導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇關(guān)于農(nóng)村土地的政策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；資產(chǎn)管理；挑戰(zhàn)；政策建議

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2014.01.016

Challenge and Policy Suggestions for the Management of Rural-land Assets

WANG Jing，QIU Dao-chi，ZHAO Zi-yan，CAI Jin

（School of Geographical Science， Southwest University， Chongqing 400715，China）

Abstract： Improving the management of rural-land assets is the foundation of rural economy development because the largest stocking assets in rural is rural land. This paper is to explain the necessity of the management of rural-land assets based on peasants， little village official and assets appraisal professionals employing the methods of empirical study and normative research. And then find out the existing four problem of rural-land assets management in our country：first the management system of rural-land assets is not completed，second the management mechanism of rural-land assets is not under control，third the management platform of rural-land assets does not work well，fourth the management benefit of rural-land assets is in a low level. And five suggestions are put forward to develop rural-land assets management：first the management subjects of management of rural-land assets should be enhanced，second the rural-land assets should be liquidated and checked，third the income distribution mechanism of rural-land assets should be established，fourth the assessment service system of rural-land assets should be established，fifth the market of rural-land assets should be cultivated.

Key words： rural land；assets management；challenge；policy suggestions

收稿日期：2013-05-21；修訂日期：2013-06-17

基金項(xiàng)目：國(guó)家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目（2012BAJ22B00）

作者簡(jiǎn)介：王靜（1988—），女，河南信陽(yáng)人，在讀碩士生，主要從事土地利用與國(guó)土規(guī)劃方面研究。

通訊作者簡(jiǎn)介：邱道持（1947—），男，重慶巴南人，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事國(guó)土資源管理與區(qū)域開(kāi)發(fā)方面研究。

為了解農(nóng)村土地資產(chǎn)管理狀況和需求，筆者于2012年以重慶市忠縣、開(kāi)縣、江津區(qū)等地的農(nóng)民、大學(xué)生村官和資產(chǎn)評(píng)估專業(yè)人士三個(gè)群體為調(diào)查對(duì)象，通過(guò)實(shí)地走訪、座談?wù){(diào)研等方式，發(fā)放和回收調(diào)查問(wèn)卷594份（其中農(nóng)民316份、大學(xué)生村官180份和資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)98份）（表1）。本研究在分析調(diào)研數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，闡述了加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的必要性，揭示了當(dāng)前農(nóng)村土地資產(chǎn)管理存在的突出問(wèn)題，提出了加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的建議。

1 加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的必要性

1.1 加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益的必然要求

據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織給出的2010年數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比例最高達(dá)54%，遠(yuǎn)高于機(jī)器10%、農(nóng)業(yè)設(shè)施12%、牲畜24%。全球農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比重，中國(guó)14%居第二位，僅次于美國(guó)16%。然而，我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)建設(shè)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制滯后，導(dǎo)致農(nóng)村土地資產(chǎn)“流轉(zhuǎn)率低、流轉(zhuǎn)方式單一、土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)程度低、土地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)高”的現(xiàn)象普遍存在。長(zhǎng)期以來(lái)，這筆巨大的財(cái)富由于法律和管理制度的約束，除用于滿足農(nóng)戶自身生產(chǎn)生活需要外，無(wú)法像城市土地資產(chǎn)那樣在市場(chǎng)中有序流動(dòng)。農(nóng)村土地只凸顯其基本的社會(huì)保障功能，卻不具備融資擔(dān)保和增值等功能，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長(zhǎng)。

在中國(guó)，土地是農(nóng)民的根本。對(duì)于農(nóng)民而言，土地產(chǎn)權(quán)既是一種生存權(quán)利，又是一種發(fā)展權(quán)利。農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)作為一種權(quán)利范疇，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體土地依法享有的各種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利[1]。農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，指農(nóng)民對(duì)自己所擁有的財(cái)產(chǎn)，通過(guò)行使對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)、處置權(quán)等物權(quán)，而獲得的相應(yīng)收益，即農(nóng)民對(duì)所擁有的財(cái)產(chǎn)通過(guò)出租、轉(zhuǎn)讓、入股分紅和投資等方式所取得的資產(chǎn)增值收益。農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)額度在一定程度上直接影響著財(cái)產(chǎn)性收入的多少[2]。據(jù)調(diào)查，受農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和傳統(tǒng)觀念的影響，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)主要集結(jié)在其擁有的土地和住宅上。以重慶市璧山縣為例，該縣農(nóng)戶的房屋價(jià)值占其家庭財(cái)產(chǎn)價(jià)值總量的62.6%，該地區(qū)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入比重嚴(yán)重偏低，平均不到其總收入的1%。一般而言，一個(gè)地區(qū)越富裕，其居民的財(cái)產(chǎn)性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民財(cái)產(chǎn)性收入的多少，成為衡量一個(gè)地區(qū)是否富裕的重要標(biāo)志。

1.2 加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度是我國(guó)基本的經(jīng)濟(jì)制度，它要求市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機(jī)制直接影響土地資源配置效率，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。我國(guó)農(nóng)村土地管理制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，當(dāng)時(shí)國(guó)家的建設(shè)規(guī)模有限，對(duì)農(nóng)民的影響并不大。隨著我國(guó)市場(chǎng)化的深入發(fā)展，政府依然憑借壟斷權(quán)力，操控農(nóng)村土地市場(chǎng)。以成本價(jià)征用農(nóng)民土地，再以市場(chǎng)價(jià)出讓土地，失地農(nóng)民只獲取土地市場(chǎng)價(jià)值的小部分，而政府獲取了高額的壟斷利潤(rùn)，使國(guó)家賦予政府的土地壟斷權(quán)成為權(quán)利尋租的動(dòng)力[3-4]。政府過(guò)度介入經(jīng)濟(jì)生活，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生不良作用。現(xiàn)行的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機(jī)制落后于時(shí)代的發(fā)展，違背了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。

黨的十明確提出，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革，堅(jiān)決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。我們要加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，完善宏觀調(diào)控體系，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。因此，應(yīng)當(dāng)著力完善農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)化，培育農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)體系。

1.3 加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求

解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果。加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理有利于堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營(yíng)主體。發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。

改革開(kāi)放以后，中國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程在較短時(shí)間內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)突破性發(fā)展，主要得益于城鄉(xiāng)二元體制下勞動(dòng)力、資金、土地等生產(chǎn)要素繼續(xù)由農(nóng)村向城市單向流動(dòng)，大量農(nóng)村土地以極低的成本轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，而大量農(nóng)民被排斥于城市化進(jìn)程之外，不能依靠土地權(quán)利直接參與并分享工業(yè)化和城市化的成果[4]。顯然，這種“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)體制下，形成城鄉(xiāng)分割的土地市場(chǎng)。從土地市場(chǎng)體系構(gòu)建來(lái)看，城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、出租交易市場(chǎng)經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展已經(jīng)比較完善，但是農(nóng)村土地市場(chǎng)體系尚未真正建立起來(lái)，土地收益分配方式不清晰。政府以強(qiáng)制手段，侵害農(nóng)民的土地權(quán)益，導(dǎo)致失地農(nóng)民問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)今中國(guó)最嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題之一。同時(shí)，城鄉(xiāng)分治體制下，土地要素流動(dòng)性不足在很大程度上也限制了資本和勞動(dòng)力要素的自由流動(dòng)，影響了要素與資源的進(jìn)一步整合[5]。土地權(quán)屬限制導(dǎo)致集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地出現(xiàn)同地不同價(jià)，農(nóng)村土地資產(chǎn)的價(jià)值沒(méi)有真正顯現(xiàn)出來(lái)。因此，深化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理改革，確保城鄉(xiāng)之間在資源配置和利用方面擁有平等的權(quán)利和機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的公平和正義。有序推進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，促進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)化，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求，對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)也具有特別重要的意義。

2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理存在的問(wèn)題

2.1 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理制度不健全

中國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)民法通則》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》等法律中都有明確的規(guī)定。但是農(nóng)村集體組織是誰(shuí)，法律是否賦予農(nóng)村集體組織行使土地所有權(quán)，法律規(guī)定含糊?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第二條規(guī)定，全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的土，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理。顯然，法律賦予農(nóng)村集體組織的是經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，并未明確農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)由農(nóng)村集體組織代表農(nóng)民集體行使。

“集體產(chǎn)權(quán)”（Collective Property Right）或“集體所有制”的概念是一個(gè)沒(méi)有得到嚴(yán)格界定的概念。在實(shí)踐中，作為主體的“集體”是誰(shuí)？“集體”對(duì)土地的管理和監(jiān)督的程序和形式，法律并無(wú)明確規(guī)定，在土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容、界限和法律地位等方面也沒(méi)有作出具體的安排。由于“集體”這一概念的高度抽象性和模糊性而在現(xiàn)實(shí)中找不到對(duì)應(yīng)的載體，以及其標(biāo)志性權(quán)能被國(guó)家控制在手中和大部分權(quán)能實(shí)際上是由少數(shù)農(nóng)村干部在行使，導(dǎo)致其主體事實(shí)上的不存在，即主體虛位。筆者在對(duì)重慶江津區(qū)、開(kāi)縣和忠縣農(nóng)戶走訪調(diào)查并回收有效問(wèn)卷316份，結(jié)果表明，多數(shù)農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)的具體歸屬是模糊不清的，甚至農(nóng)民的土地集體所有權(quán)概念是很淡薄的。其中28%農(nóng)戶認(rèn)為，集體就是國(guó)家；36%的農(nóng)民認(rèn)為集體是干部（村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部），認(rèn)為集體是村民小組占15%；剩余21%的農(nóng)民表示不清楚或是不關(guān)心。

周誠(chéng)在《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)》中提出了“五權(quán)結(jié)構(gòu)”，即所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)[6]。在目前的農(nóng)村土地制度下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)對(duì)集體和農(nóng)民而言，并不完整。一方面，農(nóng)民集體不能充分行使土地權(quán)利；另一方面，農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然相對(duì)充分，但財(cái)產(chǎn)權(quán)嚴(yán)重不足。例如，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民缺乏抵押土地使用權(quán)以獲取銀行貸款的權(quán)利，產(chǎn)權(quán)缺乏有效的實(shí)現(xiàn)途徑和保護(hù)機(jī)制。

