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【關(guān)鍵詞】房屋征收；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；分析

0.引言

我國(guó)土地實(shí)行的是社會(huì)主義公有制管理，土地歸國(guó)家和集體所有，存在土地所有權(quán)和土地使用權(quán)分離的問題，進(jìn)而造就了房屋征收這一特有的制度。根據(jù)土地所有人和房屋占用范圍的不同，這一制度包括國(guó)有土地上房屋征收制度和集體土地上房屋征收制度兩種[1]。隨著我國(guó)城市化的不斷擴(kuò)張，城市中可以利用的土地日趨飽和，政府部門可以回收利用的國(guó)有土地也越來越少，城市的范圍逐漸向農(nóng)村擴(kuò)張，隨之出現(xiàn)了大量集體土地上房屋征收行為。但目前我國(guó)的集體土地上房屋征收中還存在法律不健全、補(bǔ)償混亂等問題，征收過程中的矛盾和沖突日益突出，農(nóng)民的損失十分慘重。加強(qiáng)對(duì)集體土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)难芯?，并加快相關(guān)立法進(jìn)程是當(dāng)前農(nóng)民的迫切需求。

1.集體土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的影響因素

集體土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是房屋征收補(bǔ)償中的重要組成部分，它和征收補(bǔ)償原則、補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償方式等都有一定的關(guān)系。從宏觀角度來看，集體土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的影響因素主要有以下幾個(gè)方面。

1.1征收補(bǔ)償原則的影響

土地征收是為了滿足國(guó)家公共利益的需求，強(qiáng)制性取得被征收者土地房屋所有權(quán)的行為[2]。征收過程中被征收者喪失了不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)，因而承擔(dān)了比普通民眾更大的負(fù)擔(dān)，也為公共利益做出了很大的犧牲。為了保障被征收者和普通民眾之間的平衡，必須給予被征收者一定的補(bǔ)償。分析各國(guó)和地區(qū)立法的不同，征收補(bǔ)償原則可以大致分為：完全性補(bǔ)償、適當(dāng)性補(bǔ)償和公平補(bǔ)償三類。我國(guó)現(xiàn)有的立法中還沒有對(duì)征收補(bǔ)償原則做出統(tǒng)一的規(guī)定，《憲法》中雖然肯定了征收補(bǔ)償?shù)淖饔茫]有明確規(guī)定征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t，導(dǎo)致很多地方出現(xiàn)了征收補(bǔ)償原則不統(tǒng)一，實(shí)際使用混亂等情況。

1.2征收補(bǔ)償范圍的影響

很多國(guó)家和地區(qū)對(duì)征收補(bǔ)償范圍的規(guī)定比較寬泛，例如美國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)征收范圍不僅包括不動(dòng)產(chǎn)本身，還包括不動(dòng)產(chǎn)的附加產(chǎn)物和與地產(chǎn)相關(guān)的無形資產(chǎn)等。我國(guó)國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償范圍中包括了房屋價(jià)值、搬遷損失和臨時(shí)安置補(bǔ)償這三個(gè)方面，可以說是立法上的一大進(jìn)步。但是該立法中對(duì)土地使用權(quán)和劃撥土地使用權(quán)這兩者沒有進(jìn)行區(qū)別劃分，很多學(xué)者對(duì)此存在爭(zhēng)議。部分學(xué)者認(rèn)為，集體土地上房屋征收應(yīng)該有別于國(guó)有土地上房屋征收，對(duì)集體建設(shè)中的土地使用權(quán)區(qū)別對(duì)待，如果可以無償獲得集體建設(shè)用地的使用權(quán)，對(duì)土地使用權(quán)的終止不需要進(jìn)行補(bǔ)償，反之，就需要增加土地征收補(bǔ)償?shù)慕痤~。但筆者認(rèn)為，不論集體建設(shè)用地的獲取是有償還是無償，都是用易物權(quán)的行為，征收作為剝奪他人財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，應(yīng)該給予相應(yīng)的賠償，并納入征收補(bǔ)償?shù)姆秶小?/p>

1.3征收補(bǔ)償辦法的影響

我國(guó)的土地征收補(bǔ)償主要以多種費(fèi)用的形式體現(xiàn)，其中征地的補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償、臨時(shí)安置補(bǔ)助和農(nóng)作物補(bǔ)償?shù)?。集體土地上房屋征收補(bǔ)償管理辦法主要由各級(jí)政府規(guī)定，農(nóng)村地區(qū)和城市遠(yuǎn)郊一般采用遷建安置的方式，進(jìn)行宅基地建房，按照房屋拆遷成本進(jìn)行補(bǔ)償，宅基地征收按照當(dāng)?shù)匾?guī)定的征收標(biāo)準(zhǔn)。城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村一般不安排宅基地建房，主要通過實(shí)物和貨幣補(bǔ)償，由政府提供安置房或者被拆遷者自行購(gòu)房。

2.集體土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定方法

2.1房屋價(jià)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定

集體土地上房屋征收中的非住宅房屋，集體建設(shè)中的土地使用權(quán)具有一定的限制流轉(zhuǎn)性，很難評(píng)估它自身的價(jià)值?？梢圆捎脜^(qū)分是否搬遷重建的方法確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，需要搬遷重建的非住宅房屋，應(yīng)該聘請(qǐng)相關(guān)專家進(jìn)行重置成本評(píng)估，以確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于提供土地重建安置的征收補(bǔ)償，應(yīng)該由資深房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行房屋價(jià)值評(píng)估，評(píng)估中去除土地使用權(quán)價(jià)值的補(bǔ)償。

2.2臨時(shí)安置和拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定

相關(guān)法律規(guī)定，只有在征收房屋的情況下被征收者才能得到搬遷補(bǔ)償；只有在符合產(chǎn)權(quán)調(diào)用補(bǔ)償方式的基礎(chǔ)上，被征收者用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋在征收時(shí)無法按期交付時(shí)才能獲得臨時(shí)安置補(bǔ)償。但是相關(guān)法律中對(duì)于搬遷和臨時(shí)安置的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還沒有做出明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，搬遷費(fèi)和臨時(shí)安置費(fèi)在征收中支出中所占的比例并不大，聘用第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)并不經(jīng)濟(jì)。對(duì)此征收者和被征收者可以協(xié)商解決，如果協(xié)商不成可以聘請(qǐng)專業(yè)搬家公司進(jìn)行搬遷，并由征收方提供周轉(zhuǎn)房作為補(bǔ)償。

2.3停業(yè)停產(chǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定

停業(yè)停產(chǎn)補(bǔ)償是指被征收者由于房產(chǎn)被征收，無法正常開展業(yè)務(wù)導(dǎo)致的損失，這種補(bǔ)償和被征房屋屬于集體土地或者國(guó)有土地沒有直接關(guān)系。集體土地上房屋和國(guó)有土地上房屋的停業(yè)停產(chǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以一致[3]。停業(yè)停產(chǎn)損失包括兩方面的內(nèi)容，第一是由于停業(yè)停產(chǎn)導(dǎo)致被征收者失去了獲取利潤(rùn)的機(jī)會(huì)，第二是征收過程中產(chǎn)生的費(fèi)用，如儀器、設(shè)備和商品搬遷費(fèi)用，以及停產(chǎn)期間員工的福利、工資等。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該對(duì)相關(guān)的利潤(rùn)損失和必要的費(fèi)用補(bǔ)償進(jìn)行分別設(shè)定，做出停產(chǎn)停業(yè)效益評(píng)估的指導(dǎo)性規(guī)定，避免政府由于執(zhí)行不當(dāng)損害了被征收者的合法權(quán)益。

3.結(jié)語(yǔ)

加強(qiáng)對(duì)集體土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)难芯浚⒓涌煜嚓P(guān)立法進(jìn)程是當(dāng)前農(nóng)民的迫切需求。國(guó)家應(yīng)該針對(duì)集體土地上房屋征收中出現(xiàn)的問題，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法的關(guān)注和重視。建立有法可依、公平公正的土地補(bǔ)償操作機(jī)制，促進(jìn)國(guó)家、集體和農(nóng)民三方的利益達(dá)到平衡狀態(tài)。

參考文獻(xiàn)

[1]王達(dá).征收補(bǔ)償決定及其合法性審查[J].中國(guó)房地產(chǎn)，2011（21）.

篇2

關(guān)鍵詞： 工程建設(shè)　公益性　拆遷　立法

一、公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷具有特殊性

1.公益性建設(shè)項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目的區(qū)分

工程建設(shè)項(xiàng)目根據(jù)工程建設(shè)目的的不同，可區(qū)分為公益性建設(shè)項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目。二者的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)在于：公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)目的是追求社會(huì)公益，建設(shè)主體對(duì)其建設(shè)開發(fā)不追求利潤(rùn)的獲取，而經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)目的是實(shí)現(xiàn)特定主體的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，建設(shè)主體實(shí)施項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的投資利潤(rùn)回報(bào)。正如美國(guó)判例法所闡明的：只要行為后果涉及權(quán)利人之外的不特定多數(shù)人，就視為符合公益目的要求。美國(guó)就此曾有著名判例：景德路公司為建筑一條通向一個(gè)私人工廠的鐵路而請(qǐng)求征收私人土地。由于這條鐵路又被用來停放車輛，從而減輕了影響貨主和車主的運(yùn)輸擁擠壓力，法院認(rèn)為，這條鐵路不僅使景德公司受益，一定范圍的第三人也受益，從而鐵路所占用土地從私人占地變?yōu)楣谜嫉?，其土地征收合法?/p>

我國(guó)《土地管理法》第五十四條、《城市房地產(chǎn)管理法》第二十三條均根據(jù)建設(shè)目的的不同對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)作出了區(qū)分，并依此區(qū)分對(duì)土地使用權(quán)的取得方式作了不同的規(guī)定。筆者認(rèn)為其中公益性建設(shè)項(xiàng)目根據(jù)開發(fā)主體的不同，還可以再區(qū)分為國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、市政工程建設(shè)項(xiàng)目和公益設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，但三者的區(qū)別僅是開發(fā)主體的不同，該差異對(duì)三者基于公益性建設(shè)目的而建造的基本屬性并不影響。

公益性建設(shè)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)成果是可以滿足社會(huì)大眾公共需求的公共產(chǎn)品，該產(chǎn)品不具有流轉(zhuǎn)性，因而不是民法意義上的“財(cái)產(chǎn)”。相比較而言，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)成果不僅具有使用價(jià)值，而且具有完全的交換價(jià)值，因而經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目的成果不僅是“產(chǎn)品”，而且是民法意義上的“財(cái)產(chǎn)”。上述不同決定了公益性建設(shè)項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目法律調(diào)整方式上的差異。財(cái)產(chǎn)是民商法的調(diào)整對(duì)象，因而經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目土地使用權(quán)的創(chuàng)設(shè)，必須由建設(shè)用地申請(qǐng)人與建設(shè)用地借給人在平等自愿的基礎(chǔ)上以合意完成，經(jīng)營(yíng)性開發(fā)建設(shè)中的土地出讓行為應(yīng)為民事法律行為，應(yīng)受民商法調(diào)整；公共產(chǎn)品不屬于民商法的調(diào)整對(duì)象，公益性建設(shè)項(xiàng)目所需建設(shè)用地需要政府以行政劃撥的方式批轉(zhuǎn)，公益性開發(fā)建設(shè)中的土地劃撥行為屬于行政行為，應(yīng)由行政法規(guī)范。

需要指出的是：公益性建設(shè)項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目不僅在國(guó)有土地使用權(quán)的取得方面存在差異，兩者在地上物的拆遷、土地的整理和供應(yīng)等方面也存在著較大的差別。

2.公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷行為的特殊性決定了其法律規(guī)范具有特殊性

公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷行為與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目拆遷行為相比，具有以下幾項(xiàng)特點(diǎn)：

一是公益性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷成本控制應(yīng)與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目有所不同。公益性建設(shè)項(xiàng)目是為不特定的社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品，其工程建設(shè)的公益性目的決定了其項(xiàng)目建設(shè)投入的收益率極低甚至沒有投入收益。市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的一般規(guī)律是：投資風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該與投資收益相適應(yīng)?；诠嫘越ㄔO(shè)項(xiàng)目的非盈利特征，國(guó)家應(yīng)控制其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，保障其建設(shè)開發(fā)進(jìn)程。與此相應(yīng)地，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該制定相應(yīng)的法律制度控制公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)成本，促進(jìn)開發(fā)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。正如有學(xué)者所說：市政、公益項(xiàng)目的建設(shè)拆遷中，如用統(tǒng)一的拆遷立法，提供和房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目相同的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，則既為國(guó)家財(cái)力力所不及，又有悖于公平原則，妨礙市政、公益拆遷項(xiàng)目的正常進(jìn)行。

二是公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷的進(jìn)度控制也應(yīng)該與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目有所不同。公益性建設(shè)項(xiàng)目的工程進(jìn)度直接關(guān)系到社會(huì)公共，因而利益對(duì)此應(yīng)予以嚴(yán)格控制。在工程建設(shè)項(xiàng)目的拆遷工作中，工程拆遷的進(jìn)度與項(xiàng)目的審批環(huán)節(jié)與審批程序直接相關(guān)。我國(guó)現(xiàn)行拆遷法規(guī)為工程建設(shè)項(xiàng)目拆遷設(shè)置了較嚴(yán)密的法律程序，根據(jù)我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第七條的規(guī)定，拆遷人只有向拆遷主管部門提交建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件、拆遷計(jì)劃和拆遷方案及辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明后，被拆遷人才能申請(qǐng)取得拆遷許可證。筆者認(rèn)為：現(xiàn)行立法設(shè)置如此嚴(yán)格的拆遷補(bǔ)償安置程序的原因是：房屋拆遷安置補(bǔ)償工作與城市居民的根本利益緊密相關(guān)，與城區(qū)的規(guī)劃發(fā)展密切相聯(lián)，嚴(yán)格的審批程序可以控制工程建設(shè)單位的工程拆遷，使其不能擅自實(shí)施工程拆除行為，侵害他人合法權(quán)益，也可以防止工程建設(shè)單位實(shí)施違反城市發(fā)展規(guī)劃、危及社會(huì)公共福利的違法行為。相比較而言，公益性建設(shè)項(xiàng)目出于其公益性的建設(shè)目的，一般均需要長(zhǎng)時(shí)期的設(shè)計(jì)論證，一般不會(huì)與城市發(fā)展規(guī)劃和居民的合法權(quán)益發(fā)生根本性的對(duì)立和沖突。在對(duì)公益性建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究和立項(xiàng)作嚴(yán)格論證和審批的情況下，對(duì)公益性建設(shè)項(xiàng)目設(shè)置過于嚴(yán)密的拆遷安置法律程序，不但毫無必要，反而會(huì)無謂減緩公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，增加建設(shè)成本。

全面、普遍、徹底地解決這些特殊問題需要立法的支持，公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷行為的特殊性決定了立法應(yīng)賦予其獨(dú)特的地位，在一般拆遷法規(guī)之外形成相對(duì)獨(dú)立的特別法規(guī)范。

值得注意的是：上海市2001年出臺(tái)的《上海市城市房屋拆遷管理實(shí)施細(xì)則》（下稱111號(hào)文）第十條和第二十六條就重大市政工程建設(shè)的拆遷管理和拆遷糾紛處理作出了與其他建設(shè)項(xiàng)目不同的規(guī)定。顯然這邁出了對(duì)公益性建設(shè)項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目拆遷行為分別調(diào)整的第一步，但邁出這一步并不意味著現(xiàn)行拆遷立法已經(jīng)解決了公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法中存在的主要問題。按照111號(hào)文第十條的規(guī)定，雖然相比較經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目，重大市政工程可以就項(xiàng)目建設(shè)范圍內(nèi)暫停辦理建設(shè)施工等事項(xiàng)向拆遷主管部門提前提請(qǐng)審批，但是該提前申請(qǐng)并不能起到提前拆遷實(shí)施進(jìn)度，并進(jìn)而降低工程拆遷成本的結(jié)果。此外，111號(hào)文也未對(duì)重大市政工程拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問題作出另行規(guī)定，顯然，111號(hào)文第十條和第二十六條并不能滿足公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法的需要。

二、完善公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法需要解決的幾個(gè)問題

筆者認(rèn)為，完善公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法，需要從拆遷主體、拆遷審批程序和拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面著手進(jìn)行，具體而言：

1.公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷應(yīng)納入土地儲(chǔ)備制度的調(diào)整范圍，由政府作為拆遷人依法實(shí)施拆遷

以上海市的情況為例，二四年六月九日，《上海市土地儲(chǔ)備辦法》（下稱《儲(chǔ)備辦法》）正式公布施行，這是上海市關(guān)于土地儲(chǔ)備制度的基礎(chǔ)規(guī)范。根據(jù)《儲(chǔ)備辦法》第三條的規(guī)定：土地儲(chǔ)備是指市、區(qū)（縣）政府委托土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地儲(chǔ)備計(jì)劃，對(duì)依法征用、收回、收購(gòu)或者圍墾的土地，先通過實(shí)施征地補(bǔ)償安置、房屋拆遷補(bǔ)償安置或者必要的基礎(chǔ)性建設(shè)等予以存儲(chǔ)，再按照土地供應(yīng)計(jì)劃交付供地的行為。政府有關(guān)部門實(shí)施土地儲(chǔ)備，實(shí)質(zhì)上是政府將土地使用權(quán)征收或收購(gòu)，然后經(jīng)拆遷和前期開發(fā)配套把“生地”變?yōu)椤笆斓亍保缓笥枰怨?yīng)的過程。

需要注意的是：《上海市儲(chǔ)備辦法實(shí)施細(xì)則》（下稱《實(shí)施細(xì)則》）第四條規(guī)定：本市新增經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的供應(yīng)，原則上應(yīng)當(dāng)從儲(chǔ)備土地中選擇，并優(yōu)先列入土地利用年度計(jì)劃。即新增經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地一般均須通過土地儲(chǔ)備取得。而公益性建設(shè)項(xiàng)目用地是否需要通過土地儲(chǔ)備方式取得，該《實(shí)施細(xì)則》未作規(guī)定。

筆者認(rèn)為，從降低公益性建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本，推進(jìn)公益性建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)的角度，應(yīng)將公益性建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)用地取得納入土地儲(chǔ)備的制度的調(diào)整范圍。其原因有三：

一是由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施公益性建設(shè)項(xiàng)目用地的收購(gòu)、拆遷和前期開發(fā)，可以較為嚴(yán)格地控制公益性建設(shè)項(xiàng)目的用地和建設(shè)規(guī)模。根據(jù)《儲(chǔ)備辦法》及《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施土地儲(chǔ)備一般要由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在每年的10月份向政府房地資源局和發(fā)改委報(bào)送下一年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃建議，該土地儲(chǔ)備計(jì)劃建議報(bào)經(jīng)政府土地管理領(lǐng)導(dǎo)小組審核批準(zhǔn)后形成年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，該年度計(jì)劃應(yīng)與政府國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相協(xié)調(diào)，與土地利用年度計(jì)劃以及明后年的土地供應(yīng)計(jì)劃相銜接。以上較為嚴(yán)格的土地儲(chǔ)備年度計(jì)劃報(bào)批實(shí)施程序可以確保政府公益性建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)過層層論證，逐級(jí)把關(guān)，防止公益性建設(shè)項(xiàng)目用地的濫批濫用。此外，在土地儲(chǔ)備中，由于委托土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是受政府房地資源局委托實(shí)施儲(chǔ)備地塊上的房屋拆遷，拆遷中的拆遷范圍和拆遷補(bǔ)償?shù)冉裹c(diǎn)、難點(diǎn)問題都可以由政府按照城市發(fā)展規(guī)劃和城市土地供應(yīng)計(jì)劃的要求統(tǒng)一部署，保證落實(shí)。政府部門主導(dǎo)實(shí)施拆遷有利于保障開發(fā)進(jìn)度，控制供地范圍，防止用地申請(qǐng)人擅自擴(kuò)大用地范圍。由于土地的前期市政配套開發(fā)也同時(shí)由政府委托相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施，因而政府還可以通過土地前期配套開發(fā)控制儲(chǔ)備地塊的用途。

