2.以提高辦學(xué)質(zhì)量和管理效益為目的的院校研究

這主要包括美國建國后小型學(xué)院建立發(fā)展時期、工業(yè)化大學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展時期和高等教育大眾化時期。這一時期美國高等教育主要面臨著辦學(xué)經(jīng)費問題、學(xué)校獨立法人地位問題，如1819年達特茅斯學(xué)院案(In 1819,Dartmouth College Case)；校園安全與學(xué)生騷動問題、辦學(xué)模式問題、課程改革問題，如1828年《耶魯報告》（The Yale Report）等。針對高校在發(fā)展中存在的以上問題，院校研究主要圍繞高校辦學(xué)質(zhì)量和效益等問題展開了，在方法論上也突出以統(tǒng)計和調(diào)查為主要手段的實證性研究方法。如哈佛大學(xué)前校長埃利奧特（Charles W.Eliot）運用統(tǒng)計的方法，開辟了重視以證據(jù)為基礎(chǔ)的科學(xué)管理研究模式，其在哈佛40年里所做的年度報告被認為是美國院校史上的重要文獻〔1〕。如果說這是單個學(xué)院通過院校研究以提高本校辦學(xué)質(zhì)量和效益的一種被動的院校研究行為，那么，在政府和各類基金會推動下以提高辦學(xué)質(zhì)量和效益為目的的學(xué)校調(diào)查運動是美國院校研究從消極被動走向了積極主動過程。其中有影響的人物和組織有：庫克(M.L.Cooke)、普里切特（Henry S.Pricheter）、弗萊克斯納(Abraham Flexner)和卡耐基基金會(The Andrew Carnegie Foundation)等。1909年，庫克受卡耐基基金會委托，對美國八所著名大學(xué)進行了管理效率問題調(diào)查，使大學(xué)效益問題成為關(guān)注熱點。同樣受委托調(diào)查北美155所醫(yī)學(xué)院的弗萊克斯納的報告《美國加拿大的醫(yī)學(xué)教育》（Canadian medical education American）成為改變美國高等職業(yè)教育的里程碑。而隨后的美國聯(lián)邦政府和州政府推行的公立高校自我調(diào)查和全國高校普查行動，不僅使高校質(zhì)量調(diào)查制度化和經(jīng)?；?，而且催生了院校研究機構(gòu)在大學(xué)組織中的誕生，如伊利諾伊大學(xué)、俄亥俄州立大學(xué)、明尼蘇達大學(xué)、密歇根大學(xué)等在這一時期開始建立專門研究機構(gòu)來研究自身問題〔1〕。自此，關(guān)注研究高校自身管理和經(jīng)營效益問題成為美國院校研究的一個長期課題。這一時期院校研究還帶有一種教育質(zhì)量評估的作用，如弗萊克斯納的調(diào)查導(dǎo)致70所質(zhì)量不合格的醫(yī)學(xué)院關(guān)閉。

3.院校戰(zhàn)略研究及院校研究職能的專業(yè)化、多元化

這主要集中在二戰(zhàn)后高等教育大眾化、普及化發(fā)展的歷史時期。二戰(zhàn)后是美國高等教育發(fā)展的又一黃金時期，也是美國高校管理模式轉(zhuǎn)型的時期。院校研究在這一時期正式走上了以專門研究機構(gòu)為依托的發(fā)展階段，專門的院校研究機構(gòu)逐漸在規(guī)模較大的學(xué)院得以建立。時至今日，美國每所研究型高校都有專門的院校研究機構(gòu)，雖然“哈佛大學(xué)在2007年才設(shè)置了獨立的院校研究機構(gòu)，但是此前，院校研究的職責主要由哈佛大學(xué)預(yù)算辦公室的專門人員負責”〔4〕。美國院校研究的普及化、專業(yè)化，以及研究機構(gòu)關(guān)注內(nèi)容和職責的多元化成為這一時期發(fā)展趨勢，各研究型高校在繼續(xù)關(guān)注學(xué)校管理質(zhì)量和效益的同時，開始關(guān)注院校研究工作本身的規(guī)范性建設(shè)和院校研究者的培養(yǎng)以及院校研究自身的發(fā)展問題，并于1966年成立了院校研究協(xié)會(Association for Institutional Research)，創(chuàng)立了院校研究會刊等。在高校資源競爭和國家安全考慮的助推下，高校管理者開始重視學(xué)校發(fā)展中的戰(zhàn)略管理與規(guī)劃，尋求學(xué)校發(fā)展的國際國內(nèi)競爭優(yōu)勢。這也使得美國院校研究將研究重心轉(zhuǎn)向了院校戰(zhàn)略規(guī)劃研究，即戰(zhàn)略規(guī)劃、預(yù)測、管理設(shè)計等方面的研究〔1〕。