造成這種主體缺位的原因主要有3個(gè)方面：一是現(xiàn)階段隨著家庭承包經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織在大多數(shù)村內(nèi)是不存在的，村一級(jí)并沒(méi)有真正的土地所有權(quán)主體；二是下，土地被細(xì)化經(jīng)營(yíng)，雖然滿足了農(nóng)戶的土地私化經(jīng)營(yíng)愿望，但是小農(nóng)意識(shí)下的農(nóng)民并不關(guān)心土地的所有權(quán)主體是誰(shuí)；三是在對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行處分時(shí)，各級(jí)政府介入十分嚴(yán)重，普遍的形成政府“代民做主”的現(xiàn)象。

2.2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機(jī)制失靈

現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機(jī)制體現(xiàn)于行政干預(yù)土地產(chǎn)權(quán)配置，這種管理機(jī)制造成各項(xiàng)權(quán)利主體對(duì)土地的權(quán)利、義務(wù)難以明確，這是農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系多重矛盾產(chǎn)生的根源[7]。農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系多重矛盾集中反映在：一是國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利的控制，表明土地的最終歸屬權(quán)屬于國(guó)家，但國(guó)家并不是農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，國(guó)家卻可以通過(guò)強(qiáng)制手段實(shí)際操縱和決定農(nóng)村土地所有權(quán)交易并且參與所有權(quán)收益分配；二是農(nóng)民集體作為名義上的土地所有者，實(shí)踐中難以充分行使所有權(quán)，主體地位處于虛置狀態(tài)[8]，土地權(quán)益受到多方侵蝕；三是集體土地的經(jīng)營(yíng)管理者自身角色混亂，權(quán)利和義務(wù)不對(duì)稱，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的充分行使受制于農(nóng)村基層政治民主發(fā)展?fàn)顩r[9]。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法通則》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)的規(guī)定，集體土地經(jīng)營(yíng)管理者分為三種，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、社集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組。他們既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理農(nóng)村土地，又被視為地方政府在農(nóng)村基層的延伸，具行政管理色彩，形成農(nóng)村版“政企不分”。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的征地制度存在弊端，其土地資產(chǎn)補(bǔ)償機(jī)制不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍”。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地的增值部分及未來(lái)的收益部分。農(nóng)用地一經(jīng)征用后，其用途改變會(huì)導(dǎo)致地價(jià)高漲，而這部分巨額增值收益農(nóng)民并沒(méi)有權(quán)力享受即形成實(shí)際上的“增值歸公”。從征地補(bǔ)償辦法看，長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)基本上未得到地方政府的承認(rèn)或尊重。在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民拆遷安置所得比例極低，土地收益分配明顯是向政府、城市、非農(nóng)部門傾斜[10]。近年來(lái)，全國(guó)各地越來(lái)越多的失地農(nóng)民上訪、投訴媒體等維權(quán)抗?fàn)幓顒?dòng)以及其與地方政府和開(kāi)發(fā)商之間發(fā)生的嚴(yán)重沖突事件影響了社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.3 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺(tái)薄弱

農(nóng)村土地資產(chǎn)是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，應(yīng)依據(jù)法律規(guī)定對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、資金運(yùn)作和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行系統(tǒng)檢查、評(píng)估。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理在確權(quán)、統(tǒng)計(jì)和評(píng)估方面存在滯后性，農(nóng)民主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)模糊，不少地方存在登記不及時(shí)、不全面，監(jiān)督管理不到位等問(wèn)題，致使農(nóng)村土地資產(chǎn)管理混亂、資產(chǎn)處置隨意等問(wèn)題[11]。

加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，首先應(yīng)該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的存量，明細(xì)到村、組、戶。其次，應(yīng)該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值。抽樣調(diào)查忠縣269個(gè)農(nóng)戶，98%的被調(diào)查農(nóng)戶知道自己承包地的數(shù)量、位置，但是他們不知道自己承包地資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值；抽樣調(diào)查忠縣、開(kāi)縣等180名村官，95%的被調(diào)查者能正確回答本村的土地面積、用地結(jié)構(gòu)，但是他們不知道本村土地資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值。我國(guó)農(nóng)村廣大基層干部和農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村土地資產(chǎn)認(rèn)知程度低，究其原因有以下幾點(diǎn)：一是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)遺留的歷史問(wèn)題。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)虛置，“三級(jí)所有，社為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制名存實(shí)亡。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，農(nóng)村土地界限存在爭(zhēng)議。二是農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估的特殊性。由于農(nóng)村土地資產(chǎn)本身存在的特性，如產(chǎn)權(quán)特征、資產(chǎn)屬性、市場(chǎng)條件等，在進(jìn)行土地資產(chǎn)評(píng)估的時(shí)候，存在一定的障礙[12]。

對(duì)重慶市資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)98名專業(yè)人士咨詢結(jié)果顯示：98%的受訪者認(rèn)為，加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺(tái)建設(shè)是十分必要的，健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度必須進(jìn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估，同時(shí)也表達(dá)了對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估狀況的不滿；92%受訪者建議農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估的原理和方法參照土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)定價(jià)法；超過(guò)半數(shù)的受訪者認(rèn)為，農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估需要完善法律制度來(lái)支持。

2.4 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益低

目前，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善形成種種弊端，影響到廣大農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)。勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母，這是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)基本論斷。農(nóng)民擁有土地，就擁有巨大財(cái)富，就應(yīng)該擁有更多的財(cái)產(chǎn)性收入。中國(guó)城鄉(xiāng)居民收入結(jié)構(gòu)統(tǒng)計(jì)結(jié)果（表2）表明，城鎮(zhèn)居民沒(méi)有土地所有權(quán)，卻有更多的財(cái)產(chǎn)性收入，農(nóng)村居民擁有土地所有權(quán)，但財(cái)產(chǎn)性收入較少。這個(gè)現(xiàn)象發(fā)人深省，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益幾何。

據(jù)調(diào)查，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善影響到土地資源的可持續(xù)利用。第一，對(duì)土地非農(nóng)化產(chǎn)生的巨大利益的追逐也加劇了腐敗泛濫，加重了對(duì)極為稀缺的土地資源的亂占濫用現(xiàn)象[13]。特別是在城市近郊區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，農(nóng)村集體非農(nóng)用地大量進(jìn)入市場(chǎng)已成為客觀的事實(shí)，且主要以買賣、有償有限期出讓、出租、入股聯(lián)營(yíng)、聯(lián)建分成和抵押等方式進(jìn)入市場(chǎng)。這種現(xiàn)象影響到耕地資源的保護(hù)，也造成土地資產(chǎn)收益流失[14]。第二，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，在城郊地區(qū)，農(nóng)村土地資產(chǎn)增值空間迅速提升，但是由于存在相關(guān)土地法律和政策的嚴(yán)格限制，在城郊地區(qū)一些集體非農(nóng)建設(shè)用地自發(fā)地、無(wú)序地流轉(zhuǎn)形成了一定的隱形市場(chǎng)，農(nóng)民以不合法方式爭(zhēng)取自身利益的行為，導(dǎo)致了土地資產(chǎn)管理失控、建設(shè)用地供應(yīng)總量難以控制、土地市場(chǎng)秩序遭到破壞等突出問(wèn)題。第三，由于農(nóng)地占用成本低，土地粗放式利用現(xiàn)象十分普遍。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1996—2010年間全國(guó)農(nóng)村人口減少了1.49億，但農(nóng)村居民點(diǎn)用地總面積不但未降反而凈增6.13萬(wàn)hm2，農(nóng)民人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積也從193 m2增加到218 m2，超過(guò)國(guó)家規(guī)定的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，形成許多所謂“空心村”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亂占濫用耕地現(xiàn)象也十分普遍。

3 加強(qiáng)農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的建議

3.1 強(qiáng)化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理主體

黨的十報(bào)告明確提出，必須堅(jiān)持人民主體地位?；鶎尤罕娮灾问俏覈?guó)的基本政治制度。村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)農(nóng)村政權(quán)建設(shè)中具有十分重要的作用?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（2010年10月28日）中明確提出，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)證明，優(yōu)化資源配置是村民委員會(huì)履行職責(zé)的保障。發(fā)揮村民委員會(huì)的積極作用，加強(qiáng)村民委員會(huì)管理農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的職能，是農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理制度創(chuàng)新發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的客觀要求[15]。我們要堅(jiān)持生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相互適應(yīng)的科學(xué)發(fā)展觀，深刻認(rèn)識(shí)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體發(fā)展的客觀規(guī)律，與時(shí)俱進(jìn)，推進(jìn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體創(chuàng)新發(fā)展。建議積極推進(jìn)地方立法，賦予村民委員會(huì)更加充分、更有保障的土地物權(quán)，強(qiáng)化村民委員會(huì)的土地所有權(quán)和土地用益物權(quán)。改“三級(jí)所有，社為基礎(chǔ)”為“三級(jí)所有，村為基礎(chǔ)”。

3.2 開(kāi)展農(nóng)村土地資產(chǎn)清產(chǎn)核資

開(kāi)展農(nóng)村股份合作、推進(jìn)“三權(quán)抵押”和“地票交易”，必然要求科學(xué)評(píng)估農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價(jià)值，嚴(yán)格明晰農(nóng)村集體土地資本結(jié)構(gòu)。城市的每一個(gè)單位、每一個(gè)家庭都能說(shuō)出自己的資產(chǎn)價(jià)值，農(nóng)村的每一個(gè)單位、每一個(gè)家庭都搞不清楚自己的資產(chǎn)價(jià)值。農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價(jià)值都搞不清楚，又如何能壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益[16]？因此開(kāi)展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資，顯化農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價(jià)值是壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)、切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的客觀要求。據(jù)調(diào)查，全國(guó)加快了農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證已近完成，宅基地使用權(quán)和村民住房所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率達(dá)到90%。建議政府以第二次土地大調(diào)查成果和農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作成果為平臺(tái)，推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新，開(kāi)展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資登記，摸清每一個(gè)村民委員會(huì)的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、價(jià)值，為加強(qiáng)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供決策依據(jù)，為壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益提供公共服務(wù)。保障村民委員會(huì)和農(nóng)戶的土地權(quán)利在經(jīng)濟(jì)上得到有效實(shí)現(xiàn)，創(chuàng)造條件讓村民委員會(huì)和廣大農(nóng)民擁有更多的土地財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)性收入。

