導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇自然保護(hù)地概念，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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摘要 國(guó)外在國(guó)家公園法律體制領(lǐng)域進(jìn)行了諸多國(guó)家層面整體性立法的嘗試，并從立法目的角度明確了國(guó)家公園在保護(hù)地體系中的位置。而我國(guó)國(guó)家公園的法律體制尚待建立，應(yīng)制定統(tǒng)一的“國(guó)家公園法”，并根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)具體國(guó)情，對(duì)公眾參與制度、分區(qū)管理制度進(jìn)行借鑒。創(chuàng)設(shè)我國(guó)的國(guó)家公園法律體制，需要解決立法缺乏整體性，立法目的不協(xié)調(diào)，法律位階較低這三個(gè)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞 國(guó)家公園；法律體制；國(guó)家公園法：立法目的；保護(hù)地

基金項(xiàng)目：北京市社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“北京居民環(huán)境法律意識(shí)狀況研究(13FXB026)”階段性研究成果

“國(guó)家公園”最早興起于美國(guó)，一般認(rèn)為是由美國(guó)藝術(shù)家喬治·卡特琳提出，指的是設(shè)立在自然資源和文化遺產(chǎn)區(qū)域內(nèi)并對(duì)其進(jìn)行充分保護(hù)和有效利用的場(chǎng)所。它作為一項(xiàng)現(xiàn)代文明的重要成果，是保護(hù)環(huán)境的重要形式之一，被實(shí)踐證實(shí)能夠在環(huán)境保護(hù)和利用方面實(shí)現(xiàn)雙贏。盡管“國(guó)家公園”在我國(guó)尚屬于新生事物，但其上位概念，保護(hù)地[所謂保護(hù)地，依據(jù)國(guó)際自然和自然資源保護(hù)同盟(IUCN)的定義指的是：致力于生物多樣性、自然及其相關(guān)文化資源的保護(hù)和維護(hù)，并通過(guò)立法或其他有效手段進(jìn)行有效管理的陸地和海域。本文認(rèn)為，保護(hù)地是各種類型及名稱的保護(hù)區(qū)、公園、名勝區(qū)的總稱。]的建設(shè)在我國(guó)已經(jīng)持續(xù)多年，自20世紀(jì)50年代我國(guó)建立廣東鼎湖山自然保護(hù)區(qū)以來(lái)，風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、自然保護(hù)區(qū)、森林公園等在數(shù)量和規(guī)模上均有了長(zhǎng)足的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)已經(jīng)建立自然保護(hù)區(qū)2669處，面積占國(guó)土陸地面積的15%。盡管各類保護(hù)地在數(shù)量上已經(jīng)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，但是多頭管理、權(quán)責(zé)模糊、缺乏監(jiān)管的保護(hù)地管理現(xiàn)狀并不能很好地實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性和為公眾提供旅游、科研、教育、娛樂(lè)場(chǎng)所的目的。正是因?yàn)檫@個(gè)原因，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)同相關(guān)部門于2015年5月制訂《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，旨在通過(guò)國(guó)家公園體制的創(chuàng)設(shè)來(lái)統(tǒng)合現(xiàn)有混亂的保護(hù)地管理狀況。截至2015年6月9日，我國(guó)已選定北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海9省市開(kāi)展國(guó)家公園體制試點(diǎn)。遺憾的是，由于我國(guó)的國(guó)家公園發(fā)展時(shí)間較短，尚處于試點(diǎn)階段，并未形成有效的法律法規(guī)體系。但是，在我國(guó)目前正式的法律中雖然并沒(méi)有使用國(guó)家公園之名，卻已經(jīng)有國(guó)家公園之實(shí)。因此，對(duì)國(guó)家公園法律體制的創(chuàng)制也并非需要完全重新開(kāi)始，更多的還是需要對(duì)現(xiàn)有保護(hù)地法律體制進(jìn)行整合及完善。在此背景下，本文擬從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)成果出發(fā)，結(jié)合國(guó)家公園法律體制創(chuàng)設(shè)所面臨的新生問(wèn)題以及保護(hù)地法律體制的現(xiàn)存問(wèn)題進(jìn)行分析，以期為我國(guó)國(guó)家公園法律體制的發(fā)展提供建議。

我國(guó)現(xiàn)有保護(hù)地法律體制的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

我國(guó)保護(hù)地的立法工作自20世紀(jì)70年代啟動(dòng)以來(lái)，已形成了一套在憲法指導(dǎo)下較為全面的法律體制?，F(xiàn)有的保護(hù)地體制有九種類型：自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、文物保護(hù)單位、國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家濕地公園、國(guó)家城市濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)、A級(jí)旅游景區(qū)。相應(yīng)的也形成了各自的法律體制，其中以自然保護(hù)區(qū)的建構(gòu)最為完整。自然保護(hù)區(qū)以《自然保護(hù)區(qū)條例》為核心，并在發(fā)展規(guī)劃、分級(jí)分類、土地利用等方面形成了一系列的專門立法，同時(shí)為了對(duì)同類型的保護(hù)地實(shí)行更為精細(xì)化的管理，各部委也制定了相應(yīng)的部門規(guī)章，地方性立法也逐漸完善和落實(shí)。盡管在數(shù)量上，我國(guó)的保護(hù)地法律體制已蔚為壯觀，但受制于舊的行政體制與立法理念以及分散立法的弊端，整個(gè)法律體制依然存在諸多問(wèn)題，而這對(duì)實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)是不利的。

缺乏整體性

權(quán)力的實(shí)然行使先于法律授權(quán)，此種現(xiàn)象屢現(xiàn)于我國(guó)的早期立法，現(xiàn)有法律體制的形成更多的是過(guò)去部門利益糾葛的產(chǎn)物?，F(xiàn)有的九種保護(hù)地體制分別形成了《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《國(guó)家城市濕地公園管理辦法》《國(guó)家級(jí)森林公園管理辦法》《國(guó)家濕地公園管理辦法》《文物保護(hù)單位保護(hù)管理暫行辦法》《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》等條例及辦法，立法模式缺乏整體性。這也是在實(shí)踐操作中出現(xiàn)，一塊保護(hù)地，數(shù)個(gè)名稱，多部門管理的混亂局面的直接原因。

立法目的不協(xié)調(diào)

在我國(guó)的保護(hù)地體制中，按照《自然保護(hù)區(qū)條例》的規(guī)定，其設(shè)立目的是為了“保護(hù)自然環(huán)境和自然資源”，并未提及對(duì)自然資源的合理利用與開(kāi)發(fā)，也就是說(shuō)其施行的是一種“嚴(yán)格保護(hù)”的策略。此種策略并非完全不妥，在各國(guó)也常常適用于瀕危物種以及核心區(qū)域的保護(hù)，但只有在自然環(huán)境和自然資源的保護(hù)極度迫切時(shí)，適用“嚴(yán)格保護(hù)”才是合理的。我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)占保護(hù)地體制的絕大多數(shù)．約占國(guó)土面積的12.96%，在如此大范圍的區(qū)域內(nèi)完全禁止開(kāi)發(fā)利用，一方面將嚴(yán)重阻礙地方利用優(yōu)勢(shì)資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而導(dǎo)致地方對(duì)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的冷淡，影響長(zhǎng)遠(yuǎn)的自然保護(hù)效果；另一方面，法律的實(shí)施不在強(qiáng)制而在合理，明顯不符合實(shí)際的禁止性規(guī)定，只會(huì)使得一些正常的資源利用行為變成“違法行為”，不符合法治之理念。

法律位階較低

我國(guó)關(guān)于保護(hù)地的現(xiàn)行立法，除《自然保護(hù)區(qū)條例》以及《風(fēng)景名勝區(qū)條例》屬于行政法規(guī)以外，主要由有關(guān)職能部門頒布的部門規(guī)章以及地方性法規(guī)組成，其立法位階較低，效果較差。這些法規(guī)由于效力位階的原因，使得規(guī)定的內(nèi)容方面受到了限制，一方面，類似于限制人身自由、吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行政處罰并不能規(guī)定；另一方面，當(dāng)條文的規(guī)定與其他法律產(chǎn)生矛盾時(shí)應(yīng)當(dāng)適用上位法，這進(jìn)一步削弱法規(guī)的實(shí)效。因此，保護(hù)地法律體制需要更高位階的綜合性專門立法。

國(guó)外在國(guó)家公園法律體制領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)

自1872年美國(guó)建立黃石公園以來(lái)，世界各國(guó)掀起了興建國(guó)家公園的熱潮。緊隨美國(guó)之后，加拿大于1887年建立了Banff國(guó)家公園，澳大利亞、英國(guó)、新西蘭、韓國(guó)等國(guó)也相繼建立了各自的國(guó)家公園，并形成了一系列法律體制。盡管各國(guó)的國(guó)家公園法律體制各不相同，但主要發(fā)展經(jīng)驗(yàn)均借鑒自美國(guó)，而且已經(jīng)形成了國(guó)際上通行的模式。因此，通過(guò)對(duì)它們的國(guó)家公園法律體制進(jìn)行研究，抽取出其中的共性，將為我國(guó)國(guó)家公園法律體制的建設(shè)提供有益的借鑒和參考。

屬于保護(hù)地體系

國(guó)際自然和自然資源保護(hù)同盟(IUCN)在其分類標(biāo)準(zhǔn)中根據(jù)管理目標(biāo)的不同將保護(hù)地分為以下六個(gè)類別：嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)或荒野地保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、自然紀(jì)念物保護(hù)區(qū)、生境和物種管理保護(hù)區(qū)、陸地和海洋景觀保護(hù)區(qū)、資源管理保護(hù)區(qū)。在此框架下，各國(guó)根據(jù)其特點(diǎn)形成了各自的保護(hù)地體系，而國(guó)家公園正是其中重要的組成部分。

加拿大的保護(hù)地體系較為簡(jiǎn)單，由野生生物保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園組成，國(guó)家公園是加拿大保護(hù)區(qū)體系中的重要類型。澳大利亞是迄今為止唯一完全采納IUCN保護(hù)地分類體系的國(guó)家，任何聯(lián)邦保護(hù)地在申報(bào)時(shí)必須明確其申報(bào)類型。英國(guó)的保護(hù)地體系較為復(fù)雜，總的來(lái)說(shuō)可以按照設(shè)立的目的不同而分為嚴(yán)格保護(hù)型和觀賞保護(hù)型。前者具體包括自然保護(hù)區(qū)、具有特殊科學(xué)定義的地域、海洋自然保護(hù)區(qū)、特殊保護(hù)區(qū)、具有地區(qū)重要性的地質(zhì)區(qū)；后者則包括國(guó)家公園、具有突出自然美的區(qū)域、列為遺產(chǎn)的海岸，國(guó)家風(fēng)景區(qū)農(nóng)業(yè)方面的類型有硝酸鹽敏感區(qū)、環(huán)境敏感區(qū)。新西蘭的保護(hù)地主要也是按照設(shè)立目的來(lái)分類的，包括公共保留地、保存區(qū)、國(guó)家公園。韓國(guó)的保護(hù)地體系包括嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、天然紀(jì)念物和多種經(jīng)營(yíng)管理區(qū)，嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立目的是為了科研、教育等；國(guó)家公園的設(shè)立目的是為了科研、教育、娛樂(lè)等；多種經(jīng)營(yíng)管理區(qū)則主要以經(jīng)營(yíng)活動(dòng)為目的。

通過(guò)對(duì)保護(hù)地體系分類的國(guó)際通行經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析，筆者認(rèn)為可以將保護(hù)地大致按其設(shè)立目的不同，分為嚴(yán)格保護(hù)類型與利用保護(hù)相結(jié)合類型，并在各個(gè)類型下再按照設(shè)立目的或自然屬性特征進(jìn)行細(xì)化。

立法層級(jí)較高

美國(guó)在立法層級(jí)問(wèn)題上極具代表性，自1872年《黃石國(guó)家公園法》頒布以來(lái)，美國(guó)已經(jīng)建立了一個(gè)龐大的國(guó)家公園法律體制，其中立法層級(jí)最高的當(dāng)屬《國(guó)家公園管理局組織法》，其立法層級(jí)僅次于憲法。其他國(guó)家在國(guó)家公園的立法層面也極為重視，一般均在國(guó)家層面上進(jìn)行立法，如加拿大的《加拿大國(guó)家公園法》，南非的《國(guó)家公園法》等。而且，許多在國(guó)家公園管理體制上并未選擇中央政府統(tǒng)一管理的國(guó)家也一般在國(guó)家層面進(jìn)行了統(tǒng)一框架性的立法，如澳大利亞的《國(guó)家公園與野生生物保護(hù)法》， 英國(guó)的《國(guó)家公園與鄉(xiāng)村通行法》，德國(guó)的《聯(lián)邦自然保護(hù)和景觀管理法》等。另外一些國(guó)家，盡管并未針對(duì)國(guó)家公園專門在國(guó)家層面進(jìn)行立法，但一般都對(duì)保護(hù)地體系進(jìn)行了高位階的立法，并在其中明確了國(guó)家公園的法律地位，如日本的《自然公園法》，俄羅斯的《特別自然保護(hù)區(qū)域法》，新西蘭的《保護(hù)區(qū)法》等。另外還有一些國(guó)家采取在綜合性自然保護(hù)立法中確立國(guó)家公園體制，如印度的《野生生物法》等。

綜合觀察各國(guó)在國(guó)家公園立法領(lǐng)域的實(shí)踐，無(wú)論最終采取何種管理模式，或者使用何種立法模式，多數(shù)國(guó)家都在國(guó)家層面立法中明確規(guī)定了國(guó)家公園體制，極大地提升了其法律效力與實(shí)施的效果。

管理法律制度上有創(chuàng)新

第一，重視公眾參與。加拿大在制定和實(shí)行國(guó)家公園的相關(guān)政策時(shí)嚴(yán)格依照法律的規(guī)定，重視公眾參與，《加拿大國(guó)家公園法》第2.4條中明確規(guī)定： “在國(guó)家、地區(qū)和當(dāng)?shù)厮缴?，適當(dāng)?shù)墓妳⑴c是完善管理計(jì)劃的必需步驟”。此外，由于英國(guó)的國(guó)家公園土地大部分為私人所有，為了不侵犯公民的權(quán)利，英國(guó)的公園管理局在施行任何規(guī)劃決策時(shí)都須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的公眾參與。英國(guó)的New Forest國(guó)家公園管理局曾提出通過(guò)增加公園內(nèi)的停車費(fèi)來(lái)鼓勵(lì)公共交通出行，但因?yàn)橥恋厮袡?quán)涉及National Trust、Forest Commission以及很多私人土地，最后也沒(méi)有成功。

第二，實(shí)行精細(xì)化分區(qū)管理。加拿大的國(guó)家公園在設(shè)置時(shí)實(shí)行嚴(yán)格的分區(qū)管理， 《加拿大國(guó)家公園法》規(guī)定，國(guó)家公園可以分為五個(gè)區(qū)：特別保護(hù)區(qū)、荒野區(qū)、自然環(huán)境區(qū)、戶外游憩區(qū)、公園服務(wù)區(qū)，每個(gè)區(qū)域的保護(hù)和管理政策各不相同，游客在其范圍內(nèi)的活動(dòng)行為也受到不同程度上的限制。日本的自然公園按照風(fēng)景秀麗等級(jí)、自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性、人類活動(dòng)對(duì)自然環(huán)境的影響程度、游客使用的重要性等指標(biāo)分為特別地區(qū)和普通地區(qū)。另外德國(guó)的國(guó)家公園也大體上可以分為核心區(qū)、限制利用區(qū)和外圍防護(hù)區(qū)。精細(xì)化的分區(qū)管理制度可以針對(duì)國(guó)家公園內(nèi)不同區(qū)域的生態(tài)狀況，在保護(hù)和利用之間進(jìn)行更為細(xì)致的平衡，以更好地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)構(gòu)建國(guó)家公園法律體制的思路

制定統(tǒng)一的《國(guó)家公園法》

第一，實(shí)現(xiàn)立法的整體性。在保護(hù)地體制語(yǔ)境下，分散的立法模式更多的意味著部門利益的糾葛，以及體制的不統(tǒng)一，各保護(hù)地類型相互重疊，既不利于統(tǒng)一政策的貫徹落實(shí)，也不利于生態(tài)生境的保護(hù)與利用。國(guó)家公園體制作為一項(xiàng)新的保護(hù)地類型，其創(chuàng)設(shè)更應(yīng)貫徹統(tǒng)一整體的思路，否則其與現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等保護(hù)地類型便無(wú)本質(zhì)區(qū)別，這也是國(guó)家公園體制試點(diǎn)的初衷。綜合國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，各國(guó)在國(guó)家公園立法模式層面主要采用單獨(dú)立法或者與其他保護(hù)地類型統(tǒng)一立法的模式，單獨(dú)立法模式常見(jiàn)于判例法國(guó)家，而且其立法主體是立法機(jī)關(guān)而非行政機(jī)關(guān)。結(jié)合我國(guó)分散立法的背景，綜合改革成本與可行性的考慮，制定統(tǒng)一的《國(guó)家公園法》，明確國(guó)家公園與其他保護(hù)地類型之間的關(guān)系，在國(guó)家公園領(lǐng)域首先實(shí)現(xiàn)統(tǒng)合管理，這可以很好地實(shí)現(xiàn)“一區(qū)一法”的落實(shí)。若切實(shí)可行且改革動(dòng)力充足，下一步制定統(tǒng)合度更高的《保護(hù)地法》也是可行的。

第二，提升立法位階，加強(qiáng)法律的實(shí)效性。綜合各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，無(wú)論采取何種立法模式，多數(shù)國(guó)家選擇在國(guó)家層面制定國(guó)家公園的基礎(chǔ)法律。首先，從國(guó)家與地方的關(guān)系出發(fā)，國(guó)家層面的立法能夠統(tǒng)一全國(guó)的國(guó)家公園政策，為地方特色的發(fā)展提出整體的框架性建構(gòu)，同時(shí)由于法律位階的提升，還能敦促地方切實(shí)落實(shí)國(guó)家公園體制。其次，從部門與部門的關(guān)系出發(fā)，國(guó)家層面的法律制定擺脫了部門立法分散的窠臼，在一定程度上削弱了部門利益糾葛對(duì)法律制定的影響。最后，從法律位階本身的意義出發(fā)．國(guó)家層面的立法自由度更高，無(wú)論是在行政處罰的設(shè)定方面，還是與其他法律的關(guān)系方面，提升法律位階對(duì)國(guó)家公園體制的落實(shí)都是有益的。

第三，明確立法目的。參考IUCN以及各國(guó)對(duì)保護(hù)地分類的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)立法目的的明確可以在大方向上界定各保護(hù)地類型之間的邊界。如果將保護(hù)地大致按其設(shè)立目的分為嚴(yán)格保護(hù)類型與利用保護(hù)相結(jié)合類型，將國(guó)家公園歸類為利用保護(hù)相結(jié)合類型則更為妥當(dāng)。結(jié)合IUCN的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為可以將國(guó)家公園定義為：為了當(dāng)代和后代能夠享受良好的自然生態(tài)，法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)排除不合理開(kāi)發(fā)利用和人類侵占，僅在符合目的的限度內(nèi)允許科研、教育、游憩等活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域。

借鑒各國(guó)在國(guó)家公園法律制度上的創(chuàng)新

第一，在國(guó)家公園立法中明確公眾參與相關(guān)規(guī)定。由于國(guó)家公園的設(shè)立需要限制區(qū)域內(nèi)居民的生產(chǎn)生活，甚至影響地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此為確保國(guó)家公園能夠在地方落實(shí)，減少民眾的阻力，同時(shí)保護(hù)公民的合法權(quán)利，應(yīng)當(dāng)在立法中明確國(guó)家公園設(shè)立以及政策實(shí)施過(guò)程中的公眾參與程序，以提供平臺(tái)讓民眾反映自己的現(xiàn)實(shí)需求。而且，公眾參與在保證政策制定公開(kāi)透明的同時(shí)，還能在一定程度上提高規(guī)劃決策的科學(xué)性。

第二，細(xì)化分區(qū)管理制度。精細(xì)化的分區(qū)管理制度可以針對(duì)國(guó)家公園內(nèi)不同區(qū)域的生態(tài)狀況在保護(hù)和利用之間進(jìn)行更為細(xì)致的平衡。德國(guó)的分區(qū)管理模式較為可行，將國(guó)家公園分為核心區(qū)、限制利用區(qū)、外圍防護(hù)區(qū)，各個(gè)區(qū)域內(nèi)的開(kāi)發(fā)利用程度依次提高，如有必要，也可根據(jù)開(kāi)發(fā)利用類型的不同進(jìn)一步細(xì)分。

主要

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[8]周武忠．國(guó)外國(guó)家公園法律法規(guī)梳理研究[J]．中國(guó)名城，2014(2)：39-46.

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摘要 文章借鑒了國(guó)際主要國(guó)家的國(guó)家公園管理體制模式，以美國(guó)為例分析了國(guó)家公園管理體制的基本特征，指出我國(guó)在設(shè)計(jì)國(guó)家公園體制時(shí)，平衡開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)關(guān)系時(shí)所需要關(guān)注的幾個(gè)核心問(wèn)題，從合理界定國(guó)家公園概念、明確分類標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一管理的權(quán)力配置，國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)的職能定位，推動(dòng)國(guó)家公園體制法制化，社會(huì)共治等方面提出了建立國(guó)家公園的實(shí)現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞 國(guó)家公園；自然保護(hù)地；自然保護(hù)區(qū)：體制設(shè)計(jì)：美國(guó)

基金項(xiàng)目：環(huán)保公益項(xiàng)目“生態(tài)系統(tǒng)管理方式下的環(huán)境管理體制研究”(201209054)

“國(guó)家公園(National Park)”的概念源自美國(guó)，自1872年世界第一個(gè)國(guó)家公園——美國(guó)黃石國(guó)家公園建立以來(lái)，美國(guó)國(guó)家公園系統(tǒng)已達(dá)到400個(gè)左右。由于美國(guó)的成功實(shí)踐，使得國(guó)家公園作為一種實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)保護(hù)與利用雙贏的先進(jìn)管理模式，逐漸被越來(lái)越多的國(guó)家所接受，成為國(guó)際自然生態(tài)保護(hù)的主要方式之一。2013年末，自黨的十八屆三中全會(huì)將“建立國(guó)家公園體制”納人生態(tài)文明制度建設(shè)范疇，并成為中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組重點(diǎn)推動(dòng)生態(tài)文明制度建設(shè)的12項(xiàng)改革舉措之一以來(lái)，無(wú)論是學(xué)術(shù)界，還是國(guó)家相關(guān)部委和地方政府，對(duì)國(guó)家公園的討論和關(guān)注度急劇升溫，產(chǎn)生了關(guān)于國(guó)家公園的各種不同理解和認(rèn)識(shí)。其爭(zhēng)論焦點(diǎn)主要集中在國(guó)家公園的功能定位，國(guó)家公園體制的本質(zhì)特征，以及與我國(guó)現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等多種自然生態(tài)保護(hù)管理模式的關(guān)系等方面。這些關(guān)鍵問(wèn)題直接影響著我國(guó)國(guó)家公園體制設(shè)計(jì)和實(shí)現(xiàn)途徑的選擇。

國(guó)家公園的基本內(nèi)涵與功能定位

國(guó)內(nèi)外對(duì)國(guó)家公園的內(nèi)涵逐漸擴(kuò)展，并有不同理解。20世紀(jì)三、四十年代以前，英美等國(guó)的國(guó)家公園主要保護(hù)對(duì)象是自然景觀和野生動(dòng)物，后來(lái)擴(kuò)展到包括歷史人文遺跡。Longman詞典把國(guó)家公園解釋為由國(guó)家規(guī)劃、保護(hù)及供人們游覽的具有自然、科學(xué)和歷史意義的區(qū)域。1872年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《關(guān)于劃撥黃石河上游附近土地為公眾公園專用地的法案》（簡(jiǎn)稱《黃石國(guó)家公園法》）中，國(guó)家公園是指達(dá)到“保護(hù)并防止破壞或損壞，保護(hù)所有林木、礦藏、自然遺產(chǎn)，保護(hù)公園里的奇景，保持公園的自然狀態(tài)”目的，防止“由不明智的捕魚(yú)和游樂(lè)產(chǎn)生的破壞”而建立的自然資源保護(hù)區(qū)域，主要為“為人民福利和快樂(lè)提供公共場(chǎng)所和娛樂(lè)活動(dòng)的場(chǎng)地”。1916年，國(guó)會(huì)通過(guò)的《國(guó)家公園管理局組織法》又進(jìn)一步明確建立國(guó)家公園的目的就是“保護(hù)風(fēng)景、自然和歷史遺存、野生動(dòng)植物，讓人們以保護(hù)的態(tài)度和方法欣賞它們，并讓它們得到我們后代的永續(xù)利用”。

1994年，國(guó)際自然資源保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)出版的《保護(hù)地管理類別指南》，認(rèn)為國(guó)家公園主要以生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和游覽為目的實(shí)施管理的保護(hù)區(qū)，對(duì)該類陸地和／或海洋自然區(qū)有以下要求：為現(xiàn)在及將來(lái)一個(gè)或多個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的完整性保護(hù)；禁止有損于保護(hù)區(qū)規(guī)定目標(biāo)的資源開(kāi)發(fā)或土地占用活動(dòng)；為精神、科學(xué)、教育、娛樂(lè)及旅游等活動(dòng)提供一個(gè)環(huán)境和文化兼容的基地。

IUCN將自然保護(hù)地(Protected Area)劃分為六種類型：嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)／荒野保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、自然紀(jì)念物保護(hù)區(qū)、生境和物種管理區(qū)、陸地和海洋景觀保護(hù)區(qū)、資源管理保護(hù)區(qū)。國(guó)家公園作為其中的一種類型，截至2014年7月，根據(jù)IUCN和UNEP的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全世界符合IUCN標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家公園共5220處，自然保護(hù)地為207201處，其數(shù)量約占上述各類自然保護(hù)地總數(shù)的2.5%。

我國(guó)《自然保護(hù)區(qū)條例》對(duì)自然保護(hù)區(qū)(Nature Reserve)的定義為“對(duì)代表性的生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危動(dòng)植物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對(duì)象所在地、陸地水體或者海域依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域”。我國(guó)將自然保護(hù)區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)。核心區(qū)，禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入；除《自然保護(hù)區(qū)條例》第二十七條的規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)外，也不允許進(jìn)入從事科學(xué)研究活動(dòng)；緩沖區(qū)，只準(zhǔn)進(jìn)入從事科學(xué)研究觀測(cè)活動(dòng)；實(shí)驗(yàn)區(qū)，可以進(jìn)入從事科學(xué)試驗(yàn)、教學(xué)實(shí)習(xí)、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動(dòng)植物等活動(dòng)?？梢?jiàn)，我國(guó)的“自然保護(hù)區(qū)”基本包括了除歷史人文遺跡以外，幾乎所有的IUCN保護(hù)區(qū)(Protected Area)類型，側(cè)重強(qiáng)調(diào)和注重的是自然特征保護(hù)。緩沖區(qū)、核心區(qū)則分別與IUCN定義的嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)和荒野保護(hù)區(qū)相似。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)，以及風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等從用途上與IUCN和美國(guó)定義的國(guó)家公園十分相似，但管理體制卻有很大差異。國(guó)際主要國(guó)家的國(guó)家公園管理體制模式

從世界范圍來(lái)看，目前建立了國(guó)家公園的多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都成立了國(guó)家公園管理局，并通過(guò)立法來(lái)確立該機(jī)構(gòu)的地位。其中有英國(guó)、德國(guó)、意大利、挪威、澳大利亞、新西蘭、日本、韓國(guó)等不少國(guó)家將國(guó)家公園及類似保護(hù)區(qū)的管理工作納入國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政主管部門的工作范圍，統(tǒng)一規(guī)劃、指導(dǎo)和監(jiān)督管理（見(jiàn)表1）。而美國(guó)的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)隸屬內(nèi)政部。

例如，英國(guó)由環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部負(fù)責(zé)制定國(guó)家公園在國(guó)家層面的環(huán)境政策，由其所屬的公共機(jī)構(gòu)——國(guó)家公園管理局負(fù)責(zé)國(guó)家公園的管理職能；挪威環(huán)境部的自然管理司負(fù)責(zé)各類保護(hù)區(qū)的保護(hù)和國(guó)家公園規(guī)劃；韓國(guó)由隸屬環(huán)境部的國(guó)家公園管理公團(tuán)負(fù)責(zé)管理，依托環(huán)境部委托，保護(hù)國(guó)家公園內(nèi)的自然資源、開(kāi)展資源調(diào)查及研究，公園設(shè)施設(shè)置、維護(hù)及管理、公園區(qū)域的清潔以及宣傳教育活動(dòng)的日常管理工作；澳大利亞的國(guó)家公園監(jiān)管職能主要由其環(huán)境“大部”所屬的執(zhí)行機(jī)構(gòu)大堡礁海洋公園管理局和國(guó)家公園指導(dǎo)委員會(huì)承擔(dān)；新西蘭包括國(guó)家公園在內(nèi)的自然與歷史遺產(chǎn)由保護(hù)部負(fù)責(zé)管理。

在加拿大，國(guó)家公園的管理主要由聯(lián)邦政府、十個(gè)省政府和兩個(gè)地區(qū)政府進(jìn)行。對(duì)于聯(lián)邦政府設(shè)立的國(guó)家公園，加拿大實(shí)行垂直管理體系，由聯(lián)邦遺產(chǎn)部國(guó)家公園局負(fù)責(zé)國(guó)家公園的一切事務(wù)，費(fèi)用來(lái)源于財(cái)政預(yù)算。省立公園由各省自己管理，其管理機(jī)構(gòu)并不接受聯(lián)邦國(guó)家公園管理局的管理，也不接受其指導(dǎo)。

在德國(guó)，為國(guó)家公園設(shè)立的政府管理機(jī)構(gòu)成為國(guó)家公園管理處，隸屬于所在地的縣議會(huì)，必要的管理經(jīng)費(fèi)由州政府根據(jù)規(guī)定下?lián)艿娇h。國(guó)家公園管理處提出并制定規(guī)劃和年度計(jì)劃，經(jīng)營(yíng)并管理國(guó)家公園及其設(shè)施，保護(hù)、養(yǎng)護(hù)國(guó)家公園內(nèi)的動(dòng)植物，鼓勵(lì)并參與有關(guān)科學(xué)考察和科學(xué)研究，對(duì)公眾進(jìn)行宣傳教育并管理旅游和療養(yǎng)業(yè)。美國(guó)國(guó)家公園管理體制基本特征

