導(dǎo)語：如何才能寫好一篇土地征收土地補償法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞:土地征收補償;途徑

土地征收是指國家為了公共利益的需要,依法定程序強制收取他人土地所有權(quán)并給予合理補償?shù)男姓袨?。因為土地征收的對象絕大多數(shù)是農(nóng)村集體土地所有權(quán)或使用權(quán),所以完善、改革土地征收或征用制度,對于保護農(nóng)民利益,減少耕地流失、維護農(nóng)村穩(wěn)定意義重大。

1、我國農(nóng)村土地征收補償制度存在的法律缺陷

(1)法律框架不完善

我國雖然在2004年的憲法修改中明確了補償條款,但是對補償?shù)脑瓌t卻沒有明確,征地補償原則缺乏憲法基礎(chǔ)?！稇椃ā返?0條第3款雖規(guī)定了國家對土地的征用,但強調(diào)的是國家征收權(quán)的行使,而沒有為這種權(quán)力的行使劃定范圍?界限?方式和程序,我國現(xiàn)行《民法通則》也缺乏關(guān)于征收的一般規(guī)定?《物權(quán)法》規(guī)定了不動產(chǎn)的征收前提是公共利益,然而并沒有界定何為公共利益。這種只強調(diào)授權(quán)?不關(guān)注限權(quán)的規(guī)定,難以形成有效保障財產(chǎn)權(quán)?制約政府權(quán)力的制度,容易造成權(quán)力濫用? (2)補償標準低

土地征收補償標準雖然幾經(jīng)修改,但目前仍然是采用“一刀切”的做法,既不能反映土地地租差?土地位置?地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平?土地市場交易價格?人均耕地面積等影響土地價值的因素,也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或不同投資情形下出現(xiàn)差別的真實價值?低成本征地,極易導(dǎo)致有關(guān)國家機關(guān)征地行為的隨意性,嚴重侵害相對人權(quán)益? 尤其是在我國對“公益利益”界定模糊的情況下,大量的非公益性質(zhì)的土地征收行為除了不符合社會正義原則?降低土地配置效率?延遲土地開發(fā)時機之外,較低的征地成本帶來了較高的交易費用和延遲成本?現(xiàn)行的征地補償標準也已經(jīng)難以保證被征地農(nóng)民維持現(xiàn)有的生活水平? (3)補償范圍涉及面小

征收補償主要是土地補償費?勞動力安置費?附著物補償費等?我國土地征收補償?shù)臓顩r是直接補償不充分,而對與被征收客體有間接關(guān)聯(lián)以及因此而延伸的一切附帶損失未予以補償,如殘余地損害?營業(yè)損失和租金損失等間接損失?因此,征地補償內(nèi)容不完整? (4)征地程序不透明

國外一些國家規(guī)定征地機關(guān)必須通過正式郵件或定期報紙的形式公告有關(guān)征地的內(nèi)容,并經(jīng)土地所有者申請舉行聽證會,使土地所有者或其他權(quán)利人參與到征地中來,然而我國在整個征地調(diào)查?征地補償分配過程中,農(nóng)民通常是被排除在外的?目前征地程序的不透明主要表現(xiàn)在:一是政府行為的不透明,哪一塊地需要征?應(yīng)征多少?補償標準等都不清楚:二是被征收者無法行使一定的權(quán)利阻止政府對自己土地的不合法或不合理征收,沒有形成一定的制衡機制;三是被征收者中僅有部分人了解情況,如村委會主任,而廣大的共有人農(nóng)民對此了解很少或不了解?

2、 完善我國土地征收補償制度法律方面的思考

(1)完善相關(guān)法律體系

我國沒有專門的《土地征收補償法》,土地征收補償主要由行政法及部門規(guī)章調(diào)整。土地補償制度包括補償?shù)膽椃ɑA(chǔ)、標準、范圍、安置方式等內(nèi)容,其相關(guān)規(guī)定散見于憲法、物權(quán)法、土地管理法和一些部門規(guī)章等各類不同效力等級的法律法規(guī)中。目前從相關(guān)的土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的情況來看,在征收農(nóng)村土地時一般堅持的是“完全補償”的原則。值得指出的是,雖然法律法規(guī)規(guī)定了“完全補償”的原則,但執(zhí)行的情況并不容樂觀。就我國目前行政補償原則的現(xiàn)狀來講,不同程度地存在著隨意性大、撫慰色彩濃的特點,不能為當事人正當權(quán)益提供有力保護。可借鑒國外經(jīng)驗,在憲法“征收”條款中體現(xiàn)控權(quán)、程序、補償?shù)葍?nèi)容,以為具體征用法律法規(guī)確立原則、指明方向。要建立關(guān)于土地征收補償?shù)木唧w法律,為土地征收補償提供具體的法律依據(jù)。

(2)完善相關(guān)補償制度

補償標準方面?，F(xiàn)階段可以采取由土地原用途價格和社會保障費用兩個部分組成的“征地綜合區(qū)片價”補償辦法?隨著經(jīng)濟的發(fā)展,征地補償標準也要不斷提高?這樣確定的補償標準就能較充分考慮市場因素? 采取這種辦法確立的補償標準,將基本上保證農(nóng)民不因土地征收降低生活水平?

補償范圍方面。我國土地征收補償僅應(yīng)從具體國情出發(fā),結(jié)合國外經(jīng)驗,適當擴大征收補償范圍,將殘余的分割損害?正常營業(yè)損害以及其他各種因征地而支出的必要費用等可確定?可量化的財產(chǎn)損失列入補償范圍,以確保被征收人的合法權(quán)益不受侵犯?這一舉措也有利于被征收人積極配合土地征收工作,保證征收活動的順利進行? 補償方法方面。在現(xiàn)有的土地征收補償標準不宜大幅提高的情況下,豐富土地征收補償?shù)姆绞绞且环N可行的做法。我國可學(xué)習(xí)日本?英國等國的經(jīng)驗,規(guī)定一些例外的補償方式?這可根據(jù)農(nóng)民的現(xiàn)實需要,由法律做出概括性規(guī)定,在實踐中靈活掌握?例如改一次性的貨幣補償為分期和終身的貨幣補償,改貨幣補償?shù)膯我环绞綖榘ㄘ泿虐仓?、社會保險安置、土地使用權(quán)入股安置等多種形式的復(fù)合安置式。 補償程序方面。借鑒國外立法條例,結(jié)合我國現(xiàn)行管理體制,我國的土地征收補償程序可以設(shè)置如下: 1)前置程序?除國防?交通?水利?公共衛(wèi)生或環(huán)境保護事業(yè),因公共安全原因急需使用土地,來不及與土地所有權(quán)人協(xié)商外,需用地人應(yīng)先與土地所有權(quán)人協(xié)議價購或以其他方式取得土地;所有權(quán)人拒絕參與協(xié)商或經(jīng)協(xié)商未能達成協(xié)議的,方可提出征收申請? 2)征收申請與審批程序?由需用地人向省政府或國務(wù)院提出征收土地申請(按照土地地類和面積劃分審批權(quán)限),審批部門受理后,通知市縣土地行政主管部門將申請內(nèi)容予以公告,利害關(guān)系人可以在公告期間提出意見,必要時,可以要求召開聽證會?批準決定作出后,由市縣土地行政主管部門予以公告?公告后,被征收人禁止實施改變土地用途?搶栽搶建等行為?同時,征收土地價格也被固定下來?被征收人或者利害關(guān)系人對于審批決定不服,可以申請復(fù)議或提訟? 3)補償裁決程序?在批準征收決定作出后,需用地人與被征收人可以對征收補償繼續(xù)協(xié)商,協(xié)商不成的,可申請土地征收委員會裁決?對裁決不服的,可以申請復(fù)議或提訟,但不影響征收繼續(xù)實施?復(fù)議或訴訟要求補發(fā)補償差額的,在結(jié)果確定后發(fā)放? 4)土地征收完成?

參考文獻:

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篇2

農(nóng)村集體土地提前補償安置法律建議

提前補償安置與一般的補償安置區(qū)別在于：一是制定政策的主體不同，提前補償安置是由地方政府探索出的新模式；二是補償安置的方法和時間不同，提前補償安置將補償安置工作提前，利于縮短用地取得時間；三是補償安置的對象不同，提前補償安置的對象為因建設(shè)國家、省市重點項目、基礎(chǔ)設(shè)施或民生工程而被征地的農(nóng)民；四是實施的空間范圍不同，目前提前補償安置僅在少數(shù)城市獨立實行，并未形成全國性政策。

農(nóng)民土地征收的立法和相P文獻不在少數(shù)，而關(guān)于提前補償安置政策的不僅立法不夠完善，相關(guān)文獻資料也是少見，有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律調(diào)整和法治保障的研究成果極少，因而此政策的法理基礎(chǔ)缺少力度。

對此提出以下建議：

一、限定提前補償安置適用范圍

限定提前補償安置適用范圍，按照《南京市轉(zhuǎn)變土地利用方式創(chuàng)新試點方案》，適用范圍為“國家、省、市重點工程、重大基礎(chǔ)設(shè)施、能源交通等項目”。超出上述范圍的項目，則規(guī)定不能以市政府辦文單或會議紀要的形式啟用集體土地提前補償安置政策，建議各區(qū)政府作為提前補償安置實施主體，與村集體和農(nóng)民在自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上，先行簽訂補償安置協(xié)議，引導(dǎo)農(nóng)民自愿退出土地。土地在沒有被用地單位使用之前，不改變其用途和性質(zhì)，即仍由農(nóng)民耕種，不能丟荒，不能搞任何建筑物。如果建設(shè)需要用地，仍按法定程序報批和辦理手續(xù)。也可以借助南京市推行的農(nóng)村土地綜合整治平臺，引導(dǎo)農(nóng)民自愿退出土地。土地在沒有被用地單位使用之前，不改變其用途和性質(zhì)；如果建設(shè)需要用地，仍按法定程序報批和辦理手續(xù)。

通過“區(qū)別對待、分類指導(dǎo)”，既明確了提前補償安置項目的實施范圍，又能為提前補償安置政策做出相應(yīng)的補充和配合，從而真正有效地將提前補償安置實施項目范圍嚴格限定在“國家、省、市重點工程、重大基礎(chǔ)設(shè)施、能源交通等項目”上。

二、規(guī)范提前補償安置實施程序

規(guī)范提前補償安置實施程序，提前補償安置政策的實施需要受到嚴格的程序規(guī)范，各政府部門應(yīng)嚴格把關(guān)。

首先，區(qū)政府提出提前補償安置實施工作申請，提交相關(guān)材料，主要包括用地單位、建設(shè)項目、用地范圍以及提前實施的理由；其次，國土管理部門對申請材料進行審核。對于符合提前實施條件的項目，則提交市政府申請下發(fā)市政府辦公廳辦文單或擬定市政府會議紀要，啟用集體土地提前補償安置政策，與村集體簽訂補償安置協(xié)議。土地在沒有被用地單位使用之前，不改變其用途和性質(zhì)；如果建設(shè)需要用地，仍需按照法律規(guī)定的“征地報批”、“征地批后實施”等要求的程序報批和辦理手續(xù)。對于不符合提前實施條件的項目，則退回區(qū)政府的申請材料，區(qū)政府可通過農(nóng)村土地綜合整治平臺或與農(nóng)民協(xié)商自行實施；但是，土地在沒有被用地單位使用之前，不改變其用途和性質(zhì)；如果建設(shè)需要用地，仍需按照法定程序報批和辦理手續(xù)。

三、建立提前安置的救濟方式

我國法律對被征地農(nóng)民安置爭議解決機制的規(guī)定并不完善，導(dǎo)致被征地農(nóng)民告狀無門，導(dǎo)致征地問題無法轉(zhuǎn)變成法律問題，從而演變成社會問題，最后變成政治問題。實踐中，有的被征地農(nóng)民選擇沖進政府大樓自殺等方式來顯示自己的不滿，這些問題的解決需要建立一套高效的征地爭議解決制度，并通過法律來完善。

（一）完善爭議解決機制的法律規(guī)定

我國土地管理法及相關(guān)法律規(guī)定，當農(nóng)民與政府之間就安置制度產(chǎn)生爭議的時候，農(nóng)民可以通過、調(diào)解、行政裁決和訴訟等途徑維護自己的權(quán)利。雖然很多爭議可以通過解決，但是的答復(fù)沒有約束力，更沒有強制力，因此并沒有成為制度化的法律救濟途徑。調(diào)解的前提是雙方達成協(xié)議，調(diào)解不具有法律效力。行政裁決的裁決者是政府，政府還是土地征收政策的決定者，因此行政裁決的公平受到大家的質(zhì)疑。法律對政府裁決的效力也沒有做出明確規(guī)定，因此存在到底是終局裁決還是允許復(fù)議或者訴訟的爭議。新的土地征收法應(yīng)當對征地爭議的解決作出明確規(guī)定，行政裁決方面對行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機制進行完善，行政復(fù)議方面完善被征地農(nóng)民的利益訴求保障機制。新的土地征收法應(yīng)當對征地補償爭議和征地安置爭議進行區(qū)別規(guī)定。規(guī)定征地補償爭議解決采用“第三方評估和司法判決”的模式，可以維護社會公平。規(guī)定征地安置爭議解決采用和人民調(diào)解，可以充分體現(xiàn)農(nóng)民的想法，尊重農(nóng)民的選擇，這樣才能共同實現(xiàn)農(nóng)民和政府的利益。

（二）建立專門的土地裁判機構(gòu)

我國地方人民法院根據(jù)《土地管理法實施條例》的規(guī)定，對當事人因征地補償標準爭議向人民法院提出的訴訟，一般都不予受理或受理后駁回，將批準征收土地的人民政府的裁決作為法院審理征地補償標準爭議案件的前置程序。

對法國、美國、日本、加拿大等國家的土地征收爭議進行研究發(fā)現(xiàn)，這些國家所有土地征收方面的爭議都可以得到法律救濟，至少都可以提訟，這些國家的征地爭議解決機制存在一些共同點，值得我們借鑒。第一，各國都有專門的機構(gòu)（委員會或裁判所）解決土地征收的爭議。解決爭議的機構(gòu)相對獨立，而且采用正規(guī)的聽證程序，相當于一個簡易法庭。如果征地當事人對裁決的結(jié)果不滿意，針對法律問題可以向法院提訟。第二，各國負責(zé)解決征地爭議的都是專業(yè)人士。如英國的裁判員都是征地爭議領(lǐng)域中的專家，一般都具有律師資格，加拿大和日本的土地賠償委員會委員都是由長期從事本專業(yè)工作、具有豐富經(jīng)驗的人擔任。

我們應(yīng)該借鑒國外的征地爭議解決經(jīng)驗，建立專門的土地裁判機構(gòu)來解決征地爭議，該機構(gòu)與勞動爭議仲裁類似，現(xiàn)階段土地裁判機構(gòu)應(yīng)當設(shè)立在省級國土資源部門內(nèi)，慢慢地再從國土資源部門獨立出來，最終成為不受其他行政部門領(lǐng)導(dǎo)的獨立機構(gòu)，土地裁判機構(gòu)作出的裁判具有法律效力。這樣就可以消除公眾對政府集行政裁決權(quán)與土地征收政策決定權(quán)于一身而產(chǎn)生的對公正的質(zhì)疑。土地裁判機構(gòu)類似于仲裁委的運作，裁判員由爭議雙方當事人各自挑選。土地裁判機構(gòu)不僅可以受理行政爭議，也可以受理行政爭議。

綜上所述，應(yīng)當制定一部單獨的征地安置法律，新的征地安置法律明確被征地農(nóng)民安置與補償?shù)闹贫鹊牟町悾晟票徽鞯剞r(nóng)民安置的實施主體，構(gòu)建農(nóng)村征地安置監(jiān)管體系，應(yīng)當完善被征地農(nóng)民的安置法律程序和被征地農(nóng)民安置爭議解決法律機制，幫助被征地農(nóng)民解決安置問題，維持其長遠生計，真正保障被征地農(nóng)民的基本權(quán)利。