3.3 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)收益分配機(jī)制

《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（2007年3月）明確規(guī)定，所有權(quán)人對(duì)自己的資產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益管理相對(duì)滯后，關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的產(chǎn)生機(jī)制和分配機(jī)制認(rèn)識(shí)不足、政策缺失，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn)的要求未能滿足，嚴(yán)重影響農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展，危及農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。國(guó)有土地所有權(quán)收益已上萬(wàn)億，農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益又有幾何。政府既要加強(qiáng)城市國(guó)有土地所有權(quán)收益管理，也要加強(qiáng)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)所有權(quán)收益管理。建議加強(qiáng)社會(huì)調(diào)查、理論研究和政策分析，深刻認(rèn)識(shí)農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的地位、作用和性質(zhì)，科學(xué)構(gòu)建農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的實(shí)現(xiàn)路徑和方式，合理評(píng)估農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益分配方案。建議加大制度創(chuàng)新和制度供給，保障農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn)，為加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

3.4 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)體系

價(jià)格是市場(chǎng)的靈魂，如何評(píng)估農(nóng)地資產(chǎn)價(jià)格，是推進(jìn)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國(guó)有土地多年來(lái)已形成了較為完善的土地定級(jí)估價(jià)辦法，但對(duì)農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值認(rèn)識(shí)不足，農(nóng)地定級(jí)估價(jià)基本上還是空白。如何建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展要求的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)定價(jià)機(jī)制，需要深化研究。與發(fā)達(dá)的城市土地評(píng)估機(jī)構(gòu)相比，農(nóng)村土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)和專業(yè)評(píng)估人員極為缺乏。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、推進(jìn)農(nóng)村股份制改革中，土地資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估難，制約了農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的有序推進(jìn)。政府為城市國(guó)有土地資產(chǎn)管理提供了公共服務(wù)，也應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供公共服務(wù)，做好相關(guān)服務(wù)工作，推進(jìn)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理。針對(duì)集體土地資產(chǎn)管理中存在的信息不暢通、價(jià)格不合理、服務(wù)體系薄弱等問(wèn)題，迫切需要建立農(nóng)村土地權(quán)屬登記、資產(chǎn)評(píng)估、法律援助等服務(wù)體系。合理的價(jià)格不僅能充分體現(xiàn)土地的價(jià)值，而且可以引導(dǎo)土地資源的優(yōu)化配置。深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)適時(shí)制定符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，適應(yīng)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的農(nóng)村土地定級(jí)估價(jià)規(guī)范，建立農(nóng)村地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)，培訓(xùn)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)評(píng)估專業(yè)人員，開(kāi)展農(nóng)村集體土地定級(jí)估價(jià)，合理確定農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價(jià)格，壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。

3.5 培育農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)

黨的十報(bào)告明確提出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，必須更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。健全現(xiàn)代市場(chǎng)體系，完善宏觀調(diào)控體系，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。發(fā)展多層次資本市場(chǎng)，建立公共資源出讓收益合理共享機(jī)制。市場(chǎng)是活化資產(chǎn)的平臺(tái)，培育發(fā)展農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)，是深化農(nóng)村土地、林權(quán)等制度改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的客觀要求。我們必須堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展道路，活化、顯化、實(shí)化農(nóng)村土地資產(chǎn)。建議培育發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，開(kāi)展農(nóng)村土地、林權(quán)等生產(chǎn)要素抵押和涉農(nóng)保險(xiǎn)試點(diǎn)質(zhì)押。建議積極推進(jìn)地方立法，賦予農(nóng)民更加充分、更有保障的土地權(quán)利，強(qiáng)化土地用益物權(quán)和土地發(fā)展權(quán)。有序推進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款，使農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市國(guó)有建設(shè)用地?fù)碛型瑯拥挠靡嫖餀?quán)，使農(nóng)民的土地資產(chǎn)與城市居民的土地資產(chǎn)具有同等市場(chǎng)價(jià)值和平等市場(chǎng)地位，釋放沉睡多年的農(nóng)村土地資產(chǎn)融資功能[18]，允許農(nóng)民以土地資產(chǎn)作為財(cái)產(chǎn)抵押。農(nóng)村土地資產(chǎn)權(quán)利是國(guó)家法律賦予農(nóng)民的權(quán)利，屬于用益物權(quán)性質(zhì)，農(nóng)民依法享有占有、使用、流轉(zhuǎn)和收益等權(quán)利，不得剝奪和非法限制。建議積極開(kāi)展政策研究，推進(jìn)地方立法，培育農(nóng)村土地市場(chǎng)，完善社會(huì)主義市場(chǎng)體系。

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關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；措施；成效；對(duì)策；河南沈丘

中圖分類號(hào) F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2014）12-0333-02

近年來(lái)，沈丘縣始終堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，按照“依法、自愿、有償”原則，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，以推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為根本目的，加大政策扶持力度，不斷探索土地流轉(zhuǎn)新模式和有效運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)了全縣土地流轉(zhuǎn)工作扎實(shí)健康開(kāi)展[1]。

1 沈丘縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

為了規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，沈丘縣積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作方式。目前，沈丘縣通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等形式流轉(zhuǎn)土地面積達(dá)1.73萬(wàn)hm2，占全縣耕地面積的23%，涉及農(nóng)戶6.5萬(wàn)戶。通過(guò)基層申報(bào)、縣鄉(xiāng)2級(jí)服務(wù)中心檢查驗(yàn)收，流轉(zhuǎn)登記備案，全縣6.67 hm2以上規(guī)模流轉(zhuǎn)土地面積4 006.67 hm2，涉及農(nóng)業(yè)企業(yè)、工、商企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、科技人員種糧大戶等278宗，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格為每年4 500～18 000元/hm2，有效地促進(jìn)了沈丘縣的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2 沈丘縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)采取的措施

2.1 完善土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)機(jī)制

2009年4月，沈丘縣人民政府制定出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》，明確了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和流轉(zhuǎn)原則。結(jié)合沈丘縣的實(shí)際情況，縣農(nóng)業(yè)局制定了《沈丘縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施辦法》，為加強(qiáng)全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作管理、規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為做出了嚴(yán)格規(guī)定?？h委、縣政府成立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)指導(dǎo)全縣的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。

2.2 堅(jiān)持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)原則

一是堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)制度不變?cè)瓌t；二是堅(jiān)持平等協(xié)商、依法自愿有償原則；三是堅(jiān)持不改變土地的農(nóng)業(yè)用途原則；四是堅(jiān)持因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)原則[2]。

2.3 完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)制

一是以縣農(nóng)業(yè)局為依托，建立了縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心；抽調(diào)了政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、工作負(fù)責(zé)任的工作人員，專職負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)工作；二是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦也建立了相應(yīng)的組織，全縣22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦已建立了制度完善、設(shè)施齊全、人員精干、服務(wù)一流的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳，每個(gè)行政村建立了村級(jí)服務(wù)站，并配備了村級(jí)聯(lián)絡(luò)員。目前，全縣已形成了縣、鄉(xiāng)、村3級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

2.4 拓展土地流轉(zhuǎn)渠道

一是采取政策扶持、協(xié)調(diào)融資、技術(shù)服務(wù)等積極措施，大力扶持培育種養(yǎng)大戶，帶動(dòng)規(guī)模、高效種養(yǎng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。二是加強(qiáng)對(duì)外推介招商，積極引進(jìn)客商到沈丘縣發(fā)展規(guī)模種養(yǎng)業(yè)，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。三是創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)模式，主要有企業(yè)租賃模式、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)模式和合作社聯(lián)動(dòng)模式[3]。

3 沈丘縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)取得的成效

一是通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，推廣使用了多種農(nóng)業(yè)機(jī)具、優(yōu)良品種和先進(jìn)農(nóng)業(yè)適用技術(shù)，有效地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、機(jī)械化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的重組，合理流動(dòng)和資源的配置[4]。沈丘縣裕祥槐山藥種植專業(yè)合作社，帶動(dòng)農(nóng)戶800余戶，流轉(zhuǎn)砂質(zhì)土地1 000 hm2，專業(yè)發(fā)展槐山藥種植，取得了良好效益。二是在保證農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，既將農(nóng)民從土地上解放出來(lái)，從事效益更高的工作，又維護(hù)了農(nóng)民的土地承包權(quán)益，同時(shí)減少了土地撂荒，提高了土地利用率[5]。三是通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民可以獲得相對(duì)較高和比較穩(wěn)定的有償轉(zhuǎn)讓收入。從調(diào)查情況看，農(nóng)民通過(guò)流轉(zhuǎn)土地，一般每年可以得到4 500～18 000元/hm2的租金收入。此外，土地流轉(zhuǎn)還促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)分工，更新了農(nóng)民觀念，提高農(nóng)民素質(zhì)。四是推動(dòng)了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，加快了全縣農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展。五是促進(jìn)了耕地保護(hù)。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，既可以開(kāi)發(fā)田埂地溝等，有效增加土地利用面積，也有效杜絕了農(nóng)戶在耕地上隨意建房占用耕地的情況。

4 建議

4.1 促進(jìn)“三個(gè)結(jié)合”，提高土地流轉(zhuǎn)效益

針對(duì)不同區(qū)域資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，因地制宜推進(jìn)耕地、林地、荒地和水面等流轉(zhuǎn)。引導(dǎo)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織和種養(yǎng)大戶連片開(kāi)發(fā)流轉(zhuǎn)土地，引導(dǎo)工商資本投向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)，建立高標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品基地；鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)土地向種糧大戶集中，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，在政策上給予重點(diǎn)支持；把土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)結(jié)合起來(lái)，拓寬農(nóng)民增收渠道[6]。加快產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為土地轉(zhuǎn)出農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)提供更多的崗位，使其向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變。

4.2 實(shí)行“四個(gè)傾斜”，加大對(duì)種糧大戶的扶持力度

加快土地向種糧大戶、種糧能手的集中，是目前促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)最有效、最實(shí)際的辦法，也是土地流轉(zhuǎn)的帶有方向性、引領(lǐng)性的關(guān)鍵舉措，只有這樣才能確保國(guó)家的糧食安全。要在政策扶持、信貸傾斜、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和科技服務(wù)等方面實(shí)現(xiàn)傾斜政策，扶持種糧大戶和種糧能手，讓他們流轉(zhuǎn)土地種糧有錢賺、無(wú)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)達(dá)到一定種植規(guī)模的種植大戶，政府應(yīng)當(dāng)給予產(chǎn)業(yè)政策扶持，比如采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的辦法給予直接種糧補(bǔ)貼；對(duì)涉農(nóng)項(xiàng)目集中打捆，向種糧大戶傾斜，扶持他們改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等；金融部門應(yīng)給予融資支持，允許其承租地視同物權(quán)進(jìn)行抵押貸款，解決大戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的資金投入這一瓶頸問(wèn)題；建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，堅(jiān)持政府推動(dòng)、市場(chǎng)運(yùn)作的原則，推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作，適度提高保費(fèi)補(bǔ)貼，提高種糧大戶參保積極性，增強(qiáng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)抗風(fēng)險(xiǎn)的能力[7]；強(qiáng)化科技服務(wù)，結(jié)合農(nóng)業(yè)科技入戶工程，深入開(kāi)展農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)和推廣服務(wù)，對(duì)規(guī)模較大和有發(fā)展?jié)摿Φ姆N糧大戶、種田能手，進(jìn)行科技人員與大戶結(jié)對(duì)幫扶，進(jìn)一步提高其經(jīng)營(yíng)水平和科技水平。

5 參考文獻(xiàn)

[1] 王音，陳軍勇.我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2006（16）：4115-4118.