在管理制度和組織體系設(shè)計(jì)上，各國(guó)體制設(shè)計(jì)差異較大，國(guó)際上公認(rèn)的，最為完善的是美國(guó)國(guó)家公園管理體制，其管理體制具有以下幾個(gè)突出特征。

國(guó)家公園管理法律體系完善

美國(guó)聯(lián)邦政府、內(nèi)政部、國(guó)家公園管理局關(guān)于國(guó)家公園的決策，大到發(fā)展目標(biāo)及規(guī)劃的確定，小到建設(shè)項(xiàng)目的審批和經(jīng)營(yíng)行為的規(guī)范，無(wú)一不是按照法律規(guī)定的程序來(lái)進(jìn)行。從1872年《關(guān)于劃撥黃石河上游附近土地為公眾公園專用地的法》（簡(jiǎn)稱《黃石國(guó)家公園法》）、到1916年《關(guān)于建立國(guó)家公園管理局及相關(guān)目的法》（通常簡(jiǎn)稱為《國(guó)家公園管理局組織法》）、1964年的《野生動(dòng)物保護(hù)法》以及《土地和水資源保護(hù)法》、1965年《國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)法》、1968年的《國(guó)家小徑系統(tǒng)法》和《自然風(fēng)景河流法》、1970年《國(guó)家公園管理局一般授權(quán)法》以及1978年的修正案、1980年的《阿拉斯加國(guó)家土地保護(hù)法》、1998年的《國(guó)家公園綜合管理法》、2000年的《國(guó)家公園空中觀光管理法》等一系列法律系統(tǒng)完整地明確了國(guó)家公園管理局的基本職責(zé)、權(quán)限和管理程序，以及與其他相關(guān)部門的事權(quán)、財(cái)權(quán)關(guān)系。對(duì)國(guó)家公園管理具體事務(wù)進(jìn)行了規(guī)定。除了國(guó)家有完整的國(guó)家公園保護(hù)法律規(guī)定之外，每一個(gè)國(guó)家公園還有自己獨(dú)立的法律。

國(guó)家公園管理部門是國(guó)家公園資產(chǎn)的人

1872年美國(guó)《黃山國(guó)家公園法》規(guī)定，國(guó)家公園由美國(guó)全體公民所有，由聯(lián)邦政府直接管理。國(guó)家公園范圍內(nèi)需要變更土地利用方式，必須通過(guò)議會(huì)批準(zhǔn)。1916年《國(guó)家公園管理局組織法》規(guī)定，如果確定的國(guó)家公園邊界內(nèi)包含了非聯(lián)邦所有的土地，國(guó)家公園管理局可以在相關(guān)聯(lián)邦法律授權(quán)下通過(guò)各種努力，如可以通過(guò)獲取全部房地產(chǎn)所有權(quán)，或采取讓渡或獲取路權(quán)等辦法獲取非房地產(chǎn)所有權(quán)等方式與土地所有者在購(gòu)買價(jià)格達(dá)成協(xié)議。

作為管理者只能進(jìn)行維護(hù)和管理，而沒(méi)有隨意支配的權(quán)力。如果需要變更國(guó)家公園內(nèi)的土地使用方式，必須要經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)。這一觀念在美國(guó)的國(guó)家公園管理過(guò)程中處于支配地位。作為美國(guó)國(guó)家公園管理體系唯一的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，國(guó)家公園管理局主要負(fù)責(zé)提出和起草有關(guān)國(guó)家公園體系管理立法建議、制定有關(guān)公園范圍內(nèi)的自然資源、土地資源和歷史資源保護(hù)的管理要求以及公園服務(wù)的特許經(jīng)營(yíng)許可。國(guó)家公園管理局雖然是內(nèi)政部的一個(gè)獨(dú)立執(zhí)行局，但其局長(zhǎng)要由參議院提名，總統(tǒng)任命。這種制度安排適應(yīng)了國(guó)家公園管理局作為國(guó)家和公共利益人的定位，也可以在一定程度上避免成為部門利益人的風(fēng)險(xiǎn)。

國(guó)家公園具有明顯的公益性

國(guó)家公園的設(shè)立是為全體公眾的，讓全體公眾享受國(guó)家公園。美國(guó)1916年通過(guò)的《國(guó)家公園管理局組織法》規(guī)定，“國(guó)家公園是聯(lián)邦政府為國(guó)民福利的專門需要而保留（免受開(kāi)墾）的土地，國(guó)家公園內(nèi)不得從事盈利性開(kāi)發(fā)，不得砍伐捕獵，不得引進(jìn)外地物種”。因此，國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)不得從事商業(yè)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，公園內(nèi)商業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)規(guī)定辦法委托企業(yè)經(jīng)營(yíng)。管理機(jī)構(gòu)從特許經(jīng)營(yíng)收入中提取的費(fèi)用，所占比例非常低，必須全部用于公園系統(tǒng)的支出，為游客提供展覽、展示、解說(shuō)、咨詢、安全保護(hù)、緊急避險(xiǎn)等公益。美國(guó)有2/3的國(guó)家公園免收門票，國(guó)家公園的年票票價(jià)也很低。

聯(lián)邦政府對(duì)國(guó)家公園實(shí)行三級(jí)垂直管理

美國(guó)國(guó)家公園服務(wù)監(jiān)督職能由內(nèi)政部的國(guó)家公園管理局分國(guó)家公園管理總局、區(qū)域辦事處、基層管理局三級(jí)垂直管理。國(guó)家公園管理總局下設(shè)七個(gè)區(qū)域辦事處，負(fù)責(zé)各自地理區(qū)域的公園特許經(jīng)營(yíng)許可和運(yùn)營(yíng)監(jiān)督。各國(guó)家公園設(shè)有公園管理局，具體負(fù)責(zé)本公園的管理事務(wù)。地方國(guó)家公園與公園所在地政府沒(méi)有隸屬聯(lián)系，保證了管理部門的權(quán)威性和獨(dú)立性。

在人事管理上，國(guó)家公園的管理人員由國(guó)家公園管理總局統(tǒng)一任命、調(diào)配，工作人員有固定員工和臨時(shí)員工的區(qū)別，固定員工納入國(guó)家公務(wù)員系列，一般要求有較高的學(xué)歷，必須經(jīng)過(guò)專門培訓(xùn)才可能進(jìn)入國(guó)家公園管理局及各個(gè)地區(qū)局。臨時(shí)員工主要是滿足旅游旺季的工作需要。管理人員統(tǒng)一著裝，配備先進(jìn)設(shè)備，以保證國(guó)家公園的資源保護(hù)和服務(wù)質(zhì)量。

經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，列入美國(guó)聯(lián)邦經(jīng)常性財(cái)政支出

美國(guó)的國(guó)家公園是產(chǎn)權(quán)國(guó)有的自然遺產(chǎn)和自然狀態(tài)下不可移動(dòng)的文化遺產(chǎn)，所以美國(guó)的國(guó)家公園為非營(yíng)利性事業(yè)單位，為全體美國(guó)公民提供公共服務(wù)，經(jīng)費(fèi)主要依靠政府的撥款，部分靠私人或財(cái)團(tuán)捐贈(zèng)。有24部聯(lián)邦法律以及62種規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)與執(zhí)行命令來(lái)確保國(guó)家公園體系作為國(guó)家性遺產(chǎn)資源在美國(guó)聯(lián)邦經(jīng)常性財(cái)政支出里的地位，保障了國(guó)家公園的主要資金來(lái)源，維持其非營(yíng)利公益機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，真正將“保護(hù)第一”的原則應(yīng)用到實(shí)踐。

分權(quán)、限權(quán)的權(quán)力配置方式較好地平衡了利用與保護(hù)的關(guān)系

美國(guó)國(guó)家公園管理局不是業(yè)主，雖然是產(chǎn)權(quán)人身份，但不具備產(chǎn)權(quán)處置權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，即不能將公園自然資源資產(chǎn)作為生產(chǎn)要素投入獲得收益，更無(wú)權(quán)將資源轉(zhuǎn)讓牟利。公園管理費(fèi)用只能來(lái)自聯(lián)邦政府部門預(yù)算。門票收入不能用于員工的工資支出，臨時(shí)員工工資亦由公園管理局部門預(yù)算支出。作為公園資產(chǎn)使用的補(bǔ)償，國(guó)家公園管理局可以從特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目收入中提取一定比例收入，但只能專門用于為游客提供公益。為了約束這部分收入的合規(guī)使用，1998年美國(guó)國(guó)會(huì)又通過(guò)了《國(guó)家公園綜合管理法》，要求從1999年起，所有特許經(jīng)營(yíng)收入必須存人美國(guó)財(cái)政部的一個(gè)特別賬戶，其中80%由公園管理機(jī)構(gòu)用于自身改善游客服務(wù)或?yàn)橐恍﹥?yōu)先或緊急項(xiàng)目提供資金，其余20%由國(guó)家公園管理局在全國(guó)國(guó)家公園內(nèi)調(diào)劑使用。

為了避免國(guó)家部門在國(guó)家公園建設(shè)中牟利，1965年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)法》，堅(jiān)持管理和經(jīng)營(yíng)分離原則，要求在國(guó)家公園體系內(nèi)全面實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度，即公園的餐飲、住宿、河流運(yùn)營(yíng)、紀(jì)念品商店等旅游服務(wù)設(shè)施向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，經(jīng)濟(jì)收入與國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)的管理績(jī)效無(wú)關(guān)。這樣的體制安排有利于斬?cái)鄧?guó)家公園管理機(jī)構(gòu)自身的開(kāi)發(fā)利用沖動(dòng)。同時(shí)，還規(guī)定國(guó)家公園管理部門、工作人員不得從事商業(yè)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，工作人員及家屬不得接受特許經(jīng)營(yíng)權(quán)所有人提供的商品和服務(wù)，其家屬也不能到特許經(jīng)營(yíng)權(quán)所有人所屬企業(yè)就業(yè)。1978年修正的1970年《國(guó)家公園系統(tǒng)一般授權(quán)法》又規(guī)定禁止國(guó)家公園管理局允許有損于公園價(jià)值和公園建立宗旨的任何活動(dòng)，除非由國(guó)會(huì)做出直接和明確規(guī)定。如果發(fā)現(xiàn)國(guó)家公園管理局做出了有損于公園生態(tài)整體性的特許經(jīng)營(yíng)許可或其他行為，其上級(jí)部門，內(nèi)政部直至國(guó)會(huì)都可以要求其終止，必要時(shí)可以通過(guò)司法途徑予以糾正。

公民作為國(guó)家公園產(chǎn)權(quán)的實(shí)際所有者參與管理決策

國(guó)家公園管理部門的重大舉措必須向公眾征詢意見(jiàn)甚至進(jìn)行一定范圍的全民公決，尤其是國(guó)家公園的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案必須經(jīng)過(guò)公眾討論并吸收公眾的合理意見(jiàn)，才能最終完成。這種決策過(guò)程可以更多地考慮多數(shù)人的利益而非局部或少數(shù)人的利益最大化。

我國(guó)建立國(guó)家公園體制的改革建議

國(guó)家公園體制設(shè)計(jì)關(guān)鍵點(diǎn)在于如何在利用與保護(hù)、開(kāi)發(fā)與管理之間尋求平衡，在保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性的前提下，實(shí)現(xiàn)其文化、休閑等方面的使用價(jià)值。為此，需要重點(diǎn)關(guān)注以下五個(gè)核心問(wèn)題。

科學(xué)定義國(guó)家公園，分級(jí)分類選擇不同的自然生態(tài)保護(hù)體制模式，避免一刀切

定義國(guó)家公園首先需要明確設(shè)立國(guó)家公園的目的、入選國(guó)家公園的基本條件、國(guó)家公園涵蓋的保護(hù)地類型等。自然保護(hù)區(qū)是一種嚴(yán)格的保護(hù)地類型，其首要目的是保護(hù)珍貴且脆弱的生態(tài)環(huán)境，強(qiáng)調(diào)保護(hù)好生態(tài)系統(tǒng)的多樣性、完整性和原真性，其次才是開(kāi)發(fā)利用其自然文化價(jià)值等。設(shè)立國(guó)家公園其目的是要在保證生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不下降的前提下，適度開(kāi)發(fā)其自然文化價(jià)值。

因此，建立國(guó)家公園體系之前首先要對(duì)現(xiàn)有各種自然生態(tài)保護(hù)地和自然景觀資源管理園區(qū)的自然景觀生態(tài)價(jià)值進(jìn)行評(píng)定，依據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)的天然性、獨(dú)特性、稀有性、生態(tài)功能的重要性、生態(tài)敏感性和脆弱性等特征制定新的分類標(biāo)準(zhǔn)和入選條件，根據(jù)自然景觀生態(tài)價(jià)值分級(jí)管理，而不是將現(xiàn)有所有相關(guān)自然生態(tài)保護(hù)地都納入國(guó)家公園體系。具有重要環(huán)境調(diào)節(jié)功能，特別是生態(tài)敏感、脆弱的自然生態(tài)系統(tǒng)，應(yīng)納入嚴(yán)格保護(hù)，并限制其文化娛樂(lè)價(jià)值的使用，采用世界自然保護(hù)聯(lián)盟的自然保護(hù)區(qū)管理模式。具有一般環(huán)境調(diào)節(jié)功能的自然或人工生態(tài)系統(tǒng)可采取國(guó)家公園管理模式。

合理配置國(guó)家公園土地所有權(quán)、使用權(quán)和監(jiān)管權(quán)，形成相互制約、相互協(xié)調(diào)的有機(jī)整體

為了確保國(guó)家公園的公益性，世界各國(guó)除了英國(guó)、法國(guó)等少數(shù)國(guó)家外，大部分國(guó)家公園的土地都是國(guó)有或聯(lián)邦所有，即使私有土地也要通過(guò)贖買、捐贈(zèng)等形式實(shí)現(xiàn)國(guó)有化，德國(guó)等聯(lián)邦國(guó)家因聯(lián)邦政府沒(méi)有直接管理土地，但也必須在州有土地上建立國(guó)家公園。在處理國(guó)家公園公共土地權(quán)屬問(wèn)題上，各國(guó)普遍采取所有權(quán)、使用權(quán)和監(jiān)督權(quán)分離的方式，其中美國(guó)是國(guó)家公園體制設(shè)計(jì)在運(yùn)用現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)管理方法和分權(quán)制衡理論最為成功的國(guó)家，由于其保護(hù)模式較好平衡了保護(hù)與利用之間的關(guān)系，而被越來(lái)越多國(guó)家所效仿，甚至形成了“國(guó)家公園運(yùn)動(dòng)”。美國(guó)內(nèi)政部統(tǒng)一行使國(guó)家公園土地所有權(quán)管理，國(guó)家公園土地變更利用方式，必須通過(guò)議會(huì)批準(zhǔn)，內(nèi)政部和國(guó)家公園管理局均沒(méi)有隨意支配土地利用使用的權(quán)力。國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)作為監(jiān)督國(guó)家公園土地和自然生態(tài)資產(chǎn)使用的部門，采取管理與使用權(quán)分離、國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)的體制，國(guó)家公園管理局是非營(yíng)利性的政府部門，其運(yùn)轉(zhuǎn)的資金來(lái)源主要為國(guó)家財(cái)政預(yù)算撥款。同時(shí)，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式實(shí)現(xiàn)國(guó)家與地方、與當(dāng)?shù)鼐用竦睦婀蚕怼Ｏ嚓P(guān)旅游服務(wù)由個(gè)人或企業(yè)在政府規(guī)制下開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)，而不是有關(guān)政府部門。國(guó)家公園的管理者不能是個(gè)人、企業(yè)或社區(qū)，只能是聯(lián)邦政府部門。同時(shí)，確立資金使用的程序和績(jī)效評(píng)定方法，保障國(guó)家公園的正常運(yùn)行，服務(wù)于公眾需求，增進(jìn)社會(huì)公共福利。國(guó)家公園管理部門從特許經(jīng)營(yíng)許可中提取的收入必須專項(xiàng)用公園維護(hù)和服務(wù)公眾，并有專門賬戶管理。這一系列管理權(quán)限的分權(quán)和制衡體制，有效避免了公園管理部門傾向經(jīng)濟(jì)收益，而忽略生態(tài)環(huán)境保護(hù)的弊端。

推進(jìn)國(guó)家公園體制的法制化

完備的法律體系是國(guó)家公園體制的保障。但是在我國(guó)正式的法律中沒(méi)有使用“國(guó)家公園”這一詞語(yǔ)?，F(xiàn)有的保護(hù)地體系中，只有自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)有相應(yīng)的行政法規(guī)，即《自然保護(hù)區(qū)條例》（2011年）和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》（2006年）。盡管有些地方性的法律法規(guī)規(guī)定了國(guó)家公園的開(kāi)發(fā)、規(guī)劃、保護(hù)、管理等工作，但都顯得比較簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)，尤其是對(duì)地方政府及各級(jí)主管部門的權(quán)、責(zé)、利等方面沒(méi)有作出明確的界定。

新的體制需要與之相適應(yīng)的法律、政策來(lái)規(guī)范。建立國(guó)家公園體制，需要用法律的形式明確保護(hù)對(duì)象、主管部門的職責(zé)和義務(wù)、國(guó)家公園的保護(hù)和管理、資金來(lái)源、對(duì)資源進(jìn)行破壞和損害的法律責(zé)任等內(nèi)容。由于制定法律的過(guò)程耗時(shí)較長(zhǎng)，在立法過(guò)程中就需要用其他政府性文件指導(dǎo)、規(guī)范國(guó)家公園建設(shè)。

確保國(guó)家公園監(jiān)督管理部門監(jiān)督管理權(quán)的統(tǒng)—性、獨(dú)立性

為了有效處理國(guó)家公園體制運(yùn)行中保護(hù)與利用的平衡關(guān)系，需要適度區(qū)分生態(tài)系統(tǒng)開(kāi)發(fā)利用管理部門與生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)管理部門的管理權(quán)限，設(shè)置權(quán)力濫用防火墻。為此，國(guó)家公園的土地權(quán)屬管理和自然生態(tài)資產(chǎn)使用監(jiān)督管理職責(zé)應(yīng)該分別實(shí)施統(tǒng)一管理，分別歸屬三個(gè)部門。國(guó)家土地管理部門統(tǒng)一管理國(guó)家公園的土地所有權(quán)，國(guó)家資產(chǎn)管理部門統(tǒng)一監(jiān)督國(guó)家公園土地的生態(tài)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益及分配，國(guó)家公園土地使用的生態(tài)保護(hù)監(jiān)督權(quán)統(tǒng)一配置給生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督部門。國(guó)家公園的具體管理部門應(yīng)定位于監(jiān)督者的角色，同時(shí)必須做到國(guó)家公園管理與經(jīng)營(yíng)的相對(duì)分離，同時(shí)，保證國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)具有穩(wěn)定獨(dú)立的財(cái)政經(jīng)費(fèi)來(lái)源，保證其正常的保護(hù)與管理國(guó)家公園的日常開(kāi)支，專注于保護(hù)監(jiān)管而非經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)、盈利，從而避免國(guó)家公園的管理受制于地方政府和其他部門，或因自身經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)而成為牟利主體，對(duì)保護(hù)帶來(lái)的不利影響。根據(jù)所管理的生態(tài)系統(tǒng)地域特點(diǎn)，跨行政邊界的國(guó)家公園列入上級(jí)行政主管部門或政府的直屬或派出機(jī)構(gòu)，并獨(dú)立于經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)管理部門和相關(guān)行業(yè)管理部門，在保證一定的監(jiān)管獨(dú)立性的同時(shí)，提高執(zhí)法權(quán)威性。理想的國(guó)家公園管理部門應(yīng)該是政府的行政管理部門，具有執(zhí)法主體資格，至少應(yīng)是國(guó)家級(jí)公益性事業(yè)單位，從而保證其專注于保護(hù)監(jiān)管而非經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)、盈利。

鼓勵(lì)利益相關(guān)方參與，重視社區(qū)共建

國(guó)家公園是全國(guó)人民的自然或歷史財(cái)產(chǎn)，充分發(fā)揮公民、社區(qū)居民、地方政府、非盈利組織、企業(yè)等利益相關(guān)方的作用，塑造共同價(jià)值的觀念，鼓勵(lì)公眾參與國(guó)家公園的保護(hù)，重視公眾監(jiān)督的重要性和有效性，招募志愿人員，非公務(wù)性的國(guó)家公園管理事務(wù)盡量安排周邊居民就業(yè)，以保證國(guó)家公園管理目標(biāo)和公共利益的實(shí)現(xiàn)。另一方面，可充分調(diào)動(dòng)民間組織、國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)、社區(qū)、志愿者在內(nèi)的社會(huì)各界，采取社會(huì)捐助的方式，支持國(guó)家公園的保護(hù)管理工作。

主要

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篇3

我國(guó)地域遼闊,氣候多樣,地質(zhì)地理?xiàng)l件復(fù)雜,形成了種類繁多、奇異獨(dú)特甚至是世界上唯一的地質(zhì)遺跡。包括各種巖溶、丹霞、火山、冰川、海岸、花崗巖奇峰等奇特的地質(zhì)地貌景觀,典型的地質(zhì)剖面和構(gòu)造形跡以及豐富多樣的古生物化石等。在東北,黑龍江五大連池有“中國(guó)火山博物館”之稱,吉林長(zhǎng)白山火山地貌景觀,內(nèi)蒙古克什克騰不僅有美麗的大草原,而且有神奇的地質(zhì)地貌景觀,美麗的湖泊河流和火山遺跡;在華北,發(fā)育了許多具有重要價(jià)值的地質(zhì)剖面和古生物化石產(chǎn)地,如天津薊縣的前寒武紀(jì)地質(zhì)剖面,薊北、遼西中生代熱河動(dòng)物群、河南西峽恐龍蛋化石遺跡、山東山旺中新世化石群、二連的恐龍化石群,北京周口店猿人遺址,還有著名的中岳嵩山,不僅文化遺產(chǎn)豐厚,而且在地質(zhì)學(xué)上是世界上典型的前寒武紀(jì)構(gòu)造運(yùn)動(dòng)和地層遺跡等;在西南,云南路南石林以千姿百態(tài)的巖溶峰林引人入勝,澄江動(dòng)物群以豐富的古生物化石展現(xiàn)了寒武紀(jì)早期地球生命大爆發(fā)的過(guò)程,還有貴州織金溶洞,川西北龍門山的飛來(lái)峰,雅魯藏布江大峽谷,高大挺拔的喜馬拉雅山等;在西北,有秦嶺北麓的翠華山的山崩地貌奇觀,秦嶺地區(qū)的高山峽谷、獨(dú)特的風(fēng)蝕地貌和冰蝕地貌,雄偉的西岳華山,還有著名的礦產(chǎn)地如白云鄂博、甘肅白銀、金川等;在東南,湖南張家界以奇特的砂巖峰林地貌景觀獨(dú)嬌天下,旅游勝地江西廬山有著名的第四紀(jì)冰川遺跡,廣東仁化以奇特秀麗的丹霞地貌引人入勝,福建漳州有以“火山盆景”著稱的濱?；鹕骄坝^,福建和浙江獨(dú)特的沿海海蝕地貌,還有大型礦產(chǎn)地紫金山、西華山等。這些不僅是中國(guó)的財(cái)富,也是世界的財(cái)富,它們?cè)谏镅莼叭祟惿姘l(fā)展中的地位日益重要。保護(hù)好地質(zhì)遺跡資源,是社會(huì)文明和進(jìn)步的客觀要求,是人與自然和諧發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

1·地質(zhì)遺跡的保護(hù)

1.1國(guó)際地質(zhì)遺跡的保護(hù)概況

國(guó)際上對(duì)地質(zhì)遺跡保護(hù)十分重視,聯(lián)合國(guó)教科文組織設(shè)立了地質(zhì)遺產(chǎn)工作組,專門負(fù)責(zé)全球地質(zhì)遺跡保護(hù)工作。世界上許多國(guó)家和地區(qū)對(duì)地質(zhì)遺跡保護(hù)工作也十分重視,其中以美國(guó)、加拿大、英國(guó)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的地質(zhì)遺產(chǎn)保護(hù)管理工作領(lǐng)先,它們制定了嚴(yán)格的法律法規(guī)體系,采取了一系列行之有效的保護(hù)措施。國(guó)際上對(duì)地質(zhì)遺跡保護(hù)的通行做法是建立自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家地質(zhì)公園。聯(lián)合國(guó)教科文組織1999年4月提出了創(chuàng)建世界地質(zhì)公園計(jì)劃,目標(biāo)是每年建立20個(gè),全球共創(chuàng)建500個(gè),并建立全球地質(zhì)遺跡保護(hù)網(wǎng)絡(luò)體系。

1872年美國(guó)率先建立起世界上第一個(gè)國(guó)家公園—黃石公園,為了保護(hù)間歇性噴泉和美麗地質(zhì)景觀及生物多樣性,并逐漸制定了利于保護(hù)的法律法規(guī),以后又陸續(xù)建立起大峽谷,夏威夷火山、猛犸洞和大沼澤地等380處國(guó)家公園。隨后100多個(gè)國(guó)家和地區(qū)也陸續(xù)建起了國(guó)家公園,如加拿大的阿爾波特恐龍國(guó)家公園、冰川國(guó)際和平公園等,日本的拜神山地和屋久島國(guó)家公園,英國(guó)的吉安特考斯威國(guó)家公園,澳大利亞的大堡礁,印度的恒河三角洲,非洲的乞力馬扎羅國(guó)家公園等?，F(xiàn)今,地質(zhì)遺跡保護(hù)工作已成為全球的共識(shí)。

1.2我國(guó)地質(zhì)遺跡保護(hù)現(xiàn)狀

中國(guó)是世界上地質(zhì)遺跡資源比較豐富、種類齊全的少數(shù)國(guó)家之一,在世界自然寶庫(kù)中享有盛名。我國(guó)十分重視地質(zhì)遺跡的保護(hù)工作,在上世紀(jì)80年代以前,我國(guó)地質(zhì)遺跡多是作為其他類型自然保護(hù)區(qū)中的一項(xiàng)保護(hù)內(nèi)容。1987年,出臺(tái)了《關(guān)于建立地質(zhì)自然保護(hù)區(qū)的規(guī)定》,我國(guó)開(kāi)始建立了第一批獨(dú)立的地質(zhì)自然保護(hù)區(qū)。1994年國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》,1995年出臺(tái)了《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》,2000年8月25日成立了國(guó)家地質(zhì)遺跡保護(hù)(地質(zhì)公園)領(lǐng)導(dǎo)小組和國(guó)家地質(zhì)遺跡(地質(zhì)公園)評(píng)審委員會(huì)。2000年10月,對(duì)全國(guó)18個(gè)國(guó)家地質(zhì)公園申報(bào)材料和單位的答辯進(jìn)行了評(píng)審,最后同意石林、張家界、廬山等11個(gè)申報(bào)單位為第一批國(guó)家地質(zhì)公園。2001年,國(guó)土資源部又繼續(xù)審定批準(zhǔn)了第二批33個(gè)國(guó)家地質(zhì)公園。2002年7月29日國(guó)土資源部正式《古生物化石管理辦法》。2004年2月,國(guó)土資源部公布了第三批國(guó)家地質(zhì)公園名單,河南王屋山、四川九寨溝、浙江雁蕩山等41處被評(píng)為“國(guó)家地質(zhì)公園”。至此,我國(guó)的國(guó)家地質(zhì)公園已增至85處,分布在30個(gè)省(區(qū)、市)。建立國(guó)家地質(zhì)公園最多的省份是四川、河南、福建、安徽、云南、河北等。2005年6月開(kāi)始申報(bào)第四批國(guó)家地質(zhì)公園。按照國(guó)土資源部制定的《全國(guó)地質(zhì)遺跡保護(hù)規(guī)劃(2001-2010)》,從2001-2010的10年時(shí)間里,我國(guó)將建立地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)(地質(zhì)公園)310處,并力爭(zhēng)使5至8處納入世界地質(zhì)遺產(chǎn)名錄。目前我國(guó)已經(jīng)有12處(全球世界地質(zhì)公園總數(shù)33個(gè))被評(píng)為世界地質(zhì)公園。

近年來(lái),國(guó)土資源部門積極推進(jìn)地質(zhì)遺跡保護(hù)工作,地質(zhì)遺跡保護(hù)管理職能逐步向基層延伸,各省、自治區(qū)、直轄市結(jié)合實(shí)際,制定了地質(zhì)遺跡保護(hù)方面的法律法規(guī),如廣西壯族自治區(qū)于2002年7月1日起實(shí)施了《廣西壯族自治區(qū)鐘乳石資源條例》,廣西國(guó)土資源部門積極與海關(guān)配合,查處了大批走私古生物化石及鐘乳石案件。各省積極編寫地質(zhì)遺跡保護(hù)建設(shè)規(guī)劃,建立地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū),并投入一定資金用于地質(zhì)遺跡保護(hù)。一些省還開(kāi)展了地質(zhì)遺跡調(diào)查和評(píng)價(jià)工作。到目前為止,我國(guó)已建立國(guó)家級(jí)、省級(jí)、縣(市)級(jí)地質(zhì)遺跡自然保護(hù)區(qū)426個(gè),其中地質(zhì)構(gòu)造、地質(zhì)剖面和形跡46處、古生物化石36處、地質(zhì)地貌景觀344處。近年來(lái),保護(hù)區(qū)及面積有較大幅度增加。我國(guó)地質(zhì)遺跡資源主要有如下保護(hù)形式:(1)國(guó)家地質(zhì)公園。它是指具有特殊地質(zhì)意義的珍奇或秀麗景觀特征的自然保護(hù)區(qū)。這些特征是該地區(qū)地質(zhì)歷史、地質(zhì)事件和形成過(guò)程的典型代表;(2)獨(dú)立的地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū);(3)含地質(zhì)內(nèi)容的自然保護(hù)區(qū);(4)國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)中的地質(zhì)遺跡;(5)國(guó)家森林公園中的地質(zhì)遺跡;(6)國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)單位的古猿和古人類遺跡;(7)礦山公園。礦山公園是以展示礦業(yè)遺跡景觀為主體,體現(xiàn)礦業(yè)發(fā)展歷史內(nèi)涵,具備研究?jī)r(jià)值和教育功能,可供人們游覽觀賞、科學(xué)考察等特定空間地域。今年6月,全國(guó)首批國(guó)家礦山公園開(kāi)始申報(bào)并建立。