四、建立集體土地提前補償安置的反饋機制和溝通機制

（一）建立集體土地提前補償安置實施情況的分析反饋機制

集體土地提前補償安置項目實施情況定期分析反饋機制是國土管理部門對一段時期區(qū)域內(nèi)提前實施項目的數(shù)量、涉及土地面積、分布、實施過程中遇到的困難以及問題等進行統(tǒng)計分析，及時向黨委、政府的決策反饋作用到征地“辦文單”的簽發(fā)和項目規(guī)范實施過程中。做好集體土地提前補償安置項目實施情況統(tǒng)計和分析工作、編制集體土地提前補償安置項目實施社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告以及匯報和建議工作。

（二）構(gòu)建與被征地農(nóng)民的服務(wù)溝通機制

隨著農(nóng)民權(quán)益保護思想的深入貫徹和征地補償標準的逐漸提高，農(nóng)民對征地補償?shù)钠谕翟絹碓礁撸r(nóng)民的補償期望與實際補償款有較大差距，難免使被征地農(nóng)民在心理上產(chǎn)生“相對剝奪感”。為了獲得更多的補償，一些被征地農(nóng)民通過方式，要求政府信息公開并出示征地批文，他們找準了集體土地提前補償安置項目的缺陷，使得政府部門處于相當被動的地位。但是滿足這些人的不合理補償要求并不是解決集體土地提前補償安置項目問題的有效途徑，因為這不符合現(xiàn)行的征地補償政策和補償公平的原則。鑒于此，建議建立被征地農(nóng)民的服務(wù)溝通機制，即在遵循相關(guān)補償政策的前提下，與被征地農(nóng)民進行充分溝通，進行心理疏通和安慰，充分了解其困難和訴求，努力在安置、就業(yè)等方面提供便利，積極促進“和諧征地”。

五、結(jié)語

在我國土地資源愈來愈緊張而用地需求高漲的形勢下，農(nóng)村土地征收儼然成為不得不深思的問題，而之前已有的土地征收立法及政策并不盡然符合效益原則和公平原則，故而提前補償安置政策的推行、試行及改進就成為必然。在南京市等地提前補償安置政策已取得矚目的成果，但同時不得不承認帶來了諸多新的問題。另一方面，隨著農(nóng)民權(quán)利觀念的進步，其權(quán)利訴求亦必然增多，向農(nóng)民提供更全面更公平的司法救濟便也成為重中之重。如何完善《土地管理法》和《行政訴訟法》，平衡公共需求和農(nóng)民利益、如何依法客觀處理農(nóng)民的事件、征地后如何完善補償安置措施將成為相關(guān)政府在土地征收過程中的重點工作。

參考文獻：

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篇3

一、煤礦生產(chǎn)塌陷補償?shù)碾y度及壓力

(一)企業(yè)的壓力

安全、生產(chǎn)、效益是煤礦企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的三個基本目標，這三個基本目標都與采煤塌陷補償緊密相關(guān)。第一，保持礦區(qū)秩序的穩(wěn)定是企業(yè)安全生產(chǎn)的一個前提;第二，壓煤村莊不搬遷，煤礦企業(yè)的生產(chǎn)不能進行，出不了煤，對企業(yè)來講是致命的;第三，補償標準過高，會給煤炭企業(yè)帶來巨大的成本壓力，如果因為補償過高而使企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營虧損，那是任何一個企業(yè)也不會接受的。

(二)農(nóng)民的要求

煤礦企業(yè)開采確實已經(jīng)影響到農(nóng)民承包地及房屋的安全，他們必須搬遷，否者不僅是影響煤礦企業(yè)的開采，他們的土地房屋安全也不能保障。在這種情況下，他們只能在經(jīng)濟上要求補償，實踐中他們經(jīng)常在法律規(guī)定的補償項目和標準之外，漫天要價，提出非?？量痰难a償條件。

二、煤礦生產(chǎn)塌陷補償相關(guān)法律的缺失

(一)補償標準不合理

《土地管理法》規(guī)定的征收土地補償費、安置補助費都是按照被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值計算的，其補償標準計算的基準是農(nóng)地的年產(chǎn)值，很不科學(xué)。這種法定的征地補償標準存在三個問題。一是法定的征地補償標準游離于土地市場價格之外。二是法定的征地補償標準較土地實際產(chǎn)出價值而言往往失真。三是法定的征地補償標準無法解決土地增值分配的不合理問題。

(二)補償收益主體不明確，補償截留現(xiàn)象嚴重

收益主體不明確主要是源于我國在立法上對農(nóng)村土地權(quán)屬界定不清。中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有，但到底誰是“集體”，相關(guān)立法卻沒有明確指出，導(dǎo)致了集體土地人人所有，卻人人無權(quán)。當面臨補償金的時候，各方主體都爭搶土地補償金，補償金落實到真正土地權(quán)利人手中的所剩無幾。

(三)補償方式單一，安置責(zé)任不明確

我國農(nóng)村土地征收補償方式只有金錢補償和勞動力安置兩種方式。由于勞動用工制度發(fā)生了很大的變化，許多企業(yè)難以勝任妥善安置勞動力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式。單純的金錢補償無法使失地農(nóng)民真正安置就業(yè)。

(四)補償程序不完善、欠缺司法救濟

法律規(guī)定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門制定，補償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對農(nóng)民提出的意見只在確需修改的情況下才改動補償方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。另外，發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護不能實現(xiàn)，現(xiàn)有的土地征收補償法律法規(guī)沒有規(guī)定對裁決不服的救濟途徑。

三、煤礦生產(chǎn)塌陷補償?shù)姆蓪Σ?/p>

(一)增強法律意識，維護各方權(quán)利

1、企業(yè)自身的法律意識

增強法律意識，最重要的是要增強企業(yè)管理人員的法律意識。第一，要知法懂法。對國家關(guān)于土地管理、農(nóng)村承包地管理、煤炭管理的相關(guān)法律法規(guī)和政策必須要知道、明白;第二，要善于法律思維。在處理土地塌補問題上首先要主動地運用法律思維去分析研究，要把法律手段作為解決問題的基本方式;第三，要注重法律形式。在涉及與政府、村莊或農(nóng)民之間的補償問題上，該有的法律形式必須要有，而且要細致完善，一切事情以書面證據(jù)為準，切忌不能搞“君子協(xié)定”;第四，要主動法律維權(quán)。如果一旦出現(xiàn)企業(yè)利益受到非法侵害時，要積極主動地運用法律武器維護企業(yè)的合法權(quán)益，不能夠無原則地退讓妥協(xié)。

2、公平、公正維護農(nóng)民利益

一是要換位思考、感同身受。農(nóng)民土地被征，煤礦企業(yè)給予經(jīng)濟補償，不簡單的是一個經(jīng)濟問題。我們在征地搬遷的過程中必須要充分理解和體諒他們的思想感情，帶著感情去工作，爭取在感情上得到農(nóng)民的理解和贊同。

二是要依法依規(guī)、合理補償。目前我國對土地的補償標準較低，這是不爭的事實。但是，法定的標準又必須成為補償?shù)囊罁?jù)。所以說，在補償問題上，依法是第一位的。另一方面，煤礦企業(yè)在補償時，要充分考慮經(jīng)濟環(huán)境的變化，在依法的前提下，盡可能使補償體現(xiàn)公平合理。

三是政府要強化對補償?shù)谋O(jiān)督。要從制度機制創(chuàng)新入手，監(jiān)督農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、煤礦企業(yè)按照程序及時足額將補償款發(fā)放到農(nóng)民手中，確保農(nóng)民的利益不受損失。

(二)建立約束機制，實現(xiàn)雙方共贏

1、企業(yè)要科學(xué)組織生產(chǎn)，減少損害

第一，要科學(xué)規(guī)劃，關(guān)鍵是對煤礦企業(yè)的開采活動實施動態(tài)規(guī)劃;第二，要規(guī)范開采，就是要嚴格按照開采區(qū)域、安全規(guī)程實施開采，嚴禁越界、越層開采;第三，要提高開采技術(shù)和加強土地復(fù)墾。要加大減沉開采技術(shù)的攻關(guān)力度，加大土地復(fù)墾技術(shù)的研究和土地復(fù)墾的資金投入。

2、補償要求要合法合規(guī)、合理

對于被征地農(nóng)民來講，一方面要增強法律意識，運用法律手段解決補償問題，對土地補償不要期望值過高。要通過和平協(xié)商的形式主張權(quán)利，切忌單方采取過激行為。另一方面，要轉(zhuǎn)變觀念，增強自我發(fā)展能力。要充分利用政府和企業(yè)提供的各種條件，及時有效自我解決搬遷或失地后的生存和發(fā)展問題。

(三)強化立法，使煤礦生產(chǎn)塌陷補償有法可依

1、要加強立法

目前，我國有關(guān)塌陷土地補償?shù)姆梢?guī)定都散見于土地法、物權(quán)法、煤炭法等法律當中，大部分操作層面的規(guī)定都在地方政府的相關(guān)政策規(guī)定之中。我們可以嘗試通過單行立法的方式將煤礦企業(yè)的塌陷補償進行專門規(guī)范，在立法條件不成熟的情況下，我們可以先行制定行政法規(guī)或部門規(guī)章。

2、要及時修訂法律。

及時修訂法律主要是對現(xiàn)行的土地補償機制、補償范圍和補償標準進行及時調(diào)整，要體現(xiàn)市場經(jīng)濟的特點，最終實現(xiàn)提高補償費用的目的，確保農(nóng)民利益不受到侵害。

參考文獻：

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土地承包經(jīng)營權(quán)包括國有土地承包經(jīng)營權(quán)與集體土地承包經(jīng)營權(quán)兩種，期涵義是指農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織等單位和個人依法對集體所有或者國家所有由集體使用的土地進行生產(chǎn)經(jīng)營使用并獲得收益的權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)到底屬于一種什么樣的權(quán)利，是屬于物權(quán)，還是債權(quán)？我們認為：土地承包經(jīng)營權(quán)既不是債權(quán)性質(zhì)，也不是部分所有權(quán)的性質(zhì)，而應(yīng)是物權(quán)性質(zhì)中的一種用益物權(quán)。事實上，只有采取物權(quán)效力強度對土地承包經(jīng)營權(quán)進行法律保護，才能確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定，并真正賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。

土地承包經(jīng)營權(quán)的法定財產(chǎn)權(quán)地位和物權(quán)的特征表明在征收時應(yīng)獲得必要的補償。1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費；2002年《農(nóng)村土地承包法》進一步明確：“承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補償”。作為設(shè)置在我國農(nóng)地上的一種重要土地權(quán)利，土地承包經(jīng)營權(quán)實質(zhì)上體現(xiàn)為一種穩(wěn)定的經(jīng)濟收益權(quán)。從承包地的功能上看，承包地如果剝出其社會各方面的功能，在市場經(jīng)濟條件下，只是一種生產(chǎn)要素而已，和資本、技術(shù)、勞動力一樣，是進行生產(chǎn)活動的基本資料。作為生產(chǎn)要素在與其他生產(chǎn)要素結(jié)合進行生產(chǎn)，必然要取得相應(yīng)的經(jīng)濟報酬。對承包土地的農(nóng)戶而言，其經(jīng)濟意義在于利用土地生產(chǎn)更多的有效益的產(chǎn)品。特別是現(xiàn)階段，農(nóng)民解決了溫飽問題，糧食供求基本平衡時，承包土地的經(jīng)濟功能突顯，目前是大多數(shù)農(nóng)民致富的主要途徑。《農(nóng)村土地承包法》頒布實施后，土地承包經(jīng)營權(quán)作為我國農(nóng)民享有的重要財產(chǎn)權(quán)利，其法律地位進一步明確，而且通過二輪承包工作使農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)得到了有效保護。到2003年為止，中國農(nóng)村98％以上的村組開展了第二輪土地承包工作，92％的耕地承包期延長到了30年，98％的農(nóng)戶與發(fā)包方簽了土地承包合同。與此同時也存在一些不容忽視的問題：有些地方為了減少征地成本，降低征地補償標準，忽視失地農(nóng)民的就業(yè)和生活安置；有些地方補償費的分配沒有充分體現(xiàn)農(nóng)民的受益主體地位，以各種名目拖欠、挪用、截留土地補償費。

土地承包經(jīng)營權(quán)補償存在的主要問題

土地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利主體地位被忽視。在農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以前，由于集體土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一由農(nóng)民集體享有，在國家征地時，征地補償完全支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無可爭議。但是，在實行農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包以后，土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種獨立的法定權(quán)利而存在，并在權(quán)利內(nèi)容上已承受了土地所有權(quán)的大部分權(quán)能。在承包的土地上便出現(xiàn)了作為所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和作為使用者的承包經(jīng)營權(quán)人兩個權(quán)利主體。國家的征收行為，既征收了農(nóng)民集體的土地所有權(quán)又征收了承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)；從權(quán)利內(nèi)容上來看，后者應(yīng)更具有發(fā)言權(quán)，因為在土地征收中，農(nóng)民失去了土地承包經(jīng)營權(quán)這一法定的土地財產(chǎn)權(quán)，失去了幾十年經(jīng)營土地的收益來源。如果這時國家僅對集體土地所有權(quán)進行補償，顯然不符合法治社會下權(quán)利救濟的原則。從法律關(guān)系上來看，集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)是兩個不同的權(quán)利，所有權(quán)的轉(zhuǎn)移并不必然地發(fā)生用益物權(quán)的轉(zhuǎn)移。在集體土地征收中，土地承包經(jīng)營權(quán)人是與集體經(jīng)濟組織具有同等地位權(quán)利主體，并不理所當然地依附于集體土地所有權(quán)人。

土地補償程序不完善、欠缺司法救濟。土地補償程序包括征地補償安置方案公告、報批征地補償安置方案、批準征地補償安置方案、土地補償?shù)怯?、實施補償安置方案和交付土地等5個方面。其中，最重要的是公告和聽證。實踐中，補償過程中雖有公告和聽證的規(guī)定，但缺乏農(nóng)民實際參與聽證的保障渠道。法律規(guī)定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門制定，補償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對農(nóng)民提出的意見只在確需修改的情況下才改動補償方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。另外，發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護不能實現(xiàn)?，F(xiàn)有的土地征收補償法律法規(guī)沒有規(guī)定對裁決不服的救濟途徑，《土地管理法》第十六條的規(guī)定主要是土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)屬糾紛的救濟途徑，而不包括土地征收補償糾紛的處理。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征收各方不能對征地補償標準達成一致意見的，由征收部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對人不能向人民法院。這種制度安排，給征收方以過大的權(quán)力，而被征收方連起碼的司法救濟權(quán)都沒有。雙方的攻防武器嚴重失衡，極易造成對被征收人利益的損害。

完善土地承包經(jīng)營權(quán)補償制度的建議

明確農(nóng)地征收補償中土地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位。土地征收補償?shù)暮诵膯栴}是土地產(chǎn)權(quán)的補償。土地承包經(jīng)營權(quán)作為我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的主要內(nèi)容，是法律直接賦予農(nóng)民的法定財產(chǎn)權(quán)，是農(nóng)民重要的生活保障和基本生產(chǎn)資料。土地承包的期限法律雖規(guī)定為30年到70年不等，但是，相關(guān)法律及政策又規(guī)定了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的長期性和農(nóng)民擁有延包的權(quán)利，可以說，土地承包經(jīng)營權(quán)已不能再簡單地看作是依附在土地所有權(quán)上的使用權(quán)，而且是農(nóng)民擁有的一項長期財產(chǎn)權(quán)。況且，農(nóng)民在承包土地后，都做了長遠規(guī)劃，在農(nóng)田水利設(shè)施、土地改良等方面都進行了大量投入。在市場經(jīng)濟條件下，產(chǎn)權(quán)的安全性、穩(wěn)定性和延續(xù)性是土地資源高效利用與保護的根本動力。征地中對土地承包經(jīng)營權(quán)人提供充分、合理的補償，不僅是依法保護農(nóng)民合法土地權(quán)益的需要，也是完善土地權(quán)利救濟制度，健全我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，維護整個社會經(jīng)濟秩序的客觀要求。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)具有物權(quán)的絕對性、排他性、優(yōu)先性，在法律上確立土地承包經(jīng)營權(quán)人的獨立受償主體地位，將土地承包經(jīng)營權(quán)納入征收客體范圍，既保持了法律對不同權(quán)利主體的同等對待，又有利于土地承包經(jīng)營權(quán)人在征地中作為獨立的利益主體參與協(xié)商，保護自己的合法權(quán)益。