[2] 張銀剛.關(guān)于彭陽(yáng)縣古城鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查報(bào)告[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)科技，2012（2）：128-129.

[3] 倪廣清，何文華，茅慶華，等.轉(zhuǎn)出一片艷陽(yáng)天――射陽(yáng)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查[J].江蘇農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2008（9）：50-51.

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[5] 付勁松.推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)[J].改革與開(kāi)放，2009（2）：18-20.

篇3

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問(wèn)題

一是規(guī)?；鬓D(zhuǎn)不容易。股份合作一土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的股份化這一有效形式未及時(shí)進(jìn)行引導(dǎo)和支持，始終在小范圍進(jìn)行。轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換只是在個(gè)別農(nóng)戶間進(jìn)行，難成規(guī)?；瘹夂?。以企業(yè)、業(yè)主為主體開(kāi)展的規(guī)?；赓U受到經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)的制約，一旦個(gè)別農(nóng)戶拒絕流轉(zhuǎn)，就可能受到影響。近兩年因政府提倡大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)戶較多，簽訂流轉(zhuǎn)合同，較前幾年土地流轉(zhuǎn)面積雖然有所提高，但流轉(zhuǎn)數(shù)量還是微乎其微，沒(méi)有形成大規(guī)模流轉(zhuǎn)。

二是流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)不到位。農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念的影響，認(rèn)為只要有了土地，生活就有了保障，寧可粗放經(jīng)營(yíng)或邊務(wù)農(nóng)邊外出打工，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去，特別是實(shí)行糧食補(bǔ)貼后，一些私下轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民，擔(dān)心得不到惠農(nóng)資金補(bǔ)貼，又開(kāi)始收回原有承包地自己耕種。

三是流轉(zhuǎn)規(guī)模小。由于農(nóng)戶承包地塊過(guò)于零散，流轉(zhuǎn)缺乏必要的組織引導(dǎo)，企業(yè)想租地因農(nóng)戶多條件苛刻而增加成本，農(nóng)戶愿租地因意見(jiàn)不統(tǒng)一而難以流轉(zhuǎn)。

四是流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。多數(shù)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地未簽訂流轉(zhuǎn)合同，通常采用私下協(xié)商的方式達(dá)成口頭協(xié)議，個(gè)別簽訂合同的，也存在表述不清、權(quán)責(zé)不明等問(wèn)題，村組干部一般不知情，容易造成土地承包關(guān)系混亂，為日后可能出現(xiàn)的土地糾紛埋下隱患。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的成因

1.思想認(rèn)識(shí)錯(cuò)位。普遍把經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)成流轉(zhuǎn)主體的經(jīng)濟(jì)行為，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到其在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大意義，以致管理決策層對(duì)有利的模式缺乏鼓勵(lì)和推廣，對(duì)不利的模式?jīng)]有批判和限制；以致基層干部在實(shí)踐中表現(xiàn)為重視引進(jìn)企業(yè)、業(yè)主而不重視培養(yǎng)農(nóng)民的合作精神；以致一些干部群眾在對(duì)待股份合作態(tài)度上，把它等同于第一次合作化中的“歸大堆”“吃大鍋飯”，談合色變。

2.政策法規(guī)錯(cuò)位。一是《農(nóng)民專業(yè)合作社法》僅限于“同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者、利用者”的合作，即產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)領(lǐng)域的合作，對(duì)農(nóng)民在土地生產(chǎn)資料領(lǐng)域開(kāi)展的股份合作缺乏相應(yīng)規(guī)定和政策支持。二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)受到限制?！段餀?quán)法》把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸入“用益物權(quán)”，但同為“用益物權(quán)”的建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立后，使用權(quán)人有權(quán)將其轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押，而《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》均規(guī)定不能抵押，《農(nóng)村土地承包法》雖規(guī)定經(jīng)營(yíng)權(quán)可以入股，但相關(guān)政策規(guī)定不能折資作為資本金。三是后續(xù)政策不配套。

3.管理服務(wù)錯(cuò)位。基層管理機(jī)構(gòu)力量薄弱，人員編制受限制，流轉(zhuǎn)過(guò)程中沒(méi)有相應(yīng)人員進(jìn)行管理指導(dǎo)或指導(dǎo)不到位；過(guò)去建立的農(nóng)村承包合同管理、糾紛處理機(jī)構(gòu)作用發(fā)揮不明顯。

三、推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策

1.抓緊制定出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的意見(jiàn)》農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，涉及面廣，政策性強(qiáng)，一定要慎重對(duì)待。因此，建議政府抓緊制定出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的意見(jiàn)》，從政府層面對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作進(jìn)行總體部署和安排，統(tǒng)一指導(dǎo)，有序推動(dòng)。

2.建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系。一是要積極支持和引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)中介組織等農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有形市場(chǎng)體系。重點(diǎn)是積極培育以縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)經(jīng)部門為主體的非盈利性農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，充分發(fā)揮它們?cè)谵r(nóng)村土地供給主體和需求主體之間的媒介和橋梁作用。二是要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)。依托縣、鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)部門和村民組織建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)，做好流轉(zhuǎn)規(guī)劃、信息、價(jià)格評(píng)估、合同檔案管理等工作。

篇4

農(nóng)村土地，人們一般又將其簡(jiǎn)稱為農(nóng)地。通俗來(lái)講，所謂農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，指的是與農(nóng)村土地相關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總和，其作用是調(diào)節(jié)農(nóng)村土地在存在和使用過(guò)程中，產(chǎn)生的一系列的利益主體之間的關(guān)系，比如土地的處分權(quán)、收益權(quán)等各個(gè)全能以及利益產(chǎn)權(quán)關(guān)系等。我國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，既是由我國(guó)基本國(guó)情決定，同時(shí)也是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)所決定的。就我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)來(lái)看，其權(quán)能結(jié)構(gòu)主要涉及土地產(chǎn)權(quán)的占有、使用、收益、處分等。

二、農(nóng)村土地金融的現(xiàn)狀

就目前情況來(lái)看，我國(guó)實(shí)行的是農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展與進(jìn)步，社會(huì)對(duì)農(nóng)村土地金融發(fā)展提出了更高的要求。因此，農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的弊端日益凸顯出來(lái)，一定程度上阻礙了農(nóng)村土地金融和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展。具體來(lái)講，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.未明確確定“集體”這一概念

一方面，在《中華人民共和國(guó)土地管理法》中，已明確規(guī)定農(nóng)村的土地屬于集體。另一方面，對(duì)于“集體”這個(gè)概念的界定卻比較模糊?！锻恋毓芾矸ā?、《民法通則》中雖然都有關(guān)于“農(nóng)民集體”的表述，但沒(méi)有良好解決“農(nóng)民集體”同農(nóng)民個(gè)人的利益關(guān)系。因此，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體出現(xiàn)模糊不清的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的利益主體虛化，不能良好適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求。

2.土地抵押權(quán)上的矛盾

在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度下，土地抵押權(quán)是其權(quán)能內(nèi)容之一。就目前我國(guó)關(guān)于土地抵押權(quán)的立法來(lái)看，存在不一致性。在《農(nóng)村土地承包法》中，規(guī)定農(nóng)村土地可以被轉(zhuǎn)讓、抵押等。但是在《擔(dān)保法》中，又規(guī)定歸集體所有的土地（比如宅基地、耕地等）使用權(quán)不能抵押。因此，根據(jù)《擔(dān)保法》中的規(guī)定，農(nóng)民的宅基地、耕地等的抵押權(quán)受到法律的限制。

3.土地使用權(quán)不清晰

承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于使用性質(zhì)，農(nóng)民在土地中獲得的權(quán)力非常小，即耕種權(quán)、一部分的收益權(quán)以及非常狹小的處分權(quán)。在農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，土地是重要的資產(chǎn)，目前土地使用權(quán)嚴(yán)重影響了農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)權(quán)能。假設(shè)土地可以自由抵押、流轉(zhuǎn)，但如果其中出現(xiàn)了問(wèn)題，就會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)（比如農(nóng)民失去賴以生存的資產(chǎn)——土地，農(nóng)村金融發(fā)展受挫等）。我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)界定模糊，從而導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，農(nóng)民一直生活在貧困的邊緣。一方面，資金投入是農(nóng)民生產(chǎn)中的必備因素，目前土地產(chǎn)權(quán)模糊造成產(chǎn)權(quán)權(quán)能不足，從而大大影響了農(nóng)民的融資能力，促使農(nóng)民不能開(kāi)展大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，造成農(nóng)村和城市居民的雙重貧困。另一方面，隨著我國(guó)城市的快速發(fā)展，吸引了大量的農(nóng)村金融剩余，造成一部分農(nóng)村資金和人力的外流，所以出現(xiàn)很多土地棄耕的情況，造成城市資源分配不均，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村金融貧乏現(xiàn)象。

三、促進(jìn)農(nóng)村金融與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施

針對(duì)目前農(nóng)村金融與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在問(wèn)題，必須要采取有力的措施加以解決，促進(jìn)農(nóng)村金融和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展，從而不斷提高農(nóng)民收入。具體來(lái)講，可以從以下三個(gè)方面入手。

1.完善農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

由于農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方面存在較大的問(wèn)題，政府需站在發(fā)展農(nóng)村土地金融和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)角度，在政策上予以傾斜，引導(dǎo)和支持農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)。具體而言，可以采取以下三個(gè)方面的措施。