如今，美國院校研究無論從規(guī)模、職能，還是從研究的范式和規(guī)范性等方面都成為了其他國家學(xué)習(xí)的榜樣，使得美國院校研究和美國高等教育一起走向了成功。那么，在這一發(fā)展歷程中，是什么因素促使美國能夠最先開展院校研究呢？

二、美國院校研究形成的邏輯及影響因素

通過以上簡要梳理，我們發(fā)現(xiàn)，在董事會制治理模式下，美國院校研究職能的轉(zhuǎn)換是與美國高校各個歷史時期面臨的突出的問題密切相關(guān)的。宗教改革、殖民地時代和共和國時期最突出的問題就是如何通過建立大學(xué)以恢復(fù)歐洲文明，如何確定大學(xué)的目標、規(guī)模、管理制度、財政支持等問題。因此，怎樣成功建立像歐洲那樣的大學(xué)是這一時期建校者面臨的主要困惑。隨著這些問題的明確和大學(xué)的成功創(chuàng)立，以建校為目的的院校研究就完成了歷史使命。其他發(fā)展時期的院校研究也基本都是圍繞學(xué)校當時面臨的突出問題開展研究，不再贅述。由此可見，美國院校研究從一開始就是以問題解決為指向的，起于學(xué)校發(fā)展面臨的突出問題，止于問題的妥善解決。主觀上，院校研究者沒有將形成理論作為研究的目標，但是客觀上，院校研究卻助推了美國院校研究理論的產(chǎn)生、高等教育管理思想理論的發(fā)展和高校管理信息數(shù)據(jù)庫的創(chuàng)建等，如弗萊克斯納調(diào)查北美醫(yī)學(xué)院之后撰寫的《美國加拿大的醫(yī)學(xué)教育》、1828年的《耶魯報告》等。雖然美國院校研究職能一直在變，但以問題解決為指向的院校研究價值觀卻基本沒有變。因此可以說，美國院校研究發(fā)展的邏輯實際上是在美國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的特有環(huán)境下，在實踐中探索完善研究規(guī)范、形成研究范式、確定研究范圍、成立研究機構(gòu)、明確研究者素質(zhì)要求等內(nèi)容的實踐發(fā)展過程。而這一發(fā)展邏輯的影響因素主要有以下幾點：

1.實用主義哲學(xué)觀

羅杰?蓋格認為，“三百年來的美國高等教育，從哈佛大學(xué)立校迄今，可以用以下字眼描述：教什么科目，學(xué)生經(jīng)驗是什么，學(xué)府結(jié)構(gòu)又是什么?，F(xiàn)有知識經(jīng)過學(xué)府及教授過濾，以作為課程的教材內(nèi)容，所學(xué)應(yīng)有所用”〔5〕。盡管美國早期高等教育是在教會的影響下誕生的，但是作為登上新美洲大陸的早期美國移民，他們需要創(chuàng)新求生，需要拓展邊疆和冒險開辟。這促使他們在理念上最終拋棄了歐洲理性主義的傳統(tǒng)價值觀，欣然接受了達爾文(Charles R.Darwin)的“適者生存”的進化主義價值觀，并在美國產(chǎn)業(yè)革命的過程中轉(zhuǎn)換成了美國人的實用主義哲學(xué)價值觀。這種價值觀對美國高等教育的影響就是他們始終把質(zhì)量和效益放在辦學(xué)的第一位，注重將其他領(lǐng)域里成熟的經(jīng)驗、理念和方法運用到高校管理領(lǐng)域中來，如泰勒的科學(xué)管理論、公司治理理論等，使得實用主義哲學(xué)成為美國院校研究的價值觀和哲學(xué)基礎(chǔ)。

2.現(xiàn)代大學(xué)傳統(tǒng)