1.3地質(zhì)遺跡保護(hù)工作存在的問(wèn)題

由于我國(guó)地質(zhì)遺跡資源保護(hù)的法律法規(guī)相對(duì)滯后,加之宣傳力度不夠,國(guó)民的地質(zhì)遺跡資源保護(hù)意識(shí)比較淡薄,對(duì)人與自然和諧發(fā)展和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的認(rèn)識(shí)比較模糊,致使許多有價(jià)值的地質(zhì)遺跡被人為地破壞,地質(zhì)遺跡保護(hù)工作還面臨許多問(wèn)題。主要是:一是地質(zhì)遺跡保護(hù)法規(guī)不健全,現(xiàn)有法規(guī)執(zhí)法力度不夠,濫采濫挖,甚至到保護(hù)區(qū)內(nèi)非法采集生物化石進(jìn)行非法買賣的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生;二是地質(zhì)遺跡保護(hù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足,有效的保護(hù)設(shè)施和保護(hù)工程不能及時(shí)上馬,因自然因素和人為因素造成的地質(zhì)遺跡破壞仍然很嚴(yán)重;三是對(duì)地質(zhì)遺跡保護(hù)認(rèn)識(shí)程度不夠,重開(kāi)發(fā)輕保護(hù),造成其他類型自然保護(hù)區(qū)或風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)地質(zhì)遺跡不斷破壞;四是地質(zhì)遺跡資源的基本狀況不清,缺乏系統(tǒng)、完整、翔實(shí)的基礎(chǔ)資料;五是地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)數(shù)量過(guò)少,許多有價(jià)值的地質(zhì)遺跡資源尚未得到有效的保護(hù);六是相關(guān)管理機(jī)構(gòu)不健全,管理職責(zé)不到位,管理權(quán)屬不明確,管理涉及林業(yè)、旅游、文物、衛(wèi)生、海洋等多個(gè)部門,出現(xiàn)政出多門和相互推諉現(xiàn)象;七是宣傳力度不夠。

1.4地質(zhì)遺跡保護(hù)對(duì)策和措施

(1)開(kāi)展全國(guó)地質(zhì)遺跡調(diào)查和評(píng)估。摸清家底,建立資料檔案和地質(zhì)遺跡數(shù)據(jù)庫(kù),統(tǒng)籌規(guī)劃,實(shí)行合理分級(jí)保護(hù)。

(2)加強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)地質(zhì)遺跡保護(hù)的責(zé)任,明確各部門管理權(quán)屬。必須明確各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。其次,理順各級(jí)各層次間的領(lǐng)導(dǎo)體制以及明確其與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)職能。

(3)制定切實(shí)可行的保護(hù)法規(guī)。結(jié)合地質(zhì)遺跡發(fā)育的特點(diǎn)深入探討、擬定法律法規(guī)。力求做到依法行政管理,各項(xiàng)工作有法可依。對(duì)于新出現(xiàn)的問(wèn)題,擬定新的法規(guī)及有關(guān)新的管理規(guī)定。進(jìn)行包括地質(zhì)遺跡保護(hù)在內(nèi)的地質(zhì)環(huán)境綜合評(píng)價(jià),遏制重要地質(zhì)遺跡的破壞。

(4)建立健全穩(wěn)定的投入保障機(jī)制。多渠道、多層次籌集地質(zhì)遺跡保護(hù)資金,國(guó)家和地方重要地質(zhì)保護(hù)納入國(guó)家與當(dāng)?shù)刎?cái)政計(jì)劃。建立示范保護(hù)區(qū),帶動(dòng)其他保護(hù)區(qū)的建設(shè)。積極開(kāi)辟新的投資渠道,廣泛吸引社會(huì)各方面的投資進(jìn)行地質(zhì)遺跡保護(hù)。

(5)加強(qiáng)科學(xué)研究,提高地質(zhì)遺跡的科學(xué)價(jià)值。在開(kāi)展科學(xué)研究的同時(shí)進(jìn)行國(guó)際學(xué)術(shù)交流,學(xué)習(xí)國(guó)外的先進(jìn)科學(xué)技術(shù),并把我國(guó)的獨(dú)特的地質(zhì)遺跡和有關(guān)的管理經(jīng)驗(yàn)推向國(guó)際。

(6)大力開(kāi)展地質(zhì)遺跡科普宣傳工作。由于地質(zhì)遺跡保護(hù)的公益性,應(yīng)廣泛開(kāi)展地質(zhì)遺跡保護(hù)的宣傳。在宣傳工作中加強(qiáng)地質(zhì)遺跡知識(shí)的科學(xué)普及,提高全體公民自覺(jué)保護(hù)地質(zhì)遺跡的意識(shí)。

(7)加強(qiáng)地質(zhì)遺跡保護(hù)工作的監(jiān)督,加大古生物化石出入境的管理。

(8)加快國(guó)家地質(zhì)公園、礦山公園和地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)的建設(shè)。許多地質(zhì)公園不僅是地質(zhì)遺跡研究基地,地質(zhì)科普教育基地,也是廣大旅游者休閑娛樂(lè)的好去處。

2·地質(zhì)遺跡資源的合理開(kāi)發(fā)利用

保護(hù)地質(zhì)遺跡資源并不排斥對(duì)其的合理開(kāi)發(fā)利用,目前,我國(guó)境內(nèi)的一些地質(zhì)遺跡資源區(qū),由于成功地執(zhí)行了保護(hù)與利用、學(xué)術(shù)與科研、旅游與開(kāi)發(fā)一體化的旅游發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃,從而獲得了很好的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益。

(1)要本著“在保護(hù)中開(kāi)發(fā),在開(kāi)發(fā)中保護(hù)”的原則,合理開(kāi)發(fā)利用地質(zhì)遺跡資源。保護(hù)是開(kāi)發(fā)和發(fā)展的前提。只有保護(hù)好地質(zhì)遺跡才能為旅游活動(dòng)提供基礎(chǔ)和前提,地質(zhì)遺跡一旦遭到破壞就失去了作為旅游資源的條件。我國(guó)的地質(zhì)遺跡,有很多都是國(guó)家級(jí)乃至世界級(jí)的,具有重大的科學(xué)研究?jī)r(jià)值,在目前的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下作為旅游資源開(kāi)發(fā)利用存在一定的難度,有些還涉及到開(kāi)發(fā)后的環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題,因此,應(yīng)先予以保護(hù)而后逐步開(kāi)發(fā),始終把保護(hù)放在首位。

開(kāi)發(fā)是目的,不開(kāi)發(fā)資源,社會(huì)經(jīng)濟(jì)就無(wú)從發(fā)展,從可持續(xù)發(fā)展的角度看,資源保護(hù)歸根到底是為了更好的發(fā)展,地質(zhì)遺跡資源必須通過(guò)開(kāi)發(fā)利用,才能招攬游客,發(fā)揮其功能和效益,也才能具有經(jīng)濟(jì)意義和社會(huì)意義;資源保護(hù)的必要性只有通過(guò)開(kāi)發(fā)才能得以體現(xiàn),開(kāi)發(fā)是旅游業(yè)發(fā)展的先導(dǎo),是促進(jìn)旅游資源價(jià)值充分體現(xiàn)的手段。地質(zhì)遺跡保護(hù)是需要投入資金的,有的還需要投入大量的資金,這對(duì)中央財(cái)政是一種負(fù)擔(dān),資金不足導(dǎo)致保護(hù)工作難以有效進(jìn)行。將地質(zhì)遺跡作為旅游資源開(kāi)發(fā),既發(fā)展了地方經(jīng)濟(jì),成為地方經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)和支撐點(diǎn),同時(shí),開(kāi)發(fā)地質(zhì)遺跡資源促進(jìn)旅游發(fā)展帶來(lái)的旅游收入的一部分還可以通過(guò)各種形式返回地質(zhì)公園,用于地質(zhì)遺跡的保護(hù)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境的改造,因此,從某種意義上說(shuō),旅游資源的開(kāi)發(fā)也有助于地質(zhì)遺跡的保護(hù)。

(2)地質(zhì)遺跡資源開(kāi)發(fā),要實(shí)行總體規(guī)劃。在開(kāi)發(fā)之前,要制定科學(xué)的地質(zhì)遺跡開(kāi)發(fā)利用方案,以防止出現(xiàn)公園建設(shè)城市化的傾向,防止生態(tài)系統(tǒng)固有的自然性和優(yōu)美性遭受破壞;在開(kāi)發(fā)利用階段,監(jiān)管部門要開(kāi)展動(dòng)態(tài)巡查,及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止和查處破壞地質(zhì)遺跡的行為,避免為了追求最大經(jīng)濟(jì)效益,過(guò)度開(kāi)發(fā),造成資源、環(huán)境的破壞;加大宣傳力度,在全社會(huì)大力倡導(dǎo)地質(zhì)生態(tài)旅游的新概念,使人們對(duì)大自然充滿尊重、熱愛(ài),在欣賞自然美景的同時(shí),關(guān)注、重視地質(zhì)遺跡資源的保護(hù),實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處。目前,我國(guó)許多地質(zhì)遺跡區(qū)已經(jīng)先行開(kāi)發(fā)成旅游區(qū)、旅游景點(diǎn)或療養(yǎng)基地等,對(duì)已經(jīng)開(kāi)辟成旅游區(qū)的地質(zhì)遺跡區(qū),應(yīng)把旅游開(kāi)發(fā)與遺跡保護(hù)合理地統(tǒng)籌規(guī)劃,對(duì)未開(kāi)發(fā)旅游點(diǎn)的保護(hù)區(qū)應(yīng)考慮制訂旅游開(kāi)發(fā)規(guī)劃。

(3)生態(tài)保護(hù)和地質(zhì)遺跡資源開(kāi)發(fā)并舉。隨著地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)的建立,保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境會(huì)得到很大改善,自然生態(tài)系統(tǒng)得以恢復(fù),進(jìn)而可以形成自然生態(tài)系統(tǒng)和野生生物資源的研究與開(kāi)發(fā),因此,在論證與建立地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)的同時(shí),應(yīng)進(jìn)行生物資源的調(diào)查及其開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃。在建立保護(hù)區(qū)后,應(yīng)使其成為自然生態(tài)系統(tǒng)研究示范區(qū)和生物資源的合理開(kāi)發(fā)利用區(qū)。

(4)地質(zhì)遺跡資源的開(kāi)發(fā)要與人文景觀相結(jié)合。地質(zhì)遺跡是歷史文化和自然遺產(chǎn)的重要組成部分,存在著巨大的科學(xué)研究和文化學(xué)術(shù)價(jià)值;自然遺跡與人文景觀相結(jié)合存在著巨大的旅游價(jià)值,二者相得益彰,互為補(bǔ)充。

(5)地質(zhì)遺跡資源的旅游開(kāi)發(fā)要科學(xué)普及到位。在游客中心、博物館、展示廳、標(biāo)本陳列室有標(biāo)本和科研專著、科普讀物、科普小冊(cè)子、畫(huà)冊(cè)、照片、幻燈片、光盤、紀(jì)念品、工藝品展示與出售。這對(duì)提高全民科學(xué)素質(zhì),提高公民的參與和保護(hù)地質(zhì)遺跡的自覺(jué)性大有裨益。結(jié)合實(shí)地參觀和光電或多媒體演示,使游人在欣賞游覽的同時(shí),獲得不少地學(xué)知識(shí)。積極開(kāi)展教學(xué)、科研、科技咨詢等活動(dòng)是地質(zhì)遺跡資源科技開(kāi)發(fā)的重要內(nèi)容。在緩沖區(qū)和試驗(yàn)區(qū)建立教學(xué)實(shí)習(xí)、實(shí)驗(yàn)基地和科學(xué)研究基地,廣泛開(kāi)展科技服務(wù)活動(dòng)是充分發(fā)揮地質(zhì)遺跡自然保護(hù)區(qū)社會(huì)效益的重要途徑。

篇4

自然資源指能夠供人們?cè)谏a(chǎn)、生活中利用并作為所有權(quán)、使用權(quán)客體的自然物質(zhì)和能量。自然資源法是環(huán)境保護(hù)法的下位法，包括自然保護(hù)法和自然利用法兩個(gè)部分。我國(guó)現(xiàn)行的自然資源法體系存在諸多弊端，應(yīng)從修改憲法、環(huán)境保護(hù)法和制定綜合性自然資源法等方面進(jìn)行完善，在完善立法體系應(yīng)遵循四個(gè)方面的立法基本原則。

【關(guān)鍵詞】自然資源；范疇；立法體系；立法原則

一、自然資源法的范疇界定

自然資源的范疇界定是我們處理自然資源立法首先應(yīng)該處理的問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題關(guān)系到我們我們對(duì)于自然資源的立法定位，特別是在崇尚概念的大陸法系國(guó)家，從傳統(tǒng)法律的既有概念出發(fā)是人們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和研究相關(guān)學(xué)科的基本進(jìn)路。

（一）自然資源的概念分析

目前學(xué)術(shù)界對(duì)自然資源的定義各不相同，但主要可歸納為以下幾種：

（1）自然資源是在一定經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件下，自然界中可以被人類利用的物質(zhì)和能量，如土壤、陽(yáng)光、水、空氣、草原、森林、野生動(dòng)植物、礦藏等。1

（2）自然資源，是相對(duì)于非自然屬性的“資源”而言的，是指與人類生產(chǎn)或者其他生產(chǎn)活動(dòng)有關(guān)并能為人類所利用的部分環(huán)境因素?？梢?jiàn)，從環(huán)境保護(hù)法看，自然資源是組成環(huán)境的因素。2

（3）自然資源是自然界形成的可供人類利用的一切物質(zhì)和能量的總稱。3

（4）自然資源就是自然界中一切能夠?yàn)槿祟愃玫淖匀灰亍?

（5）聯(lián)合國(guó)出版的文獻(xiàn)中對(duì)自然資源的涵義解釋為：“人在其自然環(huán)境中發(fā)現(xiàn)的各種成分，只要它能以任何方式為人類提供福利的都屬于自然資源。從廣義來(lái)說(shuō)，自然資源包括全球范圍內(nèi)的一切要素，它既包括過(guò)去進(jìn)化階段中無(wú)生命的物理成分，如礦物，又包括地球演化過(guò)程中的產(chǎn)物，如植物、動(dòng)物、景觀要素、地形、水、空氣、土壤和化石資源等。”自然資源是人類生活和生產(chǎn)資料的來(lái)源，是人類社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)也構(gòu)成人類生存環(huán)境的基本要素。5

（6）自然資源最有代表性的定義則是由聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署于1972年提出的:“所謂自然資源，是指在一定時(shí)間條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值以提高人類當(dāng)前和未來(lái)福利的自然環(huán)境因素的總和”。6

（7）通常所謂的自然資源是指直接用于物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程的自然資源.它們或構(gòu)成物質(zhì)產(chǎn)品實(shí)體或在物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中被消耗掉.而水、空氣、氣候條件和自然景觀等自然環(huán)境條件和要素同樣也應(yīng)視作人類生存、發(fā)展所必須的自然資源。7

（8）自然資源一般是指能夠進(jìn)入人類勞動(dòng)生產(chǎn)過(guò)程并被加工成生產(chǎn)資料和生活資料的那部分自然要素如土地、礦藏、水、大氣、森林、草地、野生生物等。8

（9）自然資源是指在自然界中經(jīng)過(guò)一系列化學(xué)、物理、生物過(guò)程而形成的具有一定的時(shí)空格局、對(duì)人類生活和生存直接或間接產(chǎn)生影響的所有自然因素的總和.廣義的自然資源應(yīng)包括一切具有現(xiàn)實(shí)和潛在價(jià)值的自然物質(zhì)。9

（10）一般認(rèn)為自然資源是指自然界中能被人類用于生產(chǎn)和生活的物質(zhì)和能量的總稱.但在實(shí)際中往往只是在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義的“資源”認(rèn)識(shí)之上疊加了“自然”的屬性。10

（11）自然資源是指由自然界中地理環(huán)境和生物所構(gòu)成的，吸引人們前往進(jìn)行旅游活動(dòng)的天然景觀，包括地貌、水文、氣候動(dòng)植物等。11

（12）自然資源是指一切可作為生產(chǎn)投入的未經(jīng)人類勞動(dòng)加工而自然存在的物質(zhì)及其可利用的活動(dòng)方式，主要包括氣候、土地、生物、水、礦產(chǎn)等。12

綜上所述，對(duì)自然資源這個(gè)概念雖然表述不盡相同，但是都具有這樣幾個(gè)組成要素，即（1）自然性（2）有用性（3）可用性（4）物質(zhì)和能量，但自然資源并不必然是有限性的。這幾個(gè)特征也是我們將自然資源納入環(huán)境保護(hù)法律關(guān)系的客體的邏輯前提，同時(shí)，這幾個(gè)特征決定了法律對(duì)自然資源這個(gè)客體所涉及法律關(guān)系調(diào)整的特征。從法律角度上講，自然資源指能夠供人們?cè)谏a(chǎn)、生活中利用并作為所有權(quán)、使用權(quán)客體的自然物質(zhì)和能量。

（二）自然資源法基本范疇

關(guān)于自然資源法，有些著作稱之為自然資源保護(hù)法，亦有人稱之為生態(tài)環(huán)境保護(hù)法、自然保護(hù)法等，對(duì)其范疇界定也各不相同，而且學(xué)界對(duì)環(huán)境法與自然資源法二者關(guān)系的理解各不相同。肖乾剛主編的高等學(xué)校法學(xué)教材《自然資源法》（法律出版社1992年版）中，把資源保護(hù)法只作為自然資源法體系的一個(gè)組成部分，但大多數(shù)環(huán)境法著作中，往往把自然資源法稱為自然資源保護(hù)法。13 這表現(xiàn)為對(duì)自然資源法范疇的認(rèn)識(shí)存在差異，是依據(jù)自然資源保護(hù)法律規(guī)范的調(diào)整內(nèi)容對(duì)法律規(guī)范調(diào)整領(lǐng)域的歸類和界定，它與自然保護(hù)法概念緊密關(guān)聯(lián)，是繼自然資源概念后首先應(yīng)該回答的基本理論問(wèn)題。那么，整體環(huán)境觀的環(huán)境法范疇?wèi)?yīng)當(dāng)如何重界呢？自然資源法的范疇又如何界定呢？我國(guó)相當(dāng)多的環(huán)境學(xué)者是對(duì)于自然資源法的主張可以分為：

（1）“融合論”，即將自然保護(hù)法和資源法融合為了自然資源保護(hù)法，這在學(xué)界占了很大部分，我們可以從眾多環(huán)境法學(xué)的著作可得到論證?！叭诤险摗逼鋵?shí)就是否定自然保護(hù)法作為環(huán)境法子部門的合理性和科學(xué)性。該說(shuō)進(jìn)而主張自然資源保護(hù)法和污染防治法融合為環(huán)境與資源法，即大環(huán)境法。該說(shuō)以杜群的《環(huán)境法融合論》為代表，她認(rèn)為自然資源保護(hù)法是指自然資源法中關(guān)于單項(xiàng)自然資源保護(hù)的法律規(guī)范的總和。14

（2）“生態(tài)保護(hù)法”說(shuō)，也稱為“生態(tài)法”說(shuō)、“生態(tài)環(huán)境保護(hù)法”說(shuō)。狹義上的生態(tài)法即是我們說(shuō)主張的中義性質(zhì)上的自然資源保護(hù)法。該學(xué)說(shuō)以《生態(tài)法原理》（曹明德）為代表。我們可以稱之為“類似說(shuō)”。

（3）“獨(dú)立說(shuō)”，即主張存在獨(dú)立的環(huán)境法學(xué)部門——自然資源保護(hù)法（學(xué)），主要以《環(huán)境資源法學(xué)》（呂忠梅、高利紅、余耀軍，中國(guó)法制出版社，2001.6）和《環(huán)境法學(xué)》（汪勁，北京大學(xué)，2006）為該說(shuō)的主要代表，其中又以汪勁的研究相對(duì)較為深入?！蔼?dú)立說(shuō)”即自然保護(hù)法也是我們說(shuō)積極倡導(dǎo)和主張的。目前學(xué)界還未達(dá)成對(duì)此學(xué)說(shuō)的一致意見(jiàn)和對(duì)自然保護(hù)法范疇的科學(xué)界分。15

可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略引入中國(guó)，帶給中國(guó)環(huán)境法的第一個(gè)沖擊是:人們愈來(lái)愈認(rèn)識(shí)到過(guò)去長(zhǎng)期以來(lái)形成的狹隘環(huán)境法的概念和范疇論已經(jīng)成為發(fā)展中國(guó)可持續(xù)環(huán)境立法的認(rèn)識(shí)疑障。中國(guó)環(huán)境法的概念應(yīng)當(dāng)回復(fù)到以整體環(huán)境觀為指導(dǎo)的、國(guó)際通行的廣義環(huán)境法概念，即把狹隘環(huán)境法的調(diào)整內(nèi)容擴(kuò)展到合理開(kāi)發(fā)、利用、管理自然資源方面的社會(huì)活動(dòng)，并重新啟用“環(huán)境法”術(shù)語(yǔ)。 復(fù)元的中國(guó)環(huán)境法范疇?wèi)?yīng)當(dāng)重新界定為兩個(gè)平行子法，即污染防治法、自然資源法，自然資源法融合自然保護(hù)法（生態(tài)環(huán)境保護(hù)法）和自然利用（管理）法。中國(guó)環(huán)境法融合污染防治法和自然資源法也合乎法理，也符合可持續(xù)發(fā)展對(duì)環(huán)境法的客觀要求。融合后的中國(guó)環(huán)境法概念，反映了環(huán)境法調(diào)整客體——環(huán)境和自然資源在可持續(xù)發(fā)展的歷史條件下從割裂、對(duì)立走向融合、統(tǒng)一的客觀事實(shí)。

這里，我們有必要辨析下“自然保護(hù)法”的概念?！白匀槐Ｗo(hù)法”和“環(huán)境法”一樣，有廣義和狹義之分。

廣義的自然保護(hù)法和“環(huán)境與資源法”（即廣義的大環(huán)境法）相同，是指調(diào)整因開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)自然資源，保護(hù)和改善自然環(huán)境活動(dòng)而產(chǎn)生的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。國(guó)際上說(shuō)使用的自然保護(hù)法，以及原蘇聯(lián)和東歐國(guó)家的環(huán)境法，都采用廣義的自然保護(hù)法的概念，如俄羅斯的生態(tài)法。

狹義的自然保護(hù)法，是作為自然資源法的一部分，是指調(diào)整因保護(hù)某些特殊的自然和人工環(huán)境因素，維護(hù)生態(tài)平衡和環(huán)境的優(yōu)美和諧而產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。通過(guò)對(duì)我國(guó)環(huán)境法學(xué)教材的考察，按其保護(hù)對(duì)象分，分為：自然保護(hù)地法、國(guó)家公園法、風(fēng)景名勝保護(hù)法、野生動(dòng)植物保護(hù)法、自然和文化遺產(chǎn)保護(hù)法、水土保持法等。狹義的自然保護(hù)法和自然保護(hù)法基本是平行的，專門指綜合性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法和特殊區(qū)域環(huán)境保護(hù)法。美國(guó)的《原生境法》即是屬于狹義的自然保護(hù)法。狹義的自然保護(hù)法是自然資源法的下位法，主要自然資源保護(hù)法律關(guān)系客體是具有有限性的自然資源。我們?yōu)榱吮苊饷Q上的混亂，采用狹義上的自然保護(hù)法概念，不使用廣義的自然保護(hù)法概念。

綜上可見(jiàn)，作為獨(dú)立的法律部門的“環(huán)境與資源法”（廣義環(huán)境法），它的基本范疇包括：環(huán)境污染防治法、自然資源法（包括自然資源管理和保護(hù)法）和自然保護(hù)法（自然資源法中的自然保護(hù)規(guī)范＋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法）。自然資源法應(yīng)包括自然保護(hù)法和自然利用法。但如上文所述，自然資源并不必然具有有限性的特征，對(duì)于太陽(yáng)能、風(fēng)能這些無(wú)限資源來(lái)講，目前還沒(méi)有把它們作為自然資源立法的保護(hù)對(duì)象，但是，它們又屬于自然資源法律關(guān)系的客體范疇，其所涉及的法律關(guān)系主要是開(kāi)發(fā)和利用法律關(guān)系。

應(yīng)然界定模式用公式表示，即：

環(huán)境法(廣義)＝污染防治法＋自然資源法＋其他部門法中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范。

自然資源法＝自然保護(hù)法+自然利用法=生態(tài)環(huán)境保護(hù)法（包括特殊區(qū)域的環(huán)境保護(hù)）+自然資源法中的自然保護(hù)規(guī)范＋污染防治法中的自然保護(hù)規(guī)范＋其他部門法中有關(guān)自然保護(hù)的法律規(guī)范。

自然資源法（即很多的學(xué)者書(shū)著中所謂的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法或者自然資源保護(hù)法等概念）應(yīng)單獨(dú)成立一個(gè)子法，作為環(huán)境法的下位法，與污染防治法并列屬于總體的環(huán)境法的范疇，主要因?yàn)樗哂械莫?dú)特保護(hù)對(duì)象，自然資源法涉及對(duì)資源生態(tài)的保護(hù)，包括整體生境和生態(tài)功能以及特殊自然環(huán)境。而且自然資源法能夠利用環(huán)境法的調(diào)整方法和調(diào)整手段融合進(jìn)環(huán)境法體系。

另外，環(huán)境法視域下的自然利用法之所以能統(tǒng)一到環(huán)境法中，是因?yàn)樽匀焕梅ㄊ且陨鷳B(tài)利益的保護(hù)作為最終的價(jià)值取向，而非經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)自然資源的利用（主要是無(wú)限能源的利用）關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的目的是生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，所以自然利用法也是自然資源法的一個(gè)二級(jí)法，同時(shí)也是環(huán)境法的重要組成部分。

由此，我國(guó)的自然資源法的體系以及其在環(huán)境法中的地位可以如下表示：

憲法

環(huán)境基本法

自然資源基本法 （一級(jí)法）

單行自然保護(hù)法 單行自然利用法 （二級(jí)法）

行政法規(guī) （三級(jí)法）

二、對(duì)我國(guó)自然資源立法現(xiàn)狀的理性思考

我國(guó)自1984年制定第一部自然資源單行法《中華人民共和國(guó)森林法》以來(lái)，自然資源法制建設(shè)就進(jìn)入了一個(gè)快速發(fā)展的新時(shí)期，特別是立法工作取得了很大進(jìn)步。一個(gè)以各種單行資源法集合為法群形態(tài)的自然資源法律體系框架已經(jīng)初步形成。這一體系基本覆蓋了我國(guó)自然資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和管理的主要方面，使我國(guó)的自然資源法制建設(shè)初步做到了有法可依，在我國(guó)自然資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和管理工作中發(fā)揮了一定的積極作用，對(duì)制止自然資源的破壞浪費(fèi)和拯救自然資源的枯竭作出一定的積極貢獻(xiàn)。但是，目前我們面對(duì)的是一個(gè)全球性的資源問(wèn)題和日趨嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)自然資源形勢(shì)，因此，全面審視我國(guó)自然資源的法制狀況，使之更好地適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，是非常必要的。16

總之，我國(guó)已形成了以憲法性規(guī)范為依據(jù)，以環(huán)境保護(hù)法為基礎(chǔ)，以單項(xiàng)專門法為主干，以其他法律及地方性法規(guī)相配套，以國(guó)際條約為補(bǔ)充的自然資源保護(hù)法體系的基本框架，這一體系框架基本覆蓋了我國(guó)自然資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和管理的主要方面。

1、缺乏明確、統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)的立法目的和指導(dǎo)思想

保護(hù)資源的目的， 一是為了經(jīng)濟(jì)利益， 二是為了生態(tài)效益， 但主要的應(yīng)是生態(tài)效益， 因?yàn)橐坏┥鷳B(tài)效益喪失， 其經(jīng)濟(jì)利益最終將受到影響。但就其立法目的而言， 我國(guó)已制定的自然資源法中， 只有《森林法》、《草原法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《水土保持法》明確提出了“保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”、“維護(hù)生態(tài)平衡”的立法目的； 而《水法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《漁業(yè)法》等則偏重于經(jīng)濟(jì)利益， 對(duì)“保護(hù)環(huán)境”、“維持生態(tài)平衡”等只字未提。指導(dǎo)思想， 是法制建設(shè)的靈魂。由于現(xiàn)行有關(guān)資源保護(hù)的法律多脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期， 大都沒(méi)確立“可持續(xù)發(fā)展”的指導(dǎo)思想。譬如， 《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》和各種自然資源單行法等， 僅有經(jīng)修改的《土地管理法》規(guī)定了“促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展”的內(nèi)容。這種指導(dǎo)思想上的偏差， 表現(xiàn)在法律內(nèi)容上重資源的開(kāi)發(fā)利用而輕資源保護(hù)， 重資源的經(jīng)濟(jì)效益保護(hù)而輕生態(tài)效益保護(hù)。這顯然不利于維持資源的永續(xù)利用和生態(tài)保護(hù)。17

2、我國(guó)自然資源法律體系的框架結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步科學(xué)化、合理化。法律體系功能的發(fā)揮通過(guò)法律體系的結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)， 法律體系的結(jié)構(gòu)本身就體現(xiàn)著法律體系的功能。因此， 構(gòu)建法律體系首先需要的是賦予該體系一種科學(xué)合理的結(jié)構(gòu)?？傆^我國(guó)自然資源的法律現(xiàn)狀， 由《森林法》、《土地管理法》等10 部單行自然資源法律集合的法群形態(tài)， 是我國(guó)自然資源法律體系框架的現(xiàn)實(shí)。

(1) 就我國(guó)自然資源法律體系的外部結(jié)構(gòu)而言， 我國(guó)目前已有15部自然資源法律， 并以此為基礎(chǔ)形成了各自的次級(jí)法律體系但由于強(qiáng)調(diào)部門法律發(fā)展和部門利益，如一直以來(lái)國(guó)家環(huán)?？偩峙c國(guó)家林業(yè)局對(duì)生態(tài)保護(hù)的主管權(quán)爭(zhēng)議。忽視了部門法律的整合和部門利益的協(xié)調(diào)， 結(jié)果造成法律體系整體功能難以發(fā)揮， 最終導(dǎo)致了自然資源整體發(fā)展的非持續(xù)性。