1.1不斷完善相應(yīng)的制度

為了進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)村土地金融和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，我國(guó)必須要立足當(dāng)前農(nóng)村土地使用權(quán)方面的弊端，盡快出臺(tái)相應(yīng)的政策，進(jìn)一步完善相應(yīng)的制度。第一，進(jìn)一步明確集體土地的產(chǎn)權(quán)，保障農(nóng)民的農(nóng)業(yè)組織規(guī)范化；第二，科學(xué)對(duì)待集體土地的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地金融的良好發(fā)展。

1.2確保流轉(zhuǎn)方法的合法化

第一，建立健全相應(yīng)的政策，比如土地投資政策、投資補(bǔ)償政策等，并且根據(jù)社會(huì)的不斷發(fā)展，及時(shí)做出相應(yīng)的修改。第二，在遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下，綜合考察農(nóng)業(yè)發(fā)展的具體情況，制定相應(yīng)的政策，引導(dǎo)農(nóng)民正確對(duì)待土地流轉(zhuǎn)，從而幫助農(nóng)民提供土地的使用率，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展。第三，土地流轉(zhuǎn)之后，可能會(huì)產(chǎn)生一系列的問(wèn)題，比如土地用途變化造成的問(wèn)題、權(quán)屬關(guān)系變化帶來(lái)的糾紛等。這就要求政府相關(guān)部門制定相應(yīng)的對(duì)策，避免不必要的糾紛。

2.采取集體抵押土地所有權(quán)的方法進(jìn)行融資

根據(jù)相關(guān)調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)民貸款之所以比較難，最主要的原因就是缺乏有效的抵押資產(chǎn)。在農(nóng)村土地使用權(quán)中，由于其存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，所以銀行不接受農(nóng)民以土地使用權(quán)作為抵押。針對(duì)這種情況，考慮到我國(guó)法律明確規(guī)定農(nóng)村土地貴集體所有，在融資的時(shí)候，就可以采取集體抵押土地所有權(quán)的方式，從而向金融機(jī)構(gòu)獲得貸款。這樣一來(lái)，產(chǎn)權(quán)則獲得明晰。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，可以在農(nóng)村中集體成立合作社，村民以土地入股并且享受分紅。農(nóng)村合作社在金融機(jī)構(gòu)和種植大戶（或農(nóng)業(yè)企業(yè)）之間起到橋梁作用。采用農(nóng)村合作社方式發(fā)展農(nóng)村土地金融和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地以集體抵押或轉(zhuǎn)讓，具有多種優(yōu)勢(shì)。一方面，它可以有效保證土地的集中化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，從而彌補(bǔ)了小塊土地的使用效率不高的問(wèn)題，大大提升土地使用率；另一方面，它還可以有效提高土地使用權(quán)權(quán)能，從而進(jìn)一步提高了土地使用權(quán)的抵押價(jià)值。

3.采用家庭農(nóng)場(chǎng)的方式盡心運(yùn)作

就農(nóng)村土地金融發(fā)展來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不佳，最主要的問(wèn)題是農(nóng)村金融市場(chǎng)開(kāi)發(fā)不夠（比如沒(méi)有實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)）。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式下，農(nóng)民采用的是小塊土地耕種，其成本高、收益小，無(wú)法達(dá)到規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。在農(nóng)村土地金融和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，走家庭農(nóng)場(chǎng)的運(yùn)作方式，由于家庭成員之間的價(jià)值取向和目標(biāo)均不存在較大的分歧，且方便內(nèi)部的溝通和協(xié)商。采用這種方式來(lái)經(jīng)營(yíng)，以家庭成員為主要?jiǎng)趧?dòng)力，采用集約化、規(guī)?；?、商品化的經(jīng)營(yíng)模式，大大提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。四、結(jié)語(yǔ)

四、結(jié)語(yǔ)

篇5

關(guān)鍵詞 土地集約利用 土地流轉(zhuǎn) 對(duì)策

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1土地集約利用相關(guān)概念

1.1土地集約利用

土地集約利用是指“通過(guò)對(duì)一定地塊單位土地面積上集中投入較多的生產(chǎn)資料和勞動(dòng)，來(lái)提高土地利用率和產(chǎn)出率，提高土地的經(jīng)濟(jì)功能和負(fù)荷能力，以獲得單位土地面積上的最大收益。”國(guó)土資源部將集約利用的內(nèi)涵概括為三個(gè)方面：一是節(jié)約用地；二是集約用地；三是要提高土地利用效率。

1.2土地流轉(zhuǎn)

在推動(dòng)土地集約利用的過(guò)程中，我國(guó)提出了“土地流轉(zhuǎn)”的概念。其本質(zhì)上是土地所有權(quán)的變動(dòng)，包括了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)三個(gè)方面。

2我國(guó)土地集約利用的現(xiàn)狀

2.1農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)效益明顯提高

2003年，國(guó)土資源部開(kāi)始在全國(guó)開(kāi)展實(shí)施農(nóng)村土地整治工程，先后在四川、浙江、江蘇、湖北、江西、云南等地實(shí)施了“金土地工程”“千村示范萬(wàn)村整治工程”等系列重大工程30多個(gè)，截止2015年12月，整治農(nóng)村土地1.34億畝，其中新增耕地3000多萬(wàn)畝，新增糧食產(chǎn)能達(dá)到了200多億斤。通過(guò)土地整治，農(nóng)村耕地條件不斷優(yōu)化，土地經(jīng)濟(jì)效益明顯加強(qiáng)。

2.2農(nóng)村生產(chǎn)生活條件明顯改善

2006年以來(lái)，中央已經(jīng)安排了18450多億元的專項(xiàng)資金用于支持包括房屋改造、搬遷在內(nèi)的新農(nóng)村建設(shè)，十二五期間，全國(guó)共完成新農(nóng)村整體改造村莊1200余個(gè)，完成房屋改造7000多萬(wàn)戶，修建村級(jí)公路和田間道路110多萬(wàn)公里，為農(nóng)村土地集約利用奠定了良好的設(shè)施基礎(chǔ)。通過(guò)中心村建設(shè)，我國(guó)新增耕地1300多萬(wàn)畝，農(nóng)村社會(huì)面貌煥然一新。

2.3農(nóng)村土地市場(chǎng)效益不斷增強(qiáng)

2001年底，中央下發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》，在政策層面拉開(kāi)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的序幕。截止2014年底，我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)共實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)面積4.5億畝，占全國(guó)總耕地的32.4%。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)方式，各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)達(dá)到了476萬(wàn)戶，成立各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作在124萬(wàn)個(gè)，每年為農(nóng)民增加收入近千億元，解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)800多萬(wàn)人。

3我國(guó)農(nóng)村土地集約利用存在的問(wèn)題

雖然我國(guó)農(nóng)村土地集約化利用取得一系列的成效，但也還存在一定的問(wèn)題和不足：一是農(nóng)村耕地資源總量不斷減少，在近二十年的時(shí)間里，我國(guó)的耕地面積減少了12%。二是農(nóng)村土地集約利用政策體系不完善。我國(guó)目前農(nóng)村土地集約利用過(guò)程中政策體系不健全、地方政策配套不完善、政策落實(shí)不到位的問(wèn)題突出。三是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏完善法律法規(guī)保護(hù)。目前，我國(guó)尚未制定實(shí)施《土地流轉(zhuǎn)法》，關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的定性，還缺少明確的法律規(guī)定。四是針對(duì)失地農(nóng)民的保障制度不完善。目前我國(guó)針對(duì)農(nóng)村土地集約化過(guò)程中產(chǎn)生的失地農(nóng)民的保障制度還很不完善，極容易造成了失地農(nóng)民二次返貧。

4提高農(nóng)村土地集約化利用對(duì)策

4.1科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村用地空間布局

科學(xué)合理的安排城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村用地，關(guān)鍵在于通過(guò)科學(xué)的規(guī)劃，統(tǒng)一的管理，優(yōu)化用地的空間布局。一方面要構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化格局，要以土地流轉(zhuǎn)為載體，推動(dòng)城市帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，縮短農(nóng)村與城市地域與生活條件差距，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。另一方面編制好科學(xué)的農(nóng)村用地規(guī)劃。要加強(qiáng)土地集約利用規(guī)劃與其他建設(shè)規(guī)劃的銜接，緊密結(jié)合地方的用地需求，嚴(yán)格按照土地節(jié)約、集約的原則，充分利用好各種土地集約化的政策傾斜，挖掘土地自身潛能，提高土地的利用水平。

4.2完善農(nóng)村土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制

積極貫徹實(shí)施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，建立完善的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制對(duì)于提高農(nóng)村耕地節(jié)約集約利用水平具有積極的作用。一方面要加強(qiáng)引導(dǎo)優(yōu)化服務(wù)，制定完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序和規(guī)定，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的手續(xù)，保護(hù)好農(nóng)民群眾的根本利益；另一方面，要完善土地流轉(zhuǎn)模式，通過(guò)推廣土地轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、委托流轉(zhuǎn)、入股等多種土地流轉(zhuǎn)模式，滿足不同主體的土地需求和利益；再一方面要加大扶持力度，提高土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)資金、專項(xiàng)補(bǔ)貼等方式，加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)的扶持力度，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)?；l(fā)展。

4.3推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，既是土地集約利用的根本要求，也是為減輕經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)耕地的需求壓力，提高土地利用率、產(chǎn)出率和商品生產(chǎn)率的有效措施。一方面要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，鼓勵(lì)農(nóng)民自覺(jué)實(shí)行規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)。另一方面要?jiǎng)?chuàng)新經(jīng)營(yíng)模式，要結(jié)合市場(chǎng)的需求，充分考慮農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)特點(diǎn)，構(gòu)建符合當(dāng)?shù)靥厣霓r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，避免了區(qū)域之間的盲目競(jìng)爭(zhēng)。再一方面要加強(qiáng)技術(shù)推廣提高土地生產(chǎn)力，按照規(guī)模大、效益好、結(jié)構(gòu)強(qiáng)、品種優(yōu)的現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展總體思路，廣泛推行集約、節(jié)能低耗的農(nóng)業(yè)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集約化可持續(xù)發(fā)展。

4.4完善失地農(nóng)民生活保障機(jī)制

加快農(nóng)村土地集約利用過(guò)程中，失地農(nóng)民的生活保障是必須要解決的基礎(chǔ)性問(wèn)題。一方面要完善失地農(nóng)民的就業(yè)保障體系。通過(guò)專門的政策引導(dǎo)，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中為失地農(nóng)民創(chuàng)造更多的、穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)農(nóng)民向市民的有序轉(zhuǎn)變。另一方面要完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，要按照政府、村集體、農(nóng)民各出一點(diǎn)的辦法，辦理醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、最低生活保障等社會(huì)保險(xiǎn)，確保失地農(nóng)民變社區(qū)化居民后能夠享受城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障待遇。再一方面要完善失地農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)化制度，針對(duì)農(nóng)村土地集約化情況下失地農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化問(wèn)題，實(shí)施土地和農(nóng)民進(jìn)城落戶掛鉤的制度，推動(dòng)農(nóng)民的身份性質(zhì)與土地集約化同時(shí)進(jìn)行，確保失地農(nóng)民有一個(gè)良好的生活保障和身份保障。