現(xiàn)代大學(xué)往往以中世紀歐洲大學(xué)為鼻祖。大學(xué)的興起與很多因素有關(guān)，而城市的興起和各類自治聯(lián)盟的形成，以及城市行會制度等都對大學(xué)的興起產(chǎn)生了重要影響〔6〕。大學(xué)在與世俗王權(quán)和教會權(quán)力博弈的過程中獲得了一些自治的權(quán)力。大學(xué)特許狀既是大學(xué)營業(yè)許可證，也是約束大學(xué)內(nèi)外各種權(quán)力不正當干涉大學(xué)治理的法律依據(jù)〔2〕。大學(xué)自治、教授治校、學(xué)術(shù)自由可以說是歐洲中世紀大學(xué)留下來的文化傳統(tǒng)。美國高等教育繼承了歐洲大學(xué)的大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的傳統(tǒng)精神。在學(xué)院中，以企業(yè)家為主體的學(xué)院董事會掌管校務(wù)，校長是學(xué)院的改革家，教授為實現(xiàn)他們的學(xué)術(shù)理想孜孜以求〔2〕。而大學(xué)的自治權(quán)和獨立法人地位保證了大學(xué)可以根據(jù)自身面臨的環(huán)境變化作出決策，進而保證了院校研究存在的可能性和研究成果的應(yīng)用性。

3.市場導(dǎo)向的資源配置模式和大學(xué)管理模式

在整個美國歷史上不存在一個集權(quán)的高等教育管理部門。教育既不是依賴于國家，也不是依賴于教會，而是依賴于強大的市場。市場在給美國大學(xué)發(fā)展自主性提供廣闊空間的同時，也成為對抗政治權(quán)力不利干涉的有效力量。它保證了美國高等教育不會像歐洲大學(xué)那樣只能按照教育部指定的方向發(fā)展，因為政府有限的財政撥款使得政府對大學(xué)的干涉范圍十分有限。當然，依賴市場獲取資源，也意味著美國大學(xué)一直處于激烈的競爭環(huán)境中，它必須是思維敏捷的行動者，必須努力爭取生源，必須知曉自己競爭對手的動向。只要外部環(huán)境一發(fā)生變化，決策者就必須迅速做出調(diào)整，以保證贏得投資、捐贈及其他資源收入〔7〕。這意味著美國大學(xué)的管理者和經(jīng)營者必須具有企業(yè)家精神，以保證大學(xué)決策者更加注重管理和決策的科學(xué)有效性。因此，從市場的風險和校長的責任而言，院校研究者是校長和董事會科學(xué)決策不可或缺的智囊團。

4.大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)

美國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)實行的是一種獨立法人實體下的董事會制大學(xué)治理模式。與歐洲大學(xué)主要受教育部或教師行會控制不同，美國大學(xué)主要受外部董事會(boards of trustees)、理事會(regents)或者類似的實體機構(gòu)監(jiān)督。董事會在學(xué)校中的地位與公司董事會在公司中的地位相似，其主要職責是選拔、監(jiān)督、評估校長，支持校長完成學(xué)校規(guī)劃目標、監(jiān)督學(xué)科點、發(fā)展和關(guān)心院校的有形與無形資產(chǎn)等〔8〕。同時董事會還有籌款和保護大學(xué)政治獨立等職責，在這一點上，公立、私立學(xué)校董事會的職責略有不同。公立大學(xué)的董事會除前幾項外，主要負責保護大學(xué)的政治獨立性，其成員也主要由州長任命。而私立大學(xué)董事會的職責除前幾項職責外主要是籌款，其成員由董事會本身任命產(chǎn)生〔8〕。大學(xué)是大學(xué)的內(nèi)部法律規(guī)則，具有對所有成員普遍的約束力。校長在向董事會負責的同時擁有相當大的自治權(quán)，負責學(xué)校各項事務(wù)。校長不是一味地遵循或者執(zhí)行董事會的決策，而是能夠獲得董事會的理解和尊重，并在董事會的支持下實現(xiàn)自己的大學(xué)愿景。董事會制大學(xué)治理結(jié)構(gòu)和校長的自治權(quán)充分保證了院校研究能夠有所作為。