(2) 就我國(guó)自然資源法律體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言， 我國(guó)現(xiàn)行自然資源法律基本上也是以調(diào)整自然資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和管理等為內(nèi)容的， 但由于對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、治理關(guān)系的處理不當(dāng)， 導(dǎo)致的結(jié)果卻是重開(kāi)發(fā)利用，輕治理保護(hù)；重視數(shù)量增長(zhǎng)， 忽視質(zhì)量提高；資源供需緊張，利用效益低下，破壞浪費(fèi)嚴(yán)重。

(3) 從我國(guó)自然資源法制系統(tǒng)結(jié)構(gòu)來(lái)看， 我國(guó)現(xiàn)行自然資源法律體系框架由于靜態(tài)結(jié)構(gòu)缺位， 動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)失衡， 立法、執(zhí)法、司法和守法等各個(gè)環(huán)節(jié)相互脫節(jié)， 導(dǎo)致整個(gè)自然資源法制系統(tǒng)不能高效運(yùn)作， 法律預(yù)期目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

3、監(jiān)督管理責(zé)權(quán)不清

由于自然資源保護(hù)工作涉及內(nèi)容的廣泛性和保護(hù)方法的綜合性特點(diǎn)，必須要求眾多的國(guó)

家行政部門都參與其事，無(wú)論哪一個(gè)單獨(dú)的部門都不可能包攬全部自然資源保護(hù)工作。而且國(guó)家行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)實(shí)情況也決定了不可能由哪一個(gè)部門包攬全部自然資源保護(hù)工作《華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第七條雖然就環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理體制作了規(guī)定，但實(shí)際上并

沒(méi)有明確各有關(guān)部門之間的關(guān)系。而在其他的自然資源保護(hù)法律規(guī)范中，則往往是僅就某一

個(gè)部門，或者少數(shù)密切相關(guān)部門的監(jiān)督管理權(quán)作出規(guī)定。體制的缺陷是實(shí)際監(jiān)督管理工作薄

弱的重要原因之一。18

三、自然資源立法體系的完善路徑

自然資源保護(hù)法屬于環(huán)境保護(hù)法的一個(gè)組成部分。目前，我國(guó)自然資源保護(hù)法律體系已基本形成，但還不十分完備，與自然資源保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求不相適應(yīng)，針對(duì)自然資源保護(hù)法體系存在的缺陷，應(yīng)提出進(jìn)一步完善的建議，以利于我國(guó)自然資源保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

1、在《憲法》中增加資源保護(hù)的內(nèi)容

由世界自然保護(hù)同盟，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署和世界野生生物基金會(huì)合編的《保護(hù)地球——持續(xù)生存戰(zhàn)略》明確提出，各國(guó)應(yīng)通過(guò)一個(gè)關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的全球宣言和盟約，使各國(guó)對(duì)可持續(xù)生存的道德準(zhǔn)則作為承諾，并應(yīng)將可持續(xù)生存原則納入各國(guó)的憲法和立法之中。因此，我國(guó)的自然資源立法應(yīng)根據(jù)以上精神和我國(guó)的實(shí)際情況，加以修改和完善。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》還沒(méi)有可持續(xù)發(fā)展的條款，應(yīng)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候加以修改，增加可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容。因?yàn)榭沙掷m(xù)發(fā)展以保護(hù)自然資源和環(huán)境為基礎(chǔ)，發(fā)展與資源和環(huán)境保護(hù)是相互聯(lián)系的，它們構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)的整體，應(yīng)在國(guó)家根本大法中得到體現(xiàn)。

2、重新制定《環(huán)境保護(hù)法》，改為環(huán)境基本法或環(huán)境政策法

20世紀(jì)70年代以來(lái)，世界上很多國(guó)家和地區(qū)紛紛制定了綜合性的環(huán)境保護(hù)基本法，我國(guó)1989年的《環(huán)境保護(hù)法》基本可視為污染防治法，幾乎未涉及自然資源的法律保護(hù)。如今我們應(yīng)在現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法的基礎(chǔ)上，增加合理開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)、治理自然資源的內(nèi)容， 將其更名為《環(huán)境基本法》或《環(huán)境保護(hù)基本法》，使其真正成為名副其實(shí)的污染防治和自然資源保護(hù)方面的綜合性基本法律， 并為其他專門性立法提供立法基礎(chǔ)。從而，使環(huán)境保護(hù)法真正能統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)環(huán)境資源法立法體系。

3、制定統(tǒng)一的《自然資源保護(hù)法》

世界上許多國(guó)家已經(jīng)或正在制定自然資源管理的法律。目前，我國(guó)制定《自然資源保護(hù)法》的條件已逐步成熟。首先，可持續(xù)發(fā)展思想涉及資源、環(huán)境、技術(shù)、投資、市場(chǎng)等諸多方面，但從總體和長(zhǎng)遠(yuǎn)看，只有資源與環(huán)境才是決定持續(xù)性的主要因素，而其中以資源利用為中心問(wèn)題。制定《自然資源保護(hù)法》的目的正是為了實(shí)現(xiàn)自然資源的可持續(xù)發(fā)展。合理利用和開(kāi)發(fā)自然資源，滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化、物質(zhì)生活的需要，同時(shí)能滿足下一代的合理需要。其次， 1994年我國(guó)政府制定了《中國(guó)21世紀(jì)議程》，賦予了自然資源合理開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)的重要地位，確定了自然資源的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。黨的十五大報(bào)告進(jìn)一步確立了可持續(xù)發(fā)展對(duì)于現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略指導(dǎo)地位，并對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)與節(jié)約等給予高度重視，這一切都為《自然資源保護(hù)法》的制定創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境與政策支持。此外，制定《自然資源保護(hù)法》是構(gòu)建與完善我國(guó)自然資源法律體系的需要。自然資源法律體系應(yīng)是一個(gè)在自然資源分類基礎(chǔ)上，以《自然資源保護(hù)法》為龍頭，以單行法為基干，以各種行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)等為主體，以相鄰有關(guān)法律為補(bǔ)充的效力層次分明的有機(jī)系統(tǒng)。制定《自然資源保護(hù)法》正是彌補(bǔ)我國(guó)自然資源法律體系結(jié)構(gòu)缺失的重要措施?？傊?，制定統(tǒng)一的《自然資源保護(hù)法》不但有立法的現(xiàn)實(shí)條件，而且勢(shì)在必行?！蹲匀毁Y源保護(hù)法》制定的主要內(nèi)容應(yīng)包括:制定《自然資源保護(hù)法》的目的；《自然資源保護(hù)法》的基本原則；自然資源的所有權(quán)和使用權(quán)；自然資源的管理主體及管理體制；自然資源的開(kāi)發(fā)、利用和補(bǔ)救；自然資源的保護(hù)；不斷利用自然資源的責(zé)任；自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)；自然資源有償利用及收費(fèi)制度；自然資源稅；保護(hù)自然資源的教育以及違反《自然資源保護(hù)法》的法律責(zé)任等?！蹲匀毁Y源保護(hù)法》應(yīng)修正計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的自然資源無(wú)償使用的做法，以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思路對(duì)資源進(jìn)行合理配置，以經(jīng)濟(jì)手段的法律化來(lái)管理自然資源，做到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然資源開(kāi)發(fā)保護(hù)同時(shí)進(jìn)行。

自然資源基本法為各單項(xiàng)自然資源法之基地和龍頭。各單項(xiàng)自然資源法的制定與修改， 從總體上講要依憲而行， 此外還要從“基本法”的基點(diǎn)出發(fā)， 按照基本法所確定的指導(dǎo)思想、原則、制度等進(jìn)行， 既不能違背憲法也不能違背基本法。自然資源基本法是龍頭， 其他單項(xiàng)自然資源法必須隨龍頭而擺， 納入基本法創(chuàng)造的構(gòu)架之中。如果從結(jié)構(gòu)篇章的角度講， 若制定自然資源法典的話， 基本法可為總編部分， 各單項(xiàng)自然資源法可以組合而成為分編。兩者之間是統(tǒng)和分的關(guān)系。

4、制定或者修改其他單行自然資源保護(hù)法律

對(duì)于原有的自然資源保護(hù)法律規(guī)定，應(yīng)根據(jù)自然資源保護(hù)新的原則和新的基本制度，以及其他客觀情況的變化，予以適時(shí)修訂。我國(guó)近年來(lái)已經(jīng)修訂了《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《森林法》等，但這是不夠的。對(duì)于那些制訂較早，作用明顯較弱的法律規(guī)范，如《草原法》、《水土保持法》，尤其應(yīng)盡快修訂，以便與體系內(nèi)其他層次的立法相協(xié)調(diào)，服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)的自然資源保護(hù)工作。

四、自然資源立法的基本原則

自然資源立法的基本原則，是指為實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源進(jìn)行保護(hù)和合理利用的目標(biāo)，在法律上充分體現(xiàn)自然資源的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在起草、制定或修改自然資源法的過(guò)程中，對(duì)立法具有指導(dǎo)意義的基本原理和基本方法。筆者認(rèn)為，我國(guó)自然資源立法的基本原則包括以下幾個(gè)方面：

1、可持續(xù)發(fā)展原則

可持續(xù)發(fā)展是人類對(duì)新情勢(shì)審思作出的必然選擇，自然資源作為可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)獨(dú)立子系統(tǒng)決定著可持續(xù)發(fā)展的得失成敗，可持續(xù)發(fā)展作為人類未來(lái)的共同發(fā)展戰(zhàn)略，它將人類社會(huì)發(fā)展與資源開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來(lái)，是當(dāng)前最新的一種發(fā)展理念，并正在成為我們立法的一項(xiàng)指導(dǎo)性原則，在可持續(xù)發(fā)展視野上，自然資源法應(yīng)當(dāng)遵循公平分配原則，效益發(fā)展原則，協(xié)調(diào)持續(xù)原則，合理利用原則，市場(chǎng)調(diào)節(jié)和國(guó)家宏觀調(diào)控相結(jié)合的資源有償使用原則。

（1）可持續(xù)發(fā)展思想是人類在不斷探索人與自然關(guān)系基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來(lái)的，從其內(nèi)容上講，它既不同于強(qiáng)調(diào)生物為中心的生物中心倫理觀也不同于強(qiáng)調(diào)人類均等的人文中心倫理觀，而是一種全新發(fā)展觀念，已成為指導(dǎo)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流思想，它的出現(xiàn)對(duì)人類開(kāi)發(fā)利用自然資源的活動(dòng)提出了新的要求，單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是速度而忽視自然資源維護(hù)的發(fā)展模式，面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，過(guò)分主張守護(hù)自然而遏制發(fā)展的做法同樣受到質(zhì)疑，人類需要在兩種極端的觀念之間尋找一種和諧與平衡，并通過(guò)完善現(xiàn)有法律制度來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展思想與自然資源法律制度的銜接首先則必須確立與之相適應(yīng)的立法價(jià)值觀，可持續(xù)發(fā)展條件下自然資源法的價(jià)值取向應(yīng)該是公平與效率的統(tǒng)一。

（2）可持續(xù)發(fā)展一方面突出資源開(kāi)發(fā)對(duì)人類生存和發(fā)展的重要性，同時(shí)必須平衡人類發(fā)展與資源開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護(hù)的利益關(guān)系，應(yīng)強(qiáng)調(diào)資源環(huán)境與人類發(fā)展的持續(xù)性、內(nèi)在性、互動(dòng)性和共存性，注重發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和子孫后代根本利益的保護(hù)，因此，自然資源法的發(fā)展界定應(yīng)當(dāng)既滿足當(dāng)代人的需求又不對(duì)后代人需求構(gòu)成危害，人類對(duì)資源和環(huán)境所采取的保障措施應(yīng)當(dāng)對(duì)自然生態(tài)環(huán)境，人類（當(dāng)代、后代）生活環(huán)境構(gòu)成最有效的維護(hù)屏障，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)延續(xù)不斷，良性循環(huán)的發(fā)展，以最終滿足人類不斷提高的生活質(zhì)量。

（3）為了實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境與資源法律法規(guī)必須進(jìn)行修改和完善，以適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的需要，自然資源保護(hù)法是實(shí)現(xiàn)自然資源和物質(zhì)資源的可持續(xù)管理，以合理利用和開(kāi)發(fā)自然資源，滿足社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、物質(zhì)的需要，同時(shí)滿足下一代的合理需要。自然資源保護(hù)法應(yīng)以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思路對(duì)資源進(jìn)行合理配置，以經(jīng)濟(jì)手段的法律化來(lái)管理自然資源，做到可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然資源保護(hù)同時(shí)進(jìn)行。

可持續(xù)發(fā)展要求我們?cè)谧匀毁Y源立法中，對(duì)有限資源的立法應(yīng)著重保護(hù)，如今我國(guó)的自然資源法體系中，森林法第一條規(guī)定：為了保護(hù)、培育和合理利用森林資源，加快國(guó)土綠化，發(fā)揮森林蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境和提供林產(chǎn)品的作用，適應(yīng)社會(huì)主義建設(shè)和人民生活的需要，特制定本法。草原法，第一條 為了保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原，改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生物多樣性，發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展 ，制定本法。

土地管理法，第一條，為了加強(qiáng)土地管理，維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制，保護(hù)、開(kāi)發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，特制定本法。

2、尊重自然規(guī)律和社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律20

尊重和體現(xiàn)生態(tài)規(guī)律原則是指在進(jìn)行資源保護(hù)立法時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮和尊重自然和生態(tài)演變的規(guī)律以地球生態(tài)系統(tǒng)平衡原理作為制定法律的理論基礎(chǔ)。

（1）“物物相關(guān)”律，即自然界中各種事物之間有著相互聯(lián)系、相互制約、相互依存的關(guān)系，改變其中的一個(gè)事物必然會(huì)對(duì)其他事物產(chǎn)生直接或間接的影響。資源保護(hù)法必須注意對(duì)每一種資源要素的保護(hù)以各資源要素之間的相互影響，因而資源保護(hù)法的體系必然比較復(fù)雜，此外，“物物相關(guān)”律必然要求人們?cè)陂_(kāi)發(fā)利用資源時(shí)應(yīng)當(dāng)注意調(diào)查研究和統(tǒng)籌規(guī)劃，在資源保護(hù)法中之所以有“土地利用規(guī)劃”影響評(píng)價(jià)等規(guī)定其源蓋也于此。

（2）“相生相克”律。即在生態(tài)系統(tǒng)中，每一生物種都占據(jù)一定的位置，具有特定的作用，它們相互依賴、彼此制約、協(xié)同進(jìn)化。因此資源保護(hù)法必然要求人們不得向某生態(tài)系統(tǒng)引進(jìn)原來(lái)沒(méi)有的物種或在生態(tài)系統(tǒng)中人為地消滅某一物種，也就是為什么在資源保護(hù)中有物種保護(hù)、野生動(dòng)植物保護(hù)以及動(dòng)植物檢疫等法律的原因。

（3）“能流物復(fù)”律，即在生態(tài)系統(tǒng)中能量在不斷地流動(dòng)，物質(zhì)在不停地循環(huán)。在環(huán)境與資源保護(hù)法中有關(guān)于發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)以及鼓勵(lì)建立符合生態(tài)規(guī)律的生活生產(chǎn)方式的規(guī)定，某種物質(zhì)一旦進(jìn)入環(huán)境，便會(huì)在環(huán)境中不斷地循環(huán)，有些還會(huì)在生物體內(nèi)累積（即“生物富集”）發(fā)生致畸、致癌、致突變等作用，因此在資源保護(hù)法中有關(guān)于防止環(huán)境污染，尤其是控制有毒有害物質(zhì)的規(guī)定。

（4）“負(fù)載定額”律，即任何生態(tài)系統(tǒng)都有一個(gè)大致辭的負(fù)載能力上限，包括一定的生物生產(chǎn)能力、吸收消化污染物的能力、忍受一定程度的外部沖擊的能力。

（5）“協(xié)調(diào)穩(wěn)定”律，即只有在結(jié)構(gòu)和功能相對(duì)協(xié)調(diào)時(shí)生態(tài)系統(tǒng)才是穩(wěn)定的，為了使生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能保持協(xié)調(diào)狀態(tài)，必須千方百計(jì)地保持生物物種的多樣化，盡量減少外來(lái)干擾，同時(shí)鼓勵(lì)人們?nèi)?chuàng)造結(jié)構(gòu)和功能相對(duì)協(xié)調(diào)，生物生產(chǎn)能力高的人工生態(tài)系統(tǒng)。這些要求導(dǎo)致了資源保護(hù)物種的多樣性，保護(hù)森林植被保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)免受干擾以及確保創(chuàng)設(shè)結(jié)構(gòu)和功能相對(duì)協(xié)調(diào)的人工生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)定的產(chǎn)生。

（6）“時(shí)空有宜”律。即每一個(gè)地方都有其特定的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件組合，構(gòu)成獨(dú)特的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)，在開(kāi)發(fā)利用某特定地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)時(shí)，必須充分考慮它的特性。

在立法過(guò)種中，應(yīng)當(dāng)時(shí)刻以生態(tài)規(guī)律衡量某項(xiàng)調(diào)整人類行為的法律規(guī)范，在考慮保護(hù)當(dāng)代人類自身利益的同時(shí)，還必須考慮保護(hù)人類的生存條件即生態(tài)系統(tǒng)，考慮到人類近期或者長(zhǎng)期利益的實(shí)現(xiàn)還需要有眾多的環(huán)境條件作支撐這樣才能使人類的行為符合生態(tài)系統(tǒng)平衡的要求，才能保存證人類世代的利益。

3、整體性和區(qū)域性相結(jié)合原則

自然資源具有整體性，所以對(duì)其保護(hù)不可人為地將各個(gè)自然要素割裂開(kāi)來(lái)進(jìn)行立法，整體性和區(qū)域性相結(jié)合原則是指“把行政區(qū)域與自然條件有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，視為一個(gè)有機(jī)整體，用系統(tǒng)論方法進(jìn)行全面分析，立足區(qū)域特點(diǎn)，利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境全面持續(xù)發(fā)展?！备鞯氐牡乩?、自然資源、經(jīng)濟(jì)、政治、文化、歷史、傳統(tǒng)、習(xí)慣和人文景觀等等，具有其獨(dú)特的一面，因此，地方環(huán)境立法必須從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出發(fā)，重點(diǎn)針對(duì)地方現(xiàn)存的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，在發(fā)展地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)時(shí)突出地方特色，進(jìn)而推動(dòng)地方的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的和諧、穩(wěn)定、健康發(fā)展。 另外，在處理地方環(huán)境立法與中央環(huán)境立法的關(guān)系上，亦應(yīng)在保證法制統(tǒng)一的原則下遵守地方環(huán)境立法優(yōu)先的原則。

4、合理開(kāi)發(fā)與利用的原則。

不論是人類中心主義還是生態(tài)主義都不否認(rèn)自然資源的人類利用性， 問(wèn)題的關(guān)鍵是如何保持生態(tài)平衡和可持續(xù)發(fā)展。因此， 堅(jiān)持“合理”為前提就是必不可少和十分重要的。合理開(kāi)發(fā)與利用中的開(kāi)發(fā)不單是強(qiáng)調(diào)對(duì)自然資源開(kāi)采、挖掘、砍伐等， 還包括用途的開(kāi)發(fā)， 新資源的開(kāi)發(fā)(如替代資源) ， 決不能只停留在傳統(tǒng)消費(fèi)模式上； 利用也不單是指使用和消耗， 而是要拓展到合理配置、高效、綜合利用， 強(qiáng)調(diào)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益三結(jié)合。22

同時(shí)，筆者認(rèn)為自然資源有償使用不能作為自然資源法的基本原則，而只能作為自然保護(hù)法的基本原則。其實(shí)，并非所有自然資源都具有有價(jià)性， 只有當(dāng)自然資源具有有限性或者稀缺性的時(shí)候，才使人的勞動(dòng)有了對(duì)象， 方可物化為社會(huì)財(cái)富，從而產(chǎn)生價(jià)值，自然資源法對(duì)此類資源應(yīng)通過(guò)有償使用原則著重維護(hù)整體的生態(tài)利益，而對(duì)無(wú)限性的自然資源不可適用該原則，如太陽(yáng)能、風(fēng)能、潮汐能等。

【注釋】

1、金瑞林：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)，北京大學(xué)出版社2006年版，第5頁(yè)。

2、韓德培：環(huán)境保護(hù)法教程（第四版），法律出版社2003年，第3頁(yè)。

3、蔡守秋：環(huán)境資源法學(xué)，人民法院出版署，中國(guó)公安大學(xué)出版社2003年版，第4頁(yè)。

4、肖乾剛：自然資源法教程，法律出版社1987年版，第3頁(yè)。

5、姜文來(lái)：關(guān)于自然資源資產(chǎn)化管理的幾個(gè)問(wèn)題，載于資源科學(xué) 2000年，第01期。

6、陳?。阂环N永續(xù)經(jīng)營(yíng)的思維觀，載于首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào)2005年01期。

7、蒲志仲：資源環(huán)境與自然資源價(jià)值化，載于江漢石油學(xué)院學(xué)報(bào)，1994年 03期。

8、尹昌斌，陶陶：環(huán)境資源綜合管理的基本思路，載于中國(guó)人口.資源與環(huán)境，1998年02期。

9、王慶禮，鄧紅兵，錢俊生：略論自然資源的價(jià)值，載于中國(guó)人口.資源與環(huán)境， 2001年 02期。

10任勇：樹(shù)立森林環(huán)境資源價(jià)值觀解決林業(yè)生產(chǎn)的兩種外部性——試談林業(yè)定位及環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，載于林業(yè)資源管理，1999年 02期。

11、張書(shū)理，李桂林：對(duì)賽罕烏拉自然保護(hù)區(qū)開(kāi)展生態(tài)旅游的思考 內(nèi)蒙古環(huán)境保護(hù)，2001年第2期。

12、李碧宏： 重慶庫(kù)區(qū)資源狀況及對(duì)策研究重慶師院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2002年第1期。

13、參見(jiàn)金瑞林：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)2006版，北京大學(xué)出版社，第316頁(yè)注1。

14、杜群：可持續(xù)發(fā)展與中國(guó)環(huán)境法創(chuàng)新——環(huán)境法概念的復(fù)元和范疇的重界，北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)， 2001年 03期。

15、夏少敏 陳真亮：我國(guó)自然保護(hù)法研究綜述，引自中國(guó)環(huán)境法網(wǎng)

16、姜素紅：論我國(guó)自然資源立法及其完善，2005年中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)年會(huì)論文集。

17李愛(ài)年：論自然資源保護(hù)法體系的完善，載于湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2001年01期。

18、秦天寶：關(guān)于我國(guó)自然資源保護(hù)的立法思考，載于國(guó)土與自然資源研究，1999年第4期。

19、李愛(ài)年：論自然資源保護(hù)法體系的完善，載于湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2001年01期。

20、參見(jiàn)金瑞林：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)，北京大學(xué)出版社2006年版，第74頁(yè)。

21、班紅光：西藏生態(tài)環(huán)境與自然資源保護(hù)立法研究，中國(guó)政法大學(xué)碩士論文2006年。

22、王宗廷：論制定自然資源基本法，載于中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2005年第1期。

【參考文獻(xiàn)】

[1]金瑞林：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)，北京大學(xué)出版社2006年版，第5頁(yè)。

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篇5

內(nèi)容提要: 行政地役權(quán)起源于傳統(tǒng)民法地役權(quán)，但又在性質(zhì)、目的、取得方式、救濟(jì)途徑等方面區(qū)別于民法地役權(quán)。行政地役權(quán)可以通過(guò)管制方式設(shè)立，但最好通過(guò)行政合同模式或捐贈(zèng)獎(jiǎng)勵(lì)模式設(shè)立。不管是什么類型的公物，它都存在行政地役權(quán)與私法財(cái)產(chǎn)權(quán)并存的二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，一般應(yīng)由公法物主和私法物主分別行使，且服務(wù)于特定公共利益的行政地役權(quán)優(yōu)先于服務(wù)于供役人私人利益的私法財(cái)產(chǎn)權(quán)，并排擠私法財(cái)產(chǎn)權(quán)。

當(dāng)筆者在探討公物管理中的法律問(wèn)題時(shí)，首先面臨的一個(gè)難題是行政主體或社會(huì)公眾對(duì)公物（直接服務(wù)于特定公共利益的財(cái)產(chǎn)）享有何種權(quán)利。這是大陸法系國(guó)家一直爭(zhēng)論不休的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)進(jìn)一步研究，竟然發(fā)現(xiàn)它與理論上鮮有研究的行政地役權(quán)或公共地役權(quán)是如此相似，那么行政地役權(quán)理論對(duì)于我們剖析公物上的財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)將有什么幫助呢？本文擬對(duì)此作些探討。

一、行政地役權(quán)概念的構(gòu)建

在優(yōu)士丁尼法中，役權(quán)這個(gè)詞從總體上是指對(duì)他人物的最古老的古典權(quán)利，包括人役權(quán)（servitutes personarum）和地役權(quán)（servitutes rerum）。地役權(quán)是一類以不動(dòng)產(chǎn)為對(duì)象的、有限度的享益物權(quán)，他們一般表現(xiàn)為一塊土地（需役地）的所有主在有限的范圍內(nèi)利用鄰居土地（供役地）滿足自己的利益的權(quán)利。[1] “地役權(quán)是為一塊被稱為需役地的土地而設(shè)立的，它幾乎被視為該需役地的附屬品和它的一種品格。這種權(quán)利當(dāng)然歸需役地和所有主所有，權(quán)利隨需役地所有主的更迭而更迭?！盵2]地役權(quán)最初產(chǎn)生于羅馬農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)生活的需要，集中體現(xiàn)為通行權(quán)和用水權(quán)等鄉(xiāng)村地役權(quán)。后來(lái)，為了維護(hù)需役地所有主或建筑物所有主的一般生活需求，保障或改善其生活環(huán)境，出現(xiàn)了排水役權(quán)、加高或限制加高役權(quán)、禁止妨礙采光或觀望役權(quán)、搭梁役權(quán)等城市地役權(quán)。

在傳統(tǒng)民法中，當(dāng)兩個(gè)不動(dòng)產(chǎn)所有人或者使用人的不動(dòng)產(chǎn)相鄰，一方為自己土地利用的便利，必須使用對(duì)方土地時(shí)，有相鄰權(quán)制度和地役權(quán)制度可供利用?！叭辉谙噜応P(guān)系，為法律上當(dāng)然發(fā)生之利用調(diào)節(jié)，可認(rèn)為所有權(quán)本身之范圍，而在地役權(quán)，則系超過(guò)此法律所規(guī)定最小限度之調(diào)節(jié)，依當(dāng)事人之意思，為較大之調(diào)節(jié)，而有由外部從屬于所有權(quán)之特權(quán)性質(zhì)?！盵3]這就是說(shuō)，相鄰權(quán)制度乃出于法律的強(qiáng)制性規(guī)定，其運(yùn)用范圍有限，所能包容的僅限于傳統(tǒng)地役權(quán)，基本上可以用法定地役權(quán)稱之，有學(xué)者主張用“鄰地權(quán)”概念來(lái)取代[4]。但是當(dāng)需要超出相鄰權(quán)的范圍利用他人土地（相互之間的土地并不相鄰）時(shí)，則應(yīng)通過(guò)合意方式設(shè)立地役權(quán)以解決利用他人土地的特別需要，這種地役權(quán)可稱為協(xié)定地役權(quán)?！暗匾蹤?quán)的客體范圍廣泛，權(quán)利內(nèi)容也不確定，為當(dāng)事人靈活協(xié)議、更好地進(jìn)行土地資源利用提供了空間。”[5]，彌補(bǔ)了物權(quán)法定原則的不足，適應(yīng)了社會(huì)進(jìn)步的需要。因此，許多國(guó)家都陸續(xù)將地役權(quán)予以法定化，如《美國(guó)財(cái)產(chǎn)法重述（1944）》第450條就規(guī)定：

“地役權(quán)是對(duì)于他人占有的土地的一種權(quán)益，它(a)使得該權(quán)益的所有人有權(quán)對(duì)該權(quán)益所在的土地進(jìn)行有限的使用；(b)使他有權(quán)獲得保護(hù)，免受第三人對(duì)此使用的干涉；(c)不受土地占有人意志的限制；(d)是這種權(quán)益的所有人占有土地的一般附隨特征；(e)可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓行為設(shè)立?！盵6]

行政地役權(quán)概念取自傳統(tǒng)地役權(quán)概念，又稱為公共地役權(quán)[7]，是指為了公共利益或公眾利益的需要，使不動(dòng)產(chǎn)所有者或使用權(quán)人（下稱“供役人”）容忍某種不利益或負(fù)擔(dān)， 從而使國(guó)家或公眾（下稱“受役人”）取得一種要求不動(dòng)產(chǎn)所有人或使用權(quán)人承擔(dān)某種負(fù)擔(dān)的權(quán)利。[8]美國(guó)的保護(hù)地役權(quán)（conservation easement）或保存地役權(quán)（Preservation easement）制度就是成功設(shè)立行政地役權(quán)的典型。以保護(hù)地役權(quán)為例，所謂“保護(hù)地役權(quán)”，是指“為了實(shí)現(xiàn)諸如野生動(dòng)植物棲息地、美麗風(fēng)光或農(nóng)地保護(hù)等特定的保護(hù)目標(biāo)，而在土地所有者和地役權(quán)持有者之間簽訂的具有法律約束力的協(xié)議，土地所有者因地役權(quán)而負(fù)擔(dān)義務(wù)，而地役權(quán)持有者則有權(quán)限制土地的開(kāi)發(fā)用途?！盵9]作為協(xié)議的這種保護(hù)地役權(quán)目前已經(jīng)成為西方國(guó)家設(shè)立行政地役權(quán)的重要方式。在美國(guó)保護(hù)地役權(quán)制度中，地役權(quán)持有者一般為各州政府，受益人為全州公民，例如美國(guó)俄勒岡州的一個(gè)法律就明確規(guī)定：

“……

（2）立法機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到多年以來(lái)公眾對(duì)于與公共高速公路和州休閑區(qū)域相鄰的土地的經(jīng)常和不間斷的使用，并進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到這種使用已經(jīng)通過(guò)貢獻(xiàn)、時(shí)效取得、授權(quán)或其他方式取得了公眾對(duì)土地的地役權(quán)，將這些公共地役權(quán)作為俄勒岡州休閑資源的永久部分予以保護(hù)，符合公眾利益。