二是由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施公益性建設(shè)項(xiàng)目用地的收購(gòu)、拆遷和前期開發(fā)，可以降低公益性建設(shè)項(xiàng)目土地前期開發(fā)的成本。根據(jù)《儲(chǔ)備辦法》及《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，土地供應(yīng)部門就供應(yīng)經(jīng)營(yíng)性新增建設(shè)用地所得收益，除用于支出付經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開發(fā)成本和管理費(fèi)用外，應(yīng)全部劃入土地儲(chǔ)備專項(xiàng)基金，該基金的設(shè)立目的是支付土地開發(fā)與整理的費(fèi)用。顯然，該基金也可用以支持重大市政公益性建設(shè)項(xiàng)目的前期開發(fā)成本。在重大市政工程建設(shè)的開發(fā)建設(shè)中，如果政府直接把經(jīng)配套開發(fā)的熟地供應(yīng)給公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位，公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)成本將會(huì)大大降低，城市公共福利水平能夠得到較快提高。

三是由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施公益性建設(shè)項(xiàng)目用地的收購(gòu)、拆遷和前期開發(fā)，可以大大加快公益性建設(shè)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)進(jìn)度。將公益性建設(shè)項(xiàng)目的用地取得和前期開發(fā)納入土地儲(chǔ)備的統(tǒng)一制度體系，可以使建設(shè)單位從土地前期開發(fā)的復(fù)雜工作中解脫出來，專注于項(xiàng)目的可行性研究，可以較早地介入工程設(shè)計(jì)施工階段。這樣工程的可行性研究與工程用地的前期開發(fā)整理同時(shí)并行，就可以大大加快工程開發(fā)建設(shè)進(jìn)度。降低公益性建設(shè)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)成本。

基于以上分析，筆者認(rèn)為，應(yīng)將公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)用地供應(yīng)和土地前期開發(fā)納入土地儲(chǔ)備的法律規(guī)定中來，由有關(guān)土地儲(chǔ)備的法規(guī)直接規(guī)定新增公益性建設(shè)項(xiàng)目用地的收購(gòu)、拆遷和前期開發(fā)和供應(yīng)，明確公益性建設(shè)項(xiàng)目用地儲(chǔ)備和開發(fā)在現(xiàn)行土地儲(chǔ)備制度體系中的地位。

2.公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷應(yīng)形成相對(duì)獨(dú)立、統(tǒng)一的拆遷補(bǔ)償原則和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是城市房屋拆遷的核心問題。根據(jù)我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和上海市111號(hào)文的規(guī)定，拆遷人應(yīng)按照被拆遷房屋的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)給予被拆遷人拆遷安置補(bǔ)償，此外，拆遷人還應(yīng)對(duì)因拆遷所引起的設(shè)備拆遷費(fèi)、不可移動(dòng)設(shè)備的重置費(fèi)以及由拆遷造成的被拆遷人的營(yíng)業(yè)損失等相關(guān)費(fèi)用向拆遷人予以補(bǔ)償。

以上是我國(guó)城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)囊话銟?biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為。我國(guó)現(xiàn)行拆遷法規(guī)關(guān)于拆遷安置補(bǔ)償?shù)牟蛔阌腥?/p>

一是未能在區(qū)分公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷補(bǔ)償和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目拆遷補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，對(duì)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別加以規(guī)定。

如上文所述，公益性建設(shè)項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)目的和法律適用上存在較大差異，因而基于不同性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目所發(fā)生的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用也應(yīng)有所區(qū)分。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第二條第四款規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。國(guó)家在征收取得國(guó)有土地后，再根據(jù)《土地管理法》第五十四條的規(guī)定將土地劃撥給公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)主體。因而公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)是國(guó)家征收行為；相比較而言，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目取得建設(shè)用地的法律基礎(chǔ)則有所不同。國(guó)家不能以征收的方式為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目取得建設(shè)用地，而只能以其他方式收回國(guó)有土地使用權(quán)，然后再以出讓方式為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目設(shè)立國(guó)有土地使用權(quán)。顯然，兩種建設(shè)項(xiàng)目國(guó)有土地使用權(quán)取得方式不同，其拆遷地上物的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有所區(qū)別。 筆者認(rèn)為，公益性建設(shè)項(xiàng)目適用房屋拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)同土地使用權(quán)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一。學(xué)界雖然對(duì)征收補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在不同學(xué)說，但是這些學(xué)說的主要觀點(diǎn)還是趨于一致的，即：土地征收人應(yīng)向被征收人足額補(bǔ)償因土地征收給被征收人造成的直接損失（主要指由于征收所引進(jìn)被征收人的房地價(jià)值損失）和因土地征收所引起的土地征收時(shí)已經(jīng)造成的間接損失。相比較而言，基于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目土地使用權(quán)取得行為而發(fā)生的補(bǔ)償問題，則由于其投資具有營(yíng)利性，其補(bǔ)償不應(yīng)只及于被拆遷人的直接損失，而應(yīng)給予被拆遷人所受一切損失包括全部間接損失的充分補(bǔ)償。

二是征收城市國(guó)有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)過程中所發(fā)生房屋拆遷補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償原則未能統(tǒng)一。如上文所述，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。該補(bǔ)償在國(guó)有土地使用權(quán)的征收上，體現(xiàn)為城市房屋拆遷補(bǔ)償，而集體土地使用權(quán)的征收方面，則體現(xiàn)為集體土地使用權(quán)的征收補(bǔ)償。根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二十四、三十一、三十二、三十三、三十四條的規(guī)定，拆遷人應(yīng)按照合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t，向被拆遷人補(bǔ)償被拆遷房屋的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值，對(duì)被拆遷人造成其他損失的，拆遷人要支付搬遷補(bǔ)償、停業(yè)損失補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用。存在設(shè)備搬遷的，被拆遷人還可以請(qǐng)求設(shè)備搬遷補(bǔ)償。在城市房屋拆遷補(bǔ)償中，國(guó)有公房的承租人同樣具有獨(dú)立的請(qǐng)求拆遷補(bǔ)償?shù)匚?，承租人可以按照有關(guān)規(guī)定，請(qǐng)求拆遷人支付拆遷補(bǔ)償費(fèi)用總額的80%.根據(jù)上述論述可總結(jié)出我國(guó)城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)膬身?xiàng)原則：一是給予城市國(guó)有土地使用權(quán)人以獨(dú)立的拆遷補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，二是拆遷補(bǔ)償額的計(jì)算方式是市場(chǎng)評(píng)估。

相比較而言，集體土地使用權(quán)的征收補(bǔ)償則較為復(fù)雜。不僅包括集體土地上房屋的拆遷補(bǔ)償，而且包括集體耕地的征收補(bǔ)償。因?yàn)楹笳呤羌w土地征收的主要類型。故筆者以其為例加以分析。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征收集體耕地發(fā)生的費(fèi)用補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償?shù)?，?jì)算該征收補(bǔ)償費(fèi)用的方法是按照過去三年被征收耕地年產(chǎn)值的倍數(shù)確定。此外，《土地管理法》并未賦予集體土地使用權(quán)人以獨(dú)立的補(bǔ)償費(fèi)用請(qǐng)求權(quán)，而僅在《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有?！敝劣谕恋匮a(bǔ)償費(fèi)如何在集體經(jīng)濟(jì)組織與包括集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在內(nèi)的集體土地使用權(quán)人間分配，分配比例是多少，均缺乏法律的明確規(guī)定。相比較城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)脑瓌t，集體土地征收補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償費(fèi)用計(jì)算方法和土地使用權(quán)人的補(bǔ)償?shù)匚痪休^大差異，這些差異導(dǎo)致集體土地征收補(bǔ)償中，農(nóng)村集體土地使用權(quán)人的權(quán)益被嚴(yán)重忽略。農(nóng)民的合法權(quán)益不能得到法律的周延保護(hù)。因而如何將國(guó)有土地征收補(bǔ)償和集體土地征收補(bǔ)償統(tǒng)一在共同的征收補(bǔ)償原則之下，是未來完善公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法的重要內(nèi)容。

三是政府需要就公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷標(biāo)準(zhǔn)定期公布市場(chǎng)評(píng)估參照價(jià)格。如上文所述，公益性建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)用地取得的法律基礎(chǔ)是政府的土地征收行為。由于土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與土地與地上附著物的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值緊密相關(guān)。因而政府實(shí)施土地征收補(bǔ)償，既要堅(jiān)持其征收行為的行政強(qiáng)制性效力，同時(shí)還要使其補(bǔ)償與被征收土地及其地上附著物的市場(chǎng)價(jià)值相適應(yīng)，以保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。

為了保證土地征收行為行政效力性與補(bǔ)償充分性的協(xié)調(diào)，政府需要建立起較為合理的土地征收補(bǔ)償價(jià)格指導(dǎo)機(jī)制。即政府應(yīng)定期公布公益性發(fā)建設(shè)項(xiàng)目土地征收或者房屋拆遷的補(bǔ)償參照價(jià)格。并在該政府指導(dǎo)補(bǔ)償價(jià)格的基礎(chǔ)上，確定一定的補(bǔ)償價(jià)格調(diào)整幅度，在該補(bǔ)償價(jià)格調(diào)整幅度內(nèi)，綜合考慮被征收土地及其地上附著物的區(qū)位、用途、重置價(jià)值、收益等因素，確定土地征收補(bǔ)償（在國(guó)有土地征收，即體現(xiàn)為城市房屋拆遷補(bǔ)償價(jià)格）的最終價(jià)格。

筆者認(rèn)為：在上述土地征收補(bǔ)償政府指導(dǎo)價(jià)的價(jià)格構(gòu)成中，房屋價(jià)值的補(bǔ)償，可參照同等區(qū)域同種類型房屋的重置價(jià)確定，而土地征收的地價(jià)補(bǔ)償則可在被征收土地的土地基準(zhǔn)地價(jià)上浮一定幅度確定。為了保持與土地交易價(jià)格的同步性，該土地征收補(bǔ)償政府指導(dǎo)價(jià)應(yīng)與土地基準(zhǔn)價(jià)格、標(biāo)定價(jià)格同步制定、同步公布，同步實(shí)施。

3. 公益性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷申請(qǐng)與審批程序應(yīng)予以簡(jiǎn)化

我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第六條、第七條規(guī)定，拆遷人實(shí)施拆遷，必須依法取得拆遷許可證，而取得拆遷許可證，則必須取得前文所述的各審批文件。因此根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，在公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷中，拆遷人只有辦理完畢包括項(xiàng)目投資立項(xiàng)、用地規(guī)劃許可、土地使用權(quán)取得審批和拆遷資金到位證明等相關(guān)申請(qǐng)前置程序，才具備辦理拆遷許可證的法定資格。

如上文所述，簡(jiǎn)化公益性建設(shè)項(xiàng)目的申請(qǐng)與實(shí)施程序，即是將公益性建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)用地的征收和前期配套開發(fā)納入土地儲(chǔ)備體系，即由政府有關(guān)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)代表政府完成上述土地儲(chǔ)備和整理開發(fā)工作。政府儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷工作的介入，為簡(jiǎn)化拆遷申請(qǐng)與實(shí)施程序奠定了重要的基礎(chǔ)。

《儲(chǔ)備辦法》第十條就土地儲(chǔ)備中的拆遷補(bǔ)償作出了如下規(guī)定：土地儲(chǔ)備涉及房屋拆遷、征用農(nóng)村集體所有土地的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和本市的有關(guān)規(guī)定，辦理房屋拆遷許可、征地補(bǔ)償安置方案審批等相關(guān)手續(xù)，并按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序?qū)嵤┭a(bǔ)償安置。另?yè)?jù)上海市111號(hào)文第十條規(guī)定：因重大市政建設(shè)項(xiàng)目拆遷房屋的，建設(shè)單位可以憑市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)或者市建設(shè)和管理委員會(huì)的批準(zhǔn)文件，向規(guī)劃管理部門申請(qǐng)辦理停止房屋及其附屬物的新建、改建和擴(kuò)建的通知手續(xù)，并向拆遷房屋所在地的區(qū)、縣房地局申請(qǐng)暫停辦理改變房屋和土地用途的審批手續(xù)，以及房屋租賃合同的登記備案手續(xù)。根據(jù)上述規(guī)定，重大市政工程項(xiàng)目只需持項(xiàng)目批文，而無須持辦理完畢工程建設(shè)規(guī)劃許可證即可申請(qǐng)規(guī)劃范圍內(nèi)房屋和土地使用的審批，停止規(guī)劃范圍的工程建設(shè)和建筑設(shè)施的處分行為。

但是上述規(guī)定只是提前了凍結(jié)工程規(guī)劃范圍內(nèi)工程建設(shè)行為和建筑設(shè)施處分行為的時(shí)間，并未完全實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)化拆遷申請(qǐng)和審批程序的目的。在土地儲(chǔ)備制度中，土地儲(chǔ)備計(jì)劃的審核程序十分嚴(yán)格，一旦一宗土地納入年度的土地儲(chǔ)備計(jì)劃，即表明該宗土地的儲(chǔ)備已經(jīng)與城市國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、城市發(fā)展規(guī)劃相符合，因而在此情況下，再為該宗土地地上物的拆遷許可設(shè)置較繁復(fù)的前置程序，既不能實(shí)現(xiàn)該前置程序設(shè)立的基本目的，又有審批制度重復(fù)設(shè)置之嫌。筆者認(rèn)為，在土地儲(chǔ)備制度中，公益性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷審批程序應(yīng)作如下簡(jiǎn)化：

一是由投資、規(guī)劃、土地管理等行政主管部門在土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)設(shè)置審批分支機(jī)構(gòu)，由各部門在公益性建設(shè)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備用地的拆遷作集中審批，作“一站式管理”，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上為簡(jiǎn)化公益性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷審批奠定基礎(chǔ)。

二是將拆遷的審批標(biāo)準(zhǔn)由實(shí)體審查轉(zhuǎn)變?yōu)樾问綄彶?。這樣既可以減輕審批工作的壓力，同時(shí)又可以加快相關(guān)審批工作的進(jìn)度。同時(shí)，立法還可以就審批工作設(shè)定審批時(shí)限，以加速公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷的審批進(jìn)程。

三、公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷的立法模式

如上文所述，上海市111號(hào)文已經(jīng)作出了區(qū)分市政工程建設(shè)項(xiàng)目拆遷與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目拆遷的若干規(guī)定，但是該規(guī)定是零星的，不系統(tǒng)的，而且市政工程建設(shè)只是公益性建設(shè)項(xiàng)目的一個(gè)重要組成部分，上海市111號(hào)文的相關(guān)規(guī)定也并不能反映公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法的全貌。筆者認(rèn)為：在與現(xiàn)行拆遷立法銜接的基礎(chǔ)上，公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法應(yīng)從以下幾個(gè)方面逐漸加以完善。

1.應(yīng)將公益性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷作為特別規(guī)范對(duì)象，單列于現(xiàn)行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》之外。

《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定：在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上實(shí)施房屋拆遷，并需要對(duì)被拆遷人補(bǔ)償、安置的，適用本條例。根據(jù)該規(guī)定，包括公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目拆遷在內(nèi)的所有城區(qū)國(guó)有土地上的房屋拆遷，只能適用該條例。而根據(jù)前文所作分析，公益性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷工作相比較經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目，在建設(shè)目的、建設(shè)成本、進(jìn)度要求和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面均在在較大差異，不同種類的拆遷工作適用同一法規(guī)予以調(diào)整，不利于促進(jìn)公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)和發(fā)展。

另需注意的是：國(guó)務(wù)院辦公廳于二四年六月下發(fā)的《關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷管理的通知》就城鎮(zhèn)房屋拆遷中政府的地位和作用作出了如下規(guī)定：政府行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)或強(qiáng)行確定拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以及直接參與和干預(yù)應(yīng)由拆遷人承擔(dān)的拆遷活動(dòng)。如果將公益性建設(shè)項(xiàng)目納入《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的調(diào)整范圍，那么公益性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷工作就不能由政府來實(shí)施，也不能得到有關(guān)政府部門的支持，城市公益性建設(shè)項(xiàng)目如何推動(dòng)就成為一個(gè)矛盾。

為了避免發(fā)生上述矛盾，筆者認(rèn)為，應(yīng)修改《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二條，將公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷單列于其調(diào)整范圍之外，在《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》之外，形成較為完整的公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷行政管理、審批和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。

當(dāng)然，在無法及時(shí)修改《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的情況下，可在上海市第111號(hào)文現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上對(duì)公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷作例外性規(guī)定，甚至還可以通過政府規(guī)范性文件的形式對(duì)上海市第111號(hào)文所作規(guī)定作進(jìn)一步細(xì)化，逐漸形成以政府規(guī)章為主體的公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷規(guī)范體系。而就上海市而言，由于已經(jīng)形成了單行的土地儲(chǔ)備規(guī)范體系，則應(yīng)盡快將其納入土地儲(chǔ)備的法律規(guī)范體系。

2.將公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法納入土地儲(chǔ)備的調(diào)整范圍，并進(jìn)而成為政府征收制度的重要組成部分……

如前文所述，《儲(chǔ)備辦法》第十條就土地儲(chǔ)備中的房屋拆遷作出明確規(guī)定。該規(guī)定為公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷納入土地儲(chǔ)備制度的調(diào)整范圍奠定了法律規(guī)范的基礎(chǔ)。以后的工作則是要在行政管理、審批和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面作出更加詳細(xì)的規(guī)定。

值得提出的是：《儲(chǔ)備辦法》是上海市人民政府頒布的政府規(guī)章，土地儲(chǔ)備作為一項(xiàng)創(chuàng)設(shè)性的法律制度，僅由政府規(guī)章的形式規(guī)范尚顯依據(jù)不足，應(yīng)在經(jīng)驗(yàn)積累到一定程度，時(shí)機(jī)成熟時(shí)，由上海市人大及其常委會(huì)制定相應(yīng)的地方性法規(guī)。

在對(duì)《儲(chǔ)備辦法》第十條制定實(shí)施細(xì)則的基礎(chǔ)上，上海市可以形成較為完善、系統(tǒng)的公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷規(guī)范體系，而相比較而言，上海市111號(hào)文主要規(guī)范經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目拆遷，這樣就可以形成公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷法規(guī)與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目拆遷法規(guī)相互并立、彼此協(xié)調(diào)的拆遷法律規(guī)范體系。

但是需要注意的是：將公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷納入土地儲(chǔ)備制度的調(diào)整范圍，必須解決土地儲(chǔ)備制度的上位法律依據(jù)問題。土地儲(chǔ)備制度屬于調(diào)整土地權(quán)屬變更的重要經(jīng)濟(jì)制度，而且涉及對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收，因此該事項(xiàng)應(yīng)屬于我國(guó)《立法法》第八條所規(guī)定的只能制定法律的事項(xiàng)，地方立法機(jī)關(guān)及地方人民政府只能根據(jù)該法律規(guī)定制定實(shí)施性的規(guī)范。但是由于在國(guó)家立法層面，我國(guó)對(duì)土地儲(chǔ)備的立法規(guī)范尚是一片空白，所以盡管我國(guó)除貴州、以外的大部分省市都已經(jīng)就土地儲(chǔ)備制度作出了不同形式的制度規(guī)范，但是這些規(guī)范背后的合法根據(jù)并不充分。