篇5

一、征收集體土地是否符合“公共利益”目的難以界定

集體土地征收是對原土地所有權(quán)人土地所有權(quán)的剝奪，因此，必須在符合法律明確規(guī)定的情況下才可以實施?！稇椃ā返谑畻l明確規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收。《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?？梢?，國家只能為了公共利益需要，才能進行土地征收。但與此同時，《土地管理法》第四十三條卻又作出如下規(guī)定，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第八條規(guī)定“集體所有的土地經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國有土地后，該國有土地使用權(quán)方可有償出讓”，前兩項法律對于土地征收是否符合公共利益需要并未作出明確，與憲法、物權(quán)法的有關(guān)規(guī)定不統(tǒng)一，出現(xiàn)了矛盾。在實踐中，個人、私營單位這些非公共利益主體使用集體土地的，也可以通過土地征收，即集體土地的國有化來實現(xiàn)。將集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地后，就可以進而獲得國有土地使用權(quán)，這種方式顯然與土地征收目的必須符合公共利益的法律規(guī)定不符。

進行土地征收，應(yīng)當符合公共利益。但現(xiàn)行的土地征收方面的法律法規(guī)卻沒有對公共利益的定義和確切的范圍進行具體界定。修建軍事基地、修建高鐵、地鐵、醫(yī)院、學(xué)校等行為的公益性好判斷，但是舊城改造、農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)中哪些符合“公共利益”，哪些不符合“公共利益”，卻沒有具體規(guī)定，這為不合法的集體土地征收進入征地機制敞開了方便之門。一些地方政府動則以“公共利益”為名，行土地開發(fā)之實，只要在項目上冠上公共利益的名義，就增強了強行進行土地征收的底氣，被征地者就必要服從。其后果，集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)及帶來的收益被政府（主要是地方政府）所掌握和控制，被征地農(nóng)民處于相當被動的地位，往往被迫接受不合理的補償安置方案。即使對補償標準有異議，維護自己合法權(quán)益也存在困難?？梢?，征地必須符合公共利益為目的的規(guī)定，立法目的是規(guī)范政府征收行為，但在客觀上造成被征地農(nóng)民的土地權(quán)益難以市場化，大量集體土地征收后，被征地農(nóng)民沒有通過平等交換的市場經(jīng)濟原則獲得充分的補償和救濟。

二、集體土地所有權(quán)主體多類別，造成土地補償利益分配參與主體多元化，影響了土地的合理化補償

根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體成員共同所有。但“集體”是什么，有關(guān)的法律法規(guī)并沒有作明確規(guī)定，更多的表現(xiàn)為政策性的概念。黨的以前，農(nóng)村土地所有權(quán)模式是“三級所有，生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)”，即“、管理大隊、生產(chǎn)隊三級所有，生產(chǎn)隊是最基層的集體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位，也是土地的實際占有和管理使用者。以后，推行農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，改為行政建制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），改管理大隊為村民自治組織“村”，改生產(chǎn)小隊為村民自治基層單位“村民小組”。關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)屬，立法也進行了界定?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；己經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理?！边@樣的規(guī)定只是明確了“集體”是集體土地的權(quán)屬主體，但是，并沒有對于何為“集體”作出明確的解釋。根據(jù)這條規(guī)定，集體土地所有權(quán)主體有多級、多個，村民委員會、集體經(jīng)濟組織、集體內(nèi)農(nóng)民都是權(quán)屬主體，這種不確定規(guī)定，反而造成了集體土地所有權(quán)主體的存在更多是形式意義上的，而不是實體意義上的，集體土地對于集體內(nèi)的農(nóng)民，名義上人人所有，實質(zhì)上人人無權(quán)?，F(xiàn)行農(nóng)村經(jīng)濟制度是在改變原有的農(nóng)民公社集體所有集體勞動模式上，以為基礎(chǔ)，實行統(tǒng)分相結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織多數(shù)消失了，重新建立起來的新的經(jīng)營模式，其制度基礎(chǔ)是土地承包制，將集體土地分給各村民小組的農(nóng)民以家庭承包的方式經(jīng)營，加之分配土地的時候沒有建立正規(guī)、完善的權(quán)屬登記制度，登記手續(xù)大多不健全，大量的土地存在權(quán)屬不清問題。在土地作為農(nóng)用地正常使用的時候，權(quán)屬不清問題產(chǎn)生的矛盾一般不大，鄉(xiāng)、村、村民小組作為集體與個體之間矛盾不多，農(nóng)民個體之間的矛盾，也多表現(xiàn)為地界糾紛，也多數(shù)可以通過村干部、農(nóng)村中長輩調(diào)處解決。但是當面臨土地征收，計算補償費用的時候，這種權(quán)屬不清帶來的補償主體不明問題就經(jīng)常會出現(xiàn)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組、被征地的農(nóng)民工等多個主體參與爭取土地補償金。有些地方，集體土地被征收后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組（負責(zé)人）截留、想方設(shè)法扣減農(nóng)民補償金的現(xiàn)象屢見不鮮，補償金落到農(nóng)民手中往往所剩無幾，甚至造成農(nóng)民集體上訪、鬧訪、堵路等過激行為發(fā)生。農(nóng)民對于集體土地征收不滿意，往往不是對征與不征不滿意，絕大多數(shù)是對補償費用標準過低不滿意。

三、集體土地征收補償原則顯失公平性，難以保證合理性

目前，我國并形成一個集國有土地征收和集體土地征收為一體的完善的、法典化的土地征收法。國有土地和集體土地征收補償?shù)臉藴什唤y(tǒng)一。政府在對土地進行征收并相應(yīng)予以補償和安置時，往往按照土地被征收之前的用途進行補償。根據(jù)《土地管理法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，國有土地征收補償和安置屬于相當性補償，土地補償金是補償性的。而根據(jù)《農(nóng)業(yè)法》等集體土地征收方面的法律法規(guī)的規(guī)定，集體土地征收補償屬于適當性補償，土地補償金是補的，不是市場化的足額補償，甚至還不如城市國有土地征收上的相當補償。依據(jù)權(quán)利和義務(wù)對待的法律原則，土地征收補償和安置是為了補償被征收人的財產(chǎn)損失，否則就會有失公允。而集體土地被征收后，基本上是轉(zhuǎn)為開發(fā)用地，甚至是開發(fā)商建成居民小區(qū)，高價獲利。而作為集體土地所有者的農(nóng)民，只是獲得象征性的補助，用低的可憐的補助款去購買在自己土地上建成的商品房是無法想象的，這種補的補償模式實質(zhì)上是一種極不公平，也不合法、不合理的補償模式。

顯然，集體土地補償原則不符合市場經(jīng)濟原則。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，資源配置及物資交換以等價有償為基本規(guī)則，而現(xiàn)行的集體土地征收補償實質(zhì)上并不是一種等價性補償，而是一種補補償。在原有的以集體所有、集體勞動為特征的農(nóng)村集體經(jīng)濟體制下，是適用的，農(nóng)民也認為土地是國家的，為國家建設(shè)作貢獻是應(yīng)當?shù)?，甚至不需要補償，無償使用也不會遭到反對，也為社會廣泛接受。但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，這種以無償或者象征性的補償標準為特征的補償就不能繼續(xù)沿用了。由于城市國有土地及其它生產(chǎn)要素已引入市場機制實行資源配置，按對等原則進入市場進行交換，而農(nóng)村集體土地還在實行計劃經(jīng)濟條件下的配給制征收和補償就違背了市場經(jīng)濟體制的原則。同時，農(nóng)民在生產(chǎn)、生活中，是通過市場進行資源配置的，購買商品房這些物資也不因為其農(nóng)民身份而獲得任何優(yōu)惠，而其擁有所有權(quán)的土地被交換出去卻不實行市場價格，也同樣不符合市場經(jīng)濟體制原則。

集體土地的價值，特別是增值沒有在征收補償中得到體現(xiàn)。土地是不可再生資源，具有很高的經(jīng)濟價值和社會價值。在市場經(jīng)濟環(huán)境中，進行鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化，擴大城市規(guī)模和城市人口，是國家一體化建設(shè)的必由之路。但在這一進程中，作為集體土地所有者，農(nóng)民不應(yīng)該是犧牲者，而應(yīng)該是獲利者。農(nóng)民，往往是世世代代居住在所在的農(nóng)村，土地是他們唯一能夠世代相傳的財產(chǎn)，也應(yīng)該是他們擺脫貧困的重要財富?，F(xiàn)有的集體土地補償標準，雖然因為所處的地域、省份及經(jīng)濟發(fā)展水平不同而有地區(qū)差異，但以現(xiàn)金形式補償?shù)?，也基本上在每畝土地補償金標準，少則幾千元，多的也就1～2萬元。特別是在人均耕地面積少的地區(qū)，一戶被征地農(nóng)民，往往只能得到10萬元的補償，并至此永遠失去了土地，不要說進入城市生活，就是在原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活，也難以滿足基本生活需要。在目前農(nóng)村社會保障不到位的情況下，這些失地農(nóng)民的生活處境無疑會十分困難，這甚至?xí)蔀橛绊懮鐣€(wěn)定的因素。

四、低水平的征收補償對于失地農(nóng)民的保障缺乏充分性

除少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)外，目前全國各地集體土地征收補償費普遍偏低，失地農(nóng)民難以維持長遠生計。據(jù)中國土地勘測研究院統(tǒng)計，在2002 年，使用權(quán)出讓的收入全國平均即達到 12.97 萬元/畝，使用權(quán)轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)的收入平均為 23.47 萬元/畝，招標拍賣的收入平均為 35.67 萬元/畝 。發(fā)展到現(xiàn)在，土地出讓費成倍上漲。在東部沿海發(fā)達地區(qū)，幾百萬、甚至上千萬一畝的“樓王”此起彼復(fù)。即使是西部一些二線城市，50萬一畝的地價也很常見。與此形成鮮明對比的是，被征地農(nóng)民通過讓出土地獲得的經(jīng)濟補償卻低的可憐。根據(jù)現(xiàn)行的集體土地補償標準，對土地的補償和對農(nóng)民的安置總計為該耕地征地前三年平均產(chǎn)值的 10到16 倍，最多不超過 30 倍。從西部地區(qū)一些城市的情況看，根據(jù)征地補償安置辦法，土地補償和安置補助費最高標準為 1.8 萬元/人（不含青苗和地上附著物補償），僅相當于當?shù)爻擎?zhèn)居民可支配的一年收入。按目前農(nóng)村居民人均生活消費支出一般標準，只能維持五年左右的生活；按目前城鎮(zhèn)居民人均消費支出一般標準，僅能維持二年左右的生活。如果將 1.8 萬元全部作為農(nóng)民社會保險金交納，按失地農(nóng)民平均年齡 50 歲、預(yù)期壽命 72.6 歲測算，每月只能領(lǐng)到 60 多元的養(yǎng)老金，遠遠低于現(xiàn)行各地最低生活保障費 180 元和城市中檔養(yǎng)老金 500 元的水平 。

同時，集體土地征收補償標準的測算方法缺乏科學(xué)性和合理性。根據(jù)《土地管理法》，集體土地征地補償金的計算方法采用“產(chǎn)值倍數(shù)法”，土地補償費的計算，以該土地征收前 3 年平均年產(chǎn)值的 6至10 倍為標準計算；安置補助費，以該土地被征收前 3 年平均年產(chǎn)值的 4至6 倍計算。這種測算方法沒有科學(xué)依據(jù)，而且也不合理。首先，以土地征收前年平均產(chǎn)值作為征地補償標準不合理。在集體土地征收中，目前基本上征收部門是套用國家標準進行征地補償，且大都就低不就高，執(zhí)行的是較低的標準；同時，一般按傳統(tǒng)的糧食作物，如水稻、小麥、棉花等普通農(nóng)作物為測算對象來測定前 3 年的產(chǎn)值，而不是按照或者較少考慮到現(xiàn)在具有高附加值的生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值為測算對象。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)條件下，土地的產(chǎn)出價值根本與普通的糧食或蔬菜產(chǎn)值具有可比性，要高出幾倍甚至幾十倍。因此，這樣形成的土地征收補償標準當然不能真實反映被征收土地的產(chǎn)出價值，必定是較低甚至是差距多倍的價格。其次，征地補償標準目前并不包含土地的增值部分。集體土地經(jīng)征收后，除了少數(shù)是公益用途之外，大多數(shù)土地都是用于房產(chǎn)開發(fā)或者生產(chǎn)建設(shè)使用，所征地地價絕大多數(shù)情況下會出現(xiàn)增值甚至大幅度增值。但是，在設(shè)定征收補償標準時，卻并沒有考慮土地增值這個重要因素。再次，目前的征收補償標準沒有充分考慮地域、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異。一個地域、一個地區(qū)的基礎(chǔ)地價，根本上是由區(qū)域經(jīng)濟條件決定的，東部沿海發(fā)達地區(qū)的基礎(chǔ)地價必然高于中、西部欠發(fā)達地區(qū)的基礎(chǔ)地價，任何土地交易價格的形成均不可避免會受到區(qū)域經(jīng)濟條件的影響，甚至決定。由于根據(jù)目前以農(nóng)作物產(chǎn)出為標準來計算農(nóng)地的產(chǎn)值，而基本的幾類糧食、蔬菜等普通農(nóng)產(chǎn)品價格在全國各地差別并不大，以此為基礎(chǔ)測算的征地補償標準自然就難以反映不同地域、不同地區(qū)的地價差異。

五、集體土地征收補償費分配缺乏規(guī)范，做法不一，比較混亂

目前就征地補償款的分配問題，法律只是規(guī)定可分配的有多少，至于何時分配、怎么分配等問題，尚未規(guī)定統(tǒng)一、明確的標準。實踐中。被征地的農(nóng)村往往是根據(jù)當?shù)氐拇逡?guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約來分配。有的是以是否有承包地為標準，有地就能參加分配，無地則無權(quán)參加分配；有的以農(nóng)戶的戶口為標準，入戶口的就參加分配，沒有入戶口的就不能參加分配。第二、對征收補償費的發(fā)放缺乏明確的分配細則，實際分配中比較混亂。在發(fā)放數(shù)額上，有的全額發(fā)放，有的部分發(fā)放，集體組織還提留一部分。在提留中，提留比例各地也不相同、不統(tǒng)一。少的10%，多的達到40～50%。在發(fā)放時間上，有的是一次性發(fā)放，有的分批發(fā)放，長的甚至沒有明確期限。在分配對象上，也是做法不一。有的是按照農(nóng)戶家庭中的人口數(shù)量發(fā)放，有的是部分按人口、部分按被征收的土地面積分配發(fā)放。有的地方，征誰家的地，征地補償費費歸誰所有，沒征地的不參與分配；而有的地方，不管征誰家的地，征地補償費歸集體所有，所有家庭都有份。在此種分配方式下，有的地方是平均分配，有的地方是被征地家庭適當多分，余下的其他農(nóng)戶平均分配。有的地方，即使按常住人口分配也要考慮有田無戶口、有戶口無田、無田也無戶口、有自留地的遷出人口、農(nóng)嫁女等諸因素來制訂分配方案，可以說是五花八門。第三、在實際分配中，土地補償費和安置補助費的分配上矛盾最大。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，在有的地方如果以集體土地轉(zhuǎn)為國有土地后的投標出讓成本價為 100%，則農(nóng)民只能獲得其中5%～10%，集體經(jīng)濟組織獲得其中25%～30%，60%～70%被縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級地方政府所得。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，征地補償費在分配中，鄉(xiāng)村截留多，農(nóng)民實得少。征地部門為了方便工作，減少直接矛盾，一般都不把補償款直接發(fā)給農(nóng)民個人，而是先支付給村、鄉(xiāng)兩級政府，由鄉(xiāng)政府再發(fā)放給村委會，最后由村委會分戶發(fā)給農(nóng)戶。資金撥付一般也是先到鄉(xiāng)財政賬戶，個別的直接到村委會賬戶。政府、村委會以及集體經(jīng)濟組織處于利益考慮，經(jīng)常是直接以土地所有權(quán)主體身份參與分配，或者通過各種各樣的名義截留、提扣甚至挪用征地補償款，有些地方還發(fā)生過村干部，隨意分配甚至貪污征地補償款，導(dǎo)致失地農(nóng)民作為真正的土地所有權(quán)主體沒有享受應(yīng)該享有的利益 。其次、在安置補助費的分配上也經(jīng)常產(chǎn)生矛盾和糾紛。安置補助費，主要是用于安置土地被征收后原土地上的剩余勞動力之用。安置補助費一般由負責(zé)安置的單位所有。但在實踐中，安置費用往往在農(nóng)民還沒有妥善就業(yè)安置的時候，就以貨幣形式發(fā)給了農(nóng)民個人所有，很快就被農(nóng)民消費完畢，且消費完畢后農(nóng)民還是沒有找到工作。在一些地方，還出現(xiàn)過征收部門并未按照國家規(guī)定足額發(fā)放安置費用，同樣被層層截留的問題。另外，不少地方村級集體提留土地補償款的管理和使用上也沒有相應(yīng)的制度規(guī)范，有些村沒有建立規(guī)范的村務(wù)公開制度，財務(wù)不透明、不公開，村民難知情、難監(jiān)督。怎么使用、只能用于哪些用途，沒有相應(yīng)制度性規(guī)定，也難以實施有效的監(jiān)督，導(dǎo)致一些失地農(nóng)民利益受到集體經(jīng)濟組織及其負責(zé)人的損害。有的村級集體經(jīng)濟組織用征地補償款支付日常行政開支、用于村干部工資、福利、獎金的發(fā)放，甚至用于接待吃請、旅游等。少數(shù)村干部甚至貪污、挪用土地補償款。實際上，村民對于村留下部分補償款用于修路建橋、興修水利或者發(fā)展集體經(jīng)濟，投資建廠多數(shù)情況下不會有意見。但對于上述這些違規(guī)做法肯定會有強烈反映、不滿甚至反抗。