（3）因此，立法機(jī)關(guān)在此宣布，本條第（2）款規(guī)定的對(duì)于這些土地的公眾權(quán)利和地役權(quán)完全屬于俄勒岡州，并應(yīng)該相ORS 390.720中規(guī)定的土地那樣持有和管理……”[10]

法國(guó)的行政地役權(quán)有廣義和狹義之分。狹義的行政地役權(quán)僅僅指為了公產(chǎn)的利益而對(duì)毗連的不動(dòng)產(chǎn)規(guī)定一些特別義務(wù)的權(quán)利；廣義的行政地役權(quán)則是為了包括公產(chǎn)利益在內(nèi)的公共利益目的而對(duì)不動(dòng)產(chǎn)所有者規(guī)定義務(wù)，因而包括為了公共利益而存在的行政地役權(quán)以及為公產(chǎn)利益而存在的行政地役權(quán)等。[11] 行政地役權(quán)制度作為保護(hù)私有不動(dòng)產(chǎn)免于商業(yè)開(kāi)發(fā)的工具，被廣泛運(yùn)用于保護(hù)農(nóng)地、文化遺產(chǎn)、自然資源與環(huán)境等領(lǐng)域。

行政地役權(quán)起源于傳統(tǒng)地役權(quán)，是對(duì)傳統(tǒng)地役權(quán)的擴(kuò)張，且兩者都是為滿足長(zhǎng)期的需要而設(shè)立并對(duì)他人財(cái)產(chǎn)權(quán)施加限制的權(quán)利。然而，兩者畢竟是相互獨(dú)立的、由不同的法律部門規(guī)范并保護(hù)的權(quán)利，兩者的區(qū)別主要表現(xiàn)在：

1．兩者的性質(zhì)不同。傳統(tǒng)地役權(quán)屬于民事權(quán)利，而行政地役權(quán)則屬于公權(quán)力或公權(quán)利。關(guān)于行政地役權(quán)的性質(zhì)，目前主要有公權(quán)力說(shuō)和公權(quán)利說(shuō)兩種理論。持公權(quán)力說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為，行政地役權(quán)是個(gè)抽象的權(quán)力，是由政府作為公眾代表，為了維護(hù)公共利益，以公權(quán)力的形式限制供役人容忍某種不利益或負(fù)擔(dān)。[12] 例如，1978年美國(guó)佩恩中心運(yùn)輸公司訴紐約市案中，紐約市政府將原告所擁有的火車站大樓列為“紀(jì)念建筑物”而不能改建，限制了該私有建筑物所有人對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的處分而不需要支付補(bǔ)償，[13]充分體現(xiàn)了行政地役權(quán)“公權(quán)力”的性質(zhì)。持公權(quán)利說(shuō)(public right)的學(xué)者認(rèn)為，行政地役權(quán)是全體公民為確保擁有良好的生態(tài)或生存環(huán)境等而利用他人財(cái)產(chǎn)的共享權(quán)利，美國(guó)農(nóng)業(yè)保護(hù)地役權(quán)購(gòu)買計(jì)劃[14]就是很好的例證，因?yàn)橹挥袡?quán)利才能有償轉(zhuǎn)讓。

2．兩者產(chǎn)生的社會(huì)背景與所規(guī)范的財(cái)產(chǎn)范圍不同。傳統(tǒng)地役權(quán)制度源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，所規(guī)范的財(cái)產(chǎn)僅限于土地等不動(dòng)產(chǎn)。而行政地役權(quán)制度則源于人們對(duì)于防范工業(yè)化所帶來(lái)的生態(tài)危機(jī)的需要，所規(guī)范的財(cái)產(chǎn)范圍要廣于普通法上的地役權(quán)，[15]且超出了傳統(tǒng)地役權(quán)對(duì)相鄰性的要求。一方面，行政地役權(quán)的對(duì)象不限于不動(dòng)產(chǎn)，還包括某些動(dòng)產(chǎn)，例如私人所有的宋代花瓶一旦被國(guó)家確定為文化遺產(chǎn)，就可以成為行政地役權(quán)的對(duì)象。另一方面，行政地役權(quán)還超出了相鄰性的要求，因?yàn)樵S多行政地役權(quán)的設(shè)立并不當(dāng)然以存在需役地為要件，例如將城市的某幢建筑列為城市的地標(biāo)而禁止改建，或者根據(jù)城市規(guī)劃將電力供應(yīng)線路架設(shè)于私人不動(dòng)產(chǎn)之上，都意味著在該不動(dòng)產(chǎn)上設(shè)立了一個(gè)行政地役權(quán)，但這里并不存在需役地，因而不需要以所謂相鄰性要求作為成立要件。

3．受役人的范圍不同。傳統(tǒng)地役權(quán)的受役人往往是特定的人，且名義上的（或法律上的）受役人與實(shí)質(zhì)上的受役人為同一主體。而行政地役權(quán)的受役人則區(qū)分為名義上的受役人與實(shí)質(zhì)上的受役人。名義上的受役人為行政主體，依照法律規(guī)定，接受全體人民委托，為維護(hù)財(cái)產(chǎn)的公益用途而行使行政地役權(quán)。實(shí)質(zhì)意義上的受役人則為全體人民，既包括當(dāng)今世代的人和組織，也包括未來(lái)世代的人，純享受利益而不負(fù)管理之責(zé)，但在行政主體濫用權(quán)力、或未盡善良管理人義務(wù)、或損害受托人利益、或不能公平地對(duì)待受益人時(shí)，參照保護(hù)地役權(quán)的第三方執(zhí)行制度，[16]則任何公民可主張權(quán)利，要求行政主體履行受托人義務(wù)。

4．兩者的目的與可轉(zhuǎn)讓性不同。與傳統(tǒng)地役權(quán)設(shè)立的目的是為了土地利用的方便、更好地發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值因而允許轉(zhuǎn)讓不同，行政地役權(quán)具有公益目的性和不可隨意轉(zhuǎn)讓性。也就是說(shuō)，行政地役權(quán)存在和行使的目的只能是為了維護(hù)特定的公益用途，如野生動(dòng)植物保護(hù)、清潔水和空氣的保護(hù)、風(fēng)景美保護(hù)、公共娛樂(lè)用途的維護(hù)和歷史文化的保護(hù)等。由于行政地役權(quán)的設(shè)立系為滿足公共利益以及供公眾使用的需要， 因而與根據(jù)私權(quán)而設(shè)定的地役權(quán)不同，行政機(jī)關(guān)對(duì)之不得隨意放棄或轉(zhuǎn)讓，它也不能成為法院強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)的。

5．兩者的取得方式不同。民法地役權(quán)的取得方式除了法定地役權(quán)由法律規(guī)定外，還包括依合同有償取得、依時(shí)效或習(xí)慣無(wú)償取得等。例如，《法國(guó)民法典》第639 條規(guī)定：“地役權(quán)的產(chǎn)生， 或由于現(xiàn)場(chǎng)的自然情況， 或由于法律規(guī)定的義務(wù)， 或由于所有人之間的契約?！倍姓匾蹤?quán)取得的方式則以無(wú)償取得為主、以有償取得為例外，且一般不能依時(shí)效和習(xí)慣取得。例如，臺(tái)灣學(xué)者就認(rèn)為不得以民法上的地役權(quán)時(shí)效取得為理由解釋對(duì)私人土地的公共通行權(quán)。由于公共通行權(quán)不是私法關(guān)系， 而是公法關(guān)系，因而在使用法律時(shí)不應(yīng)以民法的規(guī)則為準(zhǔn)據(jù)法。[17]不過(guò)，美國(guó)俄勒岡州的法院和立法機(jī)關(guān)卻認(rèn)為公眾可以通過(guò)時(shí)效取得對(duì)私人土地的地役權(quán)，在俄勒岡州v.海的案件中，法院還通過(guò)習(xí)慣理論支持了公眾將俄勒岡州海岸的干沙區(qū)用作休閑目的的權(quán)利[18]，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也曾出現(xiàn)過(guò)因習(xí)慣使用而取得私人道路上的公共地役權(quán)的判例。[19]

6．兩者的救濟(jì)途徑不同。行政地役權(quán)具有警察權(quán)力（如許可、處罰等）保護(hù)[20]，行政地役權(quán)在受到政府違法發(fā)放許可證或不作為等侵犯后，還可以通過(guò)第三方（與行政地役權(quán)協(xié)議當(dāng)事人以外的團(tuán)體或個(gè)人）向法院提起行政訴訟獲得救濟(jì)。而傳統(tǒng)民法上的地役權(quán)不能獲得警察權(quán)力保護(hù)，且只能通過(guò)協(xié)商、調(diào)解或民事訴訟途徑獲得救濟(jì)。

二、行政地役權(quán)的設(shè)立模式

行政地役權(quán)的設(shè)立指的是通過(guò)買賣、贈(zèng)與、添附、取得時(shí)效、征收（或征用）、管制等方式，在他人財(cái)產(chǎn)上設(shè)立直接或間接供公眾使用的使命并因而限制他人財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為。它主要有以下幾種模式：

（一）管制模式

管制模式主要是指政府為了公益目的依職權(quán)對(duì)特定區(qū)域的土地進(jìn)行登記、公告并對(duì)私人土地施加強(qiáng)制性的禁止或限制。在20世紀(jì)中期，大部分國(guó)家在行政地役權(quán)設(shè)置上使用了管制模式，隨著社會(huì)的進(jìn)步，管制模式在保護(hù)生態(tài)方面的作用已經(jīng)越來(lái)越小。盡管目前一些國(guó)家在立法上仍然采用管制模式，但很少有國(guó)家在單獨(dú)使用管制這一方式來(lái)保護(hù)地役權(quán)。我國(guó)目前設(shè)立行政地役權(quán)所采用的最主要方式就是管制，例如根據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》第26條的規(guī)定，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，不得在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開(kāi)墾、燒荒、開(kāi)礦、采石、挖沙等活動(dòng)，這就極大地限制了自然保護(hù)區(qū)內(nèi)集體土地的用途。

管制模式的優(yōu)點(diǎn)是，因?yàn)橛泄珯?quán)力作為后盾，政府在操作上易于行事，因而有利于提高行政效率。但這種模式是以對(duì)社會(huì)個(gè)體利益的剝奪為前提的，往往與財(cái)產(chǎn)權(quán)人的意愿相違背，因而注定缺乏廣泛存在和長(zhǎng)期推行的群眾基礎(chǔ)和社會(huì)認(rèn)同感，易引發(fā)不服從甚至沖突，尤其是容易引發(fā)強(qiáng)加行政地役權(quán)的管制是否構(gòu)成征收而必須補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)議[21]。

（二）行政合同模式

行政合同模式指的是，為了保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境等公共利益，乃由政府在其轄區(qū)內(nèi)具有保護(hù)意義的私有或集體不動(dòng)產(chǎn)上設(shè)立保護(hù)地役權(quán)，并加以購(gòu)買，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)人在出售保護(hù)地役權(quán)后，無(wú)權(quán)對(duì)其不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行與保護(hù)目的相違背的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。購(gòu)買的對(duì)價(jià)有兩種方式：一是以地易地，即政府與不動(dòng)產(chǎn)權(quán)人協(xié)商，用鄰近之公有土地與私有土地進(jìn)行交換。二是現(xiàn)金購(gòu)買，即政府按照設(shè)立行政地役權(quán)后不動(dòng)產(chǎn)貶值的多少給予現(xiàn)金補(bǔ)償，以購(gòu)買不動(dòng)產(chǎn)權(quán)人對(duì)其不動(dòng)產(chǎn)的開(kāi)發(fā)用途。

在生態(tài)問(wèn)題產(chǎn)生之初，人們?yōu)楸Ｗo(hù)文化遺產(chǎn)、農(nóng)地以及公園、湖泊、河流、濕地等自然資源與環(huán)境免遭破壞，更為推崇公法手段的運(yùn)用，但公法手段作為一種典型的外部控制手段，往往機(jī)械地、直接地扼殺了相對(duì)人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，帶來(lái)了高昂的運(yùn)行成本。因此，在美國(guó)等國(guó)，以協(xié)商代替命令、以獎(jiǎng)勵(lì)代替強(qiáng)制而設(shè)立行政地役權(quán)的合同模式，逐漸取代了傳統(tǒng)的管制模式。這一模式由于體現(xiàn)了公平自愿的協(xié)議精神，最大限度地降低了不動(dòng)產(chǎn)權(quán)人的抵觸行為，因而產(chǎn)生了良好的社會(huì)效果。

（三）捐贈(zèng)獎(jiǎng)勵(lì)模式

捐贈(zèng)獎(jiǎng)勵(lì)模式，又稱聯(lián)邦慈善捐贈(zèng)稅收減讓（Federal Charitable Contribution Deduction），是指政府以法律的方式規(guī)定，如果私人申請(qǐng)向政府捐贈(zèng)行政地役權(quán)，政府在批準(zhǔn)后將對(duì)地役權(quán)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估價(jià)作為稅減的基礎(chǔ)值，對(duì)捐贈(zèng)土地的所有權(quán)人或使用權(quán)人給予稅收優(yōu)惠，將捐贈(zèng)土地者的應(yīng)繳財(cái)產(chǎn)稅（主要是所得稅和遺產(chǎn)稅）按比例逐年抵扣，從而以稅收補(bǔ)償?shù)姆绞焦膭?lì)土地所有權(quán)人或使用人踴躍捐贈(zèng)其財(cái)產(chǎn)上的保護(hù)或保存地役權(quán)。例如，1976年的美國(guó)聯(lián)邦稅法允許符合標(biāo)準(zhǔn)的地役權(quán)捐獻(xiàn)者獲得所得稅、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)予稅的抵減，此后許多州還相繼立法確認(rèn)了捐贈(zèng)地役權(quán)者應(yīng)享受的稅收優(yōu)惠。[22]

由上可見(jiàn)，不管在私人財(cái)產(chǎn)上通過(guò)何種模式設(shè)立行政地役權(quán)，私人財(cái)產(chǎn)上都出現(xiàn)了由受役人行使的行政地役權(quán)和供役人保留的“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)利”兩種不同性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，這就為我們認(rèn)識(shí)公物所有權(quán)的性質(zhì)提供了新的思路。

三、公物上行政地役權(quán)與私法財(cái)產(chǎn)權(quán)并存的二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

按照法國(guó)的公產(chǎn)（或公物）理論，行政主體擁有一種對(duì)公產(chǎn)的信用上的所有權(quán)，但關(guān)于這種所有權(quán)的性質(zhì)是民法所有權(quán)還是行政法上的公所有權(quán)卻一直爭(zhēng)論不休，目前主要有三種觀點(diǎn)：

一是民法所有權(quán)說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為，這種公產(chǎn)所有權(quán)仍然是民法（或私法）所有權(quán)，由于供公共使用的緣故而承擔(dān)了一種公共役權(quán)，并受到行政法的很多限制，因而具有不同于民法所有權(quán)的特點(diǎn)。[23]

二是公所有權(quán)說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為把公產(chǎn)的公共使用的使命看成一種存在于所有權(quán)以外的役權(quán)是不正確的，因?yàn)閺男姓黧w的公務(wù)用公產(chǎn)來(lái)看，行政主體不能既是所有者，又是役權(quán)人，在行政主體執(zhí)行各種公務(wù)時(shí)，公產(chǎn)的所有權(quán)和公共使用是一個(gè)不可分離的整體，[24]另外，公產(chǎn)的公共使用的設(shè)定和廢除，在法律沒(méi)有規(guī)定時(shí)，是根據(jù)所有權(quán)而采取的，不受私法的支配，因此公產(chǎn)所有權(quán)是一種公法上的所有權(quán)。

三是混合所有權(quán)說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為公產(chǎn)所有權(quán)實(shí)際上具有民法所有權(quán)和行政所有權(quán)的混合性質(zhì)。該說(shuō)認(rèn)為，“將事物的用途設(shè)定為公用對(duì)所有權(quán)不會(huì)產(chǎn)生任何影響，這些被設(shè)定用途的財(cái)產(chǎn)只不過(guò)是處于使用部門的監(jiān)管中。對(duì)公產(chǎn)用途的設(shè)定并沒(méi)有改變公產(chǎn)不可轉(zhuǎn)讓的性質(zhì)?？傊淮嬖谝粋€(gè)行政所有權(quán)主體，卻有兩大塊財(cái)產(chǎn)，即被設(shè)定為公用的財(cái)產(chǎn)和未被設(shè)定的財(cái)產(chǎn)?！盵25]

事實(shí)上，要真正解決有關(guān)公物所有權(quán)性質(zhì)的爭(zhēng)論，必須深入到這種所有權(quán)的結(jié)構(gòu)之中，弄清行政主體與作為公物的財(cái)產(chǎn)的原始所有者各自享有的權(quán)利范圍和相互關(guān)系。筆者認(rèn)為，行政地役權(quán)理論完全可以成為開(kāi)啟公物所有權(quán)結(jié)構(gòu)的鑰匙，因?yàn)樾姓黧w和社會(huì)公眾對(duì)公物的權(quán)利與行政地役權(quán)在特點(diǎn)上根本沒(méi)有區(qū)別，例如行政主體將私有財(cái)產(chǎn)（如私有古宅）命名[26]為公物的行為，實(shí)際上就是在私有財(cái)產(chǎn)上設(shè)立行政地役權(quán)的行為。該行為的法律后果是，古宅所有者的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)受到限制，他只在不損害公物保護(hù)或保存目的的范圍內(nèi)保留私法財(cái)產(chǎn)權(quán)，即只能行使“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。這就是說(shuō)，行政主體對(duì)命名為文化遺產(chǎn)的古宅的權(quán)利，只在供公眾使用的范圍內(nèi)才存在，例如行政主體可以要求古宅的原始所有者不得改變房屋的結(jié)構(gòu)、顏色和形狀，不得改建，且有義務(wù)對(duì)其加以維修，而“公產(chǎn)成立以前的權(quán)利只在不妨礙公共使用目的的范圍內(nèi)繼續(xù)存在，對(duì)于不能存在的部分，可由行政主體給予補(bǔ)償”，[27]對(duì)于可以繼續(xù)存在的部分，例如居住的權(quán)利，則依然由古宅的所有者行使。這就表明，私有公物包含了行政地役權(quán)和私法財(cái)產(chǎn)權(quán)并存的二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，前者由政府代表社會(huì)公眾行使，后者則由私人行使。

同理，即使是國(guó)有或集體所有的公物，也存在類似的結(jié)構(gòu)：一是對(duì)公物的行政地役權(quán)，即為維護(hù)公物的公共用途而對(duì)使用者的使用活動(dòng)進(jìn)行管理的權(quán)力，可授權(quán)一個(gè)專門的公物管理機(jī)構(gòu)行使；二是在不損害公物本來(lái)目的的前提下依然保留給原始所有者的“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)利”[28]，原始所有者可以為追求自身利益最大化而對(duì)公物進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)或?yàn)樗饺嗽O(shè)立私法上的物權(quán)。這樣的二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，事實(shí)上已得到了英美國(guó)家的公共信托理論（public trust doctrine）[29]的確證。根據(jù)這一理論，公共信托資源中的權(quán)利具有雙重性質(zhì)：一方面，公眾有權(quán)使用和享有土地和水域——信托物——進(jìn)行諸如商業(yè)、航行、捕撈、游泳等活動(dòng)，這叫所謂的公共權(quán)利。另一方面，既然美國(guó)1/3以上的公共信托財(cái)產(chǎn)是由私人控制而非公眾控制，那么私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利也可以存在于這樣的土地和水域，這叫所謂的私權(quán)利。[30]這就是說(shuō)，在公園、河流、湖泊、濕地等公共信托資源上可以存在公共權(quán)利（即行政地役權(quán)）和私權(quán)利兩種不同性質(zhì)的權(quán)利。

由于行政地役權(quán)的設(shè)立本來(lái)就是用來(lái)排擠私法所有權(quán)的，因此行政主體對(duì)公物的行政地役權(quán)理當(dāng)優(yōu)先于私法所有權(quán)，并排擠私法所有權(quán)。英國(guó)學(xué)者L·M·海勒在1787年專門撰文指出，保護(hù)和維持公眾的捕撈及航行地役權(quán)是國(guó)王的特定義務(wù)，國(guó)王對(duì)作為私有權(quán)的海岸予以轉(zhuǎn)讓時(shí)，應(yīng)當(dāng)服從公共權(quán)利（jus publicum），且只能在國(guó)王的潮間域范圍內(nèi)實(shí)行轉(zhuǎn)讓。[31]這一理論后來(lái)被稱為公共權(quán)利理論，包含有兩層意思：一是屬于國(guó)王所有的公物必須服從于公共權(quán)利，因而不能象一般人那樣在轉(zhuǎn)讓公物時(shí)妨害共通的利用。二是國(guó)王雖然可以自由轉(zhuǎn)讓作為公物的財(cái)產(chǎn)，然而由于該財(cái)產(chǎn)烙上了供公眾使用的使命，因此，受讓人的私權(quán)利（jus privatum）應(yīng)當(dāng)服從于公共權(quán)利（即行政地役權(quán)）。在美國(guó)威斯康星州最高法院審理的一個(gè)案件中，為了保護(hù)項(xiàng)目早期建設(shè)過(guò)程中逐漸出現(xiàn)的一個(gè)“意外草床”（"emergent weedbed"），州行政機(jī)關(guān)作出了拒絕授予當(dāng)事人為完成湖邊碼頭最后工程而申請(qǐng)?zhí)钔猎S可的決定，這一決定后來(lái)得到了法院的支持。法院認(rèn)為，公共信托理論要求州擁有受支配財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，只留給土地所有者使用和進(jìn)入草床的河岸權(quán)利，且這一權(quán)利還必須讓位于公眾的優(yōu)先權(quán)利（superior rights）。[32]

四、結(jié)語(yǔ)

根據(jù)行政地役權(quán)的有關(guān)理論，我們可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：

一是我們應(yīng)當(dāng)以非強(qiáng)制性的行政合同或捐贈(zèng)獎(jiǎng)勵(lì)模式取代原來(lái)為實(shí)現(xiàn)特定公共利益而采取的管制模式。這樣做的好處是，可以通過(guò)獲得相對(duì)人的服從和配合，降低行政地役權(quán)的保護(hù)成本，減少抵觸行動(dòng)，避免政府的管制措施是否構(gòu)成征收而需要補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)議。

二是為了維護(hù)特定的公共利益，我們沒(méi)有必要過(guò)多關(guān)注公物的所有權(quán)屬于國(guó)家、集體還是個(gè)人，我們應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是財(cái)產(chǎn)本身的用途是否服務(wù)于社會(huì)公眾。公有財(cái)產(chǎn)可以私用，私有財(cái)產(chǎn)可以公用，已經(jīng)為無(wú)數(shù)的事實(shí)所證明。因此，即使是基于重大公共利益的需要必須利用集體所有、個(gè)人所有的財(cái)產(chǎn)，我們也沒(méi)有必要一概通過(guò)征收方式將財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)強(qiáng)制轉(zhuǎn)移給國(guó)家而增加國(guó)家的補(bǔ)償支出和管理上的負(fù)擔(dān)，有時(shí)我們有必要通過(guò)設(shè)立行政地役權(quán)的方式，僅將私人或集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一部分轉(zhuǎn)移給國(guó)家所有，財(cái)產(chǎn)權(quán)人依然保留其剩余的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

三是基于公物上存在行政地役權(quán)和私法所有權(quán)（即“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”）并存的二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，從分權(quán)制約的角度來(lái)看，行政主體對(duì)于國(guó)有公物不能同時(shí)行使這兩種不同性質(zhì)的權(quán)利，一般應(yīng)由供役人和受役人分別行使，且供役人對(duì)剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)受到行政地役權(quán)的限制。另外，在公用目的被廢除之前，作為集體公物或私有公物的財(cái)產(chǎn)無(wú)論輾轉(zhuǎn)到誰(shuí)之手，都要受到行政地役權(quán)的限制。

四是應(yīng)根據(jù)國(guó)有財(cái)產(chǎn)所服務(wù)的目的不同，將國(guó)有財(cái)產(chǎn)區(qū)分為國(guó)有私物、國(guó)有公物和國(guó)有混合物。國(guó)有私物，如石油、天然氣等，主要以追求國(guó)庫(kù)利益最大化為目的，主要受私法調(diào)整；國(guó)有公物，如河流、湖泊、公園、公路等，直接服務(wù)于社會(huì)公眾，以追求公共利益最大化為目的，主要受公法調(diào)整，政府只能接受全體人民的委托為維護(hù)其公共用途而進(jìn)行管理，不得隨意改變其用途。對(duì)于其他用途難以明確的國(guó)有財(cái)產(chǎn)，則視為國(guó)有混合物，可以同時(shí)追求國(guó)庫(kù)利益和公共利益目的，且可以通過(guò)設(shè)立行政地役權(quán)的方式，解決兩類利益之間的沖突。

注釋:

[1] 黃風(fēng)：《羅馬私法導(dǎo)論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第223頁(yè)。

[2] 黃風(fēng)：《羅馬私法導(dǎo)論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第223頁(yè)。

[3] 史尚寬：《物權(quán)法論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版，第221頁(yè)。

[4] 王利民：《我國(guó)用益物權(quán)體系基本概念研究———兼評(píng)〈物權(quán)法征求意見(jiàn)稿〉規(guī)定之不足》， 載《法學(xué)論壇》2005年第2期，第75-76頁(yè)。

[5] 李益民、劉濤、梁娟娟：《論地役權(quán)對(duì)物權(quán)法定原則之補(bǔ)充》，載《河北法學(xué)》2006年第2期，第84頁(yè)。

[6] 約翰.E.克里貝特、科溫.W.約翰遜、羅杰.W.芬德利、歐內(nèi)斯特.E.史密斯：《財(cái)產(chǎn)法：案例與材料》，齊東祥、陳剛譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第454頁(yè)。

[7] 參見(jiàn)John L. Hollingshead， Conservation Easements: A Flexible Tool for Land Preservation， 3 ENVTL. LAW 319（1997），pp. 330-311.

[8] 參見(jiàn)Jeffrey M. Tapick， Threats to the Continued Existence of Conservation Easements， 27 Colum. J. Envtl. L. 257(2002)，pp. 285–86.

[9] Nancy A. McLaughlin:Increasing the Tax Incentives for Conservation Easement Donations--A Responsible Approach，31 Ecology L.Q. 1（2004），p.4.

[10] 約翰.E.克里貝特、科溫.W.約翰遜、羅杰.W.芬德利、歐內(nèi)斯特.E.史密斯：《財(cái)產(chǎn)法：案例與材料》，第492頁(yè)。

[11] 王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第330-331頁(yè)。

[12] Andrew Dana and Michael Ramsey， Conservation Easements and the Common Law， 8 Stan. Envtl. L.J. 2（1989）， p.22.

[13] Penn Cent. Transp. Co. v. New York City， 438 U.S.104（1978），pp.136-138.

[14] 美國(guó)農(nóng)業(yè)保護(hù)地權(quán)購(gòu)買計(jì)劃的特點(diǎn)是，采用定量的分級(jí)系統(tǒng)對(duì)申請(qǐng)參加農(nóng)地保護(hù)地役權(quán)購(gòu)買計(jì)劃的農(nóng)地進(jìn)行選擇，購(gòu)買資金主要來(lái)源于州政府，其次是財(cái)產(chǎn)稅收和聯(lián)邦基金，該計(jì)劃運(yùn)行時(shí)間較長(zhǎng)，是目前保護(hù)私人農(nóng)地免遭城市化蠶食的最受歡迎的方法，有時(shí)成為地方政府土地利用政策的補(bǔ)充。參見(jiàn)張迪、顏國(guó)強(qiáng)：《美國(guó)農(nóng)業(yè)保護(hù)地役權(quán)購(gòu)買計(jì)劃概述及對(duì)我國(guó)的借鑒》，《國(guó)土資源情報(bào)》2004年第8期，第9頁(yè)。

[15] Andrew Dana and Michael Ramsey， Conservation Easements and the Common Law， 8 Stan. Envtl. L.J. 2（1989）， p.22.

[16] 根據(jù)美國(guó)的法律，不僅供役人、受役人有權(quán)向法院起訴要求執(zhí)行、修改、終止保護(hù)地權(quán)役協(xié)議，而且有第三方執(zhí)行權(quán)利的人（如政府檢察總長(zhǎng)或者公民）以及法律授權(quán)的其他人也有這一權(quán)利。見(jiàn)Jessica E. Jay，Third-Party Enforcement of Conservation Easements，29 Vt. L. Rev. 757（2005），p.760.

[17] 蔡志方：《行政救濟(jì)與行政法學(xué)》(二)，三民書(shū)局1993年版，第314頁(yè)。

[18] 約翰.E.克里貝特、科溫.W.約翰遜、羅杰.W.芬德利、歐內(nèi)斯特.E.史密斯：《財(cái)產(chǎn)法：案例與材料》，第494-495頁(yè)。

[19] 翁岳生：《行政法》（下），中國(guó)法制出版社2002年版，第1763頁(yè)。

[20] 王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第331頁(yè)。

[21] 一般而言，確定政府強(qiáng)加行政地役權(quán)的管制是否構(gòu)成征收，往往需要綜合考慮政府行為對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)人的經(jīng)濟(jì)影響大小、政府行為的性質(zhì)、手段與目的之間的聯(lián)系、社會(huì)的一般觀念等因素。

[22] 沈海虹：《美國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域中的地役權(quán)制度》，載《中外建筑》2006年第2期，第53頁(yè)。

[23] 王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第315頁(yè)。

[24] 王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第315-316頁(yè)。

[26] 公物命名指的是行政主體作出的開(kāi)始公物公用的意思表示行為，又稱公物公共使用目的的設(shè)定。

[27] 王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第336頁(yè)。

[28] 如果這里的原始所有者屬于國(guó)家，則“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)利”可以由國(guó)務(wù)院國(guó)資委代表國(guó)家行使。

[29] Zachary C.Kleinsasser，Public and Private Property Rights:Regulatory and Phisical Takings and the Public Trust Doctrine，32 B.C. Envtl. Aff. L. Rev.421(2005)，pp.421-427.