尋找土地儲(chǔ)備制度的合法性依據(jù)，必須界定好土地儲(chǔ)備制度的法律性質(zhì)。目前，我國(guó)的《物權(quán)法》和相關(guān)的國(guó)家征收法律規(guī)范都在起草之中，根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法（草案）》的規(guī)定，非為公共利益目的，非經(jīng)法律規(guī)定審批和充分補(bǔ)償，不得以征收拆遷的形式侵害公民的私有財(cái)產(chǎn)。在不遠(yuǎn)的未來，《物權(quán)法》即將公布實(shí)施，如果不將土地儲(chǔ)備制度定位于公益性目的的征收，其實(shí)施將面臨與《物權(quán)法》直接沖突的尷尬局面。因此，筆者認(rèn)為，將土地儲(chǔ)備定位于公益性建設(shè)項(xiàng)目的土地征收、整理和供應(yīng)制度是我國(guó)現(xiàn)有法律體系制度選擇的必然。在我國(guó)征收法律法規(guī)出臺(tái)的基礎(chǔ)上，將土地儲(chǔ)備制度納入政府征收法律體系，再將公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷納入土地儲(chǔ)備的調(diào)整范圍，將是公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法的選擇和出路。公益性建設(shè)項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目在建造目的上的區(qū)分，促成了兩者在用地、拆遷、供應(yīng)等各個(gè)方面彼此區(qū)分，相對(duì)獨(dú)立的制度規(guī)范結(jié)果。

參考文獻(xiàn)：

1. 沈暉：《我國(guó)城市房屋拆遷制度的法律透視》「J，上海市政法干部管理學(xué)院學(xué)報(bào)2000年第3期；

2. 陳泉生：《論土地征用補(bǔ)償》「J，法律科學(xué)1994 年第 5 期；

3. 郭潔：《土地資源保護(hù)與民事立法研究》「M，法律出版社 2002 年版；

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關(guān)鍵詞：房屋拆遷；保護(hù)缺陷；完善對(duì)策

中圖分類號(hào)：D632

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198(2009)09-0237-01

1　城鎮(zhèn)居民房屋拆遷問題現(xiàn)狀

這些問題歸納下來主要有三個(gè)方面：

(1)以公共利益為名進(jìn)行商業(yè)拆遷。開發(fā)商和政府有關(guān)部門假借“舊城改造”、“公共事業(yè)”之名，行商業(yè)拆遷之實(shí)，謀取高額利潤(rùn)，嚴(yán)重?fù)p害被拆遷人財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

(2)違反法定拆遷程序。主要有濫用行政許可權(quán)、限制被拆遷人知情權(quán)、野蠻拆遷、暴力執(zhí)法等問題，其中最嚴(yán)重的就是層出不窮的野蠻拆遷和暴力執(zhí)法。

(3)拆遷補(bǔ)償不合理，房屋拆遷中的補(bǔ)償款是政府指導(dǎo)下的市場(chǎng)價(jià)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于房屋的正常價(jià)格，這也是拆遷問題糾紛的焦點(diǎn)。

2　城鎮(zhèn)居民房屋拆遷法律保護(hù)缺陷

(1)未區(qū)分公益拆遷和商業(yè)拆遷。

根據(jù)拆遷的目的不同可以將其分為公益拆遷和商業(yè)拆遷，公益拆遷的性質(zhì)是行政征收，實(shí)質(zhì)是在政府的主導(dǎo)下用國(guó)家補(bǔ)償方式對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制性剝奪。而商業(yè)拆遷屬于普通的買賣協(xié)議，即被拆遷人和開發(fā)商在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上就拆遷人拆除被拆遷人房屋并給以補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議，其實(shí)質(zhì)在于被拆遷人自愿讓渡房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)。

我國(guó)《憲法》第十條第三款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”。《土地管理法》第二條第二款規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”?！段餀?quán)法》第四十二條規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。”《城市房地產(chǎn)管理法》第十九條規(guī)定：在特殊情況下，國(guó)家可以根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，依照法律程序提前收回出讓土地使用權(quán)。《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十二條規(guī)定，在特殊情況下，國(guó)家根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依法收回土地使用權(quán)。從憲法、法律到行政法規(guī)都提到“公共利益”是征用征收土地的前提條件，但卻沒有作明確定義。公共利益涵蓋的范圍非常廣泛，如果沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)加以界定，必然會(huì)成為踐踏居民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的有利借口。

(2)拆遷補(bǔ)償制度的法律缺陷。

依《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二十四條規(guī)定：“貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定?！彪m然確定了“區(qū)位”、“用途”和“建筑面積”三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，但只是表面上規(guī)定了貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~由市場(chǎng)決定，實(shí)際上目前的通行做法是，政府通過規(guī)章或其它規(guī)范性文件的形式規(guī)定拆遷房屋所占用土地的地價(jià)及房屋建筑安裝費(fèi)用等其它方面的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這樣，拆遷補(bǔ)償費(fèi)用實(shí)質(zhì)上仍由政府決定。而政府規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往是在上一年度的基礎(chǔ)上制定的基準(zhǔn)價(jià)格和重置價(jià)格，費(fèi)用往往偏低。并且對(duì)規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更新較慢，如果出現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)格上漲的趨勢(shì)，該標(biāo)準(zhǔn)明顯不利于被拆遷人的利益。

我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》第十九條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。”《土地管理法》第五十八條規(guī)定：“為公共利益需要使用土地的；為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償?！笨梢?，國(guó)家依法收回土地使用權(quán)的，應(yīng)對(duì)土地使用權(quán)人予以補(bǔ)償。但1995年10月31日建設(shè)部作出的《關(guān)于拆遷城市私有房屋土地使用權(quán)是否予以補(bǔ)償問題的復(fù)函》明確指出：“拆遷城市私有房屋應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行有關(guān)法律和《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，并按照規(guī)定對(duì)拆遷的房屋進(jìn)行安置補(bǔ)償。”這表明，拆遷只對(duì)“房屋進(jìn)行安置補(bǔ)償”，即補(bǔ)房不補(bǔ)地。2001年新修訂的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和各省市制定的實(shí)施細(xì)則中關(guān)于房屋拆遷補(bǔ)償問題。大都沿用這一原則。這就使房屋拆遷中補(bǔ)償?shù)姆秶蟠罂s小。一般來說，土地的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地上所附房屋的價(jià)值，拆遷人的目的并不是為了取得被拆遷人的房屋及其附屬物，取得土地使用權(quán)并進(jìn)行投資獲得收益才是房屋拆遷的最主要內(nèi)容。但我們的拆遷補(bǔ)償制度中，恰恰沒有對(duì)最有價(jià)值的土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。

(3)拆遷法律程序的缺陷。

我國(guó)現(xiàn)有的拆遷程序中，拆遷許可的核準(zhǔn)是在補(bǔ)償協(xié)議的訂立之前，這意味著，一旦拆遷人具備予以核準(zhǔn)的條件，取得了許可證，拆遷行為就意味著合法有效，至于補(bǔ)償協(xié)議能否達(dá)成對(duì)最終拆遷的影響并不大，一方面有許可證工期的限制，另一方面被拆遷人不服行政裁決的，如果拆遷人對(duì)被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。(條例十六條第二款)如此先行政決定，后民事補(bǔ)償?shù)某绦?，極大地限制甚至剝奪了被拆遷人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，使被拆遷人處于非常不利的地位。

3　城鎮(zhèn)居民房屋拆遷法律制度完善對(duì)策

(1)明確界定公共利益。

在立法模式上，采取概括加列舉的混合式，比較適合我國(guó)的法律國(guó)情。曾經(jīng)1986年頒布的《土地管理法》(現(xiàn)已失效)關(guān)于公共利益的界定可以作為參考，該法二十一條規(guī)定：“國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地或者使用國(guó)有土地的，按照本章規(guī)定辦理?！贝颂幍奈幕ㄔO(shè)、國(guó)防建設(shè)、社會(huì)公共事業(yè)均屬于公共利益的范疇，只是經(jīng)濟(jì)建設(shè)是否可以納入公共利益有待商榷，常見的公共利益應(yīng)當(dāng)涉及國(guó)防、教育、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和自然資源保護(hù)、社會(huì)福利、交通、水利水電、能源、文物古跡等公共事業(yè)，卻不僅限于此。

單單明確了什么是公共利益并不能有效解決實(shí)踐中關(guān)于該問題的判斷，公共利益中還可能夾雜著某些商業(yè)目的，也就是說政府在缺乏監(jiān)督機(jī)制的條件下很難做到不為利益所動(dòng)，所以有必要建立一個(gè)識(shí)別公共利益的程序機(jī)制，具體來說，有兩種方式：一是聽證，雖然法律可以嚴(yán)格規(guī)定屬于公共利益的列舉性事項(xiàng)，但政府還是可以在概括性事項(xiàng)中享有自由裁量權(quán)，這對(duì)被拆遷人極為不利，而引入聽證的好處在于可以制約政府相關(guān)部門行使決定的權(quán)力。二是建立公共利益認(rèn)定的臨時(shí)委員會(huì)，成員由各占三分之一的政府工作人員、被拆遷人和專家代表組成，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)，委員會(huì)原則上應(yīng)當(dāng)推定征收的拆遷行為不屬于公益范疇，除非政府相關(guān)部門可以證明其決定確屬為了公共利益。

(2)完善補(bǔ)償機(jī)制。

由國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，一個(gè)良好的拆遷補(bǔ)償機(jī)制必須具備三個(gè)條件，即補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償評(píng)估。我國(guó)現(xiàn)有的拆遷補(bǔ)償實(shí)行的并不是真正的市場(chǎng)價(jià)值，為了公平建議采用市場(chǎng)定價(jià)方法。嚴(yán)格執(zhí)行《房屋拆遷條例》中“區(qū)位”、“用途”和“建筑面積”三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。在無法確定市場(chǎng)價(jià)格的情形下，引入價(jià)格評(píng)估程序。授予價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)法定權(quán)限，并由拆遷人和被征收人共同指定，評(píng)估機(jī)構(gòu)要對(duì)有誤的評(píng)估結(jié)果承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。另外在補(bǔ)償范圍方面，還要充分考慮土地使用權(quán)的補(bǔ)償，建立相關(guān)機(jī)制全面保護(hù)好拆遷居民的財(cái)產(chǎn)利益。

篇4

【關(guān)鍵詞】 房屋拆遷 現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué) 產(chǎn)權(quán) 交易成本 國(guó)有土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)

一、引言

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論體系擴(kuò)張了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋力，已成為一種能更準(zhǔn)確和全面地解釋現(xiàn)實(shí)世界的經(jīng)濟(jì)學(xué)工具。盛洪（1993）用兩個(gè)詞概括了其理論核心，一個(gè)是“產(chǎn)權(quán)”，即受制度保護(hù)的利益，產(chǎn)權(quán)制度既涉及對(duì)產(chǎn)權(quán)的界定，有涉及對(duì)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)；另一個(gè)是“交易費(fèi)用”，即指達(dá)成契約和保證契約執(zhí)行費(fèi)用。

眾所周知，房屋拆遷工作對(duì)于我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)、城市面貌更新及國(guó)有土地使用的合理布局等有著舉足輕重的意義。然而拆遷工作又直接關(guān)系到人民群眾的切身利益，對(duì)于被拆遷者的國(guó)有土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)的不明晰界定，導(dǎo)致了拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定機(jī)制不完善，進(jìn)而降低了拆遷工作效率，嚴(yán)重增加了拆遷工作的交易成本，甚至引發(fā)了大量拆遷雙方的矛盾糾紛，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成不利影響。因此，在此基礎(chǔ)上提出切合實(shí)際的建議措施，以圖為建立健全房屋拆遷的法律法規(guī)，處理好加快城市改造、提高城市品位和居民生活質(zhì)量與保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益的關(guān)系提供借鑒。

二、實(shí)施拆遷行為的必要性分析

對(duì)于問題交互性質(zhì)的認(rèn)識(shí)將有利于人們更理性地判斷某一行為的潛在收益和損失。科斯（1960）在分析涉及對(duì)他人產(chǎn)生有害影響的工商行為時(shí)深刻指明損害問題具有交互性質(zhì)，即外部侵害不僅起因于侵害者的行為，也起因于被侵害者的存在，避免對(duì)受損害方的損害將會(huì)使實(shí)施損害的一方遭受損失，關(guān)鍵在于避免較嚴(yán)重的損害。因此，在分析拆遷行為給房屋所有權(quán)人帶來?yè)p失的同時(shí)，更應(yīng)考察不實(shí)施拆遷行為給社會(huì)凈收益帶來的損失，唯有權(quán)衡兩者輕重，才能更好地理解實(shí)施拆遷行為增加社會(huì)總價(jià)值的戰(zhàn)略意義。

實(shí)施拆遷行為給被拆遷者帶來的損失方面，暫不考察拆遷者（損害方）對(duì)于被拆遷者（受損害方）是否補(bǔ)償及補(bǔ)償是否合理，需考慮的是由于城市居民的房屋往往是一個(gè)家庭的命脈，承載著太多的東西，當(dāng)拆遷方實(shí)施拆遷行為時(shí)，大多數(shù)被拆遷者將只能選擇放棄原來市中心便利的生活設(shè)施和交通條件，到城市邊遠(yuǎn)地區(qū)購(gòu)買一套住房，這使得居民蒙受了原有物業(yè)和物業(yè)區(qū)域內(nèi)土地使用權(quán)喪失，以及因搬遷而造成的生活、工作、學(xué)習(xí)成本增加等損失。

此外考察不實(shí)施拆遷行為帶來的損失，亦即實(shí)施拆遷行為帶來的收益。由于拆遷制度的實(shí)施，我國(guó)許多城市實(shí)現(xiàn)了住房資金的良性循環(huán)，加快解決了住房困難，大部分危房、棚戶、簡(jiǎn)屋得到了改造，居民的居住環(huán)境得到了較大的改善。因此，拆遷行為是我國(guó)進(jìn)行舊城改造和城市更新的重要手段。另外，拆遷制度也使中國(guó)城市住房的所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生了天翻地覆的變化，城鎮(zhèn)住房以公有制逐漸轉(zhuǎn)化為非國(guó)有為主，為房屋的市場(chǎng)交易奠定了基礎(chǔ)。因此，比較實(shí)施與不實(shí)施拆遷行為的各自損失，我們可以發(fā)現(xiàn)，雖然目前拆遷制度受到了一定的詬病，但是放棄拆遷制度而將城市更新重新放歸私法領(lǐng)域也是不現(xiàn)實(shí)的。

為了更好地分析實(shí)施拆遷行為的必要意義，在此引入科斯（1960）提出的“合法的妨害”這一概念，即有些行為即使對(duì)別人造成了損害，只要該行為的當(dāng)事人采用了適宜的技術(shù)降低了侵害，受到侵害的人也只能承認(rèn)這些行為的合法性，即他們只能忍受。這是法律根據(jù)對(duì)整個(gè)社會(huì)的成本與收益的考慮，作出的對(duì)私有產(chǎn)權(quán)適當(dāng)削弱的調(diào)整。于是，從提高社會(huì)凈收益的角度出發(fā)，受侵害一方應(yīng)當(dāng)允許并接受“合法的妨害”，即人民群眾應(yīng)當(dāng)對(duì)城市房屋拆遷行為報(bào)以支持和配合的態(tài)度。另外，由于相對(duì)于實(shí)力較弱的、分散的居民，拆遷方及地方人民政府顯然具有談判優(yōu)勢(shì)，這使得擁有“合法的妨害”權(quán)利的當(dāng)事人，會(huì)降低技術(shù)的適宜水平，從而使侵害的程度提高。對(duì)于國(guó)有土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)的不予以承認(rèn)及不明晰界定導(dǎo)致被拆遷者損失加重的現(xiàn)象，便是拆遷方提高侵害程度行為的具體表現(xiàn)。

三、土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰界定引發(fā)的城市房屋拆遷問題

土地使用權(quán)是憲法確定的私有產(chǎn)權(quán)，在涉及對(duì)這種私人產(chǎn)權(quán)的征收、征用、拆遷時(shí)，就應(yīng)當(dāng)考慮補(bǔ)償。然而近年來，在城市房屋拆遷過程中，拆遷往往只是對(duì)房屋進(jìn)行補(bǔ)償，不對(duì)土地進(jìn)行補(bǔ)償，有關(guān)土地使用權(quán)的補(bǔ)償糾紛時(shí)有發(fā)生，從而影響了社會(huì)的穩(wěn)定。此外，不合理的法定拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)使得居民在缺乏合理依據(jù)的情況下根據(jù)自己喜好提出要求，一旦前人的要求得到滿足，后人會(huì)以此為依據(jù)提出更高的要求，這也致使拆遷方和地方政府承受了巨大的交易成本和財(cái)政負(fù)擔(dān)。

1、城市房屋拆遷的本質(zhì)及其所涉及的土地問題

為了考察國(guó)有土地使用權(quán)的獨(dú)立產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，必須理解什么是產(chǎn)權(quán)。阿曼?阿爾奇安（1965）指出：“在任何社會(huì)里，資源的個(gè)人使用權(quán)（即產(chǎn)權(quán)）都能得到解釋，產(chǎn)權(quán)意味著對(duì)于其他人在資源使用方面做出的違背我意愿的選擇的一種保護(hù)”。E.G.弗魯博頓和S.配杰威齊（1972）認(rèn)為：“產(chǎn)權(quán)不是指人與物之間的關(guān)系，而是指由物的存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系。產(chǎn)權(quán)安排確定了每個(gè)人相應(yīng)于物時(shí)的行為規(guī)范，每個(gè)人都必須遵守他與其他人之間的相互關(guān)系，或承擔(dān)不遵守這些關(guān)系的成本?！?/p>

土地使用權(quán)雖然是不完全物權(quán)，但仍然是獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，具有對(duì)世性的特征。土地使用權(quán)者直接和不特定多數(shù)人發(fā)生法律關(guān)系，也都可以獨(dú)立地行使物權(quán)請(qǐng)求以保護(hù)自己的合法權(quán)利，也可以自主決定將該權(quán)利轉(zhuǎn)讓、出租或抵押，或在其權(quán)利上設(shè)定其他性質(zhì)的物權(quán)。土地使用權(quán)人實(shí)施上述法律行為時(shí)，不受土地所有權(quán)人即國(guó)家及社會(huì)任何其它個(gè)體或組織的干涉。因此，土地使用權(quán)是其使用權(quán)人的一項(xiàng)獨(dú)立產(chǎn)權(quán)。

盡管城市的土地按照憲法規(guī)定屬于國(guó)家所有，但這些國(guó)有土地上建立了各種不同所有權(quán)的房屋，這些房屋是因?yàn)閾碛袊?guó)有土地使用權(quán)而存在的。城市房屋拆遷的直接目的在于國(guó)有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，被拆遷人的財(cái)產(chǎn)價(jià)值構(gòu)成不僅涵蓋房產(chǎn)，更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出土地的價(jià)值。從表面上看，拆遷似乎指向的是房屋，但其本質(zhì)卻是在公權(quán)力干預(yù)下的平等主體之間土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)交易?；谕恋厥褂脵?quán)的獨(dú)立產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，其流轉(zhuǎn)交易應(yīng)依法實(shí)行有償轉(zhuǎn)讓，房地產(chǎn)開發(fā)及拆遷行為應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金、城鎮(zhèn)拆遷費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用，以平等協(xié)商、等價(jià)有償?shù)脑瓌t上取得土地使用權(quán)。