六、征地程序缺乏公開性和透明性，失地農(nóng)民缺乏知情權(quán)

現(xiàn)實中，征地往往是政府內(nèi)部決策，并不事先征求意見。被征地農(nóng)民，也不能在事前參與征地決策的合法性、合理性論證過程，往往只是征地公告貼到自家墻上，或者被村委會通知參加動員會時，才知道自己的地要被國家征收了，處于十分被動的地位。社會公眾與新聞輿論機構(gòu)也只能從政府信息網(wǎng)站了解到有限的征地信息，即使認為征地不合法、不合理，也難以主動參與，難以行使監(jiān)督的權(quán)利，難以約束政府濫用征地權(quán)力。

被征地農(nóng)民除了獲取征地信息被動之外，即使是看到的征地信息，內(nèi)容也十分有限，往往不會包括有關(guān)規(guī)劃、背景、征收合法性論證、合理性審查、征地的監(jiān)督和救濟方式等方面的信息。這種“信息公開”，實際上無異于行政命令，通知被征地者配合征地，做個順民、良民。至于土地利用規(guī)劃的編制、征地項目的審批、征地補償和安置標準的制定等重要的信息則往往不會出現(xiàn)，作為被征地對象的農(nóng)民本身維權(quán)能力就不強，加上缺乏對這些重要信息的知曉，更加維以有效保護自己權(quán)益。作為征地主體的政府，利用其在征地中的主動和主導(dǎo)地位，實施信息壟斷，確保征收順利進行，而被征地農(nóng)民處于劣勢地位，從而實現(xiàn)自身利益的最大化。同時，也為“”提供了便利，為侵占征地補償款等違法行為的發(fā)生創(chuàng)造了方便。

七、集體土地征收補償權(quán)利救濟機制不健全，失地農(nóng)民的利益容易受到不法侵害

按照有關(guān)法律規(guī)定，集體土地征收補償要建立公開聽證等程序，但實踐中政府對此規(guī)定往往陽奉陰違，有的直接就沒有建立公開聽證程序，有的即使有這個程序，也是找一些指定的，投贊成票的代表參加，過過形式。 被征地的農(nóng)民、對被征地有利害關(guān)系的人、對政府征地行為有監(jiān)督意識的公眾等，都難以實際參與到聽證程序。按照目前聽證方面的規(guī)定，對被征地農(nóng)民提出的意見，只在確需修改的情況下才改動補償方案。實際上，是否“確需修改”，仍由原作出征收補償決策的政府部門判斷。同時，征地公告內(nèi)容，不是就征收是否符合公共利益、補償標準是否符合合理性進行征收意見，性質(zhì)上更多是一種告知、通知，政府的強勢地位，決定了這種征收意見多是一種形式，基本上沒有改變的可能。失地農(nóng)民對征地目的的合法性、補償標準的合理性等涉及自身根本利益的關(guān)鍵事項沒有發(fā)言權(quán)，程序上也沒有參與的機會，對行政決策結(jié)果也無權(quán)提出異議，這就造成很難進行有效的聽政申訴，行使異議權(quán)的機會。

征地程序中行政救濟機制缺失。根據(jù)《土地管理法實施條例》第二十五條的規(guī)定，對征地范圍、補償安置標準等有爭議的，由縣級以上人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由批準征地的人民政府裁決。這樣就使得政府的角色具有雙重性，既是征地爭議中的一方當事人，又是爭議裁決者，這種“既是運動員、又是裁判員”的裁決機制設(shè)計，先天存在不公正的因素，難以發(fā)揮維權(quán)作用。

篇6

關(guān)鍵詞：英國經(jīng)驗；產(chǎn)權(quán)制度；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；征地補償

中圖分類號：F301.1文獻標識號：A文章編號：1001-4942（2013）03-0146-04

伴隨著英國資本主義經(jīng)濟制度的建立及工業(yè)革命的完成，英國的土地制度也經(jīng)歷了一個不斷改革和完善的過程，目前已經(jīng)形成了包括產(chǎn)權(quán)制度、登記制度、征地制度、補償制度、收益分配制度等合理有效的制度體系。英國的土地制度使土地能夠充分實現(xiàn)其資本價值和作用，對市場經(jīng)濟快速發(fā)展提供了動力源泉，為社會經(jīng)濟的發(fā)展做出了重要貢獻。我國社會經(jīng)濟發(fā)展正處在要求快速轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，積極完善市場機制及大力改革經(jīng)濟體制和相關(guān)制度的關(guān)鍵時期，急切要求對存在諸多問題的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度進行改革和完善?？偨Y(jié)英國土地制度的經(jīng)驗，并對比分析我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的產(chǎn)權(quán)界定、補償支付、收益分配三方面的問題，對于我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的建設(shè)具有重要意義。

1 英國土地制度及其流轉(zhuǎn)

1.1 土地產(chǎn)權(quán)制度

英國的土地產(chǎn)權(quán)制度大約可以追溯到1 000年以前。在中世紀時期，英國實行的是敞田制，其土地產(chǎn)權(quán)具有公權(quán)力的特點。到中世紀晚期，敞田制的弊病逐漸暴露出來，在向資本主義生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變過程中通過“圈地運動”建立了大農(nóng)場制。

英國現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度建立的基礎(chǔ)是1925年頒布的《財產(chǎn)法》。英國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度實施的是所有權(quán)與使用權(quán)分離的模式，按照財產(chǎn)法的規(guī)定[1]，擁有土地使用權(quán)者被稱為土地持有人或租借人，土地持有人所保有土地的權(quán)利總和，被稱作地產(chǎn)權(quán)，包括土地的使用權(quán)、發(fā)展權(quán)、維護權(quán)和處分權(quán)。 地產(chǎn)權(quán)分為自由保有權(quán)和租借保有權(quán)。自由保有權(quán)即為土地持有人長期所有，一般以契約或居住、耕作使用等形式為基礎(chǔ)來確定，如，在他人土地上居住或使用滿12年，該土地就視為使用者保有； 租借地產(chǎn)權(quán)是一種具有期限的地產(chǎn)權(quán)，一般期限為125、40、20、10年等。大部分租借地產(chǎn)權(quán)依協(xié)議產(chǎn)生，按照租賃協(xié)議或合同來確定土地權(quán)益和內(nèi)容，在租賃期內(nèi)不能任意改變。

1.2 強制征地制度

英國針對城市發(fā)展過程中地價高昂、地產(chǎn)權(quán)分散等問題，在1942年出臺了厄斯瓦特（Uthwatt）報告，由政府向現(xiàn)有的土地業(yè)主支付補償金額后統(tǒng)一征用土地的開發(fā)權(quán)，補償金額由政府制訂，即所謂的“發(fā)展權(quán)國有化”[2]。政府為公益事業(yè)需使用私人土地時，由征地機關(guān)和當事人以協(xié)商購買的方式獲得土地。若當事人（指被征土地原所有者、占有者、使用者等相關(guān)利益者）不愿出售，征地機關(guān)將動用征地權(quán)“強制”征收土地，強制征購的法律依據(jù)是《 強制購買令》。

1947年《土地規(guī)劃法》規(guī)定，私有土地所有人或其他任何人如想變更土地的使用類別，在實行開發(fā)建設(shè)之前，必須向政府購買發(fā)展權(quán)[3]。英國的土地發(fā)展權(quán)具有公權(quán)力的特性，這與我國土地公有性質(zhì)相似，基于發(fā)展權(quán)之上的土地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計，值得我們借鑒以完善我國土地流轉(zhuǎn)制度。

1.3 征地補償制度

英國對征地補償有詳盡的規(guī)定，包括補償原則、補償標準和范圍、補償爭議處理等。

1.3.1 補償原則 強制征用補償以當事人在公開土地市場交易能夠獲得的價格為基礎(chǔ)， 補償以相等為原則， 損害以恢復(fù)原狀為原則[4]。

1.3.2 補償標準和范圍 強制征地補償由征地機關(guān)支付，補償范圍包括：土地的價值、契約中止和損害傾向補償、干擾補償、費用補償。土地的價值是對土地（包括構(gòu)筑物和附著物）的補償，補償標準為土地的市場價值，即以被征用土地的所有者在公開土地市場上能得到的售價為計算標準，其計算以土地原用途為基礎(chǔ)，適當考慮其近期潛在用途，即征地項目提出前已被或可能被許可的土地開發(fā)用途[5]。契約中止和損害傾向補償是針對被征土地所有人因土地被征而使所有的其他土地受到損害的賠償，其標準是土地在市場上的貶值部分；對于因部分征收而導(dǎo)致剩余土地的改良或升值，補償將扣除所增加的價值。干擾補償指征地執(zhí)行過程中對當事人造成損失和補償，如作物損失、被迫出售的資產(chǎn)、遷移費以及重新確權(quán)時的測量和產(chǎn)權(quán)登記的花費等。費用補償指征地前期準備和談判階段發(fā)生的測量以及法律服務(wù)費用等。

1.3.3 補償爭議處理 如果對征地本身存有異議，需要在征地令批準前舉行聽證會，而在征地令批準后則可以訴諸法院裁決。土地產(chǎn)權(quán)人對補償數(shù)額有爭議，可以申請土地仲裁庭進行裁決。 土地仲裁庭既不屬于法院，也不屬于行政系統(tǒng)，組織上與行政機關(guān)聯(lián)系，活動上保持獨立性[4]。

1.4 收益分配制度

1.4.1 改善金制度 當征購?fù)恋赜糜诮ㄔO(shè)后使一些人得益，應(yīng)該向得益者收取費用以示公正，這部分費用就稱為改善金。因此，所有的房地產(chǎn)所有者都需支付一種定期的改善稅，地方當局定期對純地產(chǎn)（不包括建筑）進行估價，如果地產(chǎn)增值，則按增值的75%征收。

1.4.2 規(guī)劃收益 規(guī)劃得益（planning gain）是由于土地發(fā)展權(quán)國有，地方規(guī)劃部門在授予規(guī)劃許可時，從規(guī)劃申請人（通常是開發(fā)商）身上尋求的規(guī)劃條款中規(guī)定義務(wù)以外的利益，規(guī)劃申請人付出這一利益的方式可以是實物的、現(xiàn)金的（支付），或是某種權(quán)益[6]。具體途徑有：（1）修建道路、供水排水等基礎(chǔ)設(shè)施；（2）提供公園、綠地、游憩、娛樂、體育運動用地，建設(shè)體育運動場館、文化場館、社區(qū)活動站等社會公共設(shè)施；（3）從居住用地中遷出工廠；（4）修復(fù)有歷史價值的名勝古跡；（5）按規(guī)劃意圖滿足城市景觀方面的特殊設(shè)計要求[7]。

2 我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的問題

目前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容有所有權(quán)流轉(zhuǎn)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)，所有權(quán)流轉(zhuǎn)即地方政府通過征用的方式將農(nóng)地的集體所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜袡?quán)。本文僅對這種所有權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題進行分析。

2.1 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體不明

《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的”。對于“集體所有”的模糊規(guī)定導(dǎo)致在現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排下，“誰”是土地真正的所有者并不明晰。首先，“集體所有制”最基本的特征是每一個集體成員的“退出權(quán)”被剝奪。農(nóng)民作為集體組織的成員，平等地擁有對集體土地“人人有份”的成員權(quán)，但在離開所在集體組織時，誰也無法拿走任何一份集體財產(chǎn)。這種集體產(chǎn)權(quán)使得集體與農(nóng)民在權(quán)益關(guān)系上顯得很模糊，形成“人人有權(quán)，人人無權(quán)”的尷尬局面。其次，現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地屬集體所有，但這個“集體”實際上包含鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體、村集體和組集體三重含義。

2.2 征地補償不合理

2.2.1 補償標準太低 《土地管理法》規(guī)定：征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。土地補償費為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍；安置補助費標準為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍，最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍；地上附著物和青苗的補償標準由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。如果按照上述標準支付不足以保障被征地農(nóng)民原有生活水平，可適當提高，但土地補償費和安置補助費的總和不得超過平均年產(chǎn)值的30倍。由此可以看出我國征地補償費的多少與土地的年產(chǎn)值直接相關(guān)，土地年產(chǎn)值受自然條件和經(jīng)濟環(huán)境的影響較大。合理的土地價格受其所處的地理位置、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況、地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況、土地本身的屬性等因素的影響，所以以土地年產(chǎn)值為標準計算征地補償費是不合理的。

2.2.2 補償范圍過窄 我國耕地補償?shù)膬?nèi)容包括三項： 土地補償、安置補助以及地上附著物和青苗的補償。參照英國的征地補償內(nèi)容，可以看出我國征地補償內(nèi)容過窄，并不能包括所有因征地帶給農(nóng)民的損失。雖然《土地管理法》規(guī)定征地補償以不降低被征地農(nóng)戶原有生活水平為原則，但以這樣的標準對農(nóng)民實施補償，在現(xiàn)有的社會經(jīng)濟發(fā)展水平下很難保障失地農(nóng)民的生活水平不會由此而降低。

2.3 收益分配不合理

征用土地收益被分為四部分：第一部分是中央和省收取的各項稅費，主要有農(nóng)業(yè)重點開發(fā)建設(shè)資金、耕地開墾費、建設(shè)用地有償使用費、用途變更費和征地管理費；第二部分是市、縣財政部門征收的稅費，主要有耕地占用稅、建設(shè)用地有償使用費；第三部分是鎮(zhèn)村組集體經(jīng)濟組織收取的各種稅費，主要有基本農(nóng)田建設(shè)資金和土地補償費；第四部分是失地農(nóng)民的補償，主要有土地補償費、地上附著物補償費、青苗補償費、安置費等。土地收益分配集中于市縣級人民政府，以四川省為例，2007 年四川省土地使用權(quán)出讓金占地方財政比重為 67%，中央和省收取的各種稅費占總額的21.4%[8]。再以江蘇省昆山市、安徽省桐城市和四川省成都市新都區(qū)為例，上述三地工業(yè)用地土地增值收益分配中，扣除征地管理費用后，可用于公共投資的土地增值收益歸市縣支配使用的比例分別為昆山 92.7%、桐城81.3%、新都89.3%，歸中央和省級人民政府支配使用的比例不到 20%； 在商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經(jīng)營性用地土地增值收益分配中，扣除征地管理費用后，可用于公共投資的土地增值收益歸市縣支配使用的比例分別為昆山98.1%、桐城95.4%、新都91.2%，歸中央和省級人民政府支配使用的比例不到 10%[9]。