當然，對美國院校研究發(fā)展產(chǎn)生影響的因素遠不止以上幾點，還包括社會政治環(huán)境、民眾的民主參與意識等因素。但是，作為與高校管理和運行密切相關(guān)的諸多因素，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)顯然是影響美國院校研究發(fā)展的最關(guān)鍵因素。治理結(jié)構(gòu)決定著大學(xué)決策權(quán)力的分配和實施方式，市場導(dǎo)向的美國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的形成過程正是促使美國院校研究產(chǎn)生發(fā)展的最主要的原因。那么，市場導(dǎo)向的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)又是怎樣影響院校研究發(fā)展的呢？院校研究的發(fā)展對美國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)又有什么影響？下面將從對美國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)形成的梳理中分析二者的邏輯關(guān)系。

三、美國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的形成與院校研究之間的關(guān)系

美國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的形成往往追溯到殖民地時期。殖民地時期的九所學(xué)院（哈佛學(xué)院、威廉瑪麗學(xué)院、耶魯學(xué)院、費城學(xué)院、新澤西學(xué)院、國王學(xué)院、羅德島學(xué)院、皇后學(xué)院、達特茅斯學(xué)院）既是美國高等教育歷史的開始，也是美國當代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)形成的奠基時期。最早的三所大學(xué)：哈佛學(xué)院、威廉瑪麗學(xué)院和耶魯學(xué)院都由教會機構(gòu)演變而來，且都與教會有關(guān)，但卻都不受教會或者其他單一政治力量的控制，而是借鑒了英國和蘇格蘭大學(xué)的董事會制管理模式〔2〕。殖民地時期的董事會由牧師和地方法官、州長等人員組成，校長是董事會中唯一的教師代表，由董事會任命并只對董事會負責。相比歐洲大學(xué)，美國大學(xué)的校長從殖民地時期開始就享有很大的自主管理權(quán)限，負責學(xué)校的各項事務(wù)。董事會服從于州議會，州議會通過制訂學(xué)院章程影響殖民地學(xué)院的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。如哈佛大學(xué)1650年由州議會頒布了學(xué)院章程，規(guī)定學(xué)院院務(wù)委員會的法人團體資格、管理權(quán)限、行權(quán)程序等〔2〕。董事會職責當時主要定位在負責財務(wù)和校長任命與監(jiān)督，雖然其職責范圍從一開始就是有爭議的，但是大學(xué)的自治權(quán)是授予董事會的，政府并不直接干涉大學(xué)的內(nèi)部治理。1819年達特茅斯學(xué)院案是州政府對州高等學(xué)校財政資助和治理的一個轉(zhuǎn)折點。在達特茅斯學(xué)院案之前，州政府曾給予達特茅斯學(xué)院以經(jīng)費資助，并想借財政資助和董事任命權(quán)達到對其控制的目的。但是，聯(lián)邦最高法院否定了州高級法院對達特茅斯學(xué)院屬于公立學(xué)院的裁決結(jié)果，并最終支持了達特茅斯學(xué)院，制止了州政府的這一嘗試。自此以后，州議會僅保留了對公立大學(xué)的治理權(quán)。在工業(yè)化大學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展時期，州政府通過在全州范圍內(nèi)建立治理型董事會，通過制訂高等教育法律法規(guī)，甚至還通過免除高等教育機構(gòu)的法定自治權(quán)，以謀求對公立高等教育機構(gòu)的更多控制權(quán)。這一趨勢一直延續(xù)到20世紀80年代。事實上，二戰(zhàn)以后通過院校認證、法律法規(guī)、績效資金和績效預(yù)算計劃等方式，政府和社會中介力量對高等教育治理的干涉越來越多。目前，州政府對高等教育機構(gòu)的治理形式主要有：統(tǒng)一的全州高等教育機構(gòu)治理系統(tǒng)和與單個高等教育機構(gòu)相對應(yīng)的獨立的治理型董事會兩種類型〔8〕。但是，無論哪一種類型，董事會制度始終都是美國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的核心特征。通過對美國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的簡要梳理，并且結(jié)合院校研究職能的發(fā)展歷史，筆者有以下兩點認識：