然而無論是相關(guān)法律理論，還是拆遷補(bǔ)償實(shí)踐，大多有意無意地偏離了拆遷的本質(zhì)。長(zhǎng)期以來，一些部門和單位宣稱拆遷方產(chǎn)權(quán)人購(gòu)買的只是地上建筑物的所有權(quán)，利用地方規(guī)章和政策無視、模糊以至于抹殺公民合法擁有的土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)，不能給予被拆遷方公正合理的拆遷補(bǔ)償。因此，國(guó)有土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)的不明晰界定導(dǎo)致了對(duì)于受損失方不合理的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而引發(fā)拆遷交易成本急劇上升、致使矛盾糾紛頻繁涌現(xiàn)，不利于社會(huì)的和諧發(fā)展。

2、土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰界定引發(fā)的拆遷交易成本上升

“交易成本包括事前發(fā)生的為達(dá)成一項(xiàng)合同而發(fā)生的成本和事后發(fā)生的監(jiān)督貫徹該合同而發(fā)生的成本”（R.Matthews，1986）。樊綱（1992）對(duì)交易成本的具體成本支出內(nèi)容進(jìn)行了劃分，本文所要分析的拆遷交易成本上升問題則主要涉及其中的議價(jià)成本，即為確定買者和賣者的真實(shí)要價(jià)而進(jìn)行的討價(jià)還價(jià)過程，此外還應(yīng)包括因無法達(dá)成合同而產(chǎn)生的訴訟賠償?shù)确矫娴某杀局С觥?/p>

交易與交換，無論是物品的交換還是勞務(wù)的交換，說到底都是一種權(quán)利即“產(chǎn)權(quán)”的交換，也就是放棄對(duì)某一物品的產(chǎn)權(quán)換得對(duì)另一物品的產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)不明確，事實(shí)上從兩個(gè)方面使交易成本上升，一方面是造成交易對(duì)象之間發(fā)生議價(jià)博弈，雙方為追逐私利引起了“有形交易成本”的上升；另一方面，模糊的產(chǎn)權(quán)會(huì)阻礙交換行為的發(fā)生，導(dǎo)致交易規(guī)模的縮小，使人無法通過交易行為提高經(jīng)濟(jì)效率，這一由產(chǎn)權(quán)不確定造成的效率損失，也被稱為“無形的交易成本”。下面就有形和無形交易成本兩個(gè)方面，對(duì)土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰界定引發(fā)的拆遷交易成本上升問題進(jìn)行考察。

有形交易成本方面，假定拆遷方對(duì)其所致?lián)p失（包括房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)）負(fù)完全責(zé)任，被拆遷方就沒有任何理由修改他們的安排，因?yàn)閷?duì)被損害權(quán)益的賠償總是能夠替代他們損失的市場(chǎng)價(jià)值。但是，如果拆遷方抹殺公民的土地所有權(quán)即不用負(fù)完全賠償責(zé)任，他們就會(huì)堅(jiān)持這一安排，這樣輪到被拆遷方設(shè)法減少損失，采取與拆遷方進(jìn)行議價(jià)博弈的形式。進(jìn)而，在議價(jià)過程中，居民往往具有更高的博弈資本，由于一旦對(duì)某個(gè)地塊進(jìn)行拆遷，這個(gè)拆遷的程序是不可逆轉(zhuǎn)的，政府和開發(fā)商無論投入多大成本都必須將這個(gè)工作完成，此時(shí)，居民就不會(huì)擔(dān)心因?yàn)樽约阂獌r(jià)過高而使得開發(fā)商知難而退。因此，在后一種情形下即土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰的情形下，原先的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)名存實(shí)亡，被拆遷方不合理地提高補(bǔ)償要求，使拆遷方和政府承受了大大超出預(yù)算范圍的有形交易成本。

無形交易成本方面，當(dāng)拆遷雙方就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行議價(jià)談判陷入僵局而無法達(dá)成拆遷協(xié)議契約，甚至引起雙方法律糾紛時(shí)，就產(chǎn)生了無窮大的無形交易成本。即當(dāng)我們以“機(jī)會(huì)成本”的觀點(diǎn)來看該問題時(shí)，產(chǎn)權(quán)界定不清楚，事實(shí)上阻礙交易的實(shí)現(xiàn)，使任何交易成為不可能，事實(shí)上使?jié)撛跓o形的交易成本無限大。

從這個(gè)意義上說，明確界定產(chǎn)權(quán)，不僅是減少有形交易成本的前提，而且本身也減少了“無形的交易成本”。對(duì)于我們分析的城市房屋拆遷問題帶來的借鑒意義便是：承認(rèn)并明晰界定被拆遷方應(yīng)有的土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)，并為此建立公平合理的產(chǎn)權(quán)制度以保護(hù)公民的私人獨(dú)立產(chǎn)權(quán)，將會(huì)大大降低拆遷過程的交易成本，提高社會(huì)資源配置效率。

四、土地使用權(quán)明晰界定為被拆遷居民獨(dú)立產(chǎn)權(quán)的意義

明確的產(chǎn)權(quán)界定，提供了人們進(jìn)行一切交易活動(dòng)的基礎(chǔ)，它能有效減少和節(jié)約交易成本。進(jìn)而，不同的產(chǎn)權(quán)界定所帶來的資源配置效率也是不同的，換句話說，一種界定可能比另一種更有效率或更無效率，并且存在著最佳產(chǎn)權(quán)界定。盛洪（1992）認(rèn)為，“誰(shuí)的行動(dòng)給他人的既定經(jīng)濟(jì)利益帶來?yè)p失，誰(shuí)就要負(fù)賠償責(zé)任，這便是達(dá)到最佳產(chǎn)權(quán)界定的簡(jiǎn)化了的經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)則”。

對(duì)于房屋拆遷問題而言，要達(dá)到最佳土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)界定，應(yīng)當(dāng)要從遭受利益損失的使用者的產(chǎn)權(quán)角度去考察，由于拆遷方的行為改變了既定的利益格局，為了使社會(huì)資源配置效率不受影響，必須負(fù)完全賠償責(zé)任。即政府及有關(guān)部門應(yīng)脫離房屋所有權(quán)、土地使用權(quán)分離的思路，土地所有權(quán)公有化，并不意味著土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)的公有化，應(yīng)當(dāng)按照出讓土地使用權(quán)的完全市場(chǎng)價(jià)格，將其基本或完全界定為居民的獨(dú)立產(chǎn)權(quán)。唯有如此，才能以最有利于社會(huì)資源配置為目的的土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)界定方式，有效減少拆遷過程中因土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰所造成的有形和無形交易成本，使拆遷交易活動(dòng)更容易、更順利、更高效率地進(jìn)行。

同時(shí)，不能執(zhí)行的法律，只是一紙空文；不能有效地加以貫徹和保護(hù)的產(chǎn)權(quán)，只是“口頭”的產(chǎn)權(quán)。因此，為使界定產(chǎn)權(quán)不流于形式，還必須有效地保護(hù)產(chǎn)權(quán)，即能對(duì)破壞產(chǎn)權(quán)的行為進(jìn)行有效的制裁。既然產(chǎn)權(quán)的概念本身是一個(gè)社會(huì)概念，是在人與人之間才能劃定的社會(huì)關(guān)系，那么也就需要以國(guó)家機(jī)器為物質(zhì)基礎(chǔ)的社會(huì)契約方式加以界定和保護(hù)，而產(chǎn)權(quán)制度便是這樣一種社會(huì)法律契約形式。E.G.弗魯博頓和S.配杰威齊（1972）指出：“產(chǎn)權(quán)制度是一系列用來確定每個(gè)人相對(duì)于稀缺資源使用時(shí)的地位和社會(huì)關(guān)系”。產(chǎn)權(quán)制度的價(jià)值，就是它所能避免的為爭(zhēng)奪產(chǎn)權(quán)而付出的代價(jià)和因產(chǎn)權(quán)未定帶來的資源配置的機(jī)會(huì)損失。因此，產(chǎn)權(quán)制度較之沒有產(chǎn)權(quán)制度是優(yōu)越的，有關(guān)拆遷立法和監(jiān)督執(zhí)行部門要在行政法規(guī)、地方規(guī)章和具體行動(dòng)中真正明晰界定以及保護(hù)居民土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，加快建立起將土地房屋共同界為私人獨(dú)立產(chǎn)權(quán)的公民產(chǎn)權(quán)制度，推動(dòng)城市房屋拆遷安置工作更好地為城市建設(shè)服務(wù)。

五、對(duì)我國(guó)城市房屋拆遷問題的對(duì)策性措施思考

1、以明晰界定被拆遷者土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)對(duì)拆遷法規(guī)進(jìn)行修訂

國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)《房屋拆遷管理法》，確保城市政府因公共利益的需要征收公民、法人和其他組織的國(guó)有土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)時(shí)，能夠依照法律的規(guī)定進(jìn)行，而不是依據(jù)現(xiàn)行的行政法規(guī)。修訂法規(guī)的核心任務(wù)是明確城市房屋拆遷安置屬民事范疇，應(yīng)遵循“有償”、“公平”、“平等”的原則，充分保護(hù)被拆遷人依法享有的土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)，改變對(duì)依附于房屋所有權(quán)的土地使用權(quán)被無償征收的不合理狀況。

2、逐步完善土地使用權(quán)補(bǔ)償制度

應(yīng)當(dāng)在《土地管理法》及《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中增加對(duì)土地使用權(quán)剩余年限補(bǔ)償以及區(qū)位變動(dòng)補(bǔ)償?shù)木唧w規(guī)定，這既是尊重和保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)的體現(xiàn)，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中土地資源市場(chǎng)化發(fā)展的必然要求。同時(shí)，通過設(shè)定較為科學(xué)完善的價(jià)格評(píng)估程序，合理確定被拆遷房屋及依附土地的貨幣補(bǔ)償金額，充分保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益。由于作價(jià)補(bǔ)償時(shí)，必須考慮土地的價(jià)值因素，置換地段區(qū)位，應(yīng)以合理的土地評(píng)估價(jià)，給予被拆遷人公正合理的拆遷補(bǔ)償。因此，要全面推行市場(chǎng)化評(píng)估，拆遷房屋所依附土地的市場(chǎng)化評(píng)估要符合國(guó)家房地產(chǎn)評(píng)估規(guī)范的要求，緊跟動(dòng)態(tài)的房地產(chǎn)市場(chǎng)。對(duì)于被拆遷房屋所依附土地和安置房屋所依附土地的評(píng)估，要參照同區(qū)位的房地產(chǎn)市場(chǎng)交易價(jià)格，采用同一的市場(chǎng)化評(píng)估方法，充分體現(xiàn)公平、公正原則。最后，具體費(fèi)用的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和方法應(yīng)該通過制定新的《行政征收法》以及相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則來加以規(guī)定和明確。

3、政府應(yīng)合理定位并履行好自身職責(zé)

在土地管理過程中，政府扮演著雙重角色，即土地所有者和行政管理者。實(shí)踐中出現(xiàn)的很多問題都是因?yàn)闆]有理順這兩種角色的關(guān)系，若要有效推進(jìn)土地所有權(quán)與使用權(quán)分離、土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度，政府必須正確行使土地所有權(quán)和行政管理權(quán)職責(zé)。拆遷是平等主體之間土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，拆遷補(bǔ)償應(yīng)由雙方當(dāng)事人依法平等協(xié)商確定。除非涉及公共利益拆遷外，政府應(yīng)保持中立。當(dāng)然，由于土地的國(guó)有性，國(guó)家作為土地所有權(quán)人和土地使用權(quán)人存在管理服從的行政關(guān)系。但是如果政府能夠嚴(yán)格區(qū)分其作為土地管理者與土地所有者的角色，做到“有所為、有所不為”，才不至于在實(shí)踐中出現(xiàn)政府職能“越位、缺位、錯(cuò)位” 的情況。具體到拆遷補(bǔ)償問題上，政府應(yīng)謹(jǐn)守其財(cái)產(chǎn)所有人的中立角色，尊重土地使用權(quán)人的私人獨(dú)立產(chǎn)權(quán)，做到“行政的歸行政，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)”，讓拆遷人與被拆遷人自主談判，無法達(dá)成協(xié)議的依法裁決；同時(shí)作為管理者，政府要把自己的工作定位在努力做好協(xié)調(diào)關(guān)系、制定優(yōu)惠政策、提供信息等服務(wù)工作，做到不從拆遷中牟利，不充當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體，不與投資主體之間存在經(jīng)濟(jì)利益或親緣關(guān)系，不搞暗箱操作，做到公開、公平、公正。因此，政府唯有成為超脫的居中管理者并努力踐行上述職責(zé)，才能使其重新樹立群眾公信力，更好地推動(dòng)城市房屋拆遷安置工作。

4、推行被拆遷人參與機(jī)制：對(duì)擬建項(xiàng)目的社會(huì)評(píng)價(jià)制度

城市發(fā)展項(xiàng)目是引致城市拆遷的動(dòng)因所在，因此，必須要做好項(xiàng)目評(píng)價(jià)工作，把好城市項(xiàng)目審批關(guān)。然而現(xiàn)有的城市建設(shè)拆遷制度似乎在引導(dǎo)公眾參與、協(xié)商、促進(jìn)信息公開、減少負(fù)面社會(huì)影響等方面有所欠缺，在城市開發(fā)項(xiàng)目的規(guī)劃和建設(shè)過程中，缺乏對(duì)擬建項(xiàng)目進(jìn)行必要的社會(huì)評(píng)價(jià)，難以識(shí)別開發(fā)中存在的社會(huì)問題。通過對(duì)擬定項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)評(píng)價(jià)可以在拆遷戶與拆遷人之間建立一種協(xié)商機(jī)制，賦予拆遷戶協(xié)商權(quán)、發(fā)言權(quán)，把拆遷戶的意見體現(xiàn)在拆遷協(xié)議中，確保他們的利益不受侵犯，達(dá)到城市發(fā)展以城市居民為本的目的。

【參考文獻(xiàn)】

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篇5

 

一、城市房屋拆遷的基本理論

 

(一)城市房屋拆遷的概念

 

“城市房屋拆遷”是指拆遷人根據(jù)建設(shè)規(guī)劃要求和政府所批準(zhǔn)的用地文件在取得拆遷許可證的前提下，依法對(duì)城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)國(guó)有土地上的房屋予以拆除，對(duì)被拆除房屋的所有人和使用人予以遷移安置，并對(duì)被拆除房屋的所有人予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)。

 

(二)城市房屋拆遷的特征

 

1.城市房屋拆遷所指的房屋應(yīng)當(dāng)是位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國(guó)有土地上的房屋：該房屋應(yīng)當(dāng)位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)：該房屋應(yīng)當(dāng)坐落在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國(guó)有土地上：城市房屋拆遷中所指的房屋泛指建筑物中包括住宅房屋和非住宅房屋。

 

2.城市房屋拆遷應(yīng)當(dāng)是依法拆除。拆遷人主體合法——合法的拆遷人應(yīng)當(dāng)是取得房屋拆遷許可的證得單位：拆遷行為合法，無論是自行拆遷還是委托拆遷，都必須依法進(jìn)行，禁止使用非法手段實(shí)施拆遷活動(dòng)。

 

3.城市房屋拆遷的立足點(diǎn)在于對(duì)房屋的權(quán)利人給予補(bǔ)償，不得損害房屋權(quán)利人的合法利益。

 

4.拆遷行為是必須經(jīng)過批準(zhǔn)、領(lǐng)取拆遷許可證并在房屋拆遷管理部門監(jiān)督管理下依法進(jìn)行的法律行為。

 

二、房屋拆遷的法律問題

 

(一)立法中存在的問題

 

國(guó)務(wù)院于1991年3月22日頒布了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)并于1991年6月1日起實(shí)施。建設(shè)部在國(guó)務(wù)院的《條例》之后，及時(shí)制定了《城市房屋拆遷單位管理規(guī)定》、《關(guān)于在房屋拆遷中涉及代管房產(chǎn)處理的幾點(diǎn)意見》，制定了房屋拆遷的規(guī)范格式文本《房屋拆遷許可證》，并會(huì)同原國(guó)家物價(jià)局、財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于房屋拆遷管理費(fèi)的通知》。全國(guó)大部分省、市也制定了有關(guān)城市房屋拆遷管理的地方性法規(guī)、政府規(guī)章及配套性政策文件。為了適應(yīng)城市房屋拆遷的新形式、新情況。2001年6月6日，國(guó)務(wù)院第城市房屋拆遷的40次常務(wù)會(huì)議原則通過了新的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(第305號(hào)國(guó)務(wù)院令)，該條例自2001年11月1日起施行。

 

縱觀新條例的全部?jī)?nèi)容，該條例在拆遷公告、拆遷管理、拆遷補(bǔ)償和安置以及違規(guī)罰則等方面，有些切實(shí)可行的規(guī)定。但是，如果我們仔細(xì)研究該條例的有關(guān)內(nèi)容，不難發(fā)現(xiàn)，其中有些條款的確需要重新考量并及時(shí)修改。其問題主要表現(xiàn)在：對(duì)拆遷行為本身的合法性未作出任何規(guī)定、對(duì)行政權(quán)力過分依賴，忽略司法程序的作用等方面。

 

(二)“公共利益”界定不明

 

新頒布的《物權(quán)法》第47條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益：征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件?！睕]有對(duì)“公共利益”作出界定。在此情況下，“公共利益”就成為不確定概念，造成在實(shí)際操作過程中根本起不了應(yīng)有的作用，甚至導(dǎo)致公共利益被濫用，從而公民權(quán)利被嚴(yán)重侵犯。

 

(三)對(duì)被拆遷人的權(quán)益缺乏應(yīng)有的保護(hù)

 

拆遷工作具有濃厚的行政色彩，在解決拆遷糾紛過程中，往往片面強(qiáng)調(diào)服從城市建設(shè)需要，對(duì)被拆遷人的權(quán)利保護(hù)不夠充分。

 

三、完善城市房屋拆遷立法的思考

 

(一)在城市房屋拆遷立法中確立土地使用權(quán)的補(bǔ)償

 

年國(guó)家鼓勵(lì)住房基礎(chǔ)建設(shè)，于是連續(xù)幾年的房地產(chǎn)熱潮，房地產(chǎn)開發(fā)商爭(zhēng)相申請(qǐng)精華地段使用權(quán)，蓋商品房、辦公大樓希望獲取高的《條例》中以房屋的所有權(quán)隱含了土地使用權(quán)的概念，以土地的所有權(quán)排斥土地使用權(quán)。實(shí)質(zhì)上是對(duì)土地使用權(quán)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種侵害。

 

(二)應(yīng)正確區(qū)別不同性質(zhì)的拆遷行為

 

拆遷行為不能一概而論，應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同性質(zhì)的拆遷行為給予不同的對(duì)待。

 

1.政府拆遷。該種拆遷的法律實(shí)質(zhì)是土地所有權(quán)人，即國(guó)家基于公共利益的需要將授予公民的土地使用權(quán)予以回收的法律行為，其唯一理由是“公共利益”。由于雙方當(dāng)事人地位的不平等性，應(yīng)適用公法予以調(diào)整。

 