3 借鑒英國經(jīng)驗完善我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度

3.1 重設(shè)我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系

產(chǎn)權(quán)制度是土地市場交易的基礎(chǔ)。英國土地產(chǎn)權(quán)制度對土地所有者、保有者等產(chǎn)權(quán)主體有明確規(guī)定，使任何一塊土地的產(chǎn)權(quán)主體都非常明確。我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的集體所有使產(chǎn)權(quán)主體不明晰，借鑒英國產(chǎn)權(quán)制度重設(shè)我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度體系，可以采取以下措施。

3.1.1 農(nóng)地所有權(quán)收歸國有 我國農(nóng)地的所有權(quán)歸集體所有，現(xiàn)實中的集體又存在多個層次，將農(nóng)地所有權(quán)收歸國有不但可以解決所有權(quán)主體多重的問題，同時可避免將土地所有權(quán)私有化而引起的社會動蕩，因為這種所有權(quán)性質(zhì)與我國社會主義性質(zhì)相符。

3.1.2 明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)益主體 英國的地產(chǎn)權(quán)是一種權(quán)益產(chǎn)權(quán)，是附著于土地的各種權(quán)益，包括使用權(quán)、占用權(quán)、發(fā)展權(quán)、維護權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)。各種權(quán)益相互分離能夠充分體現(xiàn)土地價值，促進土地市場交易的蓬勃發(fā)展。我國農(nóng)地權(quán)益中農(nóng)民只具有使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)，其發(fā)展權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)被剝奪。借鑒英國經(jīng)驗可將我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)也收歸國有，但前提條件是國家應(yīng)該采取有效途徑將發(fā)展權(quán)權(quán)益回饋社會，而不是成為政府部門謀取部門利益的手段。土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)應(yīng)該賦予農(nóng)民個體所有，并依法對其進行保護，嚴格查處侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的行為。

3.2 完善征地補償制度

3.2.1 完善土地征用補償立法， 規(guī)范土地征用行為 現(xiàn)階段農(nóng)民征地補償成為社會關(guān)注的焦點，主要因我國的相關(guān)立法滯后，對土地征用中出現(xiàn)的新問題法律沒能與時俱進地提出具有可操作性的具體措施，沒有成為解決土地征用問題的準繩和依據(jù)。因此， 要完善土地征用補償立法。我國于2011年頒布實施了《國有土地上房屋征收與補償條例》，但關(guān)于農(nóng)村土地的征收及拆遷補償還沒出臺新的法律法規(guī)，還是依據(jù)原有的《土地管理法》進行調(diào)整。我國應(yīng)在憲法相關(guān)規(guī)定的指導(dǎo)下制定系統(tǒng)的土地征用補償法，使補償標準更明確、補償形式更合理， 更能防止出現(xiàn)漏洞或沖突。

必須規(guī)范土地征用補償程序，建立起土地價格評估制度、征地補償方案聽證和審批制度、征地補償民主決策制度、征地補償爭議司法救濟制度等程序制度，賦予被征地農(nóng)民參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)， 以便使公民的合法權(quán)益得到更加充分的保護。

3.2.2 遵循市場原則， 合理制定補償標準和項目 應(yīng)該采用市場價格或以市場價格為基礎(chǔ)，合理確定征地補償標準。同時可以借鑒英國關(guān)于土地補償?shù)脑瓌t即補償以相等為原則、損害以恢復(fù)原狀為原則，補償由于征地帶給農(nóng)民的所有損失。補償內(nèi)容應(yīng)該包括：土地價值補償、地上附著物及農(nóng)作物補償、安置補償及其他損失補償費（如遷徙費用、誤工費用、征地引起的其他地產(chǎn)損失補償以及相關(guān)費用補償），使征地補償內(nèi)容能夠充分體現(xiàn)保護農(nóng)民權(quán)益的原則。

3.2.3 建立土地評估和仲裁機制 按照市場經(jīng)濟規(guī)律確定征地補償是中國現(xiàn)階段征地補償制度改革的方向[10]。隨著市場機制的引入和補償范圍的擴大，迫切需要建立一套完善的評估體系能夠?qū)ν恋氐氖袌鰞r值以及征地中產(chǎn)生的各種損失進行準確評估。建議引入市場機制，由第三方評估機構(gòu)對土地價值做出評估。評估機構(gòu)的選擇由被征地農(nóng)民和征地機構(gòu)協(xié)商，或采用隨機抽取方式選出具有權(quán)威資質(zhì)評估機構(gòu)。在征地過程中政府兼具了受益者和仲裁者雙重身份，這容易導(dǎo)致政府利用公共權(quán)力尋租，嚴重損害被征地農(nóng)戶權(quán)益，建議在人民法院成立獨立的土地司法仲裁機構(gòu)，協(xié)調(diào)和裁決征地過程中的各種爭議和糾紛。

3.3 理順和統(tǒng)一收益分配關(guān)系

針對土地收益分配集中于市縣級人民政府的弊端，應(yīng)當改革現(xiàn)行土地征收收益分配制度，適當增加中央土地收益分配比例，使土地使用權(quán)出讓金向中央集中。一是可以均衡地區(qū)財力差異； 二是可弱化地方政府收益動機，減少其土地出讓中的短期行為和對土地財政的依賴； 三是有利于加強中央的宏觀調(diào)控能力[11]。

土地收益也應(yīng)該在國家、集體和農(nóng)民之間合理分配，可以采取以下方式來確定三者的分配關(guān)系[5]：首先依據(jù)投資收益原則剝離出國家因投資應(yīng)獲得的份額；其次評估出土地發(fā)展價格，在農(nóng)民和集體之間進行合理分配；最后，剝離出土地發(fā)展價格剩余的部分即為農(nóng)地價格，農(nóng)地價格根據(jù)地租理論分為絕對地租價格和級差地租價格，根據(jù)誰投資誰收益的原則，分析產(chǎn)生地租的不同因素與國家、集體、農(nóng)民三者之間的關(guān)系，確定土地價格在三者之間的分配比例。

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篇7

我國集體土地征用應(yīng)遵循的原則包括:1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。2、保證國家建設(shè)用地的原則。3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。4、誰使用土地誰補償?shù)脑瓌t。

我國征用集體土地的補償范圍和標準包括:1、土地補償費。2、安置補償費3、地上附著物和青苗補助費。

我國土地征用中存在的若干問題：1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對非法占地行為的處罰力度過輕。3、征地補償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無保障。

我國農(nóng)村土地征用過程中導(dǎo)致上述問題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機制，致使農(nóng)村土地流失嚴重。4、土地征用補償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭端的主要原因。

對農(nóng)村土地征用過程中出現(xiàn)諸多問題提出的相應(yīng)對策。1、要確立規(guī)范的征地制度標準。2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍3、要規(guī)范政府的征地行為。4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強征地的民主性。5、完善農(nóng)村土地征用的補償制度，合理安置失地農(nóng)民。

本文通過對我國農(nóng)村土地征用制度概念的理解以及闡述了農(nóng)村土地征用應(yīng)遵循的原則和在土地征用時應(yīng)補償范圍和標準。另外，根據(jù)我國目前在農(nóng)村集體土地征用過程中存在的問題，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補償制度完善，規(guī)范政府征地行為等方面提出了一些建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地征用制度“公共利益”范圍農(nóng)村集體土地征用補償農(nóng)村集體土地征用程序

我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農(nóng)村集體所有制。我國農(nóng)村土地征用是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人相應(yīng)的補償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小?/p>

一、集體土地征用應(yīng)遵循的原則。

1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。

我國人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費嚴重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續(xù)減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應(yīng)當采取措施，全面規(guī)劃，嚴格管理，保護開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設(shè)征用土地中要做到這一要求，必須堅持：(1)加強規(guī)劃，嚴格管理，嚴格控制各項建設(shè)用地(2)要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地(3)要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監(jiān)察和土地違法行為的打擊力度，切實制止亂占耕地的濫用土地行為。

2、保證國家建設(shè)用地的原則。

國家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為征用土地是國家政治權(quán)力的行使，而且因為國家權(quán)力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設(shè)即是社會公共利益的體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護土地的前提下保證國家建設(shè)用地。

3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。

集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當根據(jù)國家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當補償，四是征地給農(nóng)民造成的損失要適當補助。

4、誰使用土地誰補償?shù)脑瓌t。

土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務(wù)，承擔此項義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標準，向被征用土地的集體組織給予補償。

二、征用集體土地的補償范圍和標準。

國家建設(shè)征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項內(nèi)容：

1、土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補償費標準，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補償費標準規(guī)定。

2、安置補償費是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍征用其他土地的安置補助費標準由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補助標準規(guī)定。

3、地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農(nóng)作物等，補償標準由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。

三、我國土地征用中存在的若干問題

1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規(guī)定都強調(diào)了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、對非法占地行為的處罰力度過輕。目前已查處的大量違法批地占地案

件，往往是未批先征，未批先用，事后再補辦手續(xù)。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補辦手續(xù)，做善后工作，最終實現(xiàn)征地占地的“合法化”。今年以來，全國已發(fā)現(xiàn)違法占用土地案件4.69萬件，結(jié)案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責(zé)任人被移送司法機關(guān)，16人被追究刑事責(zé)任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權(quán)威性，也沒有使違法者受到震懾。

3、征地補償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無保障。在對農(nóng)村土地進行征用后，政府通常給予四種補償費：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。前兩種費用是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的，后兩種費用則是給地上附著物及青苗所有人的。國家在對農(nóng)村土地征用后，受償?shù)闹黧w主要是集體經(jīng)濟組織，而個人承包經(jīng)營農(nóng)戶不能作為受償?shù)闹黧w，只能在集體經(jīng)濟組織中受償，失地農(nóng)民不僅喪失了土地承包經(jīng)營權(quán)，而且喪失了集體經(jīng)濟組織成員的身份，成了多余的勞動力。加之沒有配套措施安排其生產(chǎn)和生活，造成農(nóng)民失地又失業(yè)生活極度困難。

四、農(nóng)村土地征用過程中導(dǎo)致上述問題的成因。

在土地征用過程中出現(xiàn)上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。

1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認為了公共設(shè)施和公益事

業(yè)建設(shè)需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補償產(chǎn)生了質(zhì)疑。國家征用權(quán)的濫用和土地所有權(quán)的強制轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了明顯的不公平：政府以低補償從農(nóng)民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價轉(zhuǎn)移給土地開發(fā)商。把這一行為認定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農(nóng)民的私權(quán)利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠遠不及農(nóng)民對自己土地的利用率。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。農(nóng)村土地的征用主要針對農(nóng)村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農(nóng)民個人承包經(jīng)營的集體土地。對農(nóng)村土地的征用也主要涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的利益和農(nóng)民個人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補償強行征用農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經(jīng)營合同，強行征用農(nóng)

民承包的土地。當農(nóng)村土地被肆意的征用，社會上便出現(xiàn)了一種新的群體-“失地農(nóng)民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應(yīng)的補償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會不穩(wěn)定因素。

3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機制，致使農(nóng)村土地流失嚴重《土地管理法》第四十五條第三款規(guī)定：“征用農(nóng)用地的，應(yīng)當依照本法第四十條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國務(wù)院批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準權(quán)限內(nèi)批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權(quán)限的，應(yīng)當依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批?！边@是征用農(nóng)業(yè)用地的基本程序，但在我國農(nóng)村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進行。我國的廣大農(nóng)村中，縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對農(nóng)村土地享有著絕對的權(quán)力，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于村集體所有，但縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府部門卻是所有者主體的代表，同時又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農(nóng)村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監(jiān)督機制，很多時候便會出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。由于農(nóng)村土地征用費低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費，致使農(nóng)村土地流失嚴重。

4、土地征用補償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭端的主要原因。

首先，行政補償法律體系不健全。我國憲法規(guī)定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用，但未規(guī)定應(yīng)給予相應(yīng)的補償。與憲法此規(guī)定相配套的法律規(guī)范對于補償制度的規(guī)定也不完備。如《環(huán)境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規(guī)定，但卻未規(guī)定應(yīng)當給予何種補償?shù)囊?guī)定。其次，補償辦法規(guī)定不合理、不科學(xué)，在實踐中的可操作性較差。《土地管理法》第47條規(guī)定：征用耕地的土地補償費為征用前三年該地前三年的平均產(chǎn)值的六倍至十倍，對安置費的補償規(guī)定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規(guī)定能否合理體現(xiàn)被征用土地的實際價值令人懷疑。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計，

近三年全國土地出讓金收入累計達9100多億元。這其中又有多少真正補償?shù)搅宿r(nóng)民的手中呢？

五、對農(nóng)村土地征用過程中出現(xiàn)諸多問題提出的相應(yīng)對策。

1、要確立規(guī)范的征地制度標準。

在實際征地過程中，之所以出現(xiàn)損害農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)地非農(nóng)化失控的現(xiàn)象，重要原因之一，就是征地的指導(dǎo)思想有偏差，目的動機不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實現(xiàn)資本原始積累，加快建設(shè)，或者為了體現(xiàn)個人政績。其實，規(guī)范的征地制度應(yīng)具備兩項基本功能，或者說能解決兩個問題：一是具備保障農(nóng)民權(quán)益的功能，以確保農(nóng)民在失地的同時獲得與城市居民同等的居住、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老的條件；二是具備控制農(nóng)地非農(nóng)化趨勢的功能，將農(nóng)地占用納入合理利用和保護有限土地資源、實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道。這是衡量征地制度是否科學(xué)、合理、規(guī)范的唯一標準。只有以此為出發(fā)點，并作為實施征地過程的指導(dǎo)思想，輔以切實措施，才能確保在推進城市化過程的同時，最大限度地確保農(nóng)民權(quán)益和有效地實現(xiàn)耕地資源的動態(tài)平衡。

2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍。

由于“公共利益”概念的抽象性，而我國現(xiàn)行法規(guī)對“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴大征地范圍留下了空子，以至于出現(xiàn)“公共利益”是個筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現(xiàn)這類現(xiàn)象，參照國際上有關(guān)國家《征地法》的規(guī)定，有必要對“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國防、軍事需要；(2)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環(huán)境保護等建設(shè)事業(yè)；(4)、國家和地方政府需要修建的機關(guān)，以及以非營利性為目的的研究機關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位?！肮怖妗本哂袆討B(tài)性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應(yīng)倡導(dǎo)、重視社會民眾的參與權(quán)、選擇權(quán)。對于社會普遍承認的、獨立于社會和國家現(xiàn)行政策之外的公共利益用地項目，如有關(guān)國民健康、市政基礎(chǔ)設(shè)施等，政府應(yīng)嚴格按有關(guān)土地征收、征用法規(guī)辦事，而對那些由社會發(fā)展不同階段所引發(fā)的符合社會、國家急需要的相對公共利益項目，尤其是有爭議的項目，則應(yīng)建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認同。

3、要規(guī)范政府的征地行為。

在對農(nóng)民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補償?shù)闹黧w。雖然，新修改的《憲法》對有關(guān)土地征用的條款作了重大修改，突出了對農(nóng)民利益的保護，但政府在征地過程中的強勢地位并未有多大的改變，對“公共利益”的解釋權(quán)仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對征地如何補償?shù)臎Q定權(quán)還是在政府。因此，如何規(guī)范政府、主要是地方政府的行為，構(gòu)成了規(guī)范征地制度，保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。為此，首先要嚴格控制政府的征地權(quán)力，理清征收、征用的界限。其次強化平等協(xié)商和監(jiān)督機制。國家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時，必須尊重農(nóng)民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農(nóng)民進行平等的協(xié)商，征得絕大多數(shù)農(nóng)民的認同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關(guān)系。在現(xiàn)行征地制度下，在征地和供地之間有一個很大的利益空間。它構(gòu)成了濫用征地權(quán)力、任意降低補償標準的癥結(jié)。因此，必須有針對性地采取措施規(guī)范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關(guān)系。