[30] 公共信托理論是指政府接受全體人民的委托，為了全體公民的利益，為維護(hù)公共信托土地和資源（如河流、公園、湖泊、濕地等）的公共用途而對(duì)其加以控制和管理，而公眾則有權(quán)基于不同的公共用途和目的（諸如商業(yè)、航行、捕魚(yú)、洗澡等用途）而對(duì)其加以利用。這一理論不僅是限制政府處置公共自然資源的有力武器，也是政府為維護(hù)公共資源的公共用途，對(duì)私有不動(dòng)產(chǎn)用途施加限制的有力工具。David L. Callies and J. David Breemer，Selected Legal and Policy Trends in Takings Law: Background Principles， Custom and Public Trust “Exceptions” and (MIS) Use of Investment-Backed Exceptions，36 Val. U. L. Rev.339(2002)，p.355.

篇6

1生態(tài)旅游本土化

1．1生態(tài)旅游作為一種“替代性旅游”萌生于20世紀(jì)60年代，生態(tài)旅游一詞于1983年由美國(guó)學(xué)者赫克在替代性旅游理念的啟發(fā)下提出，同年國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）特別顧問(wèn)謝貝洛斯•拉斯喀瑞也在文獻(xiàn)中使用“生態(tài)旅游”一詞并將其定義為“前往相對(duì)沒(méi)有擾或污染的自然區(qū)域，專門為了學(xué)習(xí)、贊美、欣賞這些地方的景色和野生動(dòng)植物與存在的文化表現(xiàn)的旅游”，并強(qiáng)調(diào)生態(tài)旅游的區(qū)域是自然區(qū)域［6］．Roberto指出生態(tài)旅游是一種負(fù)責(zé)任的旅游形式，旨在使對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響最小化，同時(shí)對(duì)生態(tài)旅游系統(tǒng)保護(hù)有積極價(jià)值和貢獻(xiàn)，也 為 當(dāng) 地 居 民 創(chuàng) 造 收 人［7］．世 界 旅 游 組 織（WTO）特別推崇“綠色環(huán)球21”（GreenGlobe21）之《國(guó)際生態(tài)旅游標(biāo)準(zhǔn)》成為全球旅游業(yè)的核心規(guī)范體系，并著重通過(guò)體驗(yàn)大自然來(lái)培養(yǎng)人們對(duì)環(huán)境和文化的理解、欣賞和保護(hù)，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)上可持續(xù)的旅游．聯(lián)合國(guó)曾將2002年命名為國(guó)際生態(tài)旅游年，同年生態(tài)旅游專業(yè)研究期刊JournalofEco－tourism創(chuàng)建，生態(tài)旅游研究的重要性和影響力日益提升．目前生態(tài)旅游研究仍得到西方旅游學(xué)界的重視，如DavidB．Weaver和LauraJ．Lawton對(duì)JournalofEcotourism、JournalofTravelRe－search、JournalofSustainableTourism等期刊相關(guān)生態(tài)旅游文獻(xiàn)進(jìn)行綜合分析，指出目前生態(tài)旅游研究的重點(diǎn)是市場(chǎng)細(xì)分，野生動(dòng)物觀賞的生態(tài)影響，基于社區(qū)的生態(tài)旅游，但對(duì)一些重要領(lǐng)域，如旅游質(zhì)量控制，旅游外部環(huán)境、旅游組織和生態(tài)旅游整合的研究匱乏，生態(tài)旅游研究目前仍處于發(fā)展期［8］，并從供給、市場(chǎng)需求、旅游組織、旅游影響、外部環(huán)境等角度綜合闡述生態(tài)旅游的特征．Weaver等認(rèn)為需要規(guī)劃一個(gè)全球性的生態(tài)旅游保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)來(lái)促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)積極變化，維持和提高保護(hù)地的生態(tài)健康，關(guān)鍵主題是通過(guò)學(xué)術(shù)研究和教育，生態(tài)健康，社區(qū)參與和發(fā)展，構(gòu)建合作關(guān)系來(lái)使生態(tài)旅游的觀念深入人心［9］．我國(guó)旅游學(xué)界自20世紀(jì)90年代開(kāi)始探索生態(tài)旅游的概念、發(fā)展模式和經(jīng)營(yíng)管理等．在生態(tài)旅游者特征方面，朱璇指出中國(guó)的生態(tài)旅游當(dāng)前仍處在市場(chǎng)培養(yǎng)階段，只有依靠嚴(yán)格自律的真正生態(tài)旅游者，才能避免生態(tài)脆弱地區(qū)的環(huán)境惡化［10］．在生態(tài)旅游發(fā)展過(guò)程中，不斷有學(xué)者從生態(tài)旅游主體、屬性、生態(tài)旅游與社區(qū)關(guān)系等方面發(fā)表對(duì)生態(tài)旅游發(fā)展的質(zhì)疑并提出新的見(jiàn)解，劉德謙曾指出，由于“大眾旅游不利于生態(tài)保護(hù)，大眾旅游承擔(dān)不了生態(tài)旅游的責(zé)任，生態(tài)旅游的消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與我國(guó)大眾游客的消費(fèi)水平不合”，因此，在我國(guó)尚不具備大面積開(kāi)展 生 態(tài) 旅 游 的 條 件［11］．葉 文、薛 熙 明 等 引 用Clark觀點(diǎn)，認(rèn)為大眾旅游由于擁有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，實(shí)際上比小規(guī)模旅游更能保證資源循環(huán)利用和共生措施的實(shí)施，替代性旅游也可能不是可持續(xù)性的，大眾旅游也并非就是不可持續(xù)的，因此只要滿足了生態(tài)旅游的衡量標(biāo)準(zhǔn)，某些生態(tài)旅游活動(dòng)也可以歸于大眾或者大規(guī)模旅游之列［12］．葉文等對(duì)比中西方生態(tài)旅游發(fā)展，提出生態(tài)旅游本土化的概念，指出西方生態(tài)旅游市場(chǎng)呈現(xiàn)出一元特征，而中國(guó)則必須同時(shí)考慮市場(chǎng)的消費(fèi)和培育雙重功能，構(gòu)造高端和大眾二元結(jié)構(gòu)的市場(chǎng)．大眾生態(tài)旅游是現(xiàn)階 段 朝 向 西 方 式 嚴(yán) 格 生 態(tài) 旅 游 的 一 個(gè) 有 益 過(guò)渡［13］．1．2生態(tài)旅游本土化本土化是指將某一事物轉(zhuǎn)換成符合本地特定要求的過(guò)程．生態(tài)旅游本土化是在中國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和歷史文化背景下的生態(tài)旅游發(fā)展模式，是一種能夠較好地滿足當(dāng)前國(guó)內(nèi)多元化市場(chǎng)對(duì)生態(tài)旅游產(chǎn)品需求，使大眾旅游者能夠獲得自然體驗(yàn)、接受環(huán)境教育、認(rèn)識(shí)和體驗(yàn)旅游地原生文化、增強(qiáng)其環(huán)境保護(hù)意識(shí)并逐漸成為真正的生態(tài)旅游者，同時(shí)也能夠?yàn)楦叨松鷳B(tài)旅游市場(chǎng)提供高質(zhì)量的旅游經(jīng)歷和服務(wù)的本土化旅游發(fā)展方式．由于我國(guó)生態(tài)旅游資源富集于中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、交通不便、生態(tài)環(huán)境敏感地區(qū)，本土化生態(tài)旅游作為重要的替代產(chǎn)業(yè)，在升優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社區(qū)受益及發(fā)展，提高社區(qū)居民生活質(zhì)量等方面發(fā)揮重要作用，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾溃闹袑⒁陨鷳B(tài)旅游資源富集地陜西南部（陜南）為例，辨析陜南生態(tài)旅游本土化發(fā)展的基礎(chǔ)及可行性，探討陜南生態(tài)旅游本土化發(fā)展的途徑和策略．

2實(shí)證研究

2．1陜南生態(tài)旅游資源特征陜南面積69950km2，占陜西省土地面積的34．01％，人口占全省的23％，包括漢中、安康和商洛3市31個(gè)區(qū)（縣），北靠秦嶺，南依巴山，秦巴山地是陜西生態(tài)旅游資源最為豐富的單元，國(guó)家級(jí)、省級(jí)森林公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園及地質(zhì)遺跡保護(hù)點(diǎn)富集，高質(zhì)量生態(tài)旅游資源區(qū)域集中連片［14］，陜南擁有豐富的珍稀動(dòng)植物資源如大熊貓、朱鹮、金絲猴、羚牛、珙桐、紅豆杉、銀杏、水杉等，既是全國(guó)最豐富的生物資源庫(kù)，又是“南水北調(diào)”中線工程重要的水源地和生態(tài)敏感地區(qū)．陜南較為豐富的礦產(chǎn)資源也集中在這一區(qū)域，資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)的矛盾突出．生態(tài)旅游作為可持續(xù)發(fā)展的旅游方式，關(guān)注自然環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)，使當(dāng)?shù)鼐用袷芤?，加深旅游者?duì)自然環(huán)境和生態(tài)文化的理解、欣賞和保護(hù)，因而可成為陜南經(jīng)濟(jì)社會(huì)突破發(fā)展的最佳選擇之一．2．2陜南生態(tài)旅游市場(chǎng)特征通過(guò)考察陜南生態(tài)旅游者的收入、年齡、教育背景、產(chǎn)品偏好、市場(chǎng)行為特征、環(huán)境保護(hù)意識(shí)與支付意愿、及其對(duì)環(huán)境的理解、要求及市場(chǎng)規(guī)模等指標(biāo)，并將其與嚴(yán)格意義上的生態(tài)旅游者進(jìn)行對(duì)比，可發(fā)現(xiàn)兩類生態(tài)旅游市場(chǎng)的顯著差異（表略）2．3陜南生態(tài)旅游本土化發(fā)展可行性陜西南部擁有雄奇壯麗的秦巴山地和漢江流域自然風(fēng)光，因?yàn)槭苋藶楦深A(yù)較少、保存相對(duì)完整的自然生態(tài)系統(tǒng)，所以具備發(fā)展生態(tài)旅游的優(yōu)勢(shì)和潛力．但受地理環(huán)境、交通以及產(chǎn)業(yè)分布等因素制約，陜南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與關(guān)中、陜北差距顯著，發(fā)展水平相對(duì)滯后．為加快陜南的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，陜西省委、省政府在十一五規(guī)劃綱要和《關(guān)于陜南突破發(fā)展的若干意見(jiàn)》中指出“陜南要充分發(fā)揮自然環(huán)境優(yōu)美、生物資源和水資源豐富的優(yōu)勢(shì)，以建設(shè)綠色產(chǎn)業(yè)基地為重點(diǎn)，突破發(fā)展”、“旅游產(chǎn)業(yè)是陜南最有條件、最有可能率先突破發(fā)展的產(chǎn)業(yè)之一”，并進(jìn)行配套政策扶持．隨著西漢、西康、十天等高速公路相繼開(kāi)通，川陜、西武等高速公路、農(nóng)村公路基本建設(shè)的加快發(fā)展，漢中、安康機(jī)場(chǎng)的改遷建工程動(dòng)工，陜南結(jié)構(gòu)合理、快速便捷的立體交通網(wǎng)格局逐步形成，并實(shí)現(xiàn)與關(guān)中經(jīng)濟(jì)區(qū)、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)和武漢經(jīng)濟(jì)區(qū)的通暢連接，陜南區(qū)位條件和可進(jìn)入性進(jìn)一步提升．同時(shí)，近年來(lái)我國(guó)國(guó)民收入水平不斷提高、家庭收入普遍增長(zhǎng)，居民消費(fèi)理念轉(zhuǎn)變、消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，國(guó)內(nèi)旅游消費(fèi)市場(chǎng)呈穩(wěn)步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，為陜南突破發(fā)展和生態(tài)旅游發(fā)展帶來(lái)契機(jī)，生態(tài)旅游本土化具有良好的外部環(huán)境、資源優(yōu)勢(shì)、市場(chǎng)條件、潛力和發(fā)展前景．

3陜南生態(tài)旅游本土化發(fā)展策略

3．1建設(shè)陜南國(guó)家級(jí)生態(tài)旅游改革示范區(qū)秦巴山地和漢水、丹江、嘉陵江獨(dú)有的地貌、水文、植被等造就了陜南獨(dú)特的亞熱帶生態(tài)景觀，秦、隴、荊、楚、巴等文化形態(tài)在此融匯并形成濃郁多彩的移民文化風(fēng)情，近年來(lái)陜南開(kāi)放式交通格局的形成，為陜南生態(tài)旅游發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)．而以西安為代表的關(guān)中城市群、成都、重慶、武漢、天水、蘭州、鄭州等周邊城市的風(fēng)光風(fēng)土人情迥異的陜北地區(qū)、滬、京、粵等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，則為陜南提供了較為穩(wěn)定的客源市場(chǎng)或潛在客源市場(chǎng)．陜南三市應(yīng)通過(guò)旅游合作制定高水平的生態(tài)旅游總體發(fā)展規(guī)劃和分區(qū)開(kāi)發(fā)詳細(xì)規(guī)劃，打造國(guó)家級(jí)生態(tài)旅游改革示范區(qū)，建設(shè)和提升精品生態(tài)旅游景區(qū)．根據(jù)陜南生態(tài)旅游資源的珍稀性、稀缺性及旅游開(kāi)發(fā)價(jià)值，對(duì)大熊貓、朱鹮、金絲猴、羚牛及紅豆杉、珙桐等珍稀野生動(dòng)植物棲息生長(zhǎng)生活地實(shí)行核心區(qū)嚴(yán)格保護(hù)措施，嚴(yán)禁旅游開(kāi)發(fā)和其他商業(yè)活動(dòng)．針對(duì)不同旅游市場(chǎng)開(kāi)發(fā)多層級(jí)旅游產(chǎn)品，在秦嶺南坡留壩、佛坪、寧陜和柞水等地的自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)、巴山山地原生森林及地質(zhì)遺跡帶等，限制性開(kāi)發(fā)珍稀動(dòng)植物觀賞、生態(tài)環(huán)境認(rèn)知和教育、科普、徒步、野營(yíng)、觀鳥(niǎo)等低容量、小規(guī)模的生態(tài)旅游活動(dòng)；在秦巴山地和漢江谷底盆地以金絲峽、南宮山、長(zhǎng)青－華陽(yáng)、天華山、紫柏山、瀛湖、柞水溶洞等以自然風(fēng)光和生態(tài)環(huán)境見(jiàn)長(zhǎng)的自然景觀帶，開(kāi)發(fā)適合大眾旅游市場(chǎng)的自然觀光體驗(yàn)、休閑度假、探險(xiǎn)健身、娛樂(lè)、會(huì)議等旅游產(chǎn)品；依托陜南獨(dú)特地域文化和山水田園風(fēng)光開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品．利用陜南高速公路網(wǎng)，建設(shè)一批具有陜南地域特色的旅游小城鎮(zhèn)，如寧陜、嵐皋、洋縣、佛坪、留壩、柞水、商南、鎮(zhèn)安、紫陽(yáng)、石泉等，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，使之成為陜南突破發(fā)展重要的增長(zhǎng)極．通過(guò)“綠色陜南，生態(tài)家園”樹(shù)立陜南統(tǒng)一的旅游形象和營(yíng)銷品牌，使陜南成為具有集自然風(fēng)光、休閑度假、民俗風(fēng)情、探險(xiǎn)獵奇等為一體的國(guó)家級(jí)生態(tài)旅游改革示范區(qū)，形成一個(gè)國(guó)內(nèi)有影響的生態(tài)旅游目的地．建設(shè)陜南國(guó)家級(jí)生態(tài)旅游改革示范區(qū)，符合國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)、南水北調(diào)水源地生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，可得到國(guó)家優(yōu)惠政策及資金的扶持，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)地進(jìn)行生態(tài)旅游景區(qū)規(guī)劃和建設(shè)．在旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目資金等方面也可獲得有力的支持和保障．可進(jìn)一步將陜南打造成為在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、融資、土地管理、資源要素市場(chǎng)化、生態(tài)補(bǔ)償?shù)染C合改革示范區(qū)，加快實(shí)現(xiàn)陜南經(jīng)濟(jì)社會(huì)的突破發(fā)展．3．2依照產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和循環(huán)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)構(gòu)建陜南旅游產(chǎn)業(yè)生態(tài)集群產(chǎn)業(yè)集群使得旅游供應(yīng)鏈組織起來(lái)開(kāi)展旅游活動(dòng)和旅游服務(wù)，實(shí)現(xiàn)旅游目的地所有單位協(xié)同作用，從而提高目的地的競(jìng)爭(zhēng)力［15］，并通過(guò)產(chǎn)業(yè)集聚帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展．但旅游集群也會(huì)因?yàn)樵谟邢薜目臻g內(nèi)，因旅游企業(yè)如飯店、餐廳、交通公司、旅游商店等密集而造成環(huán)境污染、資源和生態(tài)破壞、旅游服務(wù)質(zhì)量降低等問(wèn)題．循環(huán)經(jīng)濟(jì)是以資源高效利用和循環(huán)利用為核心，以減量化、再使用、再循環(huán)為原則，以提高資源生產(chǎn)率和減少?gòu)U棄物排放為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展方式．陜南生態(tài)旅游改革示范區(qū)要按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和布置旅游產(chǎn)業(yè)，如餐飲、住宿、娛樂(lè)、旅游設(shè)施和裝備制造、交通企業(yè)的生態(tài)集群，加快企業(yè)環(huán)保設(shè)施建設(shè)和改造，運(yùn)用生態(tài)經(jīng)濟(jì)規(guī)律來(lái)指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，通過(guò)旅游產(chǎn)業(yè)生態(tài)集群，使物質(zhì)和能源在經(jīng)濟(jì)循環(huán)中得到合理的利用，降低旅游活動(dòng)產(chǎn)生的不良影響．旅游企業(yè)及所有旅游生產(chǎn)、服務(wù)活動(dòng)的參與者要按照產(chǎn)業(yè)生態(tài)化目標(biāo)來(lái)優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，盡可能使用清潔能源，降低能源和資源消耗，抵制使用“一次性”物品，提倡物資和能源的循環(huán)使用和再利用，創(chuàng)造條件降低旅游者的活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，使生態(tài)旅游真正成為資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的最佳旅游方式．3．3構(gòu)建本土化生態(tài)解說(shuō)系統(tǒng)旅游解說(shuō)系統(tǒng)是由導(dǎo)游講解、解說(shuō)牌及標(biāo)識(shí)、游客中心、旅游手冊(cè)及其他出版物等解說(shuō)要素組成的一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)．生態(tài)旅游區(qū)環(huán)境解說(shuō)系統(tǒng)最重要的一個(gè)功能就是向旅游者傳播環(huán)境知識(shí)、傳授環(huán)保技能，幫助旅游者樹(shù)立正確的環(huán)境意識(shí)和價(jià)值觀，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境教育的目的［16］．國(guó)外生態(tài)旅游解說(shuō)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)注重體現(xiàn)環(huán)境教育和科普教育，由于審美觀念的差異，國(guó)內(nèi)生態(tài)旅游解說(shuō)系統(tǒng)多注重向旅游者傳遞旅游區(qū)的歷史背景和相關(guān)傳說(shuō)故事等，一般不注重對(duì)旅游者進(jìn)行地理成因、環(huán)境保護(hù)等科普教育．陜南生態(tài)旅游改革示范區(qū)應(yīng)建立本土化生態(tài)旅游解說(shuō)系統(tǒng)，將陜南生態(tài)系統(tǒng)類型、成因、結(jié)構(gòu)和分布規(guī)律、生態(tài)演替規(guī)律、珍稀動(dòng)植物保護(hù)、陜南歷史人文地理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)意義等科學(xué)知識(shí)，與中國(guó)傳統(tǒng)審美習(xí)慣結(jié)合起來(lái)，通過(guò)生態(tài)旅游導(dǎo)游員生動(dòng)的專業(yè)講解，以及清晰、簡(jiǎn)潔、準(zhǔn)確的文字、標(biāo)識(shí)、圖件、電子讀物等，使旅游者樂(lè)于接受生態(tài)教育，樹(shù)立熱愛(ài)自然和保護(hù)自然的意識(shí)，培養(yǎng)真正的生態(tài)旅游者．3．4加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)和生態(tài)管理陜南生態(tài)旅游資源價(jià)值極高，生態(tài)環(huán)境復(fù)雜而脆弱，同時(shí)又是南水北調(diào)中線工程重要的水源地，但迅速發(fā)展的旅游業(yè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾日益突出．必須建立和完善環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，加強(qiáng)旅游對(duì)環(huán)境影響和變化的監(jiān)控，尤其要加強(qiáng)對(duì)瀕危動(dòng)植物生活影響的研究．可利用現(xiàn)代化的研究設(shè)備如用無(wú)線電通訊、高空成像、衛(wèi)星、遙感紅外線、帶環(huán)無(wú)線電跟蹤等先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行自然資源調(diào)查，準(zhǔn)確掌握動(dòng)植物的數(shù)量分布消長(zhǎng)和活動(dòng)規(guī)律［17］，為陜南生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供科學(xué)的數(shù)據(jù)和方案．要加強(qiáng)生態(tài)管理，根據(jù)功能分區(qū)合理測(cè)算陜南生態(tài)旅游承載力，加強(qiáng)對(duì)旅游企業(yè)、游客、當(dāng)?shù)鼐用竦壬鷳B(tài)旅游利益相關(guān)者的管理，建立和完善陜南生態(tài)旅游認(rèn)證體系，培養(yǎng)旅游企業(yè)的社會(huì)責(zé)任和環(huán)境責(zé)任．針對(duì)迅速增長(zhǎng)的陜南自駕游和自由行游客，建立散客服務(wù)系統(tǒng)、游客救助系統(tǒng)，并加強(qiáng)游客生態(tài)倫理教育，提供環(huán)境友好型的服務(wù)、設(shè)施設(shè)備和商品，改善他們的環(huán)境態(tài)度．要為當(dāng)?shù)鼐用裉峁﹨⑴c陜南生態(tài)旅游管理和經(jīng)營(yíng)的機(jī)會(huì)，使他們真正受益于生態(tài)旅游發(fā)展，從而增強(qiáng)他們的社區(qū)責(zé)任并自覺(jué)保護(hù)環(huán)境．3．5開(kāi)展基于產(chǎn)品差異化的區(qū)域旅游合作陜南三市在空間上具有連續(xù)性和文化傳承的統(tǒng)一性，西漢、西康、西商等高速公路相繼開(kāi)通使得三地連接西安、重慶、成都、武漢、蘭州、鄭州等重點(diǎn)客源市場(chǎng)的旅游環(huán)線逐步形成，成為建設(shè)國(guó)家級(jí)生態(tài)旅游示范區(qū)的重要基礎(chǔ)，三市還需根據(jù)市場(chǎng)需要，比較各自資源優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行旅游產(chǎn)品及服務(wù)特色化、差異化設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)，形成完整的旅游環(huán)線和差異化產(chǎn)品，降低產(chǎn)品的替代性，避免同質(zhì)低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，并通過(guò)差異化價(jià)格滿足細(xì)分市場(chǎng)需求，以差異化產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)服務(wù)提高顧客的忠誠(chéng)度，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力．隨著陜南經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高，差異化產(chǎn)品設(shè)計(jì)也利于培育區(qū)內(nèi)客源市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)客源互送．在區(qū)域總體旅游形象下，根據(jù)地域資源特色和文脈差異塑造不同的次級(jí)旅游形象，賦予旅游目的地產(chǎn)品豐富完整、體驗(yàn)多樣、服務(wù)規(guī)范、旅游無(wú)障礙的區(qū)域旅游感知形象，串聯(lián)不同的旅游吸引物，組合多元化、復(fù)合型的旅游產(chǎn)品，創(chuàng)造為游客所感知的陜南旅游獨(dú)特價(jià)值和難以為對(duì)手模仿的產(chǎn)品和服務(wù)，贏得旅游市場(chǎng)的認(rèn)同和忠誠(chéng)，占據(jù)區(qū)域旅游的有利地位．

篇7

關(guān)鍵詞：景觀生態(tài)學(xué)；反規(guī)劃；城市水系規(guī)劃；城市河流規(guī)劃

中圖分類號(hào)：J04 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-5312（2012）06-0208-01

一、規(guī)劃目標(biāo)與規(guī)劃思路

水系景觀的規(guī)劃目標(biāo)，就是要將景觀生態(tài)學(xué)理論引入到城市水系的景觀規(guī)劃中，維護(hù)、保障及恢復(fù)水系生態(tài)健康，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃水系的可持續(xù)保護(hù)與利用，滿足城區(qū)發(fā)展與市民的濱水需求，使濱水新城水系建設(shè)成為符合生態(tài)文明時(shí)代特征的人水和諧的典范。

濱水新城核心區(qū)水系景觀規(guī)劃思路貫徹的思想方法是“反規(guī)劃”，其指向是建立一個(gè)作為城市發(fā)展與建設(shè)剛性框架的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，它是一種景觀規(guī)劃途徑，本質(zhì)上講是一種強(qiáng)調(diào)通過(guò)優(yōu)先進(jìn)行不建設(shè)區(qū)域的控制，來(lái)進(jìn)行城市空間規(guī)劃的方法論。在提供給決策者的規(guī)劃成果上體現(xiàn)的是一個(gè)強(qiáng)制性的不發(fā)展區(qū)域及其類型和控制的強(qiáng)度，構(gòu)成城市的“底”和限制性格局，而把發(fā)展區(qū)域作為可變化的“圖”，留給市場(chǎng)去完善。這個(gè)限制性格局同時(shí)定義了可建設(shè)用地的空間，是支持城市空間形態(tài)的格局。

二、大尺度上的水系規(guī)劃研究

（一）水系線型的選擇

1、生態(tài)適應(yīng)，因地制宜，在現(xiàn)狀層面充分考慮現(xiàn)有大水面的利用與聯(lián)通，充分考慮與現(xiàn)有山體及高壓走廊綠廊的有機(jī)結(jié)合，充分考慮與開(kāi)敞平地結(jié)合形成大型公共開(kāi)放空間；通過(guò)水體大連通，構(gòu)筑“即使水庫(kù)”，緩解洪災(zāi)險(xiǎn)情、杜絕洪澇，保護(hù)大水體水域，維護(hù)水體生態(tài)系統(tǒng)的藍(lán)核與綠核。

2、尊重自然、形意相隨，在水系格局的形態(tài)設(shè)計(jì)中，其一是尊重河流系統(tǒng)的自然規(guī)律，注重河流自然生態(tài)和自然環(huán)境的恢復(fù)和保護(hù)，使河流的綜合服務(wù)功能得到充分的發(fā)揮；其二，兼具河流的生態(tài)、功能和景觀基本層面，從安全性、自然性、生態(tài)性、觀賞性、文化性、親水性六個(gè)方面對(duì)城市河流景觀效果進(jìn)行分析，以不規(guī)則自然河岸構(gòu)形，大小與曲直結(jié)合，加強(qiáng)河岸與河床之間在水文和生態(tài)上的聯(lián)系；其三，構(gòu)筑生物多樣性景觀，結(jié)合復(fù)層綠化，營(yíng)造多生境、多物種下的生態(tài)安全。

（二）生態(tài)基礎(chǔ)與景觀格局

生態(tài)基礎(chǔ)是新城發(fā)展所依賴的自然系統(tǒng)，是城市及其居民能持續(xù)地獲得自然生態(tài)服務(wù)的基礎(chǔ)。生態(tài)基礎(chǔ)不僅包括習(xí)慣的城市綠地系統(tǒng)的概念，而且更廣泛地包含一切能提供上述生態(tài)服務(wù)的大尺度山水格局、城市水系和濱水區(qū)、城市公園和綠地系統(tǒng)、林業(yè)及農(nóng)業(yè)系統(tǒng)、自然保護(hù)地及開(kāi)放空間系統(tǒng)等。因此，生態(tài)基礎(chǔ)是維護(hù)土地生態(tài)過(guò)程安全和健康、保障城市居民持續(xù)地獲得高質(zhì)量的生態(tài)服務(wù)的景觀格局。

（三）景觀工程與公園規(guī)劃

依據(jù)水系軸線與景觀格局，水系串連起7大主題公園以豐富河道景觀，如濕地公園、水景公園、生態(tài)公園等。

濕地公園的河道、池底可在原址地形低洼處開(kāi)辟蓄水盆地，然后在底部填入腐殖質(zhì)豐富的淤泥層，以構(gòu)造接近自然狀態(tài)下的土壤結(jié)構(gòu)。水體岸線以自然升起的濕地基質(zhì)的土壤沙礫代替人工砌筑。

三、小尺度的河流景觀規(guī)劃設(shè)計(jì)

（一）河道規(guī)劃

在微觀尺度的河道設(shè)計(jì)中，生態(tài)恢復(fù)與生態(tài)設(shè)計(jì)是其主要途徑。生態(tài)恢復(fù)通常用于受人為干擾較為嚴(yán)重的河道；生態(tài)設(shè)計(jì)應(yīng)用于自然狀態(tài)良好、未受到人為破壞的河道。

生態(tài)恢復(fù)目標(biāo)的確定是關(guān)鍵，不論何種目標(biāo)都有共同特點(diǎn)：一是要維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的整體性；二是以生物多樣性作為恢復(fù)程度的主要標(biāo)準(zhǔn)。

（二）護(hù)岸規(guī)劃設(shè)計(jì)

護(hù)岸是水體和陸地的景觀邊界，是在特定時(shí)空尺度下，水、陸相對(duì)均質(zhì)的景觀之間所存在的異質(zhì)景觀。在自然條件下，護(hù)岸形態(tài)的分布通常表現(xiàn)為與水邊平行的帶狀結(jié)構(gòu)，在生態(tài)的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)中具有多種功能。

四、核心區(qū)水系景觀總體規(guī)劃

將大尺度的城市水系景觀規(guī)劃和小尺度的城市河流景觀建設(shè)聯(lián)系起來(lái)，以生態(tài)基礎(chǔ)構(gòu)建景觀安全格局，規(guī)劃表達(dá)濱水新城核心區(qū)水系景觀的系統(tǒng)性、整體性。

交通游覽線路設(shè)計(jì)，遵循縱向可達(dá)性、橫向可達(dá)性、以人為本、人車分流等原則，分別設(shè)計(jì)車行系統(tǒng)、自行車行系統(tǒng)、步行系統(tǒng)、水上游覽系統(tǒng)等，在滿足各種游覽方式需要的同時(shí)，也使各景點(diǎn)相互銜接。