2.商業(yè)拆遷。該種拆遷的實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體通過平等協(xié)商所為的一種自愿交換行為。由于在該種拆遷行為中，雙方當(dāng)事人是平等的民事主體，所以主要應(yīng)當(dāng)適用私法，尤其是合同法的調(diào)整。

 

四、規(guī)范并完善城市房屋拆遷的建議

 

(一)對(duì)完善當(dāng)前房屋拆遷立法的思考

 

1.建立并完善房屋拆遷的法律、法規(guī)。我國(guó)對(duì)土地管理、房屋建筑、城市房屋管理、城市規(guī)劃等均加以立法，而房屋拆遷問題，確以行政法規(guī)的面目出現(xiàn)，這不能不說是一個(gè)缺陷。當(dāng)務(wù)之急，就是對(duì)《拆遷條例》予以修改乃至廢除，重新制定一部房屋拆遷的法律，對(duì)新頒布的《物權(quán)法》予以完善。從而在法律上保障房屋從“拆遷”到“搬遷”。

 

2.在立法中明確界定公共利益，區(qū)別對(duì)待公益性拆遷與商業(yè)性拆遷。由于公共利益的界定不明，導(dǎo)致公共利益的濫用，嚴(yán)重侵犯公民的基本權(quán)利。只有為了公共利益的需要才有可能進(jìn)入公用征收、征用程序，行政權(quán)力才有介入的可能性。對(duì)于因商業(yè)性質(zhì)項(xiàng)目引起的拆遷，不應(yīng)作為拆遷政策規(guī)定的內(nèi)容成為國(guó)家強(qiáng)制力所保障的項(xiàng)目，房產(chǎn)開發(fā)商與被拆遷人是平等主體之間的民事法律關(guān)系，可以通過民事訴訟的方法請(qǐng)求人民法院進(jìn)行裁決。

 

(二)完善房屋拆遷的補(bǔ)償原則、標(biāo)準(zhǔn)

 

1.合理確定補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)被拆遷人的補(bǔ)償。補(bǔ)償范圍與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨著市場(chǎng)價(jià)格的變化予以調(diào)整，并有必要對(duì)被拆遷人的隱形損失進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。結(jié)合我國(guó)具體情況，應(yīng)當(dāng)確立“充分補(bǔ)償”原則，讓被拆遷人的權(quán)益能夠得到盡可能的保護(hù)。完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)確立的原則是使被拆遷人的生活質(zhì)量不因拆遷而下降。這樣才能充分體現(xiàn)社會(huì)公正，并有利于維護(hù)弱勢(shì)群體的利益和社會(huì)穩(wěn)定，從而減少由于拆遷糾紛產(chǎn)生的惡性事件。

 

2.補(bǔ)償方式多樣化、靈活化。我國(guó)現(xiàn)行城市房屋拆遷的補(bǔ)償方式有兩種：貨幣補(bǔ)償與房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。而在實(shí)踐中，為更好的保護(hù)被拆遷人的權(quán)益，應(yīng)當(dāng)由被拆遷人自行選擇補(bǔ)償安置方式，實(shí)行貨幣補(bǔ)償與實(shí)物安置相結(jié)合的方式，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償方式多樣化、靈活化，促進(jìn)城市房屋拆遷的順利開展。

篇6

依法征用農(nóng)民集體所有的土地，必須按照規(guī)定及時(shí)足額補(bǔ)償。征地補(bǔ)償安置費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)。

（一）土地補(bǔ)償費(fèi)

1．征用耕地（不分糧棉田和蔬菜田，下同）的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的10倍。耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的最低標(biāo)準(zhǔn)：區(qū)(年末轄區(qū)，下同,見附件1)為每畝1400元，、、、四縣為每畝1200元。

2．征用精養(yǎng)魚池的，按耕地前三年平均年產(chǎn)值的10倍計(jì)算。征用其它養(yǎng)殖水面的，按耕地前三年平均年產(chǎn)值的4倍計(jì)算。

3．征用果園或其它經(jīng)濟(jì)林地的，按耕地前三年平均年產(chǎn)值的8倍計(jì)算。

4．征用其它農(nóng)用地的，按耕地前三年平均年產(chǎn)值的6倍計(jì)算。

5．征用未利用地的，按耕地前三年平均年產(chǎn)值的3倍計(jì)算。

6.征用農(nóng)民集體所有的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的，按耕地前三年平均年產(chǎn)值的6倍計(jì)算。

（二）安置補(bǔ)助費(fèi)

1．征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的被征地農(nóng)民人數(shù)計(jì)算。需要安置的被征地農(nóng)民人數(shù)，按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地前每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一名需要安置的被征地農(nóng)民，其安置補(bǔ)助費(fèi)最低標(biāo)準(zhǔn)：區(qū)為13000元，、、、四縣為11000元。

2．征用其它農(nóng)用地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照該土地的土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的70%計(jì)算。

3．征用未利用地和農(nóng)民集體所有的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的，不支付安置補(bǔ)助費(fèi)。

（三）青苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)

1．青苗補(bǔ)償費(fèi)一般按一季的產(chǎn)值計(jì)算，能按期收獲的不予補(bǔ)償。

2．可以移植的苗木、花草以及多年生經(jīng)濟(jì)林木等，支付移植費(fèi)；不能移植的，給予合理補(bǔ)償或者作價(jià)收購(gòu)。具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)見附件2、附件3、附件4。

3．農(nóng)田水利工程設(shè)施、人工養(yǎng)殖場(chǎng)、蔬菜大棚設(shè)施和電力、廣播、通訊設(shè)施等附著物，按照等效替代的原則付給遷移費(fèi)或者補(bǔ)償費(fèi)（具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)見附件5）。其它地上附著物，按市、縣人民政府有關(guān)拆遷補(bǔ)償?shù)囊?guī)定和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

4．對(duì)征地調(diào)查之日起栽、種的青苗和其它地上附著物一律不予補(bǔ)償，由所有權(quán)人自行清除。

（四）大中型水利、水電工程建設(shè)征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和移民安置辦法，按照國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

（五）被征地農(nóng)民人數(shù)的確定以參加第二輪農(nóng)村土地承包的人口為基數(shù)，加承包后計(jì)劃內(nèi)出生人口，減死亡人口。耕地面積以土地行政主管部門的詳查數(shù)為準(zhǔn)。

（六）人均耕地不足0.1畝的村組，經(jīng)依法批準(zhǔn)撤組轉(zhuǎn)戶后,原農(nóng)村村民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，按規(guī)定納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。撤組轉(zhuǎn)戶后原集體土地收歸國(guó)有，納入政府土地儲(chǔ)備；其補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)按《省土地管理?xiàng)l例》第二十六條有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；土地補(bǔ)償安置費(fèi)全部用于原集體經(jīng)濟(jì)組織成員的生產(chǎn)和生活安置。

（七）新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)自年1月1日起實(shí)行。在此之前批準(zhǔn)的征地項(xiàng)目，按原征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

二、確保征地補(bǔ)償安置經(jīng)費(fèi)及時(shí)全額支付到位

依法征用農(nóng)民集體所有的土地，必須按照規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償安置。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須在征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)全額支付，不得分期支付。征地補(bǔ)償安置不到位，不得強(qiáng)行使用集體土地。土地行政主管部門不得辦理用地報(bào)批手續(xù)、供地和發(fā)證。征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)將不低于70%的土地補(bǔ)償費(fèi)和全部的安置補(bǔ)助費(fèi)劃入同級(jí)財(cái)政部門在銀行設(shè)立的被征地農(nóng)民基本生活保障資金財(cái)政專戶，建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度，將剩余的土地補(bǔ)償費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，將地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)支付給其所有者。對(duì)不按規(guī)定支付補(bǔ)償安置費(fèi)，或克扣、侵占、截留、挪作他用的，一律依法嚴(yán)肅查處。

三、堅(jiān)持集約高效、科學(xué)合理利用土地

從嚴(yán)控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，遏制低水平重復(fù)建設(shè)和盲目圈占土地；嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度；嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)供地。進(jìn)一步細(xì)化各業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，制定和完善建設(shè)用地定額指標(biāo)和土地集約利用指標(biāo)體系。推行單位土地面積的投資強(qiáng)度、土地利用強(qiáng)度、投入產(chǎn)出率等指標(biāo)控制制度；堅(jiān)持節(jié)約用地、合理用地，提高土地利用率，走內(nèi)涵式發(fā)展道路，盤活利用存量建設(shè)用地，最大限度減少新占用耕地。

為防止出現(xiàn)土地占而不用或低效利用，自年起，凡建設(shè)項(xiàng)目用地在規(guī)劃部門確定規(guī)劃選址前，應(yīng)征求土地行政主管部門意見，由土地行政主管部門按《建設(shè)用地指標(biāo)體系》進(jìn)行用地規(guī)模預(yù)審，明確用地規(guī)模，出具建設(shè)用地預(yù)審意見，規(guī)劃部門憑預(yù)審意見劃定用地紅線。

嚴(yán)禁低價(jià)協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)，土地出讓金不得低于省人民政府按照基準(zhǔn)地價(jià)確定的最低價(jià)；不同區(qū)位、地塊、用途要實(shí)行不同供地價(jià)格。

工業(yè)項(xiàng)目用地原則上必須達(dá)到每畝80萬元的固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度，最低每畝投資不得少于50萬元。土地受讓人應(yīng)當(dāng)在簽訂土地使用權(quán)出讓合同后6個(gè)月內(nèi)開工建設(shè)（以主廠房正負(fù)零出地面開工算），超過6個(gè)月未動(dòng)工開發(fā)的，出讓人可以向受讓人征收相當(dāng)于該土地使用權(quán)出讓金30%以下的土地閑置費(fèi)；滿12個(gè)月未動(dòng)工開發(fā)的，出讓人可以無償收回土地使用權(quán)，另行安排其它項(xiàng)目使用。建設(shè)項(xiàng)目竣工后，經(jīng)有關(guān)部門確認(rèn)每畝投資強(qiáng)度達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，出讓人有權(quán)要求受讓人在規(guī)定時(shí)間內(nèi)追加投資以達(dá)到規(guī)定的投資強(qiáng)度；如受讓人在規(guī)定時(shí)間內(nèi)仍未達(dá)到投資強(qiáng)度要求的，受讓人應(yīng)當(dāng)按省定最低保護(hù)價(jià)的50%補(bǔ)交土地出讓金。

篇7

關(guān)鍵詞：農(nóng)民土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)

新修訂的憲法第13條增加了對(duì)合法的私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的條款，但這一條款不會(huì)自動(dòng)落實(shí)到8億農(nóng)民的身上。8億農(nóng)民的重要的合法私有財(cái)產(chǎn)—“土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”還是殘缺模糊的，農(nóng)民的土地還沒有得到有效的保障。農(nóng)民的“土地私有財(cái)產(chǎn)”問題是“三農(nóng)”問題的核心，是農(nóng)村的市場(chǎng)化和現(xiàn)代化的關(guān)鍵，也是影響整個(gè)中國(guó)的市場(chǎng)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的非常重要的因素。必須妥善解決農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)問題。

一、農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)—模糊殘缺的私有產(chǎn)權(quán)

按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)就是農(nóng)民的土地使用權(quán)。土地使用權(quán)是指全民所有制單位、集體所有制單位、其他組織或個(gè)人依照法律規(guī)定，對(duì)國(guó)家所有的或集體所有的土地、森林、草原進(jìn)行占有、使用、收益的權(quán)利?？v觀現(xiàn)行土地使用權(quán)制度，可以按使用目的的不同劃分為以下幾類:城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)，國(guó)有耕地、林地、草原的使用權(quán)，承包使用權(quán)，宅基地使用權(quán)等U1。所以，作為農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的土地使用權(quán)主要包括承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)。

承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指農(nóng)民對(duì)農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有的依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。2003年月1日生效配擬中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法))，賦予了農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)力。該法案第一次從法律上界定了農(nóng)民在長(zhǎng)達(dá)30-70年的承包期內(nèi)，擁有承包土地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、收益處置權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)或流轉(zhuǎn)權(quán)等。依照該法，農(nóng)民實(shí)質(zhì)上已經(jīng)擁有了對(duì)承包土地的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。

二、宅基地使用權(quán)是使用權(quán)人占有、使用集體所有的土地，在該土地上建造住房及其他附著物的權(quán)利。

宅基地使用權(quán)實(shí)際上也是一種私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。宅基地使用權(quán)人享有對(duì)宅基地的占有與使用權(quán)、出租權(quán)、實(shí)施附屬行為權(quán)、取得地上建筑物或其他附著物的征用補(bǔ)償權(quán)，同時(shí)也實(shí)際上享有宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)。因?yàn)殡m然法律禁止宅基地使用權(quán)的單獨(dú)轉(zhuǎn)讓、抵押，但是并沒有禁止或限制隨宅基地上建造的房屋及其他建筑物所有權(quán)的轉(zhuǎn)移而產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或抵押等。申請(qǐng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)，需要特殊身份，但是依合法方式轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，法律并未明確規(guī)定受讓人的身份條件。通過買賣、交換、贈(zèng)與、繼承等方式轉(zhuǎn)讓宅基地上的房屋或其他建筑物的所有權(quán)，也將不可分割地一并轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。因此，農(nóng)民的土地使用權(quán)是一種清楚完整的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，體現(xiàn)了農(nóng)民是土地的真正主人的立法意圖。然而在現(xiàn)實(shí)中，這種私有財(cái)產(chǎn)權(quán)卻是模糊殘缺的，農(nóng)民對(duì)土地私有財(cái)產(chǎn)沒有取得真正的處分權(quán)。

首先，基礎(chǔ)權(quán)利的模糊。土地使用權(quán)的基礎(chǔ)是土地所有權(quán)，土地使用權(quán)是從所有權(quán)派生出來的權(quán)利，土地所有權(quán)是非常模糊的。首先，權(quán)屬不具體。現(xiàn)行的農(nóng)村土地所有制結(jié)構(gòu)是在196?年實(shí)行的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”制度上確定的?！叭?jí)”即“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組”。從法律上看界線十分清楚。但具體到每一塊土地，所有制形式和所有權(quán)歸屬則比較模糊，具體屬于哪個(gè)集體所有，是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))是村還是組?不明確。同時(shí)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組是行政單元，并不都是經(jīng)濟(jì)學(xué)概念上的“經(jīng)濟(jì)集體”，也不是法律概念上的“經(jīng)濟(jì)法人”。其次，主體不明確。目前無論是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、是村、還是組，對(duì)土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)均無具體的土地產(chǎn)權(quán)證書予以界定和確認(rèn)，無產(chǎn)權(quán)證就無土地產(chǎn)權(quán)的法律依據(jù)，這樣在一個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))范圍內(nèi)，其土地所有權(quán)可以說成是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))所有，也可以是村、組所有，法律界定不清晰，隨意性大。第三，權(quán)能不清楚。在賦予了農(nóng)民的土地使用權(quán)的具體的權(quán)能之后，集體所有權(quán)的權(quán)能有哪些?由誰(shuí)實(shí)現(xiàn)?怎樣實(shí)現(xiàn)?都是一片空白。第四，農(nóng)民作為土地的真正所有者。他們作為具體個(gè)體的所有者權(quán)利如何得到保證?怎樣實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組等集體“所有代表”的監(jiān)督?這些也缺乏制度規(guī)定。最后，集體所有權(quán)與土地使用權(quán)的關(guān)系也不清楚。表面看來集體所有權(quán)與土地使用權(quán)可以并行不悖，實(shí)則關(guān)系并不清楚。一是因?yàn)榧w所有權(quán)的模糊，二是當(dāng)兩種權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)，也沒有相關(guān)的處理依據(jù)。

其次、公益征用權(quán)的模糊。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。這是土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)在實(shí)際運(yùn)行中常常遭遇到的公權(quán)，這種權(quán)利同樣模糊。其一，何謂“公共利益”，確認(rèn)者、確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、確認(rèn)程序等目前都不明。其二，“依照法律規(guī)定”，這里的法律是指哪些?是不是任何法律法規(guī)都可以?指向同樣不明。其三，征收或征用以及相應(yīng)的補(bǔ)償，除了土地管理法第四十七條對(duì)土地征用的補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的規(guī)定比較明確，有具體的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)外，其余的都缺乏具體的程序和標(biāo)準(zhǔn)。

土地所有權(quán)的模糊，使得農(nóng)民沒有真正掌握土地，結(jié)果是“基層政權(quán)及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村干部掌握了絕大部分的土地處置權(quán)—農(nóng)民失去了土地所有者的權(quán)利。農(nóng)民與土地的關(guān)系僅只有法律意義上的承租關(guān)系。作為私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的土地使用權(quán)就成了殘缺的私有產(chǎn)權(quán)。而公益征用權(quán)的模糊，使得農(nóng)民的“土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”也成了模糊的私有產(chǎn)權(quán)。這些是造成農(nóng)民的“土地私有財(cái)產(chǎn)”不能得到有效的保護(hù)的根本原因。農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)—脆弱的私二產(chǎn)財(cái)有農(nóng)民的“土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”是模糊殘缺的財(cái)產(chǎn)權(quán)。一些人就利用這種模糊與殘缺，“合理合法”地侵犯農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和侵占農(nóng)民的“土地私有財(cái)產(chǎn)”。

(一)農(nóng)民土地被大量侵占，土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)成空中樓閣

土地所有權(quán)模糊、權(quán)屬不清。土地實(shí)際的處分權(quán)落在了基層干部即縣、鄉(xiāng)、村干部的手上。于是，這些基層干部就常常以“合理合法”的“、集體所有“的名義，隨意處分土地，隨意侵犯農(nóng)民的土地所有權(quán)。·生于斯，長(zhǎng)于斯”的農(nóng)民不能真正獲得所有者權(quán)利，也不懂得珍惜這些權(quán)利，更沒有能力去與強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)抗?fàn)巵肀Ｗo(hù)土地所有者權(quán)利。于是，在““集體所有，，的名義下，包括縣、鄉(xiāng)、村在內(nèi)的地方政府在上地問題上，事實(shí)上形成了‘、利益共同體”，形成了一種默契。其結(jié)果是，實(shí)施了幾年的“.嚴(yán)厲的土地保護(hù)政策”，絲毫未能遏制住濫占土地的勢(shì)頭。相反，就在國(guó)土資源部發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步采取措施落實(shí)嚴(yán)格保護(hù)耕地制度》的通知后，東部幾個(gè)城市還加大了土地出讓的步伐。以至于《農(nóng)村土地承包法》在一些地方成為一紙空文，三次由“‘開發(fā)區(qū)”熱引發(fā)的’.圈地?zé)帷保ψ吡?20多萬hm，土地t=}]。而在一些傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，由于集體經(jīng)濟(jì)薄弱，村干部工資常常不能按時(shí)發(fā)放。為了籌措經(jīng)費(fèi)，“賣地”成為首選的籌資方式(4]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，7年來全國(guó)有近6700多萬公頃耕地被征用，有4000多萬農(nóng)民成為“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的“三無農(nóng)民”川。農(nóng)民失去了土地，“皮之不存，毛將焉附”，農(nóng)民的“土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”也成了空中閣樓。