4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強征地的民主性。

筆者認為，農(nóng)村土地征用事關(guān)農(nóng)民的生存，完善農(nóng)村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個步驟：其一應(yīng)該加強對農(nóng)村土地征用的審批程序。其二，應(yīng)該增加農(nóng)村土地征用的聽證程序。在農(nóng)村土地被征用時，農(nóng)民往往是最后一個知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農(nóng)村土地過程中的暗箱操作，應(yīng)當增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權(quán)，提高征地的透明度。其三，加強農(nóng)村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無權(quán)決定土地被征用的用途，但對征地補償?shù)拇_定及補償費用的分配及使用，卻有權(quán)進行參與，發(fā)表自己的意見，如果是少數(shù)農(nóng)民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農(nóng)民參與決策，如此才能更好的監(jiān)督征地使用單位對土地使用情況，如果被征土地被閑置，農(nóng)民當然地有權(quán)申請恢復(fù)土地的耕種，如此不僅達到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護國家有限的土地資源。

5、完善農(nóng)村土地征用的補償制度，合理安置失地農(nóng)民。

農(nóng)村土地征用補償如何完善是學(xué)者們一直關(guān)注的問題，《土地管理法》規(guī)定的補償標準中的“土地年產(chǎn)值”是個極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償?shù)碾S意性，而且在實踐中征地的雙方多數(shù)時是達不成共識的。因此，筆者認為解決這些問題應(yīng)該從幾個方面著手：第一，補償標準?，F(xiàn)在是市場經(jīng)濟的時代，只有以土地的市場價格來確定補償?shù)臉藴什泡^為合理，讓土地所有人或使用人切實了解土地征用，參與討價還價，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權(quán)益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應(yīng)該在給予金錢補償?shù)耐瑫r，對他們今后的生活給予安置。另外，筆者認為還可以將一部分補償拿出為失地農(nóng)民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴大補償?shù)姆秶?。筆者認為在對農(nóng)民的實際損失給予了補償?shù)耐瑫r，還應(yīng)該加入預(yù)期的利益。預(yù)期的利益當然是很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預(yù)期利益更應(yīng)該給予維護。

參考文獻資料：

1、《憲法》第10條第三款規(guī)定

2、《土地管理法》第47條規(guī)定

3、《房地產(chǎn)管理法及配套規(guī)定新釋新解》梁書文馬建華張衛(wèi)國主編人民法院出版社

篇8

【關(guān)鍵詞】古典征收理論擴張的征收理論公共利益征收補償

征收是國家以其公權(quán)力限制或剝奪私有財產(chǎn)權(quán)利的行為，也是一種嚴重危害公民財產(chǎn)權(quán)利的國家行為。為了保護私人財產(chǎn)，各國法律都對征收作了嚴格的規(guī)定。我國對它也作了相關(guān)規(guī)定，憲法第10條第3款規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地憲行征用?！钡覈苫煜苏魇蘸驼饔脜^(qū)別，把征用當作征收立法，如此用法還可見《土地管理法》第45~51條關(guān)于土地征收的規(guī)定?，F(xiàn)在學(xué)者起草的物權(quán)法草案正試圖糾正這一概念上的誤用[1]。本文僅討論征收制度不涉及征用制度。為了更好地理解征收制度，需要對征收理論進行分析：

一、古典征收與擴張的征收理論

征收最初可追溯到羅馬法中，在后世的大陸法系中，它得到很大的發(fā)展。在德國法律中，隨著社會的發(fā)展，征收先后出現(xiàn)了古典征收和擴張的征收理論。古典征收理論始于1848年法蘭克福憲法草案，其成例是1874年普魯士邦公布的土地征收法。古典征收理論的主要特征主要為：（1）征收之標的，只局限于所有權(quán)及其他物權(quán)。也就是說征收的對象是有體物，包括動產(chǎn)和不動產(chǎn)在內(nèi)。（2）為了征收所采取的法律手段，是行政機關(guān)以行政處分方式為之。因此，財產(chǎn)征收便形成在行政法體系內(nèi)，是典型的“行政征收”制度。（3）征收的主要目的是公共利益。但何為“公共利益”不易判斷，因此，古典征收理論要求必須有一個公共事業(yè)或是公用事業(yè)單位存在（如自來水廠、電廠、政府機構(gòu)及學(xué)校等等）。亦即必須該事業(yè)有需要被征收之標的物時，方可認為有充足的公益需求。（4）必須給予全額補償方可。且補償?shù)姆秶粌H包括被征物之損失，亦包括其他因征收而引起的損失。這種征收補償范圍的認定，系受到私法之損害賠償理論極大影響。[1]古典征收理論是希望國家及其他行政機關(guān)，盡可能的不要侵犯作為人民基本權(quán)利的財產(chǎn)權(quán)，它是以保障私有財產(chǎn)絕對不可侵犯理念為出發(fā)點，從而抑制公權(quán)力侵犯私有財產(chǎn)權(quán)利。

擴張的征收理念始于魏瑪憲法第153條第2項，這也是征收制度第一次出現(xiàn)在憲法之中。擴張的征收理念與古典征收理論相比，有以下幾點不同：（1）征收標的的擴充。征收不再以剝奪或限制所有權(quán)及其他物權(quán)為限，只要是任何具有財產(chǎn)價值之權(quán)利包括債權(quán)在內(nèi)，皆可列入征收侵害的標的范圍。（2）征收可以經(jīng)由行政征收和立法征收[2]來完成。（3）征收不再以一個公用事業(yè)企業(yè)或政府機構(gòu)之存在為必要。（4）征收之補償只須“適當”而不必全部補償。擴張的征收理論認為征收不限于對財產(chǎn)的全部或部分的剝奪，只要是限制該財產(chǎn)權(quán)利之行使，亦足以形成征收之侵害。（5）它是以私有財產(chǎn)負有社會義務(wù)性為出發(fā)點，所有權(quán)及財產(chǎn)權(quán)應(yīng)為公共福利之需要而由法律限制的結(jié)果?，F(xiàn)代國家多采用擴張的征收理論來指導(dǎo)立法。

征收理論由古典征收向擴張的征收的理論轉(zhuǎn)變，有其深刻的法哲學(xué)背景。19世紀歐洲新興資本主義國家奉行自由放任主義的經(jīng)濟政策，國家不干預(yù)經(jīng)濟運行，只充當“守夜人”的角色；這反映在私法上是由當事人意思絕對自由形成的，自由主義和個人主義法哲學(xué)。這種法哲學(xué)觀成為私法發(fā)展的堅實基礎(chǔ)，意思自治絕對。所有權(quán)絕對（或私權(quán)神圣）原則等成為民法的基本原則。私有財產(chǎn)神圣不可侵犯的理念確立行人的所有權(quán)觀念，排除了國家對私人財產(chǎn)權(quán)的侵犯，除非有充足的、正當?shù)墓怖嫘枨笤试S國家征收私人財產(chǎn)，并得按財產(chǎn)的實際價值給予完全賠償，此即古典征收的理論。但在19世紀末期，資本主義國家奉行自由放任主義經(jīng)濟政策產(chǎn)生了諸多的負效果，如兩極分化，貧富懸殊等嚴重社會問題。于是興起團體主義、社會主義思想，因法國人權(quán)宣言和拿破侖法典而獲得立法表現(xiàn)的個人本位的權(quán)利觀念，尤其是個人的所有權(quán)思想，漸被社會的所有權(quán)思想所取代。社會的所有權(quán)思想主要內(nèi)容是指所有權(quán)應(yīng)負有社會義務(wù)，應(yīng)有利于社會公共利益增長。在歷史上，首先積極提倡社會的所有權(quán)是德國學(xué)者耶林，他在《法律目的論》一書中，特別強調(diào)所有權(quán)行使之目的，不僅應(yīng)為個人利益，同時應(yīng)為社會利益，因而主張以社會的所有權(quán)替代個人的所有權(quán)。其后為日耳曼學(xué)者基爾克，基于日爾曼法之傳統(tǒng)精神，更加力倡社會的所有權(quán)思想。[1]在法國主張社會的所有權(quán)最烈者，首推狄驥，他一反天賦人權(quán)說，而倡社會連帶說，以為財產(chǎn)權(quán)之所以獲得尊重，在于促進社會利益，而權(quán)利人亦負有此種社會義務(wù)。在上述學(xué)者的提倡下，從19紀世末起，社會的所有權(quán)思想逐漸取代個人的所有權(quán)思想，而成為社會思潮之主流。[2]從個人的所有權(quán)到社會的所有權(quán)思潮的轉(zhuǎn)變，對征收理論亦產(chǎn)生了深刻的影響，財產(chǎn)權(quán)是負有社會義務(wù)的，并不是絕對不可侵的，公共利益的需求可以對抗私人財產(chǎn)權(quán)利，導(dǎo)致對征收的限制也日漸放松。從而嚴格的古典征收理論漸漸地被擴張的征收理論所替代，成為現(xiàn)代國家征收立法的指導(dǎo)思想。

二、征收的涵義分析

一般來說，一國以憲法為基礎(chǔ)的法律體系中，任何一個法律概念的內(nèi)涵與外延都應(yīng)是一致的，不應(yīng)出現(xiàn)分歧。但我國在不同法律中使用的征收概念卻有不同，主要有以下三種情形：

（一）土地征收。是指國家基于建設(shè)的需要，強制地將屬于農(nóng)村經(jīng)濟所有的土地收歸國有，然后確定給用地單位使用，并對農(nóng)村經(jīng)濟組織和土地使用者予以補償?shù)男袨?。究其實質(zhì)，它是國家因社會公共利益的需要，以補償為條件，將農(nóng)民使用的農(nóng)村集體所有土地強制地變更為國家所有的土地的行為。我國《憲法》第9條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！薄锻恋毓芾矸ā返?條也有類似規(guī)定。這些法律關(guān)于征收的規(guī)定僅限于對土地的征收，對其它不動產(chǎn)和動產(chǎn)的征收均未涉及。這反映當時我國立法者持古典征收理論的嚴格立場。

（二）財產(chǎn)征收。梁慧星教授領(lǐng)銜起草的物權(quán)草案建議稿第48條：“基于社會公共利益的目的，并依照法律規(guī)定的程序，國家可以征收自然人和法人的財產(chǎn)。所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)保、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護、森林保護事業(yè)以及國家法律規(guī)定的其它公共利益。征收執(zhí)行人，對于對自然人、法人因財產(chǎn)征收所承受的全部損失，應(yīng)當予以公平補償。征收不得適用于商業(yè)目的，國家基于發(fā)展商業(yè)的目的而需取得自然人、法人財產(chǎn)的，只能通過合同的方式。”[1]這種征收的對象是自然人和法人的財產(chǎn)。從土地征收到財產(chǎn)征收，擴大了征收的對象范圍，舍棄古典征收理論，而采擴張的征收概念，并明確公共性原則、法定程序原則、公平補償原則，實屬善良的立法。[2]但是，財產(chǎn)有廣義和狹義之分，廣義財產(chǎn)包括有形財產(chǎn)和無形財產(chǎn)，而狹義財產(chǎn)等同于民法中的（有體）物，那么這里征收的財產(chǎn)究竟是廣義的財產(chǎn)還是狹義的財產(chǎn)？這其中的關(guān)鍵差別在于無形財產(chǎn)是否可以屬于征收的對象范疇問題。筆者認為，這里的財產(chǎn)應(yīng)是狹義的，即征收的對象只能是有體物，包括動產(chǎn)和不動產(chǎn)，但不包括無形財產(chǎn)，理由在于財產(chǎn)征收是出現(xiàn)在物權(quán)法草案中的，物權(quán)法的調(diào)整對象是僅限于有體物，故依邏輯推理財產(chǎn)征收的對象也只能是有體物。這種財產(chǎn)征收相對于前面的土地征收而言，具有很大的進步：不僅表現(xiàn)在征收對象的范圍擴大，而且表現(xiàn)在對被征收人的全部財產(chǎn)損失進行公平補償，且在征收目的上堅持以公共利益為限。基于公共利益的不確定性，采取了列舉式的立法技術(shù)，明定哪些屬于公益，以區(qū)分公共利益與私人利益。從列舉的內(nèi)容來看，草案設(shè)計者突破了古典征收理論要求存在一個公用事業(yè)或政府機構(gòu)的條件限制，接受了擴大的征收概念，如文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)亦屬于公共利益即是明證，這種立法理念與世界各國關(guān)于征收的一般規(guī)則相吻合。但是，草案把征收的對象僅限于有體物而排斥無形財產(chǎn)的做法，似乎不妥。

（三）合資企業(yè)與外資企業(yè)征收?！吨型夂腺Y企業(yè)法》第2條第3款：“國家對合營企業(yè)不實行國有化和征收；在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，對合營企業(yè)可以依法律程序?qū)嵭姓魇眨⒔o予相應(yīng)的補償。”《外資企業(yè)法》第5條有基本相同規(guī)定。在涉外投資領(lǐng)域，國有化與征收一般系同義語而同進使用，但嚴格而言，國有化含有為公共利益的目的，而征收則可能是統(tǒng)治者的個人目的和需要，從相關(guān)行為的規(guī)模和范圍考慮，前者的較大、較寬，后者較窄、較小。[3]本文將二者作為同義語使用。對合資企業(yè)、外資企業(yè)的征收，其征收對象的范圍似乎較前面的財產(chǎn)征收概念又擴大了，因為企業(yè)的財產(chǎn)既包括有形財產(chǎn)，也包括無形財產(chǎn)如知識產(chǎn)權(quán)、商譽等。對企業(yè)的征收意味著無形財產(chǎn)和有形財產(chǎn)一并予以征收并綜合地給予補償，可見，對企業(yè)的征收就是對廣義的財產(chǎn)進行征收，這與前列狹義財產(chǎn)征收是不同的。

綜合上述分析，我們可以發(fā)現(xiàn)我國法律在使用征收概念上是有差別的，在不同的法律領(lǐng)域中征收的對象范圍存在很大區(qū)別。由此導(dǎo)致的一個問題是：征收的對象究竟是什么？其實也就是何為征收的問題？

征收的對象是財產(chǎn)無疑，但財產(chǎn)是應(yīng)取廣義抑或是狹義？我們認為應(yīng)該是廣義的財產(chǎn)征收，即動產(chǎn)和無形財產(chǎn)也應(yīng)包涵在征收的對象中，不僅僅是不動產(chǎn)才能征收。理由如下：（1）對不動產(chǎn)土地的征收是最常見的，但是征收不動產(chǎn)時，土地上附著的動產(chǎn)如林木、青苗等也一并被征收了，因而動產(chǎn)也常常成為征收的對象。（2）無形財產(chǎn)權(quán)利可因征收受到損害，如企業(yè)的商譽可能因企業(yè)被征收而降低或不復(fù)存在，或企業(yè)經(jīng)營的特許權(quán)喪失等。由于征收導(dǎo)致無形財產(chǎn)利益的減少，實際上使無形財產(chǎn)成為征收的對象。（3）對合資企業(yè)和外資企業(yè)的征收中也包含了對動產(chǎn)、不動產(chǎn)和無形財產(chǎn)的一并征收。（4）在知識經(jīng)濟時代，私人擁有的無形財產(chǎn)可能比其擁有的有形財產(chǎn)更有價值，征收作為國家侵害私有財產(chǎn)權(quán)的強制手段，只補償有形財產(chǎn)是說不過去的，這既不能體現(xiàn)對公民私有財產(chǎn)權(quán)之基本權(quán)利的保護，也未體現(xiàn)出國家對其侵害公民基本權(quán)利的必要的財產(chǎn)回復(fù)性補償，更不能表達出對公權(quán)力的限制功能。因此，征收的財產(chǎn)應(yīng)是廣義上的財產(chǎn)，包括動產(chǎn)、不動產(chǎn)及無形財產(chǎn)在內(nèi)。另外，征收是一種國家強制行為，是國家通過行政強制手段把非國有財產(chǎn)變?yōu)閲宜胸敭a(chǎn)的強制行為。非國有財產(chǎn)主體包括自然人、法人以及非法人組織如合伙企業(yè)，個人獨資企業(yè)，宗教團體等，自然人、法人的財產(chǎn)可以征收，同樣，非法人組織的財產(chǎn)也可構(gòu)成征收，然而梁慧星教授的物權(quán)法草案第48條恰恰遺漏了這一點。[1]此外，征收時給予被征收人相應(yīng)的公平補償，這是征收具有合法性的前提和基礎(chǔ)。因此筆者認為，征收是國家通過行政手段把自然人、法人和非法人組織所有的財產(chǎn)強制性地收歸國有并給予公平補償?shù)男袨椤?/p>