1.大學(xué)自治權(quán)只是院校研究產(chǎn)生的前提

早期殖民地時期的美國大學(xué)擁有很大的內(nèi)部自治權(quán)力，當時沒有統(tǒng)一的辦學(xué)規(guī)則，任何群體都可以籌集資金，提交辦學(xué)章程后，申請自行辦學(xué)，而這就在很大程度上取決于辦學(xué)者的說服力和創(chuàng)造力〔2〕。這可能正是美國院校研究早期以建校研究為主要職能的根本原因。工業(yè)化時期大學(xué)治理結(jié)構(gòu)開始向官僚化和科層化管理體制轉(zhuǎn)變，一些認證機構(gòu)和專業(yè)協(xié)會機構(gòu)在大學(xué)治理過程中扮演著半官方的角色〔2〕。這種從學(xué)院制的自由管理到科層化的發(fā)展變化，使美國大學(xué)面臨著前所未有的從課程、教師資格與專業(yè)化、學(xué)生管理到服務(wù)社區(qū)等方面的管理問題。這些問題既影響了大學(xué)管理模式的變化，也影響了院校研究職能的變化。二戰(zhàn)以后，美國高校承受著越來越大的外部壓力和行政干涉，學(xué)院自治權(quán)遠不及殖民地時期。隨著院校研究機構(gòu)大量成立，戰(zhàn)略規(guī)劃和管理咨詢就成為了院校研究的主要職責。

2.校長治校權(quán)力的大小影響院校研究的產(chǎn)生及其職能的發(fā)揮

美國大學(xué)校長從殖民地學(xué)院時期就享有歐洲大學(xué)校長所不具有的治校特權(quán)，再加上靈活的任期規(guī)定，這使得想有所作為的校長必須有一個能夠幫助其有效處理信息，并作出科學(xué)決策的專門機構(gòu)支持他，而這個機構(gòu)正是像院校研究機構(gòu)這樣的以學(xué)校內(nèi)部管理問題為主要研究對象、以為行政管理者提供管理咨詢?yōu)橹饕氊煹穆毮懿块T。顯然，美國大學(xué)校長的自治權(quán)力無疑有助于院校研究的產(chǎn)生和職能發(fā)揮。這也正是為什么歐洲大學(xué)沒有最先產(chǎn)生院校研究的原因之一。

因此，美國的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)催生了美國的院校研究，院校研究的專業(yè)化也促使了美國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)更加趨于科學(xué)化。

四、思考與啟示

推崇平等的民主政治與容忍不平等的自由市場之間的永恒張力既是美國社會政治制度形成的基礎(chǔ)，也是美國高等教育體系和治理結(jié)構(gòu)形成的社會基礎(chǔ)。與美國的政治體制相類似，美國高等教育在平衡這二者張力過程中最終沒有形成一個集權(quán)的高等教育管理部門。盡管美國高校管理日趨科層化、集權(quán)化，但是董事會制始終是美國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的一大特色。院校研究之所以能在美國而不是歐洲大學(xué)首先產(chǎn)生并發(fā)展成熟，與美國的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)有很大的關(guān)系。盡管外部重大事件對美國高等教育的沖擊、實用主義的文化價值觀、民主的政治參與意識等是促使院校研究產(chǎn)生的一些因素，但美國的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是影響美國院校研究發(fā)展的主要因素。

院校研究在20世紀90年代被正式引入我國高等教育領(lǐng)域。在華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院我國著名管理學(xué)者、高等教育研究學(xué)者劉獻君教授等學(xué)者的推動下，院校研究在我國經(jīng)歷了起步、對院校研究的研究、專題研究三個發(fā)展階段〔9〕。時至今日，院校研究已在我國高等教育領(lǐng)域引起了很大的反響和重視。但是，在高等教育實際發(fā)展中，院校研究的推進還存在一些不利因素。結(jié)合美國院校研究職能的發(fā)展形成過程及其與美國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系，推進我國院校研究進一步發(fā)展的關(guān)鍵還在于：（1）以國家教學(xué)質(zhì)量評估等形式為手段，加強對我國高校運行的外部干涉和沖擊，增加高校的危機感，并借此機會構(gòu)建我國高校運行的信息數(shù)據(jù)庫；（2）推進我國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的改革與完善，依法治教，賦予校長治校的決策權(quán)力和相應(yīng)的社會責任，加快我國現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)步伐；（3）提高利益相關(guān)者和社會民眾的民主參與意識，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)平臺，充分發(fā)揮信息網(wǎng)絡(luò)在大學(xué)治理過程中的輿論監(jiān)督作用；（4）從院校研究本身看，當前應(yīng)側(cè)重于我國高校管理中的突出問題的研究，以調(diào)查和統(tǒng)計的方法為主要手段，推進我國高校管理的科學(xué)化水平，激發(fā)學(xué)校管理者的科學(xué)決策意識。

致謝：本文在寫作的過程中得到了劉獻君教授的指正，在此表示感謝！

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