(二)農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受侵犯

盡管農(nóng)民有《農(nóng)村土地承包法》，但實(shí)際上掌握了土地所有權(quán)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組干部的強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)也有“集體所有”、“發(fā)包方”的強(qiáng)大武器。因此，強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)就借“集體所有”之名干涉農(nóng)民的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，無償收回或非法轉(zhuǎn)讓、出租農(nóng)民承包的土地，違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)等，也借“集體所有”之名隨意調(diào)整土地承包期。國(guó)家規(guī)定土地的承包使用期在延長(zhǎng)15年的基礎(chǔ)上再延長(zhǎng)30年不變。而在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民的土地承包期不斷地被調(diào)整?！叭暌恍≌{(diào)，五年一大調(diào)”。頻繁的調(diào)整，使土地經(jīng)營(yíng)周期人為縮短，不利于對(duì)土地保護(hù)，不利于農(nóng)民投資和經(jīng)營(yíng)，卻有利于強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)利用土地、以權(quán)尋租，從中漁利。因?yàn)槌邪谠蕉?，?duì)所有者越有利。有資料顯示，通過“圈地?zé)帷钡耐恋剞D(zhuǎn)移用途產(chǎn)生的級(jí)差收益有3萬億元之巨。這些本來應(yīng)當(dāng)與農(nóng)民共享的“級(jí)差收益“，由于現(xiàn)行法律語(yǔ)焉不詳，而成為強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的“囊中之物一囚。值得注意的是，侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)益的案件，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的起伏而呈現(xiàn)出周期性變化的規(guī)律。于是，農(nóng)民單訪或群體上訪案件居高不下，成為時(shí)下影響社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的重大難題。

(三)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)連及房屋等私產(chǎn)也易受侵害

我國(guó)憲法規(guī)定了保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)和征用補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，但是國(guó)家立法機(jī)關(guān)至今尚未制定關(guān)于農(nóng)村征用補(bǔ)償?shù)膶ｉT法律，以調(diào)整征用補(bǔ)償法律關(guān)系。土地管理法第四十七條涉及征用補(bǔ)償問題，對(duì)土地征用的補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的規(guī)定比較明確，有具體的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。但對(duì)宅基地使用權(quán)連及以房屋為主的農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)則采取忽略或放任態(tài)度，甚至根本就沒有獨(dú)立的宅基地及房屋概念，它們僅被包含在“附著物”之中，根本沒有作出具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)行處理農(nóng)民這些私產(chǎn)中除了極為少量的法律涉及此問題外，主要是參照由國(guó)土資源部、建設(shè)部、各級(jí)地方政府部門的行政規(guī)章及文件來干預(yù)和處分在征用過程中涉及的農(nóng)民私產(chǎn)。由于制定征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力層層下放，各自為政，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高低無據(jù)，隨意性極大。而且各級(jí)政府在征用補(bǔ)償法律關(guān)系中，集規(guī)則制定者、參與者、裁判員與處罰機(jī)關(guān)等多種身份于一身。農(nóng)民的公平受償權(quán)利至少?gòu)姆杉俺绦蛏暇褪艿讲划?dāng)限制。由于缺乏法律對(duì)農(nóng)民私產(chǎn)的征用補(bǔ)償法律關(guān)系的界定和規(guī)制，有的地方由鎮(zhèn)政府與村組簽訂《土地征用協(xié)議書》，協(xié)議中不僅處分了農(nóng)民的土地承包使用權(quán)、宅基地使用權(quán)，而且“打包”順帶處分了農(nóng)民的房屋、樹木、青苗等私產(chǎn)[6]0

有恒產(chǎn)者有恒心。農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)是農(nóng)民主要的恒產(chǎn)，但這種“私產(chǎn)”卻還如此脆弱，還遠(yuǎn)沒有成為“恒產(chǎn)”，這對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的發(fā)展及至中國(guó)的現(xiàn)代化發(fā)展都是不利的。

三、完善農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)

(1)改革土地出讓方式，推行依法行政，保護(hù)土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的根本—土地。實(shí)踐業(yè)已證明，由行政審批制度決定的土地出讓方式，難于達(dá)到“嚴(yán)格保護(hù)耕地”的目的。因?yàn)?，地方政府有追求GDP的沖動(dòng)，為達(dá)目的會(huì)千方百計(jì)游說、“攻關(guān)‘’審批機(jī)關(guān)，其手法可以說是五花八門;而掌握著土地生殺大權(quán)的行政審批部門，則借機(jī)實(shí)現(xiàn)其尋租行為。強(qiáng)勢(shì)組織共同防范的‘對(duì)象”是擁有土地““殘缺產(chǎn)權(quán)”的農(nóng)民，蒙騙的對(duì)象則是中央政府?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)家用、‘尋租理論‘’證明‘“政權(quán)有自動(dòng)擴(kuò)大權(quán)力來妨礙產(chǎn)權(quán)的可能“。“當(dāng)特權(quán)存在時(shí)，有特權(quán)的人總是想方設(shè)法來維護(hù)特權(quán)并尋求更多的特權(quán)，沒有特權(quán)的人或受到特權(quán)所害的人總是想辦法來消除不利于自己的特權(quán)，并尋求有利于自己的特權(quán)，由此帶來了權(quán)力的博弈·.(1。這段有關(guān)、‘現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”的話語(yǔ)，成功地揭開了在‘·土地產(chǎn)權(quán)”主體混沌不清的情況下，地方政府與農(nóng)民就土地問題的爭(zhēng)議為何愈演愈烈，而濫占耕地、侵害農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為幾乎無法遏制的謎底。

(2)明確農(nóng)民的“土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。要進(jìn)一步明確農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利，須制定具體的制度。具體的制度可以從兩方面考慮:第一是明確所有權(quán)的角度;第二是強(qiáng)化土地使用權(quán)的角度。明確所有權(quán)，是這項(xiàng)制度建設(shè)工作的重點(diǎn)。明確所有權(quán)，就是清晰化所有權(quán)，要將集體所有權(quán)的各項(xiàng)內(nèi)容都用立法加以明確規(guī)定;明確所有權(quán)，不是強(qiáng)化所有權(quán)，而是淡化所有權(quán)，要特別強(qiáng)調(diào)不能以“集體‘、少數(shù)服從多數(shù)”等名義，侵犯?jìng)€(gè)體合法的土地使用等私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。有專家建議取消土地的集體所有制，實(shí)行土地私有制，但“實(shí)證的數(shù)據(jù)并不支持我國(guó)目前從根本上改變土地政策或?qū)嵭型恋厮接谢?。作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，我國(guó)農(nóng)村目前基本上沒有社會(huì)保障體系，土地的公有制可以保證每位農(nóng)民都有一份土地，外出打工的農(nóng)民一旦沒有了工作，還有一份土地可以養(yǎng)活自己，不至于完全失去依靠，這對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都非常重要。;}sl而且，實(shí)行土地私有制還將面臨政治意識(shí)形態(tài)等障礙。所以，目前我國(guó)還不宜實(shí)行土地私有制。強(qiáng)化土地使用權(quán)，則重在貫徹現(xiàn)有的《農(nóng)村土地承包法》等法律，加強(qiáng)土地的確權(quán)工作，確認(rèn)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)的主體地位。

(3)完善對(duì)土地私有財(cái)產(chǎn)的征收、征用和補(bǔ)償制度。首先，要明確規(guī)定征用補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t?；驹瓌t有兩個(gè):第一，政府行為必須受到法律嚴(yán)格限制的原則。對(duì)農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征用，是行政法律關(guān)系，性質(zhì)上是公權(quán)對(duì)私權(quán)的干預(yù)限制，最基本的原則是政府行為必須受到嚴(yán)格的法律限制，非法律明文規(guī)定的授權(quán)事項(xiàng)不可為，包括權(quán)力的范圍和行使權(quán)力的方式。農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)只接受法定的公共利益的限制。第二，公平合理的補(bǔ)償原則。征用后的一補(bǔ)償”關(guān)系是民事法律關(guān)系。政府負(fù)有公平合理補(bǔ)償農(nóng)民財(cái)產(chǎn)損失的職責(zé)和義務(wù);農(nóng)民有權(quán)要求政府給予公平合理的補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和金額的確定應(yīng)遵循平等合理、彌補(bǔ)實(shí)際損害的基本原則，不能以行政手段限制和剝奪農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)主體地位及求償權(quán)。

其次、明確界定公共利益的具體事項(xiàng)。公共利益是政府在公權(quán)限制私權(quán)過程中的行為邊界，也是公民接受限制的行為邊界。法律要以例舉或排除的方法對(duì)公共利益作出嚴(yán)格具體界定，防止假公共利益之名，播越法律，進(jìn)行商業(yè)開發(fā)等違法行為。

再次，規(guī)定嚴(yán)格的法律程序。政府對(duì)農(nóng)民上地私有財(cái)產(chǎn)的征收必須借助嚴(yán)格的法律程序完成。具體包括:第一，征用程序。如:財(cái)產(chǎn)評(píng)估程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公示程序、聽證程序、強(qiáng)制拆遷程序。第二，救濟(jì)程序。如:行政裁決程序、仲裁程序、訴訟程序。這些程序都必須明確而完善，特別要避免地方政府同時(shí)充當(dāng)決策者、規(guī)則制定者、征用方及糾紛的最后裁決者的多種角色。

最后，制定統(tǒng)一的補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)及安置原則。除了土地管理法第四十七條外，對(duì)其他土地私有財(cái)產(chǎn)的征用補(bǔ)償也應(yīng)確定計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，由各地按照規(guī)定的計(jì)算方法確定具體的補(bǔ)償金額。通過制定補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，既能防止征用方克扣、壓低征用補(bǔ)償費(fèi)用，損害農(nóng)民利益;也能防止被征方漫天要價(jià)、謊報(bào)和擴(kuò)大面積，非法獲利，加重國(guó)家用地負(fù)擔(dān)的事情發(fā)生。

篇8

一、農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)—模糊殘缺的私有產(chǎn)權(quán)

按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)就是農(nóng)民的土地使用權(quán)。土地使用權(quán)是指全民所有制單位、集體所有制單位、其他組織或個(gè)人依照法律規(guī)定，對(duì)國(guó)家所有的或集體所有的土地、森林、草原進(jìn)行占有、使用、收益的權(quán)利?？v觀現(xiàn)行土地使用權(quán)制度，可以按使用目的的不同劃分為以下幾類:城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)，國(guó)有耕地、林地、草原的使用權(quán)，承包使用權(quán)，宅基地使用權(quán)等U1。所以，作為農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的土地使用權(quán)主要包括承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)。

承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指農(nóng)民對(duì)農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有的依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。2003年月1日生效配擬中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法))，賦予了農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)力。該法案第一次從法律上界定了農(nóng)民在長(zhǎng)達(dá)30-70年的承包期內(nèi)，擁有承包土地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、收益處置權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)或流轉(zhuǎn)權(quán)等。依照該法，農(nóng)民實(shí)質(zhì)上已經(jīng)擁有了對(duì)承包土地的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。

宅基地使用權(quán)是使用權(quán)人占有、使用集體所有的土地，在該土地上建造住房及其他附著物的權(quán)利。宅基地使用權(quán)實(shí)際上也是一種私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。宅基地使用權(quán)人享有對(duì)宅基地的占有與使用權(quán)、出租權(quán)、實(shí)施附屬行為權(quán)、取得地上建筑物或其他附著物的征用補(bǔ)償權(quán)，同時(shí)也實(shí)際上享有宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)。因?yàn)殡m然法律禁止宅基地使用權(quán)的單獨(dú)轉(zhuǎn)讓、抵押，但是并沒有禁止或限制隨宅基地上建造的房屋及其他建筑物所有權(quán)的轉(zhuǎn)移而產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或抵押等。申請(qǐng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)，需要特殊身份，但是依合法方式轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，法律并未明確規(guī)定受讓人的身份條件。通過買賣、交換、贈(zèng)與、繼承等方式轉(zhuǎn)讓宅基地上的房屋或其他建筑物的所有權(quán)，也將不可分割地一并轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。因此，農(nóng)民的土地使用權(quán)是一種清楚完整的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，體現(xiàn)了農(nóng)民是土地的真正主人的立法意圖。然而在現(xiàn)實(shí)中，這種私有財(cái)產(chǎn)權(quán)卻是模糊殘缺的，農(nóng)民對(duì)土地私有財(cái)產(chǎn)沒有取得真正的處分權(quán)。

首先，基礎(chǔ)權(quán)利的模糊。土地使用權(quán)的基礎(chǔ)是土地所有權(quán)，土地使用權(quán)是從所有權(quán)派生出來的權(quán)利，土地所有權(quán)是非常模糊的。首先，權(quán)屬不具體?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地所有制結(jié)構(gòu)是在196?年實(shí)行的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”制度上確定的?！叭?jí)”即“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組”。從法律上看界線十分清楚。但具體到每一塊土地，所有制形式和所有權(quán)歸屬則比較模糊，具體屬于哪個(gè)集體所有，是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))是村還是組?不明確。同時(shí)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組是行政單元，并不都是經(jīng)濟(jì)學(xué)概念上的“經(jīng)濟(jì)集體”，也不是法律概念上的“經(jīng)濟(jì)法人”。其次，主體不明確。目前無論是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、是村、還是組，對(duì)土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)均無具體的土地產(chǎn)權(quán)證書予以界定和確認(rèn)，無產(chǎn)權(quán)證就無土地產(chǎn)權(quán)的法律依據(jù)，這樣在一個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))范圍內(nèi)，其土地所有權(quán)可以說成是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))所有，也可以是村、組所有，法律界定不清晰，隨意性大。第三，權(quán)能不清楚。在賦予了農(nóng)民的土地使用權(quán)的具體的權(quán)能之后，集體所有權(quán)的權(quán)能有哪些?由誰(shuí)實(shí)現(xiàn)?怎樣實(shí)現(xiàn)?都是一片空白。第四，農(nóng)民作為土地的真正所有者。他們作為具體個(gè)體的所有者權(quán)利如何得到保證?怎樣實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組等集體“所有代表”的監(jiān)督?這些也缺乏制度規(guī)定。最后，集體所有權(quán)與土地使用權(quán)的關(guān)系也不清楚。表面看來集體所有權(quán)與土地使用權(quán)可以并行不悖，實(shí)則關(guān)系并不清楚。一是因?yàn)榧w所有權(quán)的模糊，二是當(dāng)兩種權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)，也沒有相關(guān)的處理依據(jù)。

其次、公益征用權(quán)的模糊。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。這是土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)在實(shí)際運(yùn)行中常常遭遇到的公權(quán)，這種權(quán)利同樣模糊。其一，何謂“公共利益”，確認(rèn)者、確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、確認(rèn)程序等目前都不明。其二，“依照法律規(guī)定”，這里的法律是指哪些?是不是任何法律法規(guī)都可以?指向同樣不明。其三，征收或征用以及相應(yīng)的補(bǔ)償，除了土地管理法第四十七條對(duì)土地征用的補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的規(guī)定比較明確，有具體的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)外，其余的都缺乏具體的程序和標(biāo)準(zhǔn)。

土地所有權(quán)的模糊，使得農(nóng)民沒有真正掌握土地，結(jié)果是“基層政權(quán)及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村干部掌握了絕大部分的土地處置權(quán)—農(nóng)民失去了土地所有者的權(quán)利。農(nóng)民與土地的關(guān)系僅只有法律意義上的承租關(guān)系。}(2]作為私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的土地使用權(quán)就成了殘缺的私有產(chǎn)權(quán)。而公益征用權(quán)的模糊，使得農(nóng)民的“土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”也成了模糊的私有產(chǎn)權(quán)。這些是造成農(nóng)民的“土地私有財(cái)產(chǎn)”不能得到有效的保護(hù)的根本原因。

農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)—脆弱的私二產(chǎn)財(cái)有農(nóng)民的“土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”是模糊殘缺的財(cái)產(chǎn)權(quán)。一些人就利用這種模糊與殘缺，“合理合法”地侵犯農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和侵占農(nóng)民的“土地私有財(cái)產(chǎn)”。

(一)農(nóng)民土地被大量侵占，土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)成空中樓閣

土地所有權(quán)模糊、權(quán)屬不清。土地實(shí)際的處分權(quán)落在了基層干部即縣、鄉(xiāng)、村干部的手上。于是，這些基層干部就常常以“合理合法”的“、集體所有“的名義，隨意處分土地，隨意侵犯農(nóng)民的土地所有權(quán)?！ど谒?，長(zhǎng)于斯”的農(nóng)民不能真正獲得所有者權(quán)利，也不懂得珍惜這些權(quán)利，更沒有能力去與強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)抗?fàn)巵肀Ｗo(hù)土地所有者權(quán)利。于是，在““集體所有，，的名義下，包括縣、鄉(xiāng)、村在內(nèi)的地方政府在上地問題上，事實(shí)上形成了‘、利益共同體”，形成了一種默契。其結(jié)果是，實(shí)施了幾年的“.嚴(yán)厲的土地保護(hù)政策”，絲毫未能遏制住濫占土地的勢(shì)頭。相反，就在國(guó)土資源部發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步采取措施落實(shí)嚴(yán)格保護(hù)耕地制度》的通知后，東部幾個(gè)城市還加大了土地出讓的步伐。以至于《農(nóng)村土地承包法》在一些地方成為一紙空文，三次由“‘開發(fā)區(qū)”熱引發(fā)的’.圈地?zé)帷?，圈走?20多萬hm。而在一些傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，由于集體經(jīng)濟(jì)薄弱，村干部工資常常不能按時(shí)發(fā)放。為了籌措經(jīng)費(fèi)，“賣地”成為首選的籌資方式(4]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，7年來全國(guó)有近6700多萬公頃耕地被征用，有4000多萬農(nóng)民成為“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的“三無農(nóng)民”川。農(nóng)民失去了土地，“皮之不存，毛將焉附”，農(nóng)民的“土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”也成了空中閣樓。

(二)農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受侵犯

盡管農(nóng)民有《農(nóng)村土地承包法》，但實(shí)際上掌握了土地所有權(quán)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組干部的強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)也有“集體所有”、“發(fā)包方”的強(qiáng)大武器。因此，強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)就借“集體所有”之名干涉農(nóng)民的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，無償收回或非法轉(zhuǎn)讓、出租農(nóng)民承包的土地，違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)等，也借“集體所有”之名隨意調(diào)整土地承包期。國(guó)家規(guī)定土地的承包使用期在延長(zhǎng)15年的基礎(chǔ)上再延長(zhǎng)30年不變。而在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民的土地承包期不斷地被調(diào)整?！叭暌恍≌{(diào)，五年一大調(diào)”。頻繁的調(diào)整，使土地經(jīng)營(yíng)周期人為縮短，不利于對(duì)土地保護(hù)，不利于農(nóng)民投資和經(jīng)營(yíng)，卻有利于強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)利用土地、以權(quán)尋租，從中漁利。因?yàn)槌邪谠蕉蹋瑢?duì)所有者越有利。有資料顯示，通過“圈地?zé)帷钡耐恋剞D(zhuǎn)移用途產(chǎn)生的級(jí)差收益有3萬億元之巨。這些本來應(yīng)當(dāng)與農(nóng)民共享的“級(jí)差收益“，由于現(xiàn)行法律語(yǔ)焉不詳，而成為強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的“囊中之物一囚。值得注意的是，侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)益的案件，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的起伏而呈現(xiàn)出周期性變化的規(guī)律。于是，農(nóng)民單訪或群體上訪案件居高不下，成為時(shí)下影響社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的重大難題。