三、征收的目的和程序

在凡是確立公用征收制度的國家，憲法及民法上都無一例外地將征收的目的明確限定為公共需要、公共利益、公共使用、公共目的等。在美國，憲法修正案第5條將公用征收的目的明確限定為公共使用（publicuse），盡管隨著公共需要的不斷拓展，法院為了使政府免于受制于為了公共使用才可以行使征收權(quán)而不得不對“publicuse”使擴展解釋，將“publicwelfare”解釋為“publicinterest”（公共利益）、“publicpurpose”（公共目的）、“publicneed”(公共需要)、“publicwelfare”（公共福祉）[1]。但是，這一系列的擴展解釋都沒有離開“公共”需要這一公用征收的基本目的。我國已有的兩個物權(quán)法草案都有把公共利益作為征收的目的規(guī)定，由于公共利益是一個寬泛的概念，為了防止濫用征收，有學(xué)者還列舉了公共利益的內(nèi)容。[2]根據(jù)征收的目的來劃分，征收分為公益征收和商業(yè)征收。商業(yè)征收應(yīng)通過合同方式來變更財產(chǎn)權(quán)利，但公益征收不需采合同方式。此外，還規(guī)定了征用的程序和補償方式，以及對征收異議的法律補救途徑。[3]

公用征收的程序是對被征收人的一種法律保障，是公用征收制度中十分重要的組成部分，因而，征收程序備受各國立法的重視。在美國，由于聯(lián)邦行政程序法典是憲法修正案第5條關(guān)于“正當法律程序”在行政法上的具體化，因此，政府的公用征收適用并受制于聯(lián)邦行政程序法典關(guān)于正當法律程序的規(guī)定。在法國，公用征收程序之復(fù)雜令人注目。法國行政法上將征收的程序分為行政程序和司法程序兩個階段。征收的行政程序解決兩個問題：一是審批征收的目的，二是確定可以轉(zhuǎn)讓的不動產(chǎn)。為此，行政法上為行政程序設(shè)定了四個環(huán)節(jié)：一是事前調(diào)查。二是作出批準公用目的的行政決定。三是被征收財產(chǎn)具置的調(diào)查。最后再由行政首長作出被征收財產(chǎn)可以轉(zhuǎn)讓的決定。而且，對于行政機關(guān)作出的批準公用目的的行政決定及可以轉(zhuǎn)讓的決定，相對人及其他利害關(guān)系人不服都可以向行政法院提訟。公用征收程序的司法階段主要解決另外兩個問題：即移轉(zhuǎn)所有權(quán)的裁決和補償金確定。[4]在我國的兩個物權(quán)法草案中，王利明教授的草案明確了這種司法程序，第65條第2款規(guī)定：“征收執(zhí)行人違反法律規(guī)定的程序或者作出的補償過低的，被征收人有權(quán)向人民法院提訟，請求給予合理的補償?！钡航淌诘牟莅竻s沒有相關(guān)規(guī)定。

四、征收補償問題

對于一個侵害他人財產(chǎn)權(quán)利的立法行為，究竟要如何區(qū)分它是一個應(yīng)予以補償?shù)恼魇招袨橐只蛳狄粋€不必補償?shù)膯渭兊呢敭a(chǎn)權(quán)限制行為？它的回答關(guān)系到該行為是否應(yīng)由國家予以補償?shù)膯栴}。在德國理論界產(chǎn)生了多種學(xué)說：（1）個別處分理論：征收是針對個案的、特別的情況。相反，倘若因一個法律規(guī)定而對人民的某種財產(chǎn)有侵犯之時，則這種侵犯是概括的規(guī)定，由于規(guī)定該種類的財產(chǎn)權(quán)利皆一律地受到侵犯，故是一種財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)性限制，而非個案的征收。（2）特別犧牲理論：也稱修正個別處分理論，它肯定了“個別處分理論”的主張，但是它將理論重新置于憲法強調(diào)所欲保障的平等權(quán)基礎(chǔ)上。因此，限制財產(chǎn)權(quán)的法律是不可違背平等權(quán)的法律；而征收則不然，征收是違反平等權(quán)保障的，而只使少數(shù)人的財產(chǎn)權(quán)遭到侵害。因而針對少數(shù)人為了公共利益的犧牲，基于負擔均分原則，補償?shù)谋匾允谴_定無疑的。而財產(chǎn)權(quán)之社會義務(wù)性，是一般性財產(chǎn)權(quán)限制，無特定的損害人，自無特別予以補償其損失的必要。（3）可期待（忍受）性理論：它視征收是對財產(chǎn)權(quán)利的重大侵害。因而判斷一個立法行為是屬于征收還是歸于財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)性的一般限制規(guī)定，純粹視該措施之嚴重性、效果、重要性及持續(xù)性作為事實上斷定之標準，故財產(chǎn)權(quán)之限制是對財產(chǎn)權(quán)極輕微侵犯，人民可期待忍受之；而征收是對人民財產(chǎn)權(quán)極為嚴重之侵犯，人民不能期待忍受的侵害，此理論也稱“嚴重程度理論”。其他還有“應(yīng)保障性理論”和“實質(zhì)減少理論”等。[1]學(xué)界及實務(wù)界一般都認為征收是被征收人為了公共利益所遭受的特別犧牲，當他和擁有與被征物相同種類的財產(chǎn)權(quán)人所處的境遇相比即可見這種犧牲。筆者也贊成征收對于被征收人來說是一種特別犧牲，應(yīng)予以合理的補償，這與基于財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)性的一般限制是有區(qū)別的。

由于公用征收中的被征收人既沒有特定的行政法義務(wù)（這一點與納稅不同），也沒有過錯與違法的存在（這一點又與沒收等財產(chǎn)處罰有別），它完全是基于公共利益的需要所做出的特別犧牲，因而，依據(jù)公共負擔面前人人平等的原則，他應(yīng)當?shù)玫焦降难a償以回復(fù)其財產(chǎn)損害，且由于征收本質(zhì)上是違反憲法保障的平等權(quán)的，它使少數(shù)人的財產(chǎn)權(quán)遭受侵害，因而對于憲法上的財產(chǎn)權(quán)保障，在征收的方面就轉(zhuǎn)換成被征收財產(chǎn)價值保障，即憲法應(yīng)保障被征收財產(chǎn)獲得公平的補償。在德國基本法上因此形成著名的“唇齒條款”，依此條款，征收他人財產(chǎn)，必須有法律依據(jù)且該法律應(yīng)同時規(guī)定征收的公平補償原則，否則此法律依據(jù)不能生效?！盁o補償無征收”已經(jīng)成為立法者和執(zhí)法者遵守的底線，因而在憲法的體系中，財產(chǎn)權(quán)保障、征收和補償三者，不僅在經(jīng)濟上也在法律上，都已融合為一體而不可分離。[2]可見，征收補償具有非常重要的意義，它不僅是征收法律規(guī)定的生效要件，更是該法律規(guī)定符合憲法要求的關(guān)鍵條件。

征收補償原則有三個：充分、及時和有效的補償原則。適當合理補償?shù)脑瓌t和不補償原則。不補償原則已基本上不為國家所認可?，F(xiàn)在征收在國際投資法領(lǐng)域，發(fā)展中國家與發(fā)達國家關(guān)于補償原則的分歧很大，發(fā)達國家多堅持充分、及時和有效原則，而發(fā)展中國家普遍贊成適當合理的補償原則。我們認為征收補償原則的爭議對于實際補償工作而言，意義并非那么重要，因為在眾多國有化和征收案例中，即使是非常堅決支持完全賠償標準的發(fā)達國家也幾乎無例外地接受了不完全的賠償。對于征收補償?shù)年P(guān)鍵是補償?shù)姆秶鷨栴}，即何種損失可以得到補償?shù)膯栴}，因為征收補償，在本質(zhì)上是一種損失補償。這種損失補償?shù)臉?gòu)成要素有三個方面：一是被征收人財產(chǎn)的的損失，它應(yīng)以合法的國家征收行為行使為原因；二是財產(chǎn)損失須僅為使特定少數(shù)人遭受的特別犧牲，如果是任何人都有的負擔不能包括在內(nèi)，它屬于財產(chǎn)權(quán)的上限制；三是原則上須有法律上的特別規(guī)定，其損失才給予補償，如無規(guī)定則不予補償。征收補償，目的在于填補被征收人財產(chǎn)所遭受的損失，以符合社會公平負擔的原則，所以征收補償?shù)姆秶皹藴?，不在于征收財產(chǎn)使用者的獲得的利益，而在于被征收人所受到的損失。也就是說，征收補償應(yīng)相當于被征收人因征收行為所遭受的各種損失。

總體而言，被征收人可以能遭受的損失內(nèi)容：包括物質(zhì)上的損失或精神上的損害；或直接損失與間接損失。對于這些損失，是給予全部補償，還是部分補償，理論上有“完全補償“和“相當補償”兩種學(xué)說。完全補償理論的側(cè)重點在于被征收人生活秩序的重建，使其完全回復(fù)與征收前同一的生活狀態(tài)，所以從“生存權(quán)”、“基本人權(quán)”、“公平保障平等權(quán)”角度，對受害人應(yīng)予以完全補償，包括物質(zhì)損失和精神痛苦所導(dǎo)致的損害。所謂相當補償，其側(cè)重點在于彌補被征收人所受的物質(zhì)損失，基于“特別犧牲”觀念，認為財產(chǎn)負有社會義務(wù)時，目的是為了社會公共利益、給予相當?shù)难a償已經(jīng)足以。它僅補償物質(zhì)損失，對精神損害不予補償。而物質(zhì)損失又可分為直接物質(zhì)損失和間接損失，對于這些物質(zhì)損失是否全部予以補償，仍應(yīng)詳細分析：

（1）直接損失：直接損失是指因征收行為帶來的具有直接的因果關(guān)系的物質(zhì)損失，它又可以分為征收財產(chǎn)的實體損失和其它直接損失兩類。實體損失是針對征收財產(chǎn)本身而言，故對征收財產(chǎn)的喪失的財產(chǎn)權(quán)利補償，又稱為“實體補償”，而對這種實體補償之標準，是財產(chǎn)被征收時的市價（財產(chǎn)的交易價值或?qū)嶓w價值）。征收補償主要在于補償征收標的損失，且以市價來界定其實際價值。因而其補償之目的，乃在于因回復(fù)已被剝奪之權(quán)利，因此是一種客觀價值的補償。其他直接損失是指實體補償之后，原財產(chǎn)權(quán)人仍存在的物質(zhì)損失，對于它應(yīng)在斟酌公益及私益后，而予以補償，它是一種與被征收物質(zhì)本身無關(guān)的，因征收行為而產(chǎn)生的直接的必然損害，這種損失是超出實體范圍之外，存在于不同個案中的一種特別損失，它是經(jīng)征收之后果所直接帶來的具體損失，也稱之為“后果補償”。[1]對于直接損失，國家都應(yīng)給予補償。

（2）間接損失：間接損失是由征收引起的，不能由實體補償和后果補償方式給予任何補償?shù)膿p失。間接損失是否應(yīng)予以補償，根據(jù)判例分析，它應(yīng)區(qū)分是合法的國有化征收還是違法的國有化。合法的國有化不需補償被征收人的間接損失，違法的國有化則要賠償，如AGIP公司訴剛果人民共和國案之判決。理由在于：合法的國有化行為是一種允許的不當?shù)美袨?，所有賠償?shù)姆秶韵抻谘a償外國投資者所受到的實際損失：而違法的國有化行為屬于侵權(quán)行為，賠償相應(yīng)還要帶有懲罰性，即要補償投資者可能的預(yù)期利益，包括從最新的實體損失到一切可能發(fā)生的損失（間接損失）[2]。但是，國有化行為是一國行為，并非不法行為，除非某一特定的國有化行為明顯違反法律規(guī)定或雙邊（多邊）條約義務(wù)。因而，要求征收主體對征收人補償間接損失是很困難的，而且間接損失本身也很難確定，在適用上有很大不方便。筆者認為，間接損失只有在一個國有化征收行為被明確視為違法的，那么才能得到適當?shù)馁r償。

五、我國征收立法之完善

在我國現(xiàn)行立法實踐中，征收制度的規(guī)定存在諸多問題，在立法時應(yīng)予完善。

1、憲法規(guī)定征收的對象單一，僅為不動產(chǎn)土地，對其它財產(chǎn)的沒有規(guī)定。這使相關(guān)法律在規(guī)定征收其他財產(chǎn)時有違憲之嫌，有損憲法的權(quán)威性。憲法應(yīng)采擴張的征收理論，把征收對象規(guī)定為廣義的財產(chǎn)，包括有形財產(chǎn)和無形財產(chǎn)。把征收主體規(guī)定為國家，這太模糊，實踐中征收主體過多甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府都行使征收權(quán)，權(quán)力濫用現(xiàn)象比較嚴重，憲法應(yīng)明定只有省級以上人民政府才享有征收權(quán)。并且憲法應(yīng)規(guī)定征收補償?shù)臉藴蕿檫m當、合理的補償原則。

2、制定一部統(tǒng)一的《公益征收法》，整合我國法律對公益征收的規(guī)定。由于征收制度涉及憲法、行政法、民法等諸多法域的調(diào)整，這些法律各自分散規(guī)定難免會出現(xiàn)諸如征收內(nèi)涵不一的現(xiàn)象；并且現(xiàn)行的行政法沒有對征收制度的行政程序作出相關(guān)規(guī)定，因此有人認為應(yīng)在行政法中建立征收補償?shù)男姓绦蚝退痉ǔ绦騺硗晟菩姓ㄕ魇眨┭a償法。[3]2000年通過的《立法法》規(guī)定：對非國有財產(chǎn)的征收只能制定法律。因此，為完善我國征收制度，應(yīng)制定《公益征收法》。其主要應(yīng)包括三個方面：一是公益征收的目的及其判斷（即征收的合法性問題）；二是經(jīng)濟補償?shù)木唧w標準（即經(jīng)濟補償?shù)暮侠硇詥栴}）；三是征收的程序，包括行政程序和司法救濟程序。（即征收程序的正當性問題）。

3、民事基本法缺乏征收的一般規(guī)定。我國《民法通則》對征收制度沒有規(guī)范，正在起草的物權(quán)法草案中雖規(guī)定了征收，但也還存在缺陷，如對被征收人規(guī)定不全，遺漏非法人組織如集體組織、合伙企業(yè)等主體。此外財產(chǎn)概念權(quán)限于有形財產(chǎn)不盡合理，應(yīng)擴及動產(chǎn)和無形財產(chǎn)（權(quán)利），采擴張的征收理論。這樣即可保護被征收人財產(chǎn)利益，又可與國際投資法中規(guī)范統(tǒng)一。并且應(yīng)規(guī)定被征收人對違法征收或征收補償異議的司法救濟途徑。

篇9

關(guān)鍵詞：海域使用權(quán) 收回與補償 地方性立法

海域使用權(quán)是指民事主體依法取得的對國家所有的某一特定海域在一定期限內(nèi)排他性持續(xù)使用并享受其利益的權(quán)利?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱“物權(quán)法”）以基本法的形式明確規(guī)定了包括海域所有權(quán)和海域使用權(quán)的海域物權(quán)制度。近年來，隨著海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展，海域使用權(quán)收回現(xiàn)象越來越多，由此引發(fā)的矛盾與糾紛已逐漸成為社會關(guān)注焦點。目前，上海市尚未制定海域使用權(quán)收回的相關(guān)制度，《上海市海域使用管理辦法》中也未涉及任何海域使用權(quán)收回的規(guī)定，海域使用權(quán)收回補償缺乏統(tǒng)一明確且可操作性的地方性立法。