篇8

[關(guān)鍵詞]旅游生態(tài)補(bǔ)償；內(nèi)涵；研究問(wèn)題；展望

[中圖分類號(hào)]F59

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1002-5006（2013）02-0052-08

Doi：10.3969/j.issn.1002-5006.2013.02.005

1.引言

近年來(lái)，隨著人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)/環(huán)境的影響力度加大且影響范圍漸廣，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值日漸受到重視。在此背景下，生態(tài)補(bǔ)償思想開(kāi)始萌發(fā)。在最近的十報(bào)告中，明確提出加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，強(qiáng)調(diào)建立生態(tài)補(bǔ)償制度。在旅游領(lǐng)域也出現(xiàn)了旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)南鄳?yīng)研究。在界定了產(chǎn)權(quán)的前提下，旅游資源可以實(shí)現(xiàn)其保持與開(kāi)發(fā)利用的良性循環(huán)，若將其引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中，可以實(shí)現(xiàn)旅游生態(tài)補(bǔ)償。旅游生態(tài)補(bǔ)償完全可以成為生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的重要方面?，F(xiàn)實(shí)中，可以通過(guò)旅游業(yè)發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度的完善。那些生態(tài)環(huán)境良好、但經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的自然旅游地，若實(shí)施旅游生態(tài)補(bǔ)償制度，對(duì)于環(huán)境建設(shè)與生態(tài)服務(wù)價(jià)值增值更具積極的實(shí)踐意義。

目前，已有部分區(qū)域在旅游資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，進(jìn)行了旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐活動(dòng)?？梢跃唧w將其分為3類：第一類，資源使用費(fèi)、資源維護(hù)費(fèi)形式的旅游資源有償使用制度，如麗江古城的古城維護(hù)費(fèi)、武夷山景區(qū)旅游資源保護(hù)費(fèi)、三清山風(fēng)景名勝資源使用費(fèi)、武陵源世界自然遺產(chǎn)資源有償使用費(fèi)等；第二類，環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)，如旅游開(kāi)發(fā)帶來(lái)的環(huán)境破壞向周圍的河段或其他相關(guān)環(huán)境支付的補(bǔ)償費(fèi)用等；第三類，機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償費(fèi)，如部分景區(qū)開(kāi)發(fā)帶來(lái)的居民的原有生活方式改變，導(dǎo)致的實(shí)際損失及機(jī)會(huì)成本損失而向居民支付的補(bǔ)償費(fèi)用。目前收費(fèi)名目和使用較為混亂，需要對(duì)旅游生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行系統(tǒng)研究。

結(jié)合現(xiàn)狀及已有研究，本文認(rèn)為旅游生態(tài)補(bǔ)償核心科學(xué)問(wèn)題集中于4點(diǎn)：①旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x（什么是旅游生態(tài)補(bǔ)償，即“是什么”的問(wèn)題）；②旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嬷黧w（即“補(bǔ)給誰(shuí)，誰(shuí)出錢”的問(wèn)題）；③旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)（即“補(bǔ)多少”的問(wèn)題）；④旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)那琅c機(jī)制（通過(guò)什么樣的方式，建立怎樣的資金分配方式和政策體系，即“怎么辦”的問(wèn)題）。因此，本文在分析我國(guó)旅游生態(tài)補(bǔ)償研究起源的基礎(chǔ)上，對(duì)上述核心問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)分析，并對(duì)我國(guó)旅游生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行全面的總結(jié)與分析，最后對(duì)未來(lái)的研究進(jìn)行展望。

2.旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯吭雌?/p>

我國(guó)旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展脈絡(luò)，源于兩條主線：

一條主線是區(qū)域及資源類型的保護(hù)視角。研究者在對(duì)區(qū)域或特定旅游目的地研究的過(guò)程中，從保護(hù)與持續(xù)發(fā)展的視角關(guān)注到旅游生態(tài)補(bǔ)償。如2007年張理英、薛躍規(guī)對(duì)陽(yáng)朔龍頸河和喻國(guó)慶對(duì)云南哈尼梯田世界遺產(chǎn)實(shí)行旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾约跋嚓P(guān)機(jī)制構(gòu)建的研究。2010年馬勇等對(duì)神農(nóng)架和2011年吳耀宇對(duì)鹽城海濱濕地自然保護(hù)區(qū)也進(jìn)行了研究。其中，馬勇等對(duì)神農(nóng)架的生態(tài)補(bǔ)償研究較為深入系統(tǒng)。該文對(duì)神農(nóng)架旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式及保障體系進(jìn)行了系統(tǒng)論述。從目的地類型角度，2007年文紅和李建華及其后對(duì)森林旅游、2008年鄭敏等對(duì)山地旅游、2010年李靜等對(duì)都市自然遺產(chǎn)旅游都進(jìn)行了生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾约皹?gòu)建研究。

第二條主線是生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖褂猛卣?。因?yàn)榭紤]到旅游使用是某些生態(tài)系統(tǒng)的重要服務(wù)價(jià)值體現(xiàn)，進(jìn)而延伸至旅游生態(tài)補(bǔ)償研究。2007年米珊珊等提出生態(tài)旅游背景下的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，并有一些學(xué)者從內(nèi)涵、機(jī)制等方面進(jìn)行研究。其中，針對(duì)旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵不清，2012年張一群等從旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵進(jìn)行分析，界定了3類補(bǔ)償主體和2種補(bǔ)償對(duì)象，并討論了旅游生態(tài)補(bǔ)償與旅游資源生態(tài)補(bǔ)償、旅游資源價(jià)值補(bǔ)償、旅游征地補(bǔ)償之間的關(guān)系。對(duì)于補(bǔ)償模式，2012年楊桂華等提出將生態(tài)補(bǔ)償與社區(qū)特許經(jīng)營(yíng)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)造血式生態(tài)補(bǔ)償。

總體上，旅游生態(tài)補(bǔ)償研究還屬于一個(gè)較新且尚處于初期的研究領(lǐng)域。隨著旅游業(yè)的發(fā)展，旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立對(duì)旅游環(huán)境建設(shè)及社區(qū)利益保護(hù)、旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展等方面都具有重要意義；也亟待在研究上厘清概念、建立框架，并且提供相應(yīng)的理論和方法，以指導(dǎo)解決實(shí)踐中的問(wèn)題和提供合理的政策依據(jù)。

3.旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵及理論

3.1生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

生態(tài)補(bǔ)償（ecological compensation）是當(dāng)前生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)界的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。隨著人們發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)手段具有更明顯的激勵(lì)效應(yīng)且逐漸重視應(yīng)用經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，生態(tài)補(bǔ)償作為一種重要的經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段在我國(guó)發(fā)展起來(lái)。國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要中指出：“按照誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度已經(jīng)成為我國(guó)加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。

對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償，國(guó)內(nèi)外未見(jiàn)明確的定義。國(guó)際上接近生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钣猩鷳B(tài)/環(huán)境付費(fèi)（payment for ecological/environmental service，PES）、生態(tài)/環(huán)境服務(wù)補(bǔ)償（compensation for ecological/environmental services）。使用較為廣泛是的PES。荷蘭政府在1993年修建高速公路時(shí)，實(shí)施了生態(tài)補(bǔ)償。美國(guó)、巴西、瑞典、德國(guó)等國(guó)家在林業(yè)、農(nóng)業(yè)、流域及礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)等方面實(shí)行了大量的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。1992年聯(lián)合國(guó)《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》及《21世紀(jì)議程》中表述為“在環(huán)境政策制定上，價(jià)格、市場(chǎng)和政府財(cái)政及經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)發(fā)揮補(bǔ)充性作用；環(huán)境費(fèi)用應(yīng)該體現(xiàn)在生產(chǎn)者和消費(fèi)者的決策上；價(jià)格應(yīng)反映出資源的稀缺性和全部?jī)r(jià)值，并有助于防止環(huán)境惡化。進(jìn)一步歸納目前已有的代表性觀點(diǎn)（表1），可以發(fā)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵有以下4點(diǎn)：第一，生態(tài)補(bǔ)償是一種典型的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段。1995年，莊國(guó)泰等認(rèn)為通過(guò)收費(fèi)的行為提供一種減少對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的經(jīng)濟(jì)刺激手段。其后的學(xué)者也普遍認(rèn)同經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段的觀點(diǎn)。毛顯強(qiáng)等認(rèn)為，與傳統(tǒng)的命令控制型手段相比，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段具有成本一效益優(yōu)勢(shì)和更強(qiáng)的激勵(lì)一抑制作用，因而在環(huán)境保護(hù)方面受到關(guān)注和青睞。第二，隨著人類對(duì)自然的影響加深，生態(tài)補(bǔ)償不僅僅是自然生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)節(jié)，更重要的是對(duì)人地關(guān)系的調(diào)節(jié)。人的因素在其中占有越來(lái)越重要的地位。早期和環(huán)境科學(xué)大辭典及卡普如斯等（Cuperus，et al.）的定位都強(qiáng)調(diào)是生態(tài)群落或者生態(tài)功能的恢復(fù)，后期更為明確的定義是減少行為主體（人）對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。因?yàn)閷?duì)于人的因素的關(guān)注，所以生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象及機(jī)制中必須考慮作為生態(tài)/環(huán)境使用者和維護(hù)者——人的要素。第三，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)哪康氖菍?shí)現(xiàn)外部成本內(nèi)部化。通過(guò)外部的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)促使環(huán)境破壞或保護(hù)著控制自身的環(huán)境目標(biāo)，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。第四，生態(tài)補(bǔ)償包涵4方面內(nèi)容：①生態(tài)系統(tǒng)本身保護(hù)（恢復(fù)）或破壞的成本進(jìn)行補(bǔ)償；②通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段將經(jīng)濟(jì)效益的外部性內(nèi)部化；③對(duì)個(gè)人或區(qū)域保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境的投入或放棄發(fā)展機(jī)會(huì)的損失的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；④對(duì)具有重大生態(tài)價(jià)值的區(qū)域或?qū)ο筮M(jìn)行保護(hù)性投入。

3.2生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)

生態(tài)補(bǔ)償理論基礎(chǔ)是支撐為什么要進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)。因此，需要對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)進(jìn)行分析。本文認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償理論包括如下：

第一，外部性理論和產(chǎn)權(quán)理論。外部性理論是現(xiàn)代環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的支柱理論，也是生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)。資源和環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，引起資源不合理的開(kāi)發(fā)利用以及環(huán)境污染破壞的一個(gè)重要原因是外部性。因而也出現(xiàn)了著名的庇古稅，通過(guò)征稅和補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)的內(nèi)部化。科斯認(rèn)為，外部性問(wèn)題的實(shí)質(zhì)在于雙方產(chǎn)權(quán)界定不清，因此必須明確產(chǎn)權(quán)，即確定人們是否有利用自己的財(cái)產(chǎn)采取某種行動(dòng)并造成相應(yīng)后果的權(quán)利。因此，在進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償時(shí)候需要明確界定產(chǎn)權(quán)。在界定產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，才能決定誰(shuí)的行為對(duì)誰(shuí)帶來(lái)營(yíng)銷，誰(shuí)受到影響，因而才能界定補(bǔ)償?shù)闹黧w與客體。

第二，公共物品理論。公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特征。作為公共產(chǎn)品的生態(tài)/環(huán)境產(chǎn)品，往往導(dǎo)致“公地悲劇”。通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償讓受益者付費(fèi)或者保護(hù)者收益，將對(duì)生態(tài)/環(huán)境能夠產(chǎn)生像私人物品一樣的有效激勵(lì)。

第三，可持續(xù)發(fā)展理論?？沙掷m(xù)發(fā)展首先強(qiáng)調(diào)生態(tài)/環(huán)境本身具有發(fā)展權(quán)，其次強(qiáng)調(diào)人類的發(fā)展必須考慮自然成本?？沙掷m(xù)發(fā)展的思想指導(dǎo)下產(chǎn)生了生態(tài)補(bǔ)償。此外，可持續(xù)發(fā)展不僅考慮同代人之間的區(qū)域平等，還考慮未來(lái)取向的代際平等。這對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w研究有直接的指導(dǎo)作用。生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罱K目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)資源和環(huán)境的持續(xù)開(kāi)發(fā)和使用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

3.3旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

旅游生態(tài)補(bǔ)償遵循區(qū)域環(huán)境的補(bǔ)償視角和生態(tài)補(bǔ)償研究的使用拓展的主線而發(fā)展。目前研究尚處于初期階段。綜合已有部分學(xué)者的定義（表2），本文進(jìn)一步分析旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵。除了與生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵中調(diào)節(jié)手段、外部化內(nèi)部性目的、利益主體關(guān)注自然與人相同外，旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵包括3點(diǎn)：①區(qū)域主要集中在自然旅游目的地且類型多樣。旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域主要集中在以自然旅游資源為主要吸引物的旅游目的地，因?yàn)檫@些區(qū)域生態(tài)/環(huán)境的主要功能是旅游利用。自然旅游地的類型包含森林旅游地、山岳旅游地、都市自然遺產(chǎn)、農(nóng)業(yè)遺產(chǎn)地等；其中，森林旅游地是被關(guān)注較多的類型。②關(guān)注社區(qū)利益。由于旅游開(kāi)發(fā)不可避免地帶來(lái)周邊社區(qū)的參與及居民的機(jī)會(huì)成本，所以旅游生態(tài)補(bǔ)償中社區(qū)居民是重要的利益主體。③不僅關(guān)注生態(tài)/環(huán)境破壞帶來(lái)的相應(yīng)補(bǔ)償，還需關(guān)注旅游生態(tài)環(huán)境建設(shè)和某些重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)帶來(lái)的補(bǔ)償。因此，從這個(gè)角度講，旅游生態(tài)補(bǔ)償與旅游資源生態(tài)補(bǔ)償、資源使用費(fèi)/占用費(fèi)等領(lǐng)域有所區(qū)別。

4.旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嬷黧w

庇古稅的建議引出關(guān)于治理環(huán)境污染的PPP（Polluter Pays Principle）原則，也成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹罢l(shuí)利用誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)受益（損害）誰(shuí)付費(fèi)”的原則。依據(jù)該原則，界定補(bǔ)償主體、受償者范疇。

4.1補(bǔ)償主體的界定

旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w有3類：①政府主體，包括中央政府、地方政府、景區(qū)的各級(jí)上級(jí)管理部門（如水利風(fēng)景區(qū)歸水利部管理、國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)歸建設(shè)部管理等）；②市場(chǎng)主體，包括生態(tài)環(huán)境的破壞者、相關(guān)的旅游企業(yè)經(jīng)營(yíng)者、從旅游中獲益的個(gè)人（如旅游者）和企業(yè)；③其他主體，包括各類環(huán)保組織和NGO及相關(guān)基金會(huì)。此外，吳耀宇在對(duì)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償研究中，認(rèn)為不同級(jí)別的自然保護(hù)區(qū)應(yīng)有不同的補(bǔ)償主體層次：具有世界意義的自然保護(hù)區(qū)應(yīng)該爭(zhēng)取國(guó)際社會(huì)的必要支持；具有國(guó)家意義的自然保護(hù)區(qū)，政府作為享受生態(tài)服務(wù)的全體公民的代表來(lái)購(gòu)買保護(hù)區(qū)的生態(tài)服務(wù)，對(duì)為保護(hù)區(qū)建設(shè)做出犧牲的社區(qū)居民給予補(bǔ)償；具有區(qū)域意義的自然保護(hù)區(qū)由獲益地區(qū)的地方政府給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。還有研究者認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償中地方政府不是利益相關(guān)方。他們認(rèn)為，利益相關(guān)方特指生態(tài)利用、保護(hù)和建設(shè)利益范圍內(nèi)的相關(guān)利益群體，而地方政府沒(méi)有進(jìn)入該利益范圍。本文認(rèn)為，地方政府在旅游開(kāi)發(fā)及其相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償中具有舉足輕重的作用，尤其是對(duì)景區(qū)的控制權(quán)和收益權(quán)方面，已經(jīng)進(jìn)入相應(yīng)的利益范圍，應(yīng)該是旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾黧w。

旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆攲?duì)象可以分為兩類：①對(duì)生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償。這些生態(tài)環(huán)境不僅是旅游活動(dòng)的環(huán)境背景，也是重要的旅游吸引物。②對(duì)人的補(bǔ)償，包括旅游帶來(lái)的生態(tài)破壞的受損者、由于發(fā)展旅游導(dǎo)致傳統(tǒng)依賴環(huán)境生活且現(xiàn)在喪失部分生計(jì)條件的居民、旅游生態(tài)環(huán)境的治理者和維護(hù)者。對(duì)物的補(bǔ)償最終還需要體現(xiàn)在對(duì)人的補(bǔ)償上。在界定兩者的范圍基礎(chǔ)上，需要將生態(tài)系統(tǒng)與人直接的相應(yīng)互動(dòng)需要建立概念框架，才能實(shí)現(xiàn)旅游生態(tài)補(bǔ)償。張一群等指出：旅游生態(tài)補(bǔ)償不僅包括價(jià)值層面的補(bǔ)償，更包括物質(zhì)層面的補(bǔ)償。物質(zhì)層面的補(bǔ)償主要是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的補(bǔ)償，其補(bǔ)償應(yīng)以生態(tài)系統(tǒng)的健康運(yùn)行為標(biāo)準(zhǔn)；價(jià)值層面的補(bǔ)償主要是對(duì)人的補(bǔ)償，其補(bǔ)償應(yīng)以相關(guān)群體是否能夠保護(hù)生態(tài)、增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)。

5.旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)核算

確定了補(bǔ)償主體和受償對(duì)象，需要確定具體的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。旅游生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算首先需要確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成，其次需要針對(duì)不同的補(bǔ)償內(nèi)容確定不同的核算方法。

5.1旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)構(gòu)成

旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)構(gòu)成包含4部分：①生態(tài)服務(wù)價(jià)值的補(bǔ)償。目前由于這種損益情況分析不足，造成了部分價(jià)值核算重復(fù)計(jì)算；生態(tài)服務(wù)價(jià)值的評(píng)估著眼點(diǎn)不應(yīng)是生態(tài)服務(wù)價(jià)值總體的評(píng)估，而應(yīng)該是由于某種價(jià)值增強(qiáng)而帶來(lái)的其他服務(wù)價(jià)值變化的評(píng)估。旅游開(kāi)發(fā)帶來(lái)的環(huán)境生態(tài)變化實(shí)際上有損失的方面，也有增加的方面，因此需要分析其損益情況。不是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的全部的補(bǔ)償，也不是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值中游憩價(jià)值的評(píng)估，而應(yīng)該是變化量的評(píng)估與補(bǔ)償。本文認(rèn)為應(yīng)該是由于旅游開(kāi)發(fā)造成了游憩價(jià)值增加而帶來(lái)其他價(jià)值減少的差額。②當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)展的機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償。由于旅游開(kāi)發(fā)造成了居民的生存及發(fā)展機(jī)會(huì)喪失，由此進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。③旅游區(qū)內(nèi)旅游生態(tài)環(huán)境建設(shè)的補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)。造成旅游區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境破壞的，要進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償，如排污；旅游區(qū)內(nèi)的生態(tài)建設(shè)及維護(hù)的相應(yīng)建設(shè)費(fèi)用需要進(jìn)行補(bǔ)償；此外，生態(tài)環(huán)境改善應(yīng)給以相應(yīng)的補(bǔ)償。④旅游區(qū)周邊的生態(tài)環(huán)境建設(shè)的補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)。

5.2補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算方法

在基本界定了標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)成之后，針對(duì)不同的損益情況及補(bǔ)償對(duì)象需要建立不同的核算方法，并形成旅游生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算的科學(xué)方法體系。目前，旅游生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算方法研究較為零散，本文也僅有粗淺的建議（表3）。

6.旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制問(wèn)題

我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐始于20世紀(jì)80年代。目前我國(guó)主要的補(bǔ)償方式有10種：①中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；②專項(xiàng)基金；③地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；④資源稅、費(fèi)；⑤排污收費(fèi)；⑥排污權(quán)交易；⑦水權(quán)交易；⑧稅收優(yōu)惠；⑨經(jīng)濟(jì)合作政策；⑩國(guó)際組織捐贈(zèng)。國(guó)外的生態(tài)補(bǔ)償方式主要有8種：①政府購(gòu)買；②專項(xiàng)資金；③資源稅、費(fèi)；④私人交易；⑤開(kāi)放的市場(chǎng)貿(mào)易；⑥稅收優(yōu)惠；⑦國(guó)際組織捐贈(zèng)；⑧其他，如異地重建新的生境等。總體上，我國(guó)最主要的補(bǔ)償方式仍是以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主的政府補(bǔ)償。馮凌認(rèn)為，這種方式在計(jì)入信息成本、監(jiān)管成本以及錯(cuò)位的“征稅一補(bǔ)償”的社會(huì)成本后，效率往往較低。相對(duì)而言，國(guó)外基于市場(chǎng)交易的生態(tài)補(bǔ)償方法具有一定的借鑒。

旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞交狙匾u上述生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞健Ｂ糜紊鷳B(tài)補(bǔ)償與一般的生態(tài)補(bǔ)償有所區(qū)別在于旅游區(qū)內(nèi)有居民居住，甚至人口為數(shù)不少，這也與國(guó)外的自然旅游區(qū)有所不同；因此，如何保障居民的利益，在溝通、協(xié)商、談判等參與機(jī)制的作用下實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償成為重要的研究問(wèn)題。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就其實(shí)質(zhì)來(lái)說(shuō)就是市場(chǎng)機(jī)制，自然保護(hù)地生態(tài)建設(shè)和管理中市場(chǎng)機(jī)制的引入意味著傳統(tǒng)利益協(xié)調(diào)的行政管理手段也需要變革，這種變革需要充分考慮生態(tài)環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益主體的多元化、復(fù)雜化，利益實(shí)現(xiàn)途徑的多樣化。楊桂華等也一直倡導(dǎo)通過(guò)“所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)”三權(quán)分離的旅游項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)制度，引導(dǎo)自然遺產(chǎn)地受償社區(qū)居民參與生態(tài)旅游經(jīng)營(yíng)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)自然遺產(chǎn)地開(kāi)發(fā)“造血式”生態(tài)補(bǔ)償。

除了補(bǔ)償方式外，在旅游生態(tài)補(bǔ)償保障機(jī)制方面，需要構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)監(jiān)督體制；在權(quán)責(zé)對(duì)等原則基礎(chǔ)上，改革相關(guān)體制機(jī)制，推進(jìn)綠色GDP核算；完善相應(yīng)的規(guī)章制度和法律法規(guī)；倡導(dǎo)實(shí)踐研究，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償理論探索。

7.結(jié)語(yǔ)與展望

第一，對(duì)于目前的實(shí)踐需求和研究現(xiàn)狀，2S（Stakeholder，Standard）成為亟須解決的問(wèn)題。目前已經(jīng)基本解決旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x（是什么）問(wèn)題，現(xiàn)在要解決的問(wèn)題是：①旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嬷黧w（補(bǔ)給誰(shuí)，誰(shuí)出錢）；②旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)（補(bǔ)多少）。

篇9

關(guān)鍵詞：生態(tài)網(wǎng)絡(luò)；都市區(qū)；功能指向；規(guī)劃方法

中圖分類號(hào)：F299.3

生態(tài)空間的數(shù)量、質(zhì)量和空間布局在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系中具有重要的考量意義。隨著城市化進(jìn)程的迅速發(fā)展，綠色空間的環(huán)境價(jià)值、游憩功能、生物多樣性意義逐漸被認(rèn)識(shí)，都市區(qū)生態(tài)空間的功能發(fā)揮也成為規(guī)劃建設(shè)的重要依據(jù)。在空間規(guī)劃方法上，以保護(hù)生物遷徙通道為前提，兼顧游憩、景觀等多元化功能的結(jié)構(gòu)布局與面積控制為核心原則，形成以公園及自然化特征更為明顯的森林、河流、海岸等為主體的 “線-塊”網(wǎng)絡(luò)被保護(hù)起來(lái)，為不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供載體。

美國(guó)都市區(qū)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的思想與實(shí)踐開(kāi)始于20世紀(jì)中期的威斯康辛州、新英格蘭地區(qū)的大地規(guī)劃運(yùn)動(dòng)（MATLAND）。我國(guó)傳統(tǒng)的城市規(guī)劃中偏重對(duì)建設(shè)開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)作用，而生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)恢復(fù)、生態(tài)安全往往不被作為規(guī)劃重點(diǎn)及強(qiáng)制性內(nèi)容。許多城市原有綠地規(guī)劃不能滿足對(duì)自然生態(tài)維護(hù)需求，生態(tài)環(huán)境脆弱且土地資源有限，加上城市發(fā)展的空間需求，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與綠地保護(hù)面臨的沖突日益嚴(yán)峻。本文基于生態(tài)網(wǎng)絡(luò)理論，以美國(guó)新英格蘭地區(qū)和我國(guó)珠三角地區(qū)的綠道規(guī)劃實(shí)踐為基礎(chǔ)，比較分析都市區(qū)綠道規(guī)劃建設(shè)的方法體系，以期更加完善生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃方法。

一、 生態(tài)網(wǎng)絡(luò)理論的新發(fā)展

生態(tài)功能網(wǎng)絡(luò)自20世紀(jì)70年代首次被提出，如基于綠帶進(jìn)行生態(tài)空間串聯(lián)，或構(gòu)建環(huán)狀綠帶抑制城市擴(kuò)展，平衡生態(tài)與城市的空間矛盾；到20世紀(jì)90年代美國(guó)環(huán)保署、歐洲自然保護(hù)委員會(huì)已經(jīng)形成跨區(qū)域生物保護(hù)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃，并嘗試通過(guò)立法提升區(qū)域生態(tài)保育的空間效力（如表1）。生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的形成與發(fā)展為生態(tài)規(guī)劃提供了新的理論依據(jù)，將景觀格局與生態(tài)功能作為研究對(duì)象。同樣，基于城市規(guī)劃理論的視角，能夠?yàn)樯鷳B(tài)空間的保護(hù)和改善提供一定建議。

生態(tài)網(wǎng)絡(luò)是利用連接性作為聯(lián)系空間中某些關(guān)鍵性位置或局部所構(gòu)成的景觀實(shí)體與功能結(jié)合的橋梁，再組織破碎化的綠地，以維持生態(tài)穩(wěn)定和提高環(huán)境品質(zhì)。與傳統(tǒng)規(guī)劃不同，生態(tài)網(wǎng)絡(luò)將建設(shè)用地與生態(tài)環(huán)境的“圖底”關(guān)系顛倒過(guò)來(lái)，“剔除”建設(shè)用地和因人工建設(shè)排水設(shè)施等改變生態(tài)流的土地，考慮將綜合生態(tài)價(jià)值高、對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)正面效應(yīng)較大的關(guān)鍵性生態(tài)節(jié)點(diǎn)的數(shù)量和質(zhì)量為基礎(chǔ)，采用鄰接性的空間分析方法，進(jìn)行生境資源評(píng)估、土地適宜性分析、關(guān)鍵性生態(tài)節(jié)點(diǎn)分析、潛在廊道分析、網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)等步驟，構(gòu)建以“斑塊-廊道”體系為主體的多層次分形結(jié)構(gòu)。

結(jié)構(gòu)合理、功能健全的景觀格局通?？梢耘まD(zhuǎn)生態(tài)系統(tǒng)的退化趨勢(shì)，并增強(qiáng)其對(duì)人類福祉的貢獻(xiàn)。生態(tài)網(wǎng)絡(luò)本質(zhì)上是基于景觀生態(tài)學(xué)、保護(hù)生物學(xué)、地理學(xué)等理論，通過(guò)確定景觀尺度區(qū)域綠地的功能定位與最適網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征，體現(xiàn)生態(tài)安全、生態(tài)環(huán)境優(yōu)化對(duì)于城市的價(jià)值，對(duì)促進(jìn)不同尺度公共政策的制定具有重要意義。

二、美國(guó)新英格蘭地區(qū)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃與實(shí)踐

（一）綠道規(guī)劃的目標(biāo)

新英格蘭地區(qū)位于美國(guó)東北部，由康涅狄格（Connecticut）、馬薩諸塞（Massachusetts）、佛蒙特（Vermont）、新罕布什爾（New Hampshire）、羅德島（Rhode Island）、緬因（Maine ）6個(gè)州組成。2008年新英格蘭區(qū)域規(guī)劃中綠道規(guī)劃建立在已有19300米綠道、游步道和32375平方公里高質(zhì)量保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)上，拓展19世紀(jì)公園設(shè)計(jì)和20世紀(jì)開(kāi)發(fā)空間規(guī)劃的研究范圍，尋求建立包括綠道和游步道在內(nèi)的174015平方公里的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，以滿足新英格蘭都市區(qū)的宜居性要求。都市區(qū)規(guī)劃委員會(huì)希望通過(guò)綠道規(guī)劃達(dá)到改進(jìn)環(huán)境質(zhì)量，控制城市發(fā)展無(wú)序蔓延，提供市民游憩場(chǎng)地，提高綠色就業(yè)機(jī)會(huì)等多重目標(biāo)。

（二）新英格蘭地區(qū)綠道內(nèi)涵

1.綠道定義

美國(guó)學(xué)者查理斯·萊托（Charles Little）在其經(jīng)典著作《美國(guó)的綠道》中將綠道定義為：“綠道即沿著諸如河濱、溪谷、山脊線等自然走廊，或是沿著諸如用作游憩活動(dòng)的廢棄鐵路線、溝渠、風(fēng)景道路等人工走廊所建立的線型開(kāi)敞空間，包括所有可供行人和騎車者進(jìn)入的自然景觀線路和人工景觀線路。它是連接公園、自然保護(hù)地、名勝區(qū)、歷史古跡，及其他與高密度聚居區(qū)之間進(jìn)行連接的開(kāi)敞空間紐帶”。并將其劃分為5種主要類型：城市河流廊道、休閑綠道、強(qiáng)調(diào)生態(tài)功能的自然廊道、風(fēng)景道或歷史線路、綜合性的綠道和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

杰克·埃亨（Jack Ahern）在總結(jié)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上對(duì)綠道的定義突出強(qiáng)調(diào)五點(diǎn)：“一是綠道的空間結(jié)構(gòu)是線性的；二是連接是綠道的最主要特征；三是綠道是多功能的包括生態(tài)、文化、社會(huì)和審美功能；四是綠道是可持續(xù)的、是自然保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡；五是綠道是一個(gè)完整線性系統(tǒng)的特定空間戰(zhàn)略”。