(三)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)連及房屋等私產(chǎn)也易受侵害

我國(guó)憲法規(guī)定了保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)和征用補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，但是國(guó)家立法機(jī)關(guān)至今尚未制定關(guān)于農(nóng)村征用補(bǔ)償?shù)膶ｉT法律，以調(diào)整征用補(bǔ)償法律關(guān)系。土地管理法第四十七條涉及征用補(bǔ)償問題，對(duì)土地征用的補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的規(guī)定比較明確，有具體的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。但對(duì)宅基地使用權(quán)連及以房屋為主的農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)則采取忽略或放任態(tài)度，甚至根本就沒有獨(dú)立的宅基地及房屋概念，它們僅被包含在“附著物”之中，根本沒有作出具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)行處理農(nóng)民這些私產(chǎn)中除了極為少量的法律涉及此問題外，主要是參照由國(guó)土資源部、建設(shè)部、各級(jí)地方政府部門的行政規(guī)章及文件來干預(yù)和處分在征用過程中涉及的農(nóng)民私產(chǎn)。由于制定征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力層層下放，各自為政，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高低無據(jù)，隨意性極大。而且各級(jí)政府在征用補(bǔ)償法律關(guān)系中，集規(guī)則制定者、參與者、裁判員與處罰機(jī)關(guān)等多種身份于一身。農(nóng)民的公平受償權(quán)利至少?gòu)姆杉俺绦蛏暇褪艿讲划?dāng)限制。由于缺乏法律對(duì)農(nóng)民私產(chǎn)的征用補(bǔ)償法律關(guān)系的界定和規(guī)制，有的地方由鎮(zhèn)政府與村組簽訂《土地征用協(xié)議書》，協(xié)議中不僅處分了農(nóng)民的土地承包使用權(quán)、宅基地使用權(quán)，而且“打包”順帶處分了農(nóng)民的房屋、樹木、青苗等私產(chǎn)[6]。

有恒產(chǎn)者有恒心。農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)是農(nóng)民主要的恒產(chǎn)，但這種“私產(chǎn)”卻還如此脆弱，還遠(yuǎn)沒有成為“恒產(chǎn)”，這對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的發(fā)展及至中國(guó)的現(xiàn)代化發(fā)展都是不利的。

三、完善農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)

(1)改革土地出讓方式，推行依法行政，保護(hù)土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的根本—土地。實(shí)踐業(yè)已證明，由行政審批制度決定的土地出讓方式，難于達(dá)到“嚴(yán)格保護(hù)耕地”的目的。因?yàn)椋胤秸凶非驡DP的沖動(dòng)，為達(dá)目的會(huì)千方百計(jì)游說、“攻關(guān)‘’審批機(jī)關(guān)，其手法可以說是五花八門;而掌握著土地生殺大權(quán)的行政審批部門，則借機(jī)實(shí)現(xiàn)其尋租行為。強(qiáng)勢(shì)組織共同防范的‘對(duì)象”是擁有土地““殘缺產(chǎn)權(quán)”的農(nóng)民，蒙騙的對(duì)象則是中央政府。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)家用、‘尋租理論‘’證明‘“政權(quán)有自動(dòng)擴(kuò)大權(quán)力來妨礙產(chǎn)權(quán)的可能“?！爱?dāng)特權(quán)存在時(shí)，有特權(quán)的人總是想方設(shè)法來維護(hù)特權(quán)并尋求更多的特權(quán)，沒有特權(quán)的人或受到特權(quán)所害的人總是想辦法來消除不利于自己的特權(quán)，并尋求有利于自己的特權(quán)，由此帶來了權(quán)力的博弈·.(1。這段有關(guān)、‘現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”的話語(yǔ)，成功地揭開了在‘·土地產(chǎn)權(quán)”主體混沌不清的情況下，地方政府與農(nóng)民就土地問題的爭(zhēng)議為何愈演愈烈，而濫占耕地、侵害農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為幾乎無法遏制的謎底。

(2)明確農(nóng)民的“土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。要進(jìn)一步明確農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利，須制定具體的制度。具體的制度可以從兩方面考慮:第一是明確所有權(quán)的角度;第二是強(qiáng)化土地使用權(quán)的角度。明確所有權(quán)，是這項(xiàng)制度建設(shè)工作的重點(diǎn)。明確所有權(quán)，就是清晰化所有權(quán)，要將集體所有權(quán)的各項(xiàng)內(nèi)容都用立法加以明確規(guī)定;明確所有權(quán)，不是強(qiáng)化所有權(quán)，而是淡化所有權(quán)，要特別強(qiáng)調(diào)不能以“集體‘、少數(shù)服從多數(shù)”等名義，侵犯?jìng)€(gè)體合法的土地使用等私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。有專家建議取消土地的集體所有制，實(shí)行土地私有制，但“實(shí)證的數(shù)據(jù)并不支持我國(guó)目前從根本上改變土地政策或?qū)嵭型恋厮接谢?。作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，我國(guó)農(nóng)村目前基本上沒有社會(huì)保障體系，土地的公有制可以保證每位農(nóng)民都有一份土地，外出打工的農(nóng)民一旦沒有了工作，還有一份土地可以養(yǎng)活自己，不至于完全失去依靠，這對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都非常重要。;}sl而且，實(shí)行土地私有制還將面臨政治意識(shí)形態(tài)等障礙。所以，目前我國(guó)還不宜實(shí)行土地私有制。強(qiáng)化土地使用權(quán)，則重在貫徹現(xiàn)有的《農(nóng)村土地承包法》等法律，加強(qiáng)土地的確權(quán)工作，確認(rèn)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)的主體地位。

(3)完善對(duì)土地私有財(cái)產(chǎn)的征收、征用和補(bǔ)償制度。首先，要明確規(guī)定征用補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t?；驹瓌t有兩個(gè):第一，政府行為必須受到法律嚴(yán)格限制的原則。對(duì)農(nóng)民的土地私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征用，是行政法律關(guān)系，性質(zhì)上是公權(quán)對(duì)私權(quán)的干預(yù)限制，最基本的原則是政府行為必須受到嚴(yán)格的法律限制，非法律明文規(guī)定的授權(quán)事項(xiàng)不可為，包括權(quán)力的范圍和行使權(quán)力的方式。農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)只接受法定的公共利益的限制。第二，公平合理的補(bǔ)償原則。征用后的一補(bǔ)償”關(guān)系是民事法律關(guān)系。政府負(fù)有公平合理補(bǔ)償農(nóng)民財(cái)產(chǎn)損失的職責(zé)和義務(wù);農(nóng)民有權(quán)要求政府給予公平合理的補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和金額的確定應(yīng)遵循平等合理、彌補(bǔ)實(shí)際損害的基本原則，不能以行政手段限制和剝奪農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)主體地位及求償權(quán)。

其次、明確界定公共利益的具體事項(xiàng)。公共利益是政府在公權(quán)限制私權(quán)過程中的行為邊界，也是公民接受限制的行為邊界。法律要以例舉或排除的方法對(duì)公共利益作出嚴(yán)格具體界定，防止假公共利益之名，播越法律，進(jìn)行商業(yè)開發(fā)等違法行為。

再次，規(guī)定嚴(yán)格的法律程序。政府對(duì)農(nóng)民上地私有財(cái)產(chǎn)的征收必須借助嚴(yán)格的法律程序完成。具體包括:第一，征用程序。如:財(cái)產(chǎn)評(píng)估程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公示程序、聽證程序、強(qiáng)制拆遷程序。第二，救濟(jì)程序。如:行政裁決程序、仲裁程序、訴訟程序。這些程序都必須明確而完善，特別要避免地方政府同時(shí)充當(dāng)決策者、規(guī)則制定者、征用方及糾紛的最后裁決者的多種角色。

最后，制定統(tǒng)一的補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)及安置原則。除了土地管理法第四十七條外，對(duì)其他土地私有財(cái)產(chǎn)的征用補(bǔ)償也應(yīng)確定計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，由各地按照規(guī)定的計(jì)算方法確定具體的補(bǔ)償金額。通過制定補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，既能防止征用方克扣、壓低征用補(bǔ)償費(fèi)用，損害農(nóng)民利益;也能防止被征方漫天要價(jià)、謊報(bào)和擴(kuò)大面積，非法獲利，加重國(guó)家用地負(fù)擔(dān)的事情發(fā)生。

篇9

[關(guān)鍵詞]土地城鎮(zhèn)化；土地征收；征地補(bǔ)償；失地農(nóng)民

[中圖分類號(hào)]D912.3　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A　[文章編號(hào)]1008－4738(2012)01－0026－05

一、農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化的概念界定

農(nóng)村城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村的生產(chǎn)要素和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移集中的過程，是由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代城市社會(huì)發(fā)展的歷史過程，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。其有三層涵義：一是農(nóng)民市民化，人口規(guī)模擴(kuò)大；二是農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地；三是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)工業(yè)和服務(wù)業(yè)。當(dāng)前解決中國(guó)“三農(nóng)”問題的核心就是加速推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)、社會(huì)價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地城鎮(zhèn)化也是必經(jīng)過程，即農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)用途土地的過程，此過程主要集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部。

農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)非農(nóng)土地使用者手中的過程。農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要表現(xiàn)形式。其有兩層涵義：一是土地所有權(quán)變更，即農(nóng)民集體所有土地變更為城市國(guó)有土地；二是土地性質(zhì)變更，即指農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)住宅、工業(yè)、商業(yè)、休閑、娛樂用地等。從產(chǎn)權(quán)制度變遷路徑來看，我國(guó)農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化的最顯著特征是土地國(guó)有化。當(dāng)前農(nóng)村土地實(shí)行的是農(nóng)村土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營(yíng)，要使農(nóng)村集體所有土地變成城市土地，唯一手段就是以國(guó)家為主體進(jìn)行土地征收，然后對(duì)征收土地進(jìn)行招、掛、拍，實(shí)現(xiàn)土地用途轉(zhuǎn)換。

二、農(nóng)村土地征收與補(bǔ)償存在問題及原因分析

土地征收是我國(guó)一項(xiàng)基本的土地法律制度，是國(guó)家為公共利益的需要按照法律規(guī)定以強(qiáng)制力為基礎(chǔ)將集體所有土地收歸國(guó)有來保證國(guó)家公共事業(yè)建設(shè)所需土地的重要制度。這項(xiàng)制度是與推進(jìn)中國(guó)特色城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程相伴而生的。其有四個(gè)基本特征：國(guó)家主體性、社會(huì)公益性、強(qiáng)制性、有償性。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展為了公共利益需要征收部分土地，但土地供給無彈性、土地不可移動(dòng)性等特點(diǎn)，迫使國(guó)家唯有通過強(qiáng)制力才能滿足社會(huì)公益事業(yè)用地需求。

荷蘭法學(xué)家格勞秀斯對(duì)土地征收補(bǔ)償制度作了較權(quán)威的闡釋即“土地征收的基礎(chǔ)在于領(lǐng)主對(duì)其臣民有最高統(tǒng)治權(quán)，依此原則，為公共用途領(lǐng)主便可以取得私人土地。但國(guó)家在如此行為之時(shí)，必須給受損的私人予以補(bǔ)償?！?/p>

土地征收補(bǔ)償是國(guó)家為了公共利益的需要將集體土地依法強(qiáng)制性收歸國(guó)有，取得其所有權(quán)并依法給予集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人一定補(bǔ)償?shù)闹贫?。由于土地征收是?duì)土地所有權(quán)的剝奪，因此必須給土地所有者予以補(bǔ)償。其有兩層含義：一是對(duì)土地所有權(quán)被強(qiáng)制征收的補(bǔ)償；二是對(duì)土地被強(qiáng)制征收所帶來?yè)p失的補(bǔ)償。在此需要區(qū)分一下征收和征用的區(qū)別，征收所收回的是土地所有權(quán)，不需要返還，而征用所取得的是土地使用權(quán)，需要返還并依法給予一定補(bǔ)償。為防止土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民合法權(quán)益的流失，必須建立完善的土地征收補(bǔ)償制度。

國(guó)家和集體是土地所有權(quán)主體，其他任何單位和個(gè)人只享有使用權(quán)。在中國(guó)，集體土地是不能直接進(jìn)入土地市場(chǎng)的。因此，在城鎮(zhèn)化過程中，城市郊區(qū)的農(nóng)用地必須首先通過政府征收，把農(nóng)民集體所有的土地變?yōu)閲?guó)有土地后，用地單位和個(gè)人再通過有償?shù)姆绞较蛘暾?qǐng)獲取國(guó)有土地的使用權(quán)。中國(guó)在1982年的《中華人民共和國(guó)憲法》中規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，在2004年3月14日公布實(shí)施的《憲法》修正案中將上述條款修改為：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?/p>

(一)存在問題

在農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地征收是核心問題，而征地補(bǔ)償又是土地征收過程中的核心問題。國(guó)家在進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)往往更多的從減輕政府負(fù)擔(dān)出發(fā)而忽略農(nóng)民的利益，阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。因此，合理剖析土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地征收補(bǔ)償?shù)拇嬖趩栴}對(duì)推進(jìn)我國(guó)特色城鎮(zhèn)化建設(shè)意義重大。

1.集體土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容不完整，土地發(fā)展權(quán)缺失

雖然我國(guó)新《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《物權(quán)法》等對(duì)我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)作了相關(guān)規(guī)定，但實(shí)際上農(nóng)民并不完全擁有土地所有權(quán)。我國(guó)集體土地產(chǎn)權(quán)是在解決溫飽問題的基礎(chǔ)上形成的，與目前發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的趨勢(shì)格格不入。土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程中由于集體土地產(chǎn)權(quán)主體不清晰導(dǎo)致補(bǔ)償受益主體不明確，利益相關(guān)方相互爭(zhēng)利，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在與農(nóng)民的談判中出于對(duì)土地財(cái)政和地方發(fā)展的考慮，壓縮土地補(bǔ)償金，農(nóng)民處在利益博弈的最不利地位，集體土地所有權(quán)受到限制，農(nóng)民土地合法權(quán)益受損。

從法律上來講，所有權(quán)包括占有，使用、收益和處分這四項(xiàng)權(quán)能。而我國(guó)的農(nóng)民集體土地只享有使用權(quán)，若要轉(zhuǎn)變土地用途，必須先由國(guó)家進(jìn)行征收。因此，國(guó)家是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)際控制者，農(nóng)民缺乏對(duì)土地真正意義上的處置權(quán)，進(jìn)而導(dǎo)致在土地征收過程中農(nóng)民的權(quán)益得不到保障。土地發(fā)展權(quán)的缺失導(dǎo)致失地農(nóng)民受到不公正待遇，土地被征收后其生活得不到基本保障。

2.土地征收程序不規(guī)范

第一，國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地征收的規(guī)定往往流于形式，不具備可行性，尤其是涉及農(nóng)用地用途轉(zhuǎn)變時(shí)從申請(qǐng)到獲批需要一年多時(shí)間。各級(jí)地方政府在征收農(nóng)村集體土地過程中以市場(chǎng)主體的身份進(jìn)行征地，并且用行政手段切斷農(nóng)村集體土地所有者與征地企業(yè)的直接談判或者聯(lián)合村集體領(lǐng)導(dǎo)班子自行決定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。他們一方面壓低給予農(nóng)民的征地補(bǔ)償，另一方面又把土地使用權(quán)拍賣給出價(jià)最高的土地開發(fā)商，使農(nóng)民利益受損，阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也為農(nóng)村穩(wěn)定及社會(huì)和諧埋下隱患。在土地征收過程中缺少獨(dú)立的、公正的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

第二，政府在土地征收過程中以合法名義掩蓋非法占地的事實(shí)，這種現(xiàn)象在各地方開發(fā)區(qū)的建設(shè)中尤其突出。在沒有取得被征收人的土地使用權(quán)情況下，將該土地的使用權(quán)以國(guó)有土地使用權(quán)出讓，不按審批程序征收土地或者先征后批，擅自占用土地和非法轉(zhuǎn)讓土地。

第三，地方政府簡(jiǎn)化征收環(huán)節(jié)，在沒有征收農(nóng)村集體土地所有權(quán)的情況下，將土地使用權(quán)出讓給城鎮(zhèn)非農(nóng)土地使用者，并授予新土地使用者強(qiáng)制拆遷權(quán)，直接讓城鎮(zhèn)土地使用者與被征收的農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織所有者代表就土地補(bǔ)償問題進(jìn)行談判，直接導(dǎo)致失地農(nóng)民種地?zé)o土地、進(jìn)城無工作、拆遷無家園、生活無保障、告狀無門路的困難境地。

3.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

第一，當(dāng)前我國(guó)的土地征收補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償

費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。除此之外，殘余地補(bǔ)償、周邊未被征收土地受影響的補(bǔ)償、租金損失補(bǔ)償及遷移費(fèi)的補(bǔ)償?shù)葏s沒有涉及。當(dāng)前階段的補(bǔ)償政策并沒有全面、公平地反映土地征收補(bǔ)償?shù)暮侠硇?。因而，沒有正確反映土地的真正價(jià)值，沒有切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的合法利益。

第二，新《土地管理法》規(guī)定對(duì)被征收耕地的補(bǔ)償為被征收前3年平均農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的6至10倍，每個(gè)農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)為耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍，土地補(bǔ)償和安置費(fèi)之和不得超過該土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。此規(guī)定表面看起來非常合理，其實(shí)經(jīng)過粗略核算僅僅是農(nóng)民5年左右的收入總和，再加上各級(jí)政府在此過程中與開發(fā)商相互勾結(jié)，真正落到農(nóng)民手里的少之又少，未必能保持農(nóng)民原有的生活水平。另外，此規(guī)定并沒有考慮到農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際狀況。在農(nóng)村尤其是在城郊地區(qū)，生態(tài)農(nóng)業(yè)、農(nóng)家樂等現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速，土地附加值有較大提升。如果仍然按照小麥等農(nóng)作物一般產(chǎn)值計(jì)算則嚴(yán)重低于農(nóng)民的真正農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，激化了農(nóng)民與政府的矛盾。

第三，我國(guó)土地征收制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，當(dāng)時(shí)國(guó)家征收農(nóng)民的土地后依法給予補(bǔ)償，并且為失地農(nóng)民提供就業(yè)，使得失地農(nóng)民生活上獲得了長(zhǎng)久保障。反觀現(xiàn)在，土地征收不僅不給失地農(nóng)民提供長(zhǎng)久保障而且在征收過程中忽視市場(chǎng)，采取行政方式定價(jià)，與土地市場(chǎng)價(jià)格脫節(jié)，低估土地用途的改變導(dǎo)致地價(jià)增值，漠視農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，此種做法不符合當(dāng)今的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則。

4.失地農(nóng)民社會(huì)保障制度不健全

土地是農(nóng)村問題的核心，是絕大多數(shù)農(nóng)民賴以生存的主要生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民就業(yè)和養(yǎng)老的重要保障。英國(guó)古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人威廉?配第認(rèn)為，土地是財(cái)富之母，勞動(dòng)是財(cái)富之父。因此，在土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不僅要讓土地成為農(nóng)民的重要生活保障，更要讓土地轉(zhuǎn)化成農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)財(cái)富。

由于農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未建立，土地是當(dāng)前農(nóng)民唯一的生活保障。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村也產(chǎn)生了大量失地失業(yè)農(nóng)民，但農(nóng)村并沒有因此發(fā)生嚴(yán)重動(dòng)亂，其中土地在吸納剩余勞動(dòng)力、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定中起了非常重要的作用。農(nóng)民土地被國(guó)家征收后，拿到手的土地補(bǔ)償金既不足以去城市謀生又失去了最基本的生活保障和就業(yè)渠道。失地農(nóng)民完全失去土地以后和城市居民不再有本質(zhì)區(qū)別，但在承擔(dān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)并不享有城市居民享有的一切權(quán)利。可見，我國(guó)土地征收補(bǔ)償在保障失地農(nóng)民利益上存在很大缺陷。因此，以為人民服務(wù)為核心的黨和政府理應(yīng)對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，為其今后的生活提供切實(shí)的保障。