本文在學(xué)習(xí)借鑒我國海域使用權(quán)收回的理論與實踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合上海市海域使用管理的實際特點，提出了完善上海市海域使用權(quán)收回補償立法的基本設(shè)想和建議。

一、海域使用權(quán)收回的情形

（一）因公益提前收回海域使用權(quán)

《海域法》第30條規(guī)定：“因公共利益或者國家安全的需要，原批準用海的人民政府可以依法收回海域使用權(quán)。依照前款規(guī)定在海域使用權(quán)期滿前提前收回海域使用權(quán)的，對海域使用權(quán)人應(yīng)當給予相應(yīng)的補償?！贝送?，第26條規(guī)定：“海域使用權(quán)期限屆滿，海域使用權(quán)人需要繼續(xù)使用海域的，應(yīng)當至遲于期限屆滿前二個月向原批準用海的人民政府申請續(xù)期。除根據(jù)公共利益或者國家安全需要收回海域使用權(quán)的外，原批準用海的人民政府應(yīng)當批準續(xù)期?！边@兩條規(guī)定將“公共利益”和“國家安全”作為海域使用權(quán)收回的選擇條件，除此之外，海域使用權(quán)人的海域使用權(quán)不得隨意被收回。

（二）其他提前收回海域使用權(quán)的情形

1、因海域使用權(quán)人不合理的使用行為而提前收回

海域作為肩負公共安全責(zé)任及財產(chǎn)利益的稀缺性資源，使用人必須嚴格按照海域使用權(quán)證審批的內(nèi)容使用特定海域，否則，原批準的人民政府有權(quán)提前收回海域使用權(quán)?！逗Ｓ蚍ā芬?guī)定了三種不合理使用而導(dǎo)致海域使用權(quán)收回的情況：一是海域使用權(quán)的設(shè)定無效（第43條）;二是非法改變海域用途（第46條）;三是不按規(guī)定繳納海域使用金（第48條）。這實際上是對非法設(shè)定或使用海域的一種懲罰，《海域法》中有明確規(guī)定，可以依據(jù)《海域法》執(zhí)行。

2、因閑置提前收回海域使用權(quán)

《海域法》未對海域使用權(quán)人消極不作為而導(dǎo)致海域閑置的情況作相關(guān)規(guī)定。但是，隨著海域資源的日益稀缺，一些不法海域使用權(quán)人為了牟取暴利私自囤積海域，造成了海域資源的浪費，擾亂了海域使用管理秩序。近年來，一些沿海省市已經(jīng)意識到該問題的存在，并制定了相應(yīng)的地方規(guī)章或規(guī)范性文件。例如，《福建省海域使用管理條例》第27條規(guī)定：“已批準使用的海域，海域使用權(quán)人超過1年未開發(fā)利用的，由縣級以上地方人民政府海洋行政主管部門責(zé)令其開發(fā)利用;連續(xù)2年未開發(fā)利用的，由批準該海域使用權(quán)的人民政府收回海域使用權(quán)，并公告注銷?！薄短旖蚴泻Ｓ蚴褂霉芾項l例》第24 條規(guī)定：“無正當理由閑置海域滿一年的，由市海洋行政主管部門依法無償收回海域使用權(quán)，并直接辦理注銷登記”。《江蘇省海域使用管理條例》第26條規(guī)定：“己批準使用的海域，海域使用權(quán)人1年以上未開發(fā)利用的，由海洋行政主管部門責(zé)令開發(fā)利用;連續(xù)2年未開發(fā)利用的，由批準該海域使用權(quán)的人民政府收回海域使用權(quán)?！?/p>

因違法行為提前收回海域使用權(quán)是因為海域使用權(quán)人擅自改變海域用途或者不交海域使用金的行為所致，因閑置而提前收回海域使用權(quán)是因為海域使用權(quán)人不履行應(yīng)盡義務(wù)所致。因此，從性質(zhì)上講，這兩種情況下的提前收回海域使用權(quán)是一種行政處罰。而因公共利益收回海域使用權(quán)是在海域使用權(quán)人利用海域合法且履行應(yīng)盡義務(wù)的前提下進行的收回，是私益與公益博弈過程中，私益為公益做出的特別犧牲，這與因違法行為或因閑置而提前收回海域使用權(quán)有著根本上的區(qū)別。因此，因違法行為或因閑置而提前收回海域使用權(quán)將不給予任何補償，而因公益提前收回海域使用權(quán)應(yīng)給予原海域使用權(quán)人合理的補償。

二、我國海域使用權(quán)收回制度存在的主要問題

（一）基本立法缺失

海域使用權(quán)收回屬于行政許可后續(xù)監(jiān)督制度的范疇，但《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱“行政許可法”）僅在總則部分規(guī)定了行政許可撤回制度，在行政許可監(jiān)督制度體系中卻并沒有體現(xiàn)?！逗Ｓ蚍ā返?0 條對海域使用權(quán)收回的行使主體、條件作了規(guī)定，但過于原則，并沒有對海域使用權(quán)收回的啟動時限、程序、效力、補償?shù)茸龀隹刹僮餍缘木唧w規(guī)定。《中華人民共和國漁業(yè)法》第14 條規(guī)定：“國家建設(shè)征用集體所有的水域、灘涂，按照《中華人民共和國土地管理法》有關(guān)征地規(guī)定辦理”，僅針對“集體擁有所有權(quán)的養(yǎng)殖水域”的補償做了概括性規(guī)定。由于配套基本立法缺失，海域使用權(quán)收回缺少明確的權(quán)力邊界約束，致使行政機關(guān)擁有很大的自由裁量權(quán)，極易導(dǎo)致對海域使用權(quán)人的不當侵害。

（二）收回程序不規(guī)范

海域使用權(quán)收回的運行程序是否健全對于海域使用權(quán)人的權(quán)益保障非常關(guān)鍵。目前，除了《海洋行政許可實施辦法》零星規(guī)定了海域使用權(quán)收回程序外，尚未有統(tǒng)一配套制度對海域使用權(quán)收回程序做出細化規(guī)定，造成了海域使用權(quán)收回程序不規(guī)范，缺乏透明度，也降低了海域使用權(quán)收回的公信力。沿海僅個別省市對海域使用權(quán)收回程序作了創(chuàng)新性規(guī)定，如《廣西壯族自治區(qū)海域使用權(quán)收回補償辦法》中規(guī)定了公告、聽證、公示等海域使用權(quán)收回補償程序，《福建省海域海域使用補償辦法》規(guī)定了公告、登記、簽訂協(xié)議及海域使用權(quán)注銷等程序。

（三）補償制度不完善

補償制度是海域使用權(quán)收回制度的核心，也是海域使用權(quán)收回制度能否有公信力和得到有效實施的關(guān)鍵?！逗Ｓ蚍ā返?0條、《海洋行政許可實施辦法》第29條只對補償制度作了概括性規(guī)定，具有很大的不確定性和不可操作性。在地方立法層面上，少數(shù)沿海省市對海域使用權(quán)收回補償做出了專門規(guī)定，如廣西壯族自治區(qū)人民政府于2012年制定了《廣西壯族自治區(qū)海域使用權(quán)收回補償辦法》，福建省2008年制定了《福建省海域使用補償辦法》。

三、關(guān)于制定《上海市海域使用權(quán)收回補償辦法》的建議

海域使用權(quán)收回的目的是關(guān)鍵，保障原有合法用海者的權(quán)益是根本，這是上海市制定海域使用權(quán)收回補償辦法的基本準則?！渡虾Ｊ泻Ｓ蚴褂脵?quán)收回補償辦法》可能涉及到許多問題，本文限于篇幅，僅就實踐中容易發(fā)生爭議的一些突出問題進行探討。

（一）明確補償制度設(shè)定主體

明確補償制度設(shè)定主體是補償制度建立的重要前提。目前，關(guān)于海域使用權(quán)收回補償制度設(shè)定主體的規(guī)定主要呈現(xiàn)兩種模式：

一是“決策執(zhí)行合一”模式，即補償制度制定與海域使用權(quán)收回執(zhí)行由同一個行政主體行使。例如，《大連市海域使用管理條例》第28條規(guī)定：“依照前款規(guī)定在海域使用權(quán)期滿前提前收回海域使用權(quán)的，應(yīng)當給予海域使用權(quán)人相應(yīng)的補償，補償?shù)臉藴省⑥k法由原批準用海的人民政府制定”。海域使用權(quán)收回機關(guān)是海域使用權(quán)收回法律關(guān)系中的直接利益關(guān)系方，從程序正義角度分析，不能獨立成為規(guī)則的制定者的。因此，“決策執(zhí)行合一”模式應(yīng)當摒棄。

二是“決策執(zhí)行有限分離”模式，即在特定情形下，補償制度制定與海域使用權(quán)收回執(zhí)行分別由不同的主體來行使。例如，《福建省海域使用補償辦法》第8條規(guī)定：“海域補償標準基數(shù)和海域等級系數(shù)，由省人民政府根據(jù)用海類型、海域使用權(quán)價值、用海需求情況、對海域生態(tài)環(huán)境所造成的影響程度、國民經(jīng)濟發(fā)展狀況以及社會承受能力等因素確定”。該模式通過提升補償制度制定機關(guān)等級，在一定程度上能夠提升補償制度立法的中立性。但由于省政府在一定情況下也會成為海域使用權(quán)收回的執(zhí)行主體，仍然會面臨著“當自己案件法官”的困頓局面。

為了從根本上構(gòu)建以利益中立者為補償制度設(shè)定主體的“決策執(zhí)行根本分離”模式，建議由上海市市級權(quán)利機關(guān)來統(tǒng)一制定海域使用權(quán)收回補償制度。

（二）界定公共利益的內(nèi)涵

《海域法》第30條將“公共利益”與“國家安全”作為海域使用權(quán)收回的兩個選擇性條件。對于公共利益，我國現(xiàn)行法律、法規(guī)沒有對其內(nèi)涵及范圍做出明確界定。作為海域使用權(quán)收回法定條件的“公共利益”應(yīng)當具有特定性與惟一性，應(yīng)該借鑒各國征收立法上普遍采取的概括式、列舉式方法，嚴格界定公共利益。對公共利益的理解和解釋，應(yīng)該說，國內(nèi)理論界己經(jīng)形成基本公認的標準，普遍認為：國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源、交通、管線、水利、國防、行政用海等應(yīng)屬公益性質(zhì)用海。對非公益性項目用海，也應(yīng)明確規(guī)定不能列入海域使用權(quán)收回范圍，而是納入市場機制，堅持平等自愿、協(xié)商一致的收回原則。

（三）完善海域使用權(quán)收回程序

完善海域使用權(quán)收回程序是限制濫用行政權(quán)力，維護公民合法權(quán)益，平衡行政權(quán)利與個人權(quán)利的重要法律制度，是保證海域使用權(quán)收回公正合理的制度保障。

1、明確啟動時效

《行政許可法》和《海域法》都沒有對海域使用權(quán)收回機關(guān)行使收回權(quán)利的時效做出明確規(guī)定。建立海域使用權(quán)收回權(quán)利啟動時效制度，是海域使用權(quán)收回制度良性運行的前提。只有通過剛性的時效規(guī)定，才能有效遏制海域使用權(quán)收回機關(guān)不作為問題的發(fā)生，促使符合收回條件的海域使用權(quán)及時收回，從而及時有效地保障公共利益。

2、建立聽證制度

公共利益是行政機關(guān)據(jù)以做出海域使用權(quán)收回決定的重要依據(jù)?！肮怖妗睂儆诓淮_定法律概念的范疇，缺少詳細地規(guī)定，在一定程度上弱化了對于私人利益保護。通過引入聽證制度，可將公眾意見吸收進來，充分發(fā)揮一般公眾、利益被限制者、權(quán)力部門的主觀能動性，在互動與博弈的基礎(chǔ)上對公共利益做出較為合理的界定。另外，應(yīng)加強對聽證結(jié)果的監(jiān)督，避免將公共利益的用途轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌娴挠猛?，以保證公共利益的實現(xiàn)。

3、制定爭議解決程序

妥善解決補償、安置工作中的爭議問題關(guān)系到海域使用權(quán)收回的順利進行，也關(guān)系到地方經(jīng)濟的發(fā)展和社會穩(wěn)定。因此，規(guī)定合理的爭議解決程序有利于化解矛盾，避免矛盾激化。除了行政部門的協(xié)調(diào)、裁決和行政復(fù)議外，還應(yīng)當保障海域使用權(quán)人司法救濟的權(quán)利。

（三）構(gòu)建海域使用權(quán)收回補償制度

1、補償主體

因海域使用權(quán)被提前收回而得到補償?shù)闹黧w，一般為海域使用權(quán)人。但如果海域使用權(quán)收回項目涉及面廣，易引發(fā)或沖突時，還應(yīng)統(tǒng)籌考慮利益相關(guān)者的受損失情況，區(qū)分不同情況，對利益相關(guān)者進行適當安置、補償，以保障社會的和諧穩(wěn)定。海域使用權(quán)收回補償方應(yīng)委托有資質(zhì)的單位，對擬收回的海域進行有效地調(diào)查，根據(jù)項目用海類型、方式、規(guī)模等，確定利益相關(guān)者（不管是否取得海域使用權(quán)書的單位或個人）。

2、補償方式

目前，我國關(guān)于海域使用權(quán)收回補償方式的規(guī)定都比較概括，缺少具體操作性規(guī)定，一般采用單一的貨幣化補償方式，并不能滿足海域使用權(quán)人多元化、個性化的海域權(quán)利保障需求。在理論研究層面上，有學(xué)者提出了建立多渠道征海補償機制的原則設(shè)想，具體可通過異地搬遷、社會保障安置等方式進行補償。在實踐層面上，國家海洋局于2007年了《關(guān)于貫徹實施<中華人民共和國物權(quán)法>，全面落實海域物權(quán)制度的通知》（國海管字[2007]208號），對海域使用許可補償方式多元化提出了要求。

因此，應(yīng)當以公平合理為基本原則，在堅持正確民生導(dǎo)向的前提下，以最大限度地體現(xiàn)補償個性化為要求，構(gòu)建以多元化補償方式為特點的利益補償機制。

3、補償標準

《海域法》對海域使用權(quán)收回的補償標準并未做明確規(guī)定。部分沿海省市對補償標準做了創(chuàng)新性規(guī)定。例如，《福建省海域使用補償辦法》將補償標準限定為海域補償費、種苗和海域附著物補償費;《廣西壯族自治區(qū)海域使用權(quán)收回補償辦法》為海域使用權(quán)補償費、海域附著物補償費和養(yǎng)殖產(chǎn)品補償費;《溫州市淺海灘涂海域使用權(quán)收回處理辦法》為固定資產(chǎn)和產(chǎn)品，如各類養(yǎng)殖海產(chǎn)品補償?shù)?。各地對海域使用?quán)收回補償多限于養(yǎng)殖的財產(chǎn)、物資和種苗，并沒有像土地補償那樣涉及安置費?；诖耍ㄗh上海市參考《土地管理法》和《物權(quán)法》中有關(guān)土地征收補償項目的規(guī)定，考慮到用海的具體情況，將其規(guī)定為海域使用補償費、種苗和海域附著物補償費、安置補償費以及與用?；顒酉嗯涮椎年懙嘏涮自O(shè)置的補償?shù)取?/p>

應(yīng)采取利益衡量的方法，在衡量公益與私益，考慮海域開發(fā)利用程度與使用性質(zhì)，按照公平合理原則，確定補償標準。補償標準具體制定時，應(yīng)引入海域價值評估和分等定級制度，對原海域使用人失去海域所造成的各種損失（ 包括直接損失和間接損失） 進行市場化價值評估，并以之作為補償?shù)闹匾罁?jù)。

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