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篇6

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地政策；土地調(diào)整；農(nóng)民收益

中圖分類號(hào)：F32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20160230154

1 基本情況及農(nóng)村土地承包現(xiàn)狀

禹城市地處魯西北平原，共有農(nóng)戶11.34萬(wàn)戶，農(nóng)業(yè)人口41.6萬(wàn)人，農(nóng)村勞動(dòng)力23.68萬(wàn)人，耕地面積506.67hm2。

1.1 集體土地所有制的具體實(shí)現(xiàn)方式

當(dāng)前禹城市集體土地所有制的實(shí)現(xiàn)方式有2種，村集體所有，主要是村規(guī)模小、人口少的“筒子隊(duì)”，耕地按人口平均分配到戶，約占33.6%；村民小組集體所有，主要是規(guī)模大、人口多，在聯(lián)產(chǎn)承包之前，就已經(jīng)劃分為若干個(gè)生產(chǎn)隊(duì)的村，約占66.4%。采取這種方式，村內(nèi)耕地分別歸村民小組所有，由于歷史的原因，有的村民小組之間人均耕地面積差距較大。

1.2 農(nóng)村土地承包方式

禹城市于1998年完成了第2輪土地承包，在2輪承包初期，曾有個(gè)別鄉(xiāng)村存在“兩田制”問(wèn)題，在費(fèi)稅改革前（2001年），已經(jīng)整改完畢。根據(jù)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)，禹城市共有耕地面積563.73hm2。目前，禹城市農(nóng)村土地承包有種方式，農(nóng)戶家庭承包，總面積為533.6hm2，占耕地總面積的94.65% ；村組預(yù)留的機(jī)動(dòng)地，通過(guò)公開(kāi)發(fā)包的方式，承包給農(nóng)戶，面積為30.13hm2，占耕地總面積的5.35%。

1.3 農(nóng)村土地調(diào)整情況

自1998年完成2輪承包后，由于當(dāng)時(shí)《農(nóng)村土地承包法》尚未頒布，土地調(diào)整比較頻繁，土地調(diào)整的隨意性較大。發(fā)包方除根據(jù)人口變化進(jìn)行農(nóng)戶之間的調(diào)整之外，個(gè)別村組以發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)（種大棚蔬菜）、發(fā)展公益事業(yè)為名，隨意抽調(diào)農(nóng)戶的承包土地，高價(jià)進(jìn)行發(fā)包，成本費(fèi)作為集體收入開(kāi)支。

1.4 農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證情況

自2013年9月開(kāi)始，在開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，已全部完成工作任務(wù)，數(shù)據(jù)庫(kù)硬件設(shè)施已經(jīng)安裝完畢，并開(kāi)始數(shù)據(jù)錄入。農(nóng)戶檔案、綜合檔案已經(jīng)整理完成。

1.5 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況

近年來(lái)，隨著禹城市工業(yè)化的深入和城市化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的農(nóng)民離開(kāi)土地，而且，越來(lái)越多的涉農(nóng)企業(yè)、合作社和外來(lái)人員需要土地，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的剛性需求越來(lái)越迫切，土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大，禹城市土地流轉(zhuǎn)工作呈現(xiàn)出“規(guī)模化、集約化、多樣化、規(guī)范化”的發(fā)展新格局。

1.6 農(nóng)村土地抵押情況

由于當(dāng)前禹城市農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作尚未完全結(jié)束，特別是數(shù)據(jù)庫(kù)尚未建成，土地承包信息不能聯(lián)網(wǎng)查詢，而且土地抵押貸款手續(xù)繁瑣，風(fēng)險(xiǎn)較大，當(dāng)出現(xiàn)貸款違約時(shí)，維權(quán)困難，所以相關(guān)金融機(jī)構(gòu)對(duì)土地抵押貸款顧慮較大，目前尚未開(kāi)展實(shí)質(zhì)性的工作。

2 存在的問(wèn)題

2.1 政策宣傳力度不夠

村干部和農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地政策了解存在一定誤區(qū)，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，認(rèn)識(shí)不足，心存顧慮，怕失去土地，影響了土地流轉(zhuǎn)工作開(kāi)展。

2.2 土地確權(quán)頒證工作成果還需鞏固加強(qiáng)

確權(quán)登記頒證涉及農(nóng)村每個(gè)農(nóng)戶，農(nóng)村土地調(diào)整存在根據(jù)人口變化，自動(dòng)接退土地等情況調(diào)整比較頻繁，確權(quán)登記頒證成果難以保持。

2.3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在隨意性

尚有農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)存在自發(fā)流轉(zhuǎn)，缺少規(guī)范的流轉(zhuǎn)手續(xù)，容易引起矛盾糾紛。

3 建議

3.1 要全面貫徹農(nóng)村土地承包法，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益

通過(guò)電視專題講座、宣傳掛圖、宣傳車、印發(fā)學(xué)習(xí)材料、街頭現(xiàn)場(chǎng)咨詢等形式，向廣大干部群眾宣傳《農(nóng)村土地承包法》，不斷穩(wěn)定土地承包關(guān)系。

3.2 加快土地確權(quán)登記頒證成果的應(yīng)用

通過(guò)確權(quán)登記頒證，依法確認(rèn)和保障農(nóng)民的土地物權(quán)，進(jìn)而通過(guò)深化改革，還權(quán)賦能，最終形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。要運(yùn)用好確權(quán)登記頒證成果，進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合交易中心建設(shè)，探索開(kāi)展農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融資難的問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.3 建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，積極推動(dòng)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)

為深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，培育和發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易行為，構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體系，保護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合法權(quán)益，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推動(dòng)農(nóng)村資源資本化、市場(chǎng)化，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)要素加速流動(dòng)和優(yōu)化配置，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定發(fā)展提供制度保障。

篇7

一、指導(dǎo)思想

以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，深入貫徹執(zhí)行《中華人民共和國(guó)土地法》、《中華人民共和國(guó)土地承包法》、《農(nóng)業(yè)部農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律、法規(guī)和政策，堅(jiān)決糾正和著力解決農(nóng)村土地存在的突出問(wèn)題，依法保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，穩(wěn)定農(nóng)村形勢(shì)，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)健康有序發(fā)展。

二、目標(biāo)任務(wù)

（一）完善土地二輪承包。切實(shí)落實(shí)土地承包期三十年不變，做到土地承包到戶，合同簽訂到戶，證書發(fā)放到戶。對(duì)至今尚未開(kāi)展二輪土地承包工作的個(gè)別村民組，要力爭(zhēng)在底前完成土地承包合同續(xù)簽和經(jīng)營(yíng)權(quán)證書發(fā)放工作。

（二）查遺補(bǔ)漏。全面清查農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書、合同書簽訂以及損毀、丟失情況，對(duì)需要補(bǔ)簽補(bǔ)發(fā)農(nóng)村土地承包合同書、經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的，要在底前完成此項(xiàng)工作，合同書、經(jīng)營(yíng)權(quán)證書到戶率達(dá)98%以上。

（三）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。對(duì)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行全面清查、登記，簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同。依法糾正違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行土地流轉(zhuǎn)和村集體經(jīng)濟(jì)組織采取反租倒包的辦法侵害農(nóng)民利益的行為。

（四）落實(shí)被征地農(nóng)戶補(bǔ)償政策。清查被征地農(nóng)戶的征地補(bǔ)償款是否被截留、挪用、扣繳等，查處違法占用耕地行為。

（五）穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。依法糾正在承包期內(nèi)違背土地承包政策進(jìn)行“小調(diào)整”和強(qiáng)行收回出嫁、喪偶婦女承包地的行為。

（六）查處依權(quán)發(fā)包或仗勢(shì)強(qiáng)包行為。查處和糾正機(jī)動(dòng)地、“四荒地”發(fā)包不民主、不公開(kāi)或個(gè)別農(nóng)戶依勢(shì)強(qiáng)行承包行為。

（七）依法查處不歸還代耕他人承包地行為。

（八）規(guī)范土地承包合同管理。建立健全鄉(xiāng)、村土地承包合同管理各項(xiàng)規(guī)章制度，解決因區(qū)劃調(diào)整造成的農(nóng)村土地承包合同無(wú)檔案或檔案管理混亂問(wèn)題。

（九）建立健全、調(diào)解、仲裁機(jī)制。落實(shí)收件回執(zhí)制度，強(qiáng)化土地糾紛屬地管理責(zé)任，做到小的土地糾紛不出村，一般土地糾紛不出鄉(xiāng)，大的土地糾紛不出區(qū)。

三、工作步驟

全區(qū)農(nóng)村土地突出問(wèn)題專項(xiàng)治理工作從8月25日開(kāi)始至11月10日結(jié)束，分四個(gè)階段進(jìn)行。

第一階段：制定方案，宣傳動(dòng)員。各鄉(xiāng)政府要結(jié)合本地實(shí)際，制定切實(shí)可行的治理方案，認(rèn)真召開(kāi)村組干部和村民代表會(huì)議，全面進(jìn)行安排布置。要充分利用廣播、電視、政務(wù)公開(kāi)欄等宣傳工具，廣泛宣傳有關(guān)土地承包的法律、法規(guī)和政策以及開(kāi)展農(nóng)村土地突出問(wèn)題專項(xiàng)治理的重大意義，讓廣大干部群眾積極參與到此項(xiàng)工作中來(lái)，確保專項(xiàng)治理工作取得實(shí)效。