綜上，新英格蘭地區(qū)將綠道定義為：綠道是網(wǎng)絡(luò)中具有一定寬度、內(nèi)部連接性的生物廊道，建立類似于高速和鐵路的結(jié)構(gòu)和聯(lián)系方式，與之不同的是綠道是自然形成的生態(tài)單元，如作為棲息地、水源地、遷徙通道的濕地、河流、林地。

2. 綠道分類

在空間尺度上，將綠道分為新英格蘭區(qū)域、州級(jí)、場(chǎng)所三個(gè)層次。根據(jù)綠道目標(biāo)功能的不同，形成游憩休閑綠道或游步道（recreationa） greenway）、生態(tài)保護(hù)綠道（ecological greenway）、文化保持或歷史遺存綠道 （cultural and historic greenway）等三類。

游憩休閑綠道是具有生態(tài)旅游功能的生境，以具有一定長(zhǎng)度的自然廊道、運(yùn)河、被廢棄的河床為主，沿途具有多樣或重要的自然景觀。

生態(tài)保護(hù)綠道是具有生物保護(hù)意義的自然廊道及開(kāi)放空間，通常沿著河流、山脊以供野生動(dòng)物遷徙、生物多樣性保護(hù)和適當(dāng)?shù)淖匀谎芯俊?/p>

文化或歷史綠道是具有一定文化價(jià)值、歷史遺跡的地區(qū)，通常沿著公路和高速道路，包括步行通道和停車道的綠色隔離帶，也包括蓄水、防洪、生態(tài)敏感區(qū)的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施及其間的連接。

（三） 生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的研究方法

1. 美國(guó)綠道規(guī)劃的方法

美國(guó)12個(gè)州開(kāi)展了生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，至少有4個(gè)不同方法，即資源評(píng)估、斑塊-廊道構(gòu)建、民意驅(qū)動(dòng)方式和均衡的綠道規(guī)劃。

資源評(píng)估方法：通過(guò)坡度、植被覆蓋、水系、生態(tài)災(zāi)害等因素疊加界定生態(tài)敏感地區(qū)。羅德島州（Rhode Island）和 佐治亞州（Georgia）采用這種方法規(guī)劃綠道。

斑塊-廊道法：佛羅里達(dá)（Florida ）和紐約州（New York）辨識(shí)具有重要意義的大型自然生態(tài)斑塊及其間的生態(tài)廊道。Cook用斑塊分析、廊道結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析方法來(lái)評(píng)價(jià)和構(gòu)建鳳凰城的綠道網(wǎng)絡(luò)。

民意驅(qū)動(dòng)法：馬里蘭（Maryland）、康涅狄格（Connecticut）和特拉華（Delaware）的綠道依賴民意調(diào)查，溝通政府與民眾意愿。當(dāng)?shù)鼐用裨谥莸貓D上勾畫(huà)綠道，包括提出期望增加的潛在廊道。

均衡的綠道規(guī)劃：佛蒙特（Vermont）、新澤西（New Jersey）、北卡羅來(lái)納（North Carolina）、南卡羅來(lái)納（South Carolina）、科羅拉多（Colorado）5個(gè)州采用民意驅(qū)動(dòng)與斑塊-廊道規(guī)劃法綜合均衡方法。

2. 新英格蘭獨(dú)特的研究方法

新英格蘭采用均衡的綠道規(guī)劃方法，同時(shí)改進(jìn)斑塊-廊道方法。在選擇對(duì)于景觀生態(tài)功能具有顯著促進(jìn)作用的生態(tài)斑塊作為生態(tài)源點(diǎn)的基礎(chǔ)上，考慮到植被類型、結(jié)構(gòu)和土地利用等基質(zhì)的特征對(duì)生物遷移的影響，界定不同土地類型對(duì)生物遷移的阻力系數(shù)，以ARCGIS軟件為分析平臺(tái)，構(gòu)建阻力模型表達(dá)耗費(fèi)距離，從耗費(fèi)域水平選取最適生物廊道，也就是功能距離、有效地理距離。該模型主要考慮生態(tài)源、距離和地表摩擦阻力等因子，公式如下：

其中Di是指從空間某一個(gè)景觀單元i到生態(tài)源的實(shí)際距離；Fj是空間某一景觀單元j的阻力值；Ci是第i個(gè)景觀單元到源的累積耗費(fèi)值；n為基本景觀單元總數(shù)。

耗費(fèi)距離的分析是強(qiáng)調(diào)景觀阻力在一定空間距離上的累積效應(yīng)，借助ARCGIS空間分析工具模塊來(lái)實(shí)現(xiàn)。其生態(tài)學(xué)意義在于：從景觀格局和生態(tài)過(guò)程出發(fā)，通過(guò)景觀流的空間模擬分析，探討有利于生態(tài)過(guò)程的途徑和方法，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)健康、穩(wěn)定和安全。

（四） 新英格蘭的生態(tài)綠網(wǎng)格局

目前，新英格蘭地區(qū)18%的土地作為被保護(hù)的綠色空間和綠道，其中生態(tài)保護(hù)綠道占81%，休閑游憩綠道占18%，其他綠道占1%（如表2）。從行政分區(qū)來(lái)看， 馬薩諸塞州（Massachusetts）被保護(hù)的綠色空間占該州面積的41%，緬因州（Maine）僅有11%被作為保護(hù)的綠色空間，其他4州被保護(hù)的綠色空間面積在15%～22%之間。緬因州（Maine）比例最低，因?yàn)樵撝萑丝诿芏确浅５停?4人/平方公里），城市發(fā)展對(duì)區(qū)域環(huán)境影響很小，因此區(qū)域尺度保護(hù)行動(dòng)尚未納入決策日程。馬薩諸塞州（Massachusetts）比例最高，被保護(hù)面積比重是緬因州（Maine）的4倍，其他4州的2倍左右。因?yàn)轳R薩諸塞州（Massachusetts）1996年通過(guò)了河流保護(hù)法案，明確提出河流兩側(cè)至少60米劃為被保護(hù)的緩沖性綠地，潛在生物廊道的理想保護(hù)框架由此形成，有助于協(xié)調(diào)私人綠地發(fā)展為公共生態(tài)保護(hù)綠地的需求。

新英格蘭地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)委員會(huì)及NGO負(fù)責(zé)區(qū)域綠道規(guī)劃，借助GIS平臺(tái)，逐步構(gòu)建了以蒙太古（Montague）、諾威奇（Norwich）、漢諾威（Hanover）、波特蘭（Portland）為中心，以阿巴拉切亞山（Appalachian）游步道、東海岸（East Coast）生態(tài)保護(hù)綠道、黑石河（Blackstone River）遺址廊道、康涅狄格河（Connecticut River）保護(hù)綠道為骨架，與紐約州、加拿大連通的河流、山脊綠道共同形成輻射狀的網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)。

近期規(guī)劃新增8%的土地作為被保護(hù)的綠道，主要為緬因（Maine）規(guī)劃新建的13000平方公里北部森林公園。遠(yuǎn)期規(guī)劃新增生態(tài)保護(hù)綠道占區(qū)域面積的19%，主要是拓寬河流緩沖區(qū)和湖泊生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目。因?yàn)楹恿鲗?duì)于城市而言是重要的生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，河流緩沖區(qū)是水質(zhì)和岸帶土壤保護(hù)的載體。Quabbin水庫(kù)監(jiān)測(cè)研究表明，當(dāng)靠近蓄水區(qū)60%的流域被保護(hù)，那么水可以不用經(jīng)過(guò)任何過(guò)濾就可被直接飲用。緩沖區(qū)范圍至少60米其生態(tài)價(jià)值同樣得到學(xué)術(shù)領(lǐng)域的充分論證。因此，規(guī)劃設(shè)計(jì)委員會(huì)敦促其他州效仿馬薩諸塞州（Massachusetts）的做法，這樣新英格蘭地區(qū)河流緩沖區(qū)面積將從10%提高至20%，加上現(xiàn)狀綠地和近期規(guī)劃的森林公園，被保護(hù)的綠色空間占新英格蘭國(guó)土面積的45%。此外，根據(jù)民意調(diào)查需求，適時(shí)規(guī)劃建設(shè)休閑游憩綠道，這些綠道構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)能夠像公路一樣讓居民方便易達(dá)，這無(wú)疑對(duì)于提高生活品質(zhì)、改善休閑空間具有重要意義。

三、中國(guó)珠三角地區(qū)綠道網(wǎng)規(guī)劃與實(shí)踐

（一） 綠道規(guī)劃的目標(biāo)

珠江三角洲，簡(jiǎn)稱珠三角地區(qū)，是我國(guó)典型的并且發(fā)展最為成熟的大都市區(qū)之一，包括廣東省境內(nèi)的廣州、深圳、東莞、佛山、肇慶、江門、惠州、珠海、中山9市。2009年，廣東省建設(shè)廳提出《借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，率先建設(shè)珠三角綠道網(wǎng)》的建議。2010年，《珠三角綠道總體規(guī)劃綱要》提出以分析資源本底和城鄉(xiāng)發(fā)展布局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等為基礎(chǔ)，結(jié)合各地市發(fā)展意愿，到2013年率先建成6條總長(zhǎng)1690公里的區(qū)域綠道，其目標(biāo)在于：（1）維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全；（2）提高區(qū)域宜居性；（3）擴(kuò)內(nèi)需促增長(zhǎng)；（4）保護(hù)歷史文化資源；（5）推動(dòng)珠三角一體化發(fā)展。

（二）珠三角地區(qū)綠道內(nèi)涵

1. 綠道定義

中國(guó)關(guān)于綠道的研究多數(shù)屬于國(guó)外概念的引進(jìn)，在綠道實(shí)踐方面主要是對(duì)國(guó)土綠化和各地區(qū)進(jìn)行的綠地系統(tǒng)規(guī)劃?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)全國(guó)綠色通道建設(shè)的通知》（國(guó)發(fā)〔2000〕31號(hào)）中指出，綠色通道建設(shè)是我國(guó)國(guó)土綠化的重要組成部分，主要任務(wù)是對(duì)公路、鐵路、河渠、堤壩沿線進(jìn)行綠化美化?；诖?，珠三角地區(qū)的規(guī)劃將綠道定義為：沿著諸如河濱、溪谷、山脊線、溝渠、風(fēng)景道路等自然和人工走廊所建立的，包括可供行人和騎車者進(jìn)入的自然和人工景觀線路，兼具生態(tài)、休閑、環(huán)保和教育等多種功能，在公園、自然保護(hù)地、名勝區(qū)、歷史古跡和城鄉(xiāng)聚居區(qū)之間起重要連接作用的線性綠色開(kāi)敞空間。

2. 綠道分類

在珠三角地區(qū)綠道規(guī)劃中，根據(jù)綠道所處位置和目標(biāo)功能的不同，將綠道分為生態(tài)型、郊野型和都市型三種類型。

生態(tài)型綠道保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境、生物多樣性，主要沿著市郊自然的河流、小溪、海岸及山脊線建立的廊道，控制范圍寬度建議不少于200m。

郊野型綠道旨在提供人們親近大自然、感受大自然的綠色休閑空間，主要位于連接城鄉(xiāng)建成區(qū)與生態(tài)地區(qū)的過(guò)度地帶，控制范圍寬度一般不少于100m。

都市型綠道主要集中在城市建成區(qū)，依托城鎮(zhèn)地區(qū)的人文景區(qū)、公園廣場(chǎng)等以及城鎮(zhèn)道路兩側(cè)的綠地，控制范圍寬度一般不少于20m。

（三）生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的研究方法

珠三角地區(qū)規(guī)劃部門結(jié)合已有規(guī)劃，借鑒國(guó)外綠帶、郊野公園標(biāo)準(zhǔn)，首先確定區(qū)域綠地范圍，包括自然保護(hù)區(qū)、主干河流、森林公園、高速公路綠化帶等。借鑒深圳生態(tài)控制線規(guī)劃，運(yùn)用疊圖分析土地適宜性。通過(guò)對(duì)各市相關(guān)規(guī)劃在統(tǒng)一的空間尺度上的拼合，得到珠三角綠地結(jié)構(gòu)。解讀《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃》、《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)規(guī)劃綱要》、《珠江三角洲城際軌道交通同城化規(guī)劃》等上層次規(guī)劃及政策引導(dǎo)方向，協(xié)調(diào)綠道網(wǎng)與城鄉(xiāng)空間布局。

（四）珠三角綠道網(wǎng)的布局

根據(jù)《珠江三角洲綠道路網(wǎng)總體規(guī)劃綱要》，遵循綠道網(wǎng)規(guī)劃原則，綜合考慮自然生態(tài)、人文、交通和城鎮(zhèn)布局等資源要素以及上層次規(guī)劃、相關(guān)規(guī)劃等政策要素，結(jié)合各市的實(shí)際情況疊加分析，規(guī)劃“兩環(huán)、兩帶、三核、網(wǎng)狀廊道”的生態(tài)控制線結(jié)構(gòu)，綜合優(yōu)化形成由六條主線、四條連接線和十六條支線共同構(gòu)成的珠三角區(qū)域綠道的網(wǎng)絡(luò)化格局。六條主線長(zhǎng)1690公里，寬度從0.5～10公里不等，綠化緩沖區(qū)總面積4410平方公里，占珠三角面積的36%。其中，生態(tài)型綠道總長(zhǎng)348公里，占21%；郊野型綠道總長(zhǎng)879公里，占52%；都市型總長(zhǎng)463公里，占27%。

從各市綠道情況來(lái)看（如表3），肇慶劃定區(qū)域綠地總面積占土地面積比重最高，中山最小，其他城市在45%～65%之間。肇慶多山地、丘陵，境內(nèi)水網(wǎng)較密。2007年肇慶市城市總體規(guī)劃中明確提出分類分區(qū)的綠地管制指引，對(duì)中心城區(qū)、東南地區(qū)、山區(qū)分別提出嚴(yán)格的綠地保護(hù)面積。中山市綠地占土地總面積比例偏小，綠地破碎尚未形成網(wǎng)絡(luò)體系。其他城市生態(tài)綠地以森林、基塘、河流為主，資源豐富。隨著城市的快速發(fā)展，內(nèi)部往往缺乏結(jié)構(gòu)性廊道。各市市域生態(tài)控制線其具體范圍與控制指標(biāo)作為城市總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，根據(jù)珠三角區(qū)域綠道規(guī)劃進(jìn)行具體的區(qū)域綠道詳細(xì)規(guī)劃。同時(shí)，是否落實(shí)珠三角生態(tài)控制線規(guī)劃，是報(bào)省規(guī)劃行政主管部門審批的重要因素。

四、中美都市區(qū)生態(tài)廊道規(guī)劃的比較

從上述分析可以看出，以生態(tài)網(wǎng)絡(luò)為空間規(guī)劃的重點(diǎn)得到區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)的支持。中國(guó)和美國(guó)都市區(qū)規(guī)劃建設(shè)對(duì)于自然系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)都以謹(jǐn)慎態(tài)度為主，綠帶所作用的區(qū)域是快速城市化過(guò)程中各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)交鋒的界面，綠色空間的屬性要求綠道的發(fā)展必須是明確政策目標(biāo)重點(diǎn)。美國(guó)、中國(guó)對(duì)都市區(qū)綠道的規(guī)劃建設(shè)共同之處頗多，功能指向、規(guī)劃方法和管理卻各有特點(diǎn)。

（一） 對(duì)綠道功能指向的比較

從中美的實(shí)踐可以看出，綠色空間具有提高環(huán)境品質(zhì)、控制城市蔓延、提供游憩場(chǎng)地等多重目標(biāo)，賦予復(fù)合功能下“綠道”網(wǎng)絡(luò)發(fā)展。新英格蘭的綠道規(guī)劃建設(shè)強(qiáng)調(diào)自然生態(tài)的保護(hù)與保育，河流、濕地的生態(tài)恢復(fù)，保護(hù)中不斷反省和強(qiáng)化。珠三角地區(qū)的綠道規(guī)劃建設(shè)更多考慮到與城市發(fā)展進(jìn)行有效引導(dǎo)，增加綠道的休憩、短途旅游、教育等功能，并與高速公路建立公共聯(lián)系，復(fù)合功能性明顯，生態(tài)性不足。

（二） 對(duì)綠道規(guī)劃手法的比較

規(guī)劃方法都是以生態(tài)學(xué)、規(guī)劃學(xué)科為基礎(chǔ)，探索網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、功能的多重協(xié)調(diào)。同時(shí)，納入居民、NGO等多利益群體意見(jiàn)，優(yōu)化生態(tài)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。珠三角綠地大多數(shù)城市采用多要素圖層疊加分析，基于生態(tài)景觀與城市建筑物之間的拓?fù)潢P(guān)系，得出生態(tài)環(huán)境的宏觀特征和類型的分布規(guī)律。新英格蘭地區(qū)以保護(hù)生物遷徙通道為著力點(diǎn)，從土地利用類型模擬生境對(duì)物種遷徙的影響，用耗費(fèi)模型篩選最優(yōu)距離。

（三）綠道政策實(shí)施的規(guī)劃管理

Massachusetts一直堅(jiān)持以法律形式確定的基本規(guī)劃政策，具有法律權(quán)威性。同時(shí)，由于新英格蘭完整的規(guī)劃體系和綠道規(guī)劃基礎(chǔ)，使得綠道政策從區(qū)域規(guī)劃、州規(guī)劃，再詳細(xì)到場(chǎng)所規(guī)劃，被逐漸細(xì)化和落實(shí)，保證了政策的順利實(shí)施。在我國(guó)，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)要素的認(rèn)識(shí)程度和研究力度小于城市實(shí)體建設(shè)空間。珠三角對(duì)現(xiàn)有綠地系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性和功能性的探索和規(guī)劃建設(shè)不僅針對(duì)特定的目標(biāo)簡(jiǎn)單的限制，而是多重目標(biāo)及相關(guān)政策工具的配合。

五、結(jié)論

盡管中美發(fā)展階段不同，但同樣面臨發(fā)展壓力和綠色空間保護(hù)的迫切性。為了維系、保育綠色空間與功能發(fā)揮，新英格蘭地區(qū)始終如一地堅(jiān)持完善生態(tài)型綠道結(jié)構(gòu)，將與自然環(huán)境高度關(guān)聯(lián)的河流、山脊等綠色空間以網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)空間的連續(xù)性、可達(dá)性。在當(dāng)前，我國(guó)都市區(qū)發(fā)展速度快，綠地規(guī)劃面臨特定土地資源的短缺，更應(yīng)明確對(duì)綠道作為公共空間的理解，對(duì)破碎土地的再組織可以通過(guò)恢復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)和引入人工綠道連接得以實(shí)現(xiàn)。

綠地的復(fù)合型功能對(duì)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展、生活品質(zhì)提高等方面的價(jià)值得到廣泛的認(rèn)同，休閑游憩、農(nóng)業(yè)旅游、教育科研等功能被納入綠道的整體觀念中。珠三角綠道規(guī)劃進(jìn)一步考慮到高速公路、鐵路等大型交通廊道對(duì)生態(tài)格局的影響，建立生態(tài)廊道，削弱對(duì)自然生境的破壞，為物種多樣性提供可能的支撐。因此，明確提出復(fù)合功能開(kāi)發(fā)，借鑒新英格蘭地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，深入探索不同功能的綠道類型的不同設(shè)計(jì)方式和管理模式，建立復(fù)合功能下的結(jié)構(gòu)體系。

生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃方法所依賴的技術(shù)方法有所差異，但是從規(guī)劃實(shí)踐來(lái)看，已經(jīng)突破傳統(tǒng)規(guī)劃思維，首先辨識(shí)城市生態(tài)空間，將其保護(hù)、控制起來(lái)，突破城市規(guī)劃的邊界，不因城市的發(fā)展擴(kuò)張而減少或損害。我國(guó)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃所涉及的問(wèn)題往往研究基礎(chǔ)和實(shí)踐活動(dòng)的薄弱，指導(dǎo)制度和規(guī)范的不健全和不協(xié)調(diào)。推動(dòng)基礎(chǔ)科學(xué)的研究，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)外合作，可以豐富研究方法，優(yōu)化決策方案。

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篇10

[ 關(guān)鍵詞] 小城鎮(zhèn)；生態(tài)理念；詳細(xì)規(guī)劃

[abstract] now in small towns in the process of the planning of the natural and cultural resources of serious erosion, and positioning chaos and their outstanding problems. The overall plan needs to protect the natural ecology, increase the urban green space system and its own characteristics, planning and landscape ecological planning, etc, so as to achieve the purpose of the course of town construction.

[key words] small towns; Ecological idea; Detailed planning

中圖分類號(hào)：S891+.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

進(jìn)入新世紀(jì)后“小城鎮(zhèn)規(guī)劃”絕對(duì)是國(guó)內(nèi)社會(huì)主義發(fā)展大進(jìn)程的標(biāo)志性詞語(yǔ)。由于經(jīng)濟(jì)全球化的加快，加上城市面積的大力拓展，中國(guó)已經(jīng)處在一個(gè)高度現(xiàn)代化與飛躍性進(jìn)步的特殊階段。就城鎮(zhèn)現(xiàn)代化發(fā)展而言，小城鎮(zhèn)的規(guī)劃已經(jīng)顯得及其關(guān)鍵，必須引起足夠的重視?！靶〕擎?zhèn)的大發(fā)展”的口號(hào)從1994 年黨的十四屆三中全會(huì)制定開(kāi)始，黨的十六大又進(jìn)一步把“加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，全面建設(shè)小康社會(huì)，走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路”作為戰(zhàn)略目標(biāo)。由此可見(jiàn)，積極有序地發(fā)展小城鎮(zhèn)，不僅是加快城市化進(jìn)程的需要，而且已成為我國(guó)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。

一、小城鎮(zhèn)規(guī)劃中的生態(tài)特色概述

以宏觀角度解讀城市生態(tài)（City Ecology）概念，即在全面了解了人和自然之間關(guān)聯(lián)所產(chǎn)生的倫理觀念，這是依照自然生物學(xué)理論打造出的人文、生態(tài)、社會(huì)和諧統(tǒng)一的新式社會(huì)觀，是有效的利用環(huán)境資源實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的新的生產(chǎn)和生活方式。狹義的講，就是按照生態(tài)學(xué)原理進(jìn)行城市設(shè)計(jì)，建立高效、和諧、健康、可持續(xù)發(fā)展的人類聚居環(huán)境。

在美國(guó)，上個(gè)世紀(jì)末就產(chǎn)生了以民間自發(fā)組織的與城市規(guī)劃相關(guān)活動(dòng)與方案，如紐約、德克薩斯、加利福利亞、新澤西與邁阿密等。這些規(guī)劃活動(dòng)與方案制定的計(jì)劃成果是打造和諧、美滿的社區(qū)，最終實(shí)現(xiàn)讓商業(yè)化都市里的堵塞與臃腫不再出現(xiàn)在居民的生活中。19世紀(jì)中葉，美國(guó)開(kāi)展了一場(chǎng)公園運(yùn)動(dòng)(The city Park Movemem)，G．P．March基于對(duì)人與自然、動(dòng)物與植物之間相互依存的關(guān)系的認(rèn)識(shí)，主張人與自然要和諧共生。這一理論首先在美國(guó)得到了實(shí)踐，許多城市開(kāi)展了保護(hù)自然、建設(shè)公園系統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)。

二、當(dāng)前小城鎮(zhèn)規(guī)劃的生態(tài)發(fā)展現(xiàn)狀及其問(wèn)題

(一) 規(guī)劃建設(shè)指導(dǎo)思想模式盲目跟風(fēng)

小城鎮(zhèn)規(guī)劃思想毫無(wú)地目的跟風(fēng)大城市的規(guī)劃模式，導(dǎo)致建設(shè)經(jīng)過(guò)里盲目想快、想大、想好、想用、想優(yōu)，最終城鎮(zhèn)現(xiàn)有生態(tài)系統(tǒng)被嚴(yán)重破壞，規(guī)劃工作毫無(wú)條理，所有的城鎮(zhèn)都往一個(gè)樣子打造，使小城鎮(zhèn)的特色逐漸消失。建設(shè)理念效仿大城市，城市區(qū)域劃分、交通布局等照搬大城市模式，以國(guó)家交通干線為軸發(fā)展，以機(jī)動(dòng)車模式為先進(jìn)的標(biāo)志，結(jié)果是一些小城鎮(zhèn)擔(dān)負(fù)起了過(guò)重的交通壓力，但又沒(méi)有成熟城市的周邊分流系統(tǒng)。

(二) 小城鎮(zhèn)規(guī)劃的生態(tài)發(fā)展基礎(chǔ)和意識(shí)落后

將客觀經(jīng)濟(jì)利益放在首位，而忽視了基本環(huán)境改造、交通設(shè)施跟換與生態(tài)系統(tǒng)平衡，缺乏實(shí)質(zhì)有效地的生態(tài)監(jiān)管——基本設(shè)施發(fā)展之間的思想轉(zhuǎn)換，這樣在客觀因素的影響下會(huì)導(dǎo)致環(huán)境維護(hù)變得更加困難。于是很快濃縮了各種源自于機(jī)動(dòng)車的環(huán)境公害，如公路干線穿城而過(guò)，造成嚴(yán)重的噪聲和尾氣污染，同時(shí)給城鎮(zhèn)居民的人身安全帶來(lái)很大的威脅。

(三) 景觀規(guī)劃嚴(yán)重不足，自然資源遭到破壞

現(xiàn)在大城市里已經(jīng)開(kāi)始認(rèn)識(shí)到對(duì)景觀進(jìn)行規(guī)劃的意義所在，在先進(jìn)化的建設(shè)過(guò)程里融合環(huán)境的平衡觀念，實(shí)現(xiàn)人們逐漸擴(kuò)展的就景觀享受的內(nèi)在渴望?？墒蔷托〕擎?zhèn)規(guī)劃而言，景觀部分往往會(huì)被忽略，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的景觀、生活環(huán)境之間關(guān)聯(lián)被城鎮(zhèn)規(guī)劃所隔斷，這樣會(huì)降低民眾就小城鎮(zhèn)特色化生活的享受程度。并且，自然環(huán)境在城鎮(zhèn)規(guī)劃里被破壞，自然環(huán)境與人造景觀得不到合理銜接，自然山水的底蘊(yùn)被抹殺，城鎮(zhèn)周邊山林亂砍濫伐、自然河流不合理截流、河流水面堤岸隨意固化，一些具有重要生態(tài)價(jià)值的山體、濕地被夷平或者填平，聯(lián)接城鄉(xiāng)之間的一些天然綠色通道被人為開(kāi)發(fā)不當(dāng)而破壞，失去了作為永久生物棲息地和城市中殘遺的自然保護(hù)地的功能和價(jià)值。

三、小城鎮(zhèn)規(guī)劃中的生態(tài)特色發(fā)展對(duì)策

(1) 實(shí)現(xiàn)“綠色建設(shè)”

“綠色建設(shè)”的宗旨是在城鎮(zhèn)規(guī)劃過(guò)程盡量避免破壞環(huán)境，科學(xué)使用土地資源、水資源、林木資源等，有目的有方向的開(kāi)發(fā)，完成就自然能源與資源的科學(xué)規(guī)劃。在城市生活空間里最讓人們接受的自然區(qū)域就是綠色生態(tài)，這也是小城鎮(zhèn)規(guī)劃環(huán)節(jié)中的關(guān)鍵所在。綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)，是要營(yíng)造一個(gè)由不同類型、性質(zhì)和規(guī)模的綠色生態(tài)體互相配合、作用，從而形成一個(gè)穩(wěn)定持久的綠色生態(tài)體系和完整生命網(wǎng)絡(luò)。

(2) 合理優(yōu)化生態(tài)布局

確保過(guò)程中小城鎮(zhèn)原有的平衡穩(wěn)固的生態(tài)系統(tǒng)、景色秀麗的湖光山色及清心自然的田園風(fēng)光不被打亂。實(shí)施環(huán)境等級(jí)區(qū)域的劃分，考量、篩選城市空間。生活區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、工廠區(qū)等都是小城鎮(zhèn)必須具備的基本功能區(qū)域；有些城鎮(zhèn)還有行政區(qū)、商業(yè)區(qū)、文教區(qū)、休養(yǎng)療養(yǎng)區(qū)等。城市功能區(qū)的劃分并不意味著機(jī)械地、絕對(duì)地劃分城市用地。

(3)重視生態(tài)景觀的保護(hù)

小城鎮(zhèn)規(guī)劃方案的實(shí)施過(guò)程中，最根本是得就其所具備的大環(huán)境實(shí)施全面研究，強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)的特色，以及提高本土文化傳承與風(fēng)俗習(xí)慣的保留，把林木與森林建設(shè)放在規(guī)劃首位；打造動(dòng)植物的多元化也是生態(tài)性綠化活動(dòng)的關(guān)鍵所在，其中，應(yīng)強(qiáng)調(diào)近自然的植物配置模式?？傊?，只有綠化規(guī)模數(shù)量的擴(kuò)大化，才能發(fā)揮綠地生態(tài)功能，才能保護(hù)和增加生物多樣性，特別是生境和生態(tài)系統(tǒng)的多樣性

四、總結(jié)

小城鎮(zhèn)規(guī)劃里生態(tài)規(guī)劃理念實(shí)際運(yùn)用中產(chǎn)生的問(wèn)題與不足的原因；小城鎮(zhèn)整體的發(fā)展計(jì)劃和其規(guī)劃方向目標(biāo)之間相互推動(dòng)、相互影響的現(xiàn)象，有利于小城鎮(zhèn)的向前發(fā)展，這些不但是提高現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵，還是國(guó)內(nèi)社會(huì)主義向前發(fā)展的關(guān)鍵因素。但隨著小城鎮(zhèn)建設(shè)的推進(jìn)，其顯現(xiàn)出來(lái)的生態(tài)問(wèn)題不容忽視。在發(fā)展過(guò)程中，自然資源和人文資源遭到破壞，小城鎮(zhèn)原本具有的山水風(fēng)光、田園氣息和傳統(tǒng)風(fēng)貌等被丟棄，自身的風(fēng)格特點(diǎn)、歷史淵源、文化背景、風(fēng)土人情被忽視，導(dǎo)致各小城鎮(zhèn)性質(zhì)相似，毫無(wú)特色。小城鎮(zhèn)的規(guī)劃，必須得把環(huán)境放在首位，還得及時(shí)處理規(guī)劃過(guò)程中出現(xiàn)的環(huán)境難題，城鎮(zhèn)的規(guī)劃工作必須得和自然生態(tài)系統(tǒng)的平衡有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

參考文獻(xiàn)

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