(一)原因分析

1.公共利益界定不清晰

從國(guó)家在憲法及《土地管理法》中對(duì)土地征收的規(guī)定可以看出，公共利益是土地征收的合法前提。但是并沒有相關(guān)法律對(duì)公共利益這一概念做出準(zhǔn)確闡釋。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府征收土地具有很大的經(jīng)濟(jì)誘因，這就會(huì)導(dǎo)致各級(jí)地方政府在土地征收過程中濫用權(quán)力，嚴(yán)重浪費(fèi)土地資源。

隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，公共利益包含的內(nèi)容越來越廣，再加上公共利益概念本身的抽象性與內(nèi)容的不確定性致使國(guó)家在土地征收實(shí)踐中對(duì)公共利益的定義更傾向于做寬泛化解釋。在實(shí)際運(yùn)作中，只要企業(yè)有用地需求政府都會(huì)用征收的方式取得土地使用權(quán)，然后再通過出讓、拍賣等方式交給企業(yè)使用。其實(shí)，歸根結(jié)底公共利益是社會(huì)全體成員個(gè)人利益的集合，最終體現(xiàn)為公民的權(quán)利要求。為防止國(guó)家權(quán)力打著公共利益的幌子侵犯?jìng)€(gè)人利益，各個(gè)國(guó)家都對(duì)此做出專門的法律界定。但由于公共利益不能被窮盡和其本身的不確定性致使各級(jí)政府在土地征收過程中、浪費(fèi)土地。公共利益是一個(gè)開放性的概念，因此對(duì)其界定要堅(jiān)持歷史分析的方法，結(jié)合不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)、政治、文化背景對(duì)公共利益做出合理界定。

2.土地發(fā)展權(quán)缺失

在我國(guó)，土地發(fā)展權(quán)這一概念最早出現(xiàn)在1992年原國(guó)家土地管理局編制《各國(guó)土地制度研究》中。國(guó)內(nèi)對(duì)其概念界定有狹義和廣義兩個(gè)層面：前者是指土地用途發(fā)生變更而獲得的權(quán)利即將農(nóng)用地變?yōu)榉寝r(nóng)用地的變更利用權(quán)；后者是指包括土地利用、再開發(fā)的用途轉(zhuǎn)變及利用強(qiáng)度的提高而獲利在內(nèi)的一系列權(quán)力。本文認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是指獨(dú)立于土地所有權(quán)的一種物權(quán)，是土地所有權(quán)人或土地使用權(quán)人改變?cè)型恋?既包括地表又包括地上空間)利用形式或提高土地使用集約程度的權(quán)利。

現(xiàn)階段，《憲法》和新《土地管理法》都規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，但是并沒有在法律上對(duì)土地發(fā)展權(quán)做出明確規(guī)定，土地發(fā)展權(quán)也沒有從土地產(chǎn)權(quán)體系中獨(dú)立出來。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)是一種不完全的所有權(quán)，國(guó)家實(shí)際上控制著土地發(fā)展權(quán)。因此，對(duì)農(nóng)村集體組織而言土地發(fā)展權(quán)是缺失的，導(dǎo)致農(nóng)民的土地收益權(quán)也不完全。以土地的市場(chǎng)化運(yùn)作為基礎(chǔ)的土地增值是獲得土地發(fā)展權(quán)權(quán)益的前提，但目前土地發(fā)展權(quán)市場(chǎng)化運(yùn)作體系并沒有形成，因此農(nóng)民得不到城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來的土地增值收益，征地補(bǔ)償不符合土地市場(chǎng)價(jià)格，失地農(nóng)民得到的僅是農(nóng)業(yè)土地收益的補(bǔ)償，土地發(fā)展權(quán)的收益被國(guó)家或房地產(chǎn)開發(fā)商占有。

3.農(nóng)民利益訴求渠道不暢

無論是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定還是征地補(bǔ)償款的分配，農(nóng)民都處在弱者地位。在土地征收過程中即便農(nóng)民意識(shí)到自己的合法權(quán)益受到侵犯但沒有參與權(quán)與決策權(quán)，農(nóng)民無法有效維護(hù)自己的利益。在土地征收過程中沒有一個(gè)代表自身利益并為其服務(wù)的組織機(jī)構(gòu)，相互之間缺少溝通和交流，缺乏談判能力，農(nóng)民與政府在這個(gè)過程中存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。在土地征收過程中農(nóng)民的權(quán)力被削弱，屢屢受到各級(jí)地方政府和其他組織的侵犯，農(nóng)民的合法利益得不到切實(shí)維護(hù)。農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制不健全，沒有能力及時(shí)向政府表達(dá)自己的權(quán)利訴求，喪失了在土地征收過程中的參與權(quán)和決策權(quán)。

三、推進(jìn)農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地征收補(bǔ)償?shù)膶?duì)策分析

我國(guó)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中針對(duì)農(nóng)村集體土地征收存在很多問題，為了保證現(xiàn)代化和社會(huì)主義新農(nóng)村的順利進(jìn)行，各級(jí)地方政府在土地征收中應(yīng)兼顧國(guó)家和農(nóng)民的利益，盡量減少行政干預(yù)，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制解決土地征收補(bǔ)償問題。對(duì)此，提出了以下幾方面對(duì)策分析，以期建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的新的、合理的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

(一)構(gòu)建合理的農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)

現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離。土地產(chǎn)權(quán)制度的核心是土地歸誰(shuí)所有。對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的征收并不意味著包括土地發(fā)展權(quán)在內(nèi)的所有土地相關(guān)權(quán)利全部消失。相反，土地發(fā)展權(quán)等相關(guān)權(quán)力所有者對(duì)其使用的土地仍然享有請(qǐng)求權(quán)。在征收集體土地所有權(quán)的同時(shí)，對(duì)土地發(fā)展權(quán)的征收也要給予相應(yīng)補(bǔ)償。這一權(quán)利不應(yīng)因農(nóng)村集體土地所有權(quán)的征收而被剝奪。

要想切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的合法土地權(quán)益，必須徹底解決土地發(fā)展權(quán)的問題。單純的“漲價(jià)歸公”、“漲價(jià)歸私”都有損于失地農(nóng)民的土地權(quán)益。在土地征收過程中不僅要考慮到國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的地價(jià)上漲，同時(shí)也要照顧到農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)。既不能

忽視整個(gè)社會(huì)的利益，也不能損害失地農(nóng)民獲得征地補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益和國(guó)家利益的統(tǒng)一。首先，明確農(nóng)民對(duì)土地發(fā)展權(quán)的主體地位，保護(hù)失地農(nóng)民的土地權(quán)益。其次，建立土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)制度，保證土地增值收益由失地農(nóng)民共享。最后，建立和完善土地發(fā)展權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)作，引入市場(chǎng)機(jī)制，保證土地增值收益在國(guó)家、土地使用者、失地農(nóng)民之間的合理分配。

(二)規(guī)范土地征收程序與補(bǔ)償機(jī)制

首先，打破各級(jí)地方政府在土地市場(chǎng)上的絕對(duì)壟斷地位，避免政府權(quán)力濫用。上級(jí)部門對(duì)地方政府土地征收進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，并且參照市場(chǎng)因素、土地未來用途進(jìn)行土地征收。切實(shí)考慮農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民的實(shí)際收入。另外適當(dāng)擴(kuò)大土地征收補(bǔ)償范圍，將土地預(yù)期收益、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)列入在內(nèi)，使集體土地所有權(quán)的土地資本能達(dá)到與國(guó)有土地同地同價(jià)的目的，切實(shí)保護(hù)土地所有者的合法權(quán)益。同時(shí)，強(qiáng)化農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓農(nóng)民成為土地真正的主人。只有如此才能使農(nóng)民在土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面對(duì)土地問題與政府博弈時(shí)處于平等地位。

其次，簡(jiǎn)化土地征收審批環(huán)節(jié)。建立公告機(jī)制，對(duì)所征收土地的使用目的、范圍以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行提前公告及建立聽證程序，保證失地農(nóng)民的知情權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。還要建立完善的制度，擴(kuò)寬失地農(nóng)民利益表達(dá)渠道。如果失地農(nóng)民對(duì)征收土地用途、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方案有異議可以在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向有關(guān)部門提出復(fù)議申請(qǐng)，保證征地的公正性。土地征收實(shí)際上是社會(huì)利益集團(tuán)博弈的結(jié)果，權(quán)利的界定總是傾斜向具有力量?jī)?yōu)勢(shì)的一方。因此，必須提高農(nóng)民自身的能力。提高農(nóng)民能力，增強(qiáng)其權(quán)利意識(shí)。要充分發(fā)揮城鄉(xiāng)現(xiàn)有教育資源的作用，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行民主法制教育，提高其對(duì)自我權(quán)利的認(rèn)識(shí)，激發(fā)其維權(quán)意識(shí)，提高其維權(quán)能力。為提升土地征收中農(nóng)民自身的談判能力，還必須提高農(nóng)民組織化程度。在加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織、專業(yè)性合作經(jīng)濟(jì)組織、股份合作制經(jīng)濟(jì)組織及合作組織的聯(lián)合組織等建設(shè)的基礎(chǔ)上，將農(nóng)民組織起來，形成一個(gè)能與政府充分對(duì)話、溝通的農(nóng)民組織，使農(nóng)民在土地征收中能夠發(fā)出與他們?nèi)丝诒壤鄬?duì)稱的聲音，實(shí)現(xiàn)土地征收中農(nóng)民與政府的直接對(duì)話。

(三)切實(shí)提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

首先，在保持原有補(bǔ)償項(xiàng)目的前提下，增加對(duì)殘余地處置的補(bǔ)償、對(duì)被征收土地周邊農(nóng)戶影響的補(bǔ)償?shù)鹊?。關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，不宜簡(jiǎn)單地一刀切，而應(yīng)該根據(jù)土地具體用途區(qū)別對(duì)待。對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地應(yīng)按照市場(chǎng)價(jià)格對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，然后農(nóng)民再以稅收的方式把增值的部分交給國(guó)家。同時(shí)，土地使用性質(zhì)的改變能帶來很大的發(fā)展性收益，因此征收土地補(bǔ)償應(yīng)該加入能預(yù)見到的發(fā)展性收益，盡可能發(fā)掘有發(fā)展性的價(jià)值因素。

其次，建立完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，以市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，最終形成一個(gè)客觀、公平的土地補(bǔ)償機(jī)制。

最后，靈活運(yùn)用多種補(bǔ)償方式。除了貨幣安置方式以外，還可以采取以下安置方式：社會(huì)保險(xiǎn)安置，即在征得農(nóng)民同意的前提下，把征地補(bǔ)償費(fèi)的一部分付給保險(xiǎn)公司，辦理醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)；土地使用權(quán)入股安置，即對(duì)于有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目，可以讓被征收土地的農(nóng)民把地價(jià)作股，參與到用地單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，享受分紅并且承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；留地安置，即在土地征收前，村集體做出相應(yīng)的規(guī)劃，預(yù)留一部分土地用于村民發(fā)展生產(chǎn)或者經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，這是一種折中的方法，也是給被征地農(nóng)民留的一條后路，同時(shí)也解決了他們的后顧之憂；用地單位安置，即通過一定的法律程序和用地單位達(dá)成協(xié)議，在同等情況下優(yōu)先錄用這些被征地的農(nóng)民。

(四)完善失地農(nóng)民社會(huì)保障體系

將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系，最大限度地滿足失地農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障的急切需求。由于農(nóng)村情況復(fù)雜，歷史遺留問題眾多，因此在解決失地農(nóng)民基本生活需要時(shí)應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具體問題具體分析。

首先，對(duì)沒有任何生活保障僅僅依靠土地謀生的失地農(nóng)民，解決其就業(yè)問題是當(dāng)務(wù)之急，努力消除對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)歧視，組織他們進(jìn)行技能培訓(xùn)，建立失地農(nóng)民與市民相統(tǒng)一的就業(yè)市場(chǎng)，使其逐漸適應(yīng)以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的城市經(jīng)濟(jì)體系，盡早解除失地農(nóng)民的后顧之憂。同時(shí)還要在其達(dá)到退休年齡后為其提供養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)于很難進(jìn)行培訓(xùn)再就業(yè)的中老年人，應(yīng)為其提供完善的養(yǎng)老和醫(yī)療保障，建立國(guó)家、集體、個(gè)人三方共擔(dān)機(jī)制。對(duì)家庭拮據(jù)、基本生活難以保障的困難家庭，要提供滿足基本生活需求的最低生活保障，這也是公民生存權(quán)的必然要求。總之，應(yīng)建立一個(gè)獨(dú)立的、完善的包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、基本生活保險(xiǎn)等在內(nèi)的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，并與城市社會(huì)保障體系保持兼容性，為城鄉(xiāng)二元體制的破除打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

其次，由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻癫皇且货矶偷?，要想讓失地農(nóng)民更快融入城市生活必須創(chuàng)造一定條件，讓失地農(nóng)民順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向市民的角色轉(zhuǎn)換。通過各種途徑如社團(tuán)活動(dòng)、節(jié)日聚會(huì)等幫助他們構(gòu)建新的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，培養(yǎng)失地農(nóng)民的市民意識(shí)，增強(qiáng)農(nóng)民的自身素質(zhì)。以上所有安排無不把保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益作為首要原則，使農(nóng)民在失去土地后還能保證其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

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摘 要 土地征收是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序，將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有土地，給予農(nóng)民集體和個(gè)人一定補(bǔ)償?shù)姆芍贫取Ｍ恋卣魇毡厝粚?dǎo)致大量農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化成城市土地，失去土地的農(nóng)民如若不能妥善安置將會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)。政府應(yīng)當(dāng)完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)土地違法管理。

關(guān)鍵詞 土地征收 土地征用 土地補(bǔ)償費(fèi)

一、關(guān)于土地征收制度的辨析

土地征收是一種基本的土地法律制度，普遍存在于各國(guó)法律之中。它是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序，將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有土地，給予農(nóng)民集體和個(gè)人一定補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。土地征用是指?guó)家出于社會(huì)公益目的，依法定條件和程序強(qiáng)制性地收買集體所有的土地或者私人使用的土地歸國(guó)家所有的法律行為[1]。土地征收與土地征用既有相似點(diǎn)又有不同點(diǎn)。相似點(diǎn)在于，兩者都是為了公共利益需要，都要經(jīng)過法定程序，都要依法給予補(bǔ)償。不同點(diǎn)在于，土地征收的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)行收買，是土地所有權(quán)的改變，不存在土地返還的問題。土地征用的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)制使用，只是土地使用權(quán)的改變，在被征用的土地使用完畢，國(guó)家應(yīng)及時(shí)返還被征用人，這只是一種臨時(shí)使用他人土地的行為。因此，土地征收是土地所有權(quán)的改變，土地征用則是土地使用權(quán)的改變。

二、土地征收中的問題

土地征收必然導(dǎo)致大量的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化成城市土地，土地是農(nóng)民的衣食之本，失去土地的農(nóng)民如若不能妥善安置將會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)，使被征收了土地的農(nóng)民最后變成了“種田無地，就業(yè)無崗，低保無份”的三無人員。

首先，土地征收的范圍擴(kuò)大。我國(guó)《土地管理法》第43條規(guī)定任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有土地的除外。前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。而《憲法》中規(guī)定，國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要可以依照法律規(guī)定對(duì)土地進(jìn)行征收。因此《土地管理法》與《憲法》的有關(guān)內(nèi)容是沖突，使公共利益的范圍擴(kuò)大，從而導(dǎo)致公為私用。農(nóng)民的土地被恣意征收，農(nóng)民的基本權(quán)利得不到保障[2]。

其次，補(bǔ)償費(fèi)用少，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。我國(guó)土地征收補(bǔ)償是按照原用途補(bǔ)償?shù)?。而一般意義上應(yīng)該按照土地將來的收益進(jìn)行補(bǔ)償。土地被征收導(dǎo)致的用途發(fā)生變化，使土地幾倍甚至幾十倍的增值。“低價(jià)買入，高價(jià)賣出”使政府在土地征收的過程中獲得了大量的利益，從而取走了土地征收利益分配中的相當(dāng)一部分，最后分到農(nóng)民手中的只是很少的利益。

再次，補(bǔ)償措施較為單一。據(jù)調(diào)查，現(xiàn)在我國(guó)土地征收的補(bǔ)償方式基本都是單一的金錢補(bǔ)償，主要表現(xiàn)為農(nóng)民交出承包的土地，由國(guó)家給與一定數(shù)量的安置費(fèi)。我國(guó)《土地管理法》第47條第6款規(guī)定：“支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)?！边@說明我國(guó)對(duì)被征收土地的農(nóng)民予以補(bǔ)償?shù)哪康牟辉谟诒Ｕ贤恋厣系呢?cái)產(chǎn)利益，而在于保障農(nóng)民的生存權(quán)。然而現(xiàn)狀卻是大量被征收土地的農(nóng)民涌入城市，因?yàn)槿鄙傥幕R(shí)和勞動(dòng)技能，無法找到工作。一旦國(guó)家發(fā)放的一次性的安置費(fèi)用花光，他們的生活就陷入困境，成為造成社會(huì)不穩(wěn)定的因素。

三、土地征收問題的完善方法

（一）完善法律法規(guī)，確定土地征收范圍

只有將為公共利益而實(shí)施的征地與一般經(jīng)營(yíng)性用地嚴(yán)格區(qū)分開，才能有效防止集體土地所有權(quán)的被侵犯。因此，建議國(guó)家立法機(jī)關(guān)明確界定“公共利益”的相應(yīng)內(nèi)涵，可考慮將土地征用限定在以下公共利益性用地范圍內(nèi)：（1）國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；（2）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施用地；（3）國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，如煤礦、機(jī)場(chǎng)、大壩等；（4）特殊用地，如監(jiān)獄等；（5）享受特殊優(yōu)惠政策用地，如經(jīng)濟(jì)用房建設(shè)用地、遷移戶用地等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院等[3]。

（二）提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益

在土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問題上，建議以市場(chǎng)價(jià)格作為參考依據(jù)。要根據(jù)不同的地域、不同的類型以不同的評(píng)估方法來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，除此之外還要為失地農(nóng)民提供維持生計(jì)的額外補(bǔ)償費(fèi)。

（三）增加補(bǔ)償渠道，完善失地農(nóng)民保障體系

因?yàn)橥恋匮a(bǔ)償費(fèi)僅夠維持失地農(nóng)民幾年的生活，所以農(nóng)民的就業(yè)和養(yǎng)老問題就比較突出。政府應(yīng)當(dāng)積極的創(chuàng)造條件，給被征地農(nóng)民提供免費(fèi)的勞動(dòng)就業(yè)技能培訓(xùn)，安排相應(yīng)的工作崗位，為失地農(nóng)民提供免費(fèi)就業(yè)服務(wù)。從而為其建立一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的保障體系。

（四）完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)土地違法管理

對(duì)主管部門進(jìn)行改革，完善聽證制度，做好復(fù)議工作。當(dāng)行政工作人員違法行政時(shí)，農(nóng)民可以通過行政訴訟使被侵害的權(quán)利得到補(bǔ)救，要加大對(duì)違法批準(zhǔn)征地人員的懲罰措施，完善對(duì)違法批準(zhǔn)征地人員的刑事責(zé)任追究制度。

參考文獻(xiàn)：

[1]李海鳴.我國(guó)土地征用制度之經(jīng)濟(jì)分析.地方政府管理.2001(12).