第二階段：落實(shí)責(zé)任，全面自查。各鄉(xiāng)、村對(duì)農(nóng)村土地突出問(wèn)題專項(xiàng)治理工作要落實(shí)到人，明確職責(zé)，實(shí)行鄉(xiāng)干部包村、村干部包組責(zé)任制。按照統(tǒng)一要求，要逐村逐戶進(jìn)行土地承包合同書、經(jīng)營(yíng)權(quán)證書簽訂保存情況以及土地流轉(zhuǎn)、征地補(bǔ)償?shù)惹闆r調(diào)查登記。對(duì)農(nóng)戶需要補(bǔ)簽、補(bǔ)發(fā)的土地承包合同書、經(jīng)營(yíng)權(quán)證書和土地流轉(zhuǎn)合同書份數(shù)，由鄉(xiāng)負(fù)責(zé)以村為單位匯總，于9月12日前報(bào)區(qū)農(nóng)業(yè)局統(tǒng)一印制。對(duì)帶有重大傾向性可能造成群訪和引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定的問(wèn)題，要及時(shí)向鄉(xiāng)黨委、政府和上級(jí)有關(guān)部門匯報(bào)。

第三階段：采取措施，逐條整改。各鄉(xiāng)要對(duì)自查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，分村逐條進(jìn)行梳理，限期解決存在的突出問(wèn)題。對(duì)農(nóng)戶因丟失、毀損和未簽的土地承包合同書、經(jīng)營(yíng)權(quán)證書和流轉(zhuǎn)合同書，按照農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)一印制的范本，由鄉(xiāng)組織技術(shù)力量指導(dǎo)村重新簽發(fā)到戶。

第四階段：建章立制，總結(jié)完善。各鄉(xiāng)農(nóng)村土地突出問(wèn)題整改結(jié)束后，要建立和完善農(nóng)業(yè)承包合同管理的各項(xiàng)規(guī)章制度，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)業(yè)承包合同管理檔案，抓緊成立農(nóng)村土地承包合同糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，確定專（兼）職仲裁員，依法開(kāi)展農(nóng)村土地承包糾紛仲裁工作。同時(shí)，要對(duì)專項(xiàng)治理情況進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)并形成書面材料，于11月5日前報(bào)區(qū)農(nóng)村土地突出問(wèn)題專項(xiàng)治理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。

四、工作要求

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，各司其職。為加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地突出問(wèn)題專項(xiàng)治理工作的領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)政府成立由常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)任組長(zhǎng)，區(qū)農(nóng)業(yè)局、區(qū)國(guó)土分局、區(qū)監(jiān)察局、區(qū)民政局、區(qū)局和各鄉(xiāng)等相關(guān)部門、單位主要負(fù)責(zé)人為成員的區(qū)農(nóng)村土地突出問(wèn)題專項(xiàng)治理領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在區(qū)農(nóng)業(yè)局。區(qū)農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)農(nóng)村土地突出問(wèn)題專項(xiàng)治理的牽頭與組織協(xié)調(diào)，并做好農(nóng)村土地承包突出問(wèn)題治理的相關(guān)工作；區(qū)國(guó)土分局負(fù)責(zé)糾正征用農(nóng)村土地中侵害被征地農(nóng)民權(quán)益的行為和查處土地違法違規(guī)案件工作；區(qū)監(jiān)察局負(fù)責(zé)查處農(nóng)村土地承包中違法違紀(jì)行為和違法違規(guī)征占用農(nóng)村土地行為；區(qū)民政局負(fù)責(zé)專項(xiàng)治理工作中村務(wù)公開(kāi)、民主管理相關(guān)事務(wù)；區(qū)局負(fù)責(zé)落實(shí)農(nóng)村土地突出問(wèn)題專項(xiàng)治理農(nóng)民來(lái)信來(lái)訪工作責(zé)任制。各鄉(xiāng)也要相應(yīng)成立由鄉(xiāng)長(zhǎng)任組長(zhǎng)、分管鄉(xiāng)長(zhǎng)任副組長(zhǎng)的組織機(jī)構(gòu)，并于9月5日前報(bào)區(qū)農(nóng)村土地突出問(wèn)題專項(xiàng)治理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。

篇8

一、誘發(fā)土地承包糾紛矛盾的主要成因

從調(diào)查情況分析，誘發(fā)土地承包糾紛矛盾的主要成因有以下幾個(gè)方面：

1、承包關(guān)系不穩(wěn)定的糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，實(shí)行免征農(nóng)業(yè)稅等政策后，市農(nóng)經(jīng)部門共接待因土地承包糾紛而上訪的農(nóng)民52人次，此類件創(chuàng)歷史新高。土地承包糾紛案例雖多，但歸納起來(lái)為3種矛盾糾紛。

（1）重新要田要地的農(nóng)民與村里的矛盾糾紛。由于二輪土地承包時(shí)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低，種田收益低下，二輪土地承包中留下了許多后遺癥。一些農(nóng)民外出打工，口頭承諾不要承包地，村里為了不讓承包地負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)落空，就將其承包地發(fā)包給其他農(nóng)戶?，F(xiàn)在，這部分打工人員跑回來(lái)要田要地。一些農(nóng)戶二輪土地承包時(shí)書面申請(qǐng)不要承包地，現(xiàn)在也找村里要田要地。

（2）耕地被占?jí)旱霓r(nóng)戶與村里的矛盾糾紛。

2、土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范的糾紛。隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”優(yōu)惠政策的出臺(tái)，農(nóng)村土地越來(lái)越重要。由于以前農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)政策不完備、不配套，土地流轉(zhuǎn)行為極不規(guī)范，引發(fā)了一些土地流轉(zhuǎn)的矛盾糾紛。

3、機(jī)動(dòng)地出租方與承租方之間的糾紛。

二、解決土地承包糾紛矛盾的對(duì)策

針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地出現(xiàn)的糾紛和矛盾，我們根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、山東省關(guān)于實(shí)施《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》辦法等法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，特提出如下解決對(duì)策，供商榷。

(一)因勢(shì)利導(dǎo)調(diào)解農(nóng)村土地承包糾紛

二輪土地承包時(shí)，經(jīng)營(yíng)土地收入低，延包工作不完善?，F(xiàn)在種地收入高了，有利于完善二輪土地承包工作，我們要因勢(shì)利導(dǎo)，把調(diào)解土地糾紛與完善二輪土地承包工作結(jié)合起來(lái)，把調(diào)解土地糾紛與完善土地流轉(zhuǎn)合同結(jié)合起來(lái)，做到調(diào)解一例糾紛，完善一批農(nóng)戶的二輪土地承包手續(xù)和土地流轉(zhuǎn)合同。

1、對(duì)人多地少的農(nóng)戶與村里的矛盾糾紛處理：二輪土地承包比較完善的地方，要穩(wěn)定原承包關(guān)系不變。個(gè)別農(nóng)戶人多地少要田要地的，如有機(jī)動(dòng)地，適當(dāng)調(diào)劑耕地讓其經(jīng)營(yíng)。

2、對(duì)耕地被占?jí)旱霓r(nóng)戶與村里矛盾處理：一是被占?jí)焊氐母黜?xiàng)補(bǔ)償費(fèi)全額發(fā)到了農(nóng)戶，村又無(wú)機(jī)動(dòng)地的，村里可以不調(diào)劑土地給這些農(nóng)戶，但對(duì)于無(wú)地農(nóng)民，國(guó)家應(yīng)考慮解決其最低生活保障問(wèn)題；二是村內(nèi)公益事業(yè)（如建校、挖塘建庫(kù)）占?jí)撼邪鼞舻耐恋氐?，村組應(yīng)適當(dāng)調(diào)劑土地給占?jí)簯簦蝗遣扇∮袃斵D(zhuǎn)讓的辦法，解決無(wú)地農(nóng)民的土地。

（二）客觀公正地調(diào)解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛千差萬(wàn)別，要具體問(wèn)題具體分析，逐一進(jìn)行處理，先解決糾紛，后完善流轉(zhuǎn)手續(xù)。

1、對(duì)轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓型糾紛處理：一是要穩(wěn)定二輪土地承包關(guān)系，依法保護(hù)原承包戶的權(quán)利；二是看流轉(zhuǎn)合同是否合規(guī)合法，符合法規(guī)的，圍繞原流轉(zhuǎn)合同條款做好工作，進(jìn)行調(diào)解；三是對(duì)不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)要及時(shí)做好矛盾雙方的工作，以自愿為原則協(xié)商解決，并簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。四是土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持“依法、自愿、有償”原則，凡違背這一原則的流轉(zhuǎn)合同都是無(wú)效合同。土地流轉(zhuǎn)主體是農(nóng)戶，要確保原承包戶得到相應(yīng)的流轉(zhuǎn)收益。五是要規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方經(jīng)過(guò)平等協(xié)商，訂立土地流轉(zhuǎn)合同，明確流轉(zhuǎn)的時(shí)間、流轉(zhuǎn)的用途、流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償金額等。

2、對(duì)代耕代種型糾紛處理：明確二輪土地承包關(guān)系，要保護(hù)原承包戶的土地承包權(quán)利。農(nóng)戶二輪土地承包中獲得的承包地，其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不變。代耕代種農(nóng)戶應(yīng)將土地返還給原承包戶，集體收回的要無(wú)條件返還給原承包戶。

（三）尊重歷史，妥善處理機(jī)動(dòng)地出租方與承包方的矛盾糾紛

此類糾紛的矛盾焦點(diǎn)有二個(gè)，一是減征農(nóng)業(yè)稅后，承租戶要求少交或減免交租賃費(fèi)；二是“糧食直補(bǔ)”后，種糧農(nóng)戶要求得“直補(bǔ)款”。我們認(rèn)為一要履行原租賃合同，維護(hù)合同嚴(yán)肅性。因?yàn)樽赓U承包不同于家庭承包，此類承包是少數(shù)農(nóng)民占有較多土地資源。如果不交租賃費(fèi)，明顯不合理。至于租賃費(fèi)的額度，矛盾雙方可以協(xié)商，或經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解解決。二要落實(shí)好“直補(bǔ)”政策。

（四）穩(wěn)定承包，實(shí)事求是地解決機(jī)動(dòng)地發(fā)包方與承包方的矛盾糾紛

一要穩(wěn)定原承包關(guān)系。此類承包屬專業(yè)承包，有的還是通過(guò)招投標(biāo)的方式承包的，只要原承包合同合法，發(fā)包、承包雙方必須遵守合同。二要實(shí)事求是地解決糾紛。鑒于農(nóng)業(yè)稅減免、特產(chǎn)稅取消后，其他農(nóng)戶負(fù)擔(dān)減輕的情況，發(fā)包、承包雙方可以通過(guò)平等協(xié)商，適當(dāng)降低承包標(biāo)的，降標(biāo)額度不大于原農(nóng)業(yè)稅畝平負(fù)擔(dān)額度，并簽訂補(bǔ)充協(xié)議，完善發(fā)包、承包手續(xù)，解決矛盾糾紛。

三、幾點(diǎn)建議

（一）加大《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的宣傳貫徹落實(shí)力度

《農(nóng)村土地承包法》雖然出臺(tái)了一年多，但宣傳落實(shí)不夠，相當(dāng)一部分街鎮(zhèn)、村干部還不了解《農(nóng)村土地承包法》，下步要把《農(nóng)村土地承包法》列入普法內(nèi)容，加大培訓(xùn)力度。

（二）對(duì)農(nóng)村土地承包情況進(jìn)行全面執(zhí)法檢查，堅(jiān)決糾正農(nóng)村土地承包工作中侵犯農(nóng)民權(quán)益的違規(guī)違法行為

要建立健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，經(jīng)管部門要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)，建立土地流轉(zhuǎn)合同的訂立、鑒證、登記制度，根據(jù)“依法、自愿、有償”的原則，探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新機(jī)制，確保農(nóng)村土地依法有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。建議省市主管部門盡快出臺(tái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的“游戲規(guī)則”。

（三）建立嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和土地流轉(zhuǎn)日常管理機(jī)構(gòu)

任何單位任何人占?jí)恨r(nóng)村耕地的，必須根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，要與承包農(nóng)戶簽訂協(xié)議，履行合法的征占用手續(xù)，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。政府公益性建設(shè)占用土地也要依法辦事，確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)占用土地，要按市場(chǎng)化操作，大幅提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并辦理合法的征占用土地手續(xù)。

（四）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)解決農(nóng)村土地承包糾紛

一是各級(jí)黨委、政府要加強(qiáng)對(duì)解決農(nóng)村土地承包糾紛的領(lǐng)導(dǎo)，依據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》和二輪延包政策，及時(shí)提出調(diào)解農(nóng)村土地承包糾紛的具體措施。街道辦事處、鎮(zhèn)人民政府和村組要切實(shí)承擔(dān)起調(diào)解農(nóng)村土地承包糾紛的責(zé)任。經(jīng)管部門要依法加強(qiáng)農(nóng)村土地承包管理，抓好土地承包糾紛仲裁，加大土地承包糾紛的調(diào)處力度。要高度重視土地承包糾紛的上訪接待工作，消除對(duì)立情緒，及時(shí)調(diào)解糾紛，努力把矛盾化解在當(dāng)?shù)?，消化在基層?/p>

篇9

農(nóng)業(yè)部等七部（辦、局）《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)農(nóng)村土地突出問(wèn)題專項(xiàng)治理的通知》下發(fā)后，各地高度重視，及時(shí)部署，專項(xiàng)治理工作陸續(xù)展開(kāi)。9月9日至29日，全國(guó)農(nóng)村土地突出問(wèn)題專項(xiàng)治理領(lǐng)導(dǎo)小組派出6個(gè)步督導(dǎo)組分赴15個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）開(kāi)展了督導(dǎo)工作。從督導(dǎo)和各地反映的情況表明，到10月上旬，多數(shù)地方完成了動(dòng)員部署，陸續(xù)進(jìn)入自查自糾階段，一些?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）正在組織督導(dǎo)檢查，取得了初步成效。但還有不少地方專項(xiàng)治理進(jìn)展緩慢，一些農(nóng)村土地突出問(wèn)題尚未得到根本解決。為扎實(shí)推進(jìn)專項(xiàng)治理工作并取得實(shí)效，經(jīng)全國(guó)農(nóng)村土地突出問(wèn)題專項(xiàng)治理領(lǐng)導(dǎo)小組研究決定，對(duì)進(jìn)一步做好專項(xiàng)治理有關(guān)工作作出通知如下：

（一）適當(dāng)延長(zhǎng)專項(xiàng)治理時(shí)間。針對(duì)不少地方工作進(jìn)展緩慢和仍有不少突出問(wèn)題有待認(rèn)真解決的實(shí)際，為確保專項(xiàng)治理扎實(shí)推進(jìn)并取得實(shí)效，根據(jù)各督導(dǎo)組織和各地建議，決定專項(xiàng)治理工作的總體時(shí)間適當(dāng)延長(zhǎng)，時(shí)間服從質(zhì)量。各地要據(jù)此調(diào)整相關(guān)工作安排，確保有充分時(shí)間進(jìn)行自查和整改。

(二)切實(shí)抓好自查。自查是搞好專項(xiàng)治理工作的重要環(huán)節(jié)。各地特別是縣鄉(xiāng)兩級(jí)要充分利用專項(xiàng)治理時(shí)間延長(zhǎng)的機(jī)會(huì)，進(jìn)一步加大工作力度，集中力量，按照《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)農(nóng)村土地突出問(wèn)題專項(xiàng)治理的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)[]14號(hào)）中提出的工作重點(diǎn)，聯(lián)系當(dāng)?shù)貙?shí)際，對(duì)存在的農(nóng)村土地突出問(wèn)題進(jìn)行嚴(yán)格排查和認(rèn)真梳理。對(duì)查出的問(wèn)題，要建立臺(tái)帳。要采取切實(shí)措施，防止自查工作不深入甚至走過(guò)場(chǎng)，確保把存在的突出問(wèn)題查出來(lái)，把矛盾擺出來(lái)，為解決問(wèn)題和搞好整改奠定基礎(chǔ)。

（三）重視解決問(wèn)題。檢驗(yàn)專項(xiàng)治理工作是否取得實(shí)效，關(guān)鍵看農(nóng)村土地突出問(wèn)題是否得到妥善解決，農(nóng)民群眾是否滿意。因此，要把解決問(wèn)題作為專項(xiàng)治理重點(diǎn)環(huán)節(jié)來(lái)抓。要按照《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)農(nóng)村土地突出問(wèn)題專項(xiàng)治理的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)[]14號(hào)）中提出的總體目標(biāo)要求，切實(shí)解決存在的農(nóng)村土地突出問(wèn)題，對(duì)明顯違反農(nóng)村土地法律政策的問(wèn)題，要堅(jiān)決糾正，并對(duì)責(zé)任人嚴(yán)肅處理；對(duì)涉及農(nóng)村特殊群體和特殊情況的土地疑難問(wèn)題，要按照有關(guān)法律政策精神，提出解決問(wèn)題的具體辦法，使其得到實(shí)事求是、公平合理地解決。同時(shí)，要重視建立健全農(nóng)村土地問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制和糾紛調(diào)處機(jī)制，強(qiáng)化屬地管理責(zé)任，切實(shí)把糾紛及時(shí)解決在當(dāng)?shù)?，把矛盾化解在基層，維護(hù)好農(nóng)民土地權(quán)益和農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（四）及時(shí)總結(jié)交流。要注重及時(shí)交流各地開(kāi)展專項(xiàng)治理工作的情況和經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和研究存在的突出問(wèn)題。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）農(nóng)村土地突出問(wèn)題專項(xiàng)治理牽頭單位要將本地開(kāi)展專項(xiàng)治理工作的進(jìn)展情況和經(jīng)驗(yàn)、取得的成效和需要引起重視的重大問(wèn)題，及時(shí)報(bào)全國(guó)農(nóng)村土地突出問(wèn)題專項(xiàng)治理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。各省（自治區(qū)、直轄市）要在認(rèn)真總結(jié)的基礎(chǔ)上，于是年1月底前將地區(qū)開(kāi)展專項(xiàng)治理的情況報(bào)告全國(guó)農(nóng)村土地突出問(wèn)題專項(xiàng)治理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。

篇10

今年4月30日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》（明電[20*]21號(hào)）。5月6日，市政府辦公廳又以明電[20*]7號(hào)發(fā)出了貫徹明電[20*]21號(hào)的緊急通知，現(xiàn)就我區(qū)貫徹上述通知精神，妥善解決農(nóng)村土地承包糾紛工作通知如下：

一、充分認(rèn)識(shí)穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的重要性

農(nóng)村土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料和最可靠的生活保障。穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系是保障農(nóng)民權(quán)益，保持農(nóng)村穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。各級(jí)政府和有關(guān)部門必須高度重視，一定要站在政治和全局的高度，充分認(rèn)識(shí)穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的重要性；要深入了解、掌握當(dāng)前農(nóng)村土地承包關(guān)系的基本情況，化解突出矛盾，穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包政策，保護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，保持農(nóng)業(yè)健康發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

二、認(rèn)真組織土地承包清理核實(shí)工作

近幾年由于土地調(diào)整變動(dòng)較大，帶來(lái)了農(nóng)民承包地面積的變動(dòng)。為了及時(shí)掌握農(nóng)村土地承包變動(dòng)情況，確保土地承包面積的真實(shí)性以及有序推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，減少因土地承包引起的矛盾糾紛。當(dāng)前，要在全區(qū)范圍內(nèi)對(duì)農(nóng)戶承包土地進(jìn)行一次清理核實(shí)，以更好地維護(hù)農(nóng)民利益。清理核實(shí)工作分三步進(jìn)行：

（一）摸清基本情況（5月底前結(jié)束）。主要對(duì)土地承包中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析歸類，包括應(yīng)確權(quán)給農(nóng)戶而未確權(quán)的土地（主要是機(jī)動(dòng)地和暫緩確權(quán)土地）現(xiàn)狀、已確權(quán)土地流轉(zhuǎn)收益是否歸農(nóng)戶所有（含用于工業(yè)開(kāi)發(fā)、道路等非農(nóng)建設(shè)）、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)合同無(wú)償或低償?shù)牟缓侠憩F(xiàn)象等。

（二）核實(shí)土地承包面積（8月底前結(jié)束）。根據(jù)二輪延包簽訂的土地承包合同和土地承包證上記載的承包面積逐戶核實(shí)。核實(shí)后面積有變動(dòng)的，應(yīng)根據(jù)《上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書管理辦法》對(duì)土地承包證進(jìn)行變更或撤銷登記。對(duì)二輪延包政策未盡貫徹的，應(yīng)積極采取補(bǔ)救措施（具體操作辦法由區(qū)有關(guān)部門加緊制訂）。同時(shí)按照民主協(xié)商、分類指導(dǎo)的原則，積極穩(wěn)妥地處理好農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)所發(fā)生的新情況、新問(wèn)題。

（三）做好土地承包經(jīng)營(yíng)證登記（10月底前結(jié)束）。經(jīng)核實(shí)后的土地承包數(shù)據(jù)資料統(tǒng)一錄入電腦，并建立土地承包證登記簿制度。

三、切實(shí)加強(qiáng)對(duì)穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系工作的領(lǐng)導(dǎo)