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關鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃法，城市規(guī)劃法，土地管理法，兩規(guī)銜接

Abstract: This paper by combing summarized the Town and Country Planning Act, the original "Law on Urban Planning", "Land Management Law," the three laws related to the overall urban planning and land use of the convergence of the overall planning and coordination from several revisions facing thebackground and on behalf of the characteristics of the times, the need for convergence of the two regulations on the legal aspects of and trends; to explore the status quo of the legal aspects of regulatory convergence and the main problems.

Keywords: Town and Country Planning Act, Law on Urban Planning, Land Management Law, the two regulatory convergence.

中圖分類號：TU984文獻標識碼：A 文章編號：

引言：“兩規(guī)銜接”的趨勢

近年來，城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接漸成趨勢。我國城市規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃的編制工作，分別依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》）及其他相關的地方性法規(guī)和規(guī)章。其中《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》作為法律層面兩規(guī)的主要依據(jù)，對兩規(guī)銜接有著重要的影響。

城鄉(xiāng)規(guī)劃法和土地管理法中“兩規(guī)銜接“的發(fā)展歷程

從《城市規(guī)劃法》到《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》

《城市規(guī)劃法》是我國城市規(guī)劃法系開創(chuàng)性的法律，具有城市規(guī)劃宣言法的性質(zhì)[[[] 吳志強，唐子來．論城市規(guī)劃法系在市場經(jīng)濟條件下的演進[J]．城市規(guī)劃．1998，（3）：11-19．]]，于1990年4月1日起開始施行。《城市規(guī)劃法》第七條規(guī)定：“城市總體規(guī)劃應當和國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)?！碑敃r我國的國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及江河流域規(guī)劃、區(qū)域性土地利用總體規(guī)劃有一些編制的試點，但還沒有法定的審批程序和審批成果，而全國絕大多數(shù)城市總體規(guī)劃已經(jīng)各級政府按法定程序?qū)徟?，在實際工作中存在著相互聯(lián)系和交叉的情況。

2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布，將城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃納入一部法律中，打破城鄉(xiāng)“二元”規(guī)劃格局填補了過去法律、法規(guī)中關于鄉(xiāng)村規(guī)劃的空白，也成為兩規(guī)銜接的重大趨勢?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第五條規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。”與原《城市規(guī)劃法》相比，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中刪除了原《城市規(guī)劃法》中提及的國土規(guī)劃的內(nèi)容，并增加了對規(guī)劃區(qū)的解釋（第二條），被認為是兩規(guī)銜接的重要內(nèi)容。

《土地管理法》的三次修訂

1986年6月25日，《土地管理法》通過并。1988年《土地管理法》隨憲法修訂，從此土地作為重要的生產(chǎn)要素參與到市場中，由經(jīng)濟體制的改革帶來了投資和建設的急速增長。由于相關規(guī)劃體系不成熟，1988年版的《土地管理法》中對土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容涉及不多。

土地作為商品過快卷入市場造成了土地管理的一系列問題，1992年全國范圍開始出現(xiàn)圈地熱潮，耕地保護面臨重大轉(zhuǎn)折。1998年版《土地管理法》提高了土地利用總體規(guī)劃的法律地位，把它作為國家管理土地、調(diào)控土地利用、保護耕地的重要基礎[[[] 李元主編．新土地管理法學習讀本[M]．北京：中國大地出版社．1998．]]，強化了土地利用總體規(guī)劃作為政府實施土地用途管制重要依據(jù)的作用，擴大國務院的審批權限，縮小省、縣級人民政府的審批權限[[[] 姜愛林．新土地管理法對城市規(guī)劃法的影響[J]．中國房地產(chǎn)．1999，（2）：13-15．]]，加強國家對土地總供量控制[[[] 王平，李克堅．論修訂土地管理法的價值取向[J]．中國房地產(chǎn)．2000，（2）：18-19．]]。

進入21世紀以后，城市的快速發(fā)展，土地資源日益減少，一些地區(qū)的發(fā)展遭遇瓶頸，土地利用規(guī)劃的地位空前提高。在2009年的《土地管理法》（修訂案送審稿）中，土地利用總體規(guī)劃章節(jié)的內(nèi)容由9條擴充到18條。其中與兩規(guī)銜接直接相關的內(nèi)容有所增加，首先是增加了有關國土規(guī)劃的內(nèi)容；其次規(guī)定了城鎮(zhèn)建設用地擴展邊界的地位；第三是在原有銜接的規(guī)定上增加了除城市規(guī)劃之外的鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃。

《土地管理法》修訂的不同背景展現(xiàn)了兩規(guī)銜接的需求逐步加強，尤其在編制方法內(nèi)容和管理體系上的融合日益深入。

法律層面兩規(guī)銜接的現(xiàn)狀和問題

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《土地管理法》的各自側重

城市規(guī)劃法頒布之前，曾以條例的形式，對1984-1990年間的城市建設提供了法律依據(jù)。這也間接使得原《城市規(guī)劃法》包含了大量的編制技術說明，大量篇幅是在規(guī)定規(guī)劃文件的內(nèi)容與編制方法。規(guī)劃工作技術的色彩很濃厚，模糊了規(guī)劃工作法律管制的政策意義[[[] 仇保興．從法治的原則來看《城市規(guī)劃法》的缺陷[J]．城市規(guī)劃．2002，26（4）：11-15.]]。在整部《城市規(guī)劃法》中甚至沒有涉及到監(jiān)督檢查的內(nèi)容。而《土地管理法》從一開始就明確了監(jiān)督檢查的章節(jié)內(nèi)容，并且在歷次修訂中一直是重點，可見其管制性更強。這與城市規(guī)劃重編制、土地利用規(guī)劃重管制的特征有著緊密的關聯(lián)。從發(fā)達國家的情況來看，在現(xiàn)代社會，城市規(guī)劃的編制已經(jīng)在很大程度上不是一項單純的工程技術工作，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中監(jiān)督檢查一章的設立就是其政策管理性加強的重要表現(xiàn)。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》重點針對的是各類城鄉(xiāng)規(guī)劃，城市總體規(guī)劃是其規(guī)定的城鄉(xiāng)規(guī)劃中的一個重要類別；而《土地管理法》涉及的內(nèi)容更為寬泛，土地利用總體規(guī)劃是其關注的唯一一項土地規(guī)劃。

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《中華人民共和國行政訴訟法》將從今年10月1日起施行，國務院于今年1月1日發(fā)出關于貫徹實施《中華人民共和國行政訴訟法》的通知。為貫徹國務院通知精神，做好實施行政訴訟法的準備工作，特作如下通知：

一、要提高對貫徹實施行政訴訟法重要性的認識。行政訴訟法的實施，對于保障公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權，改進工作作風，密切群眾關系，提高管理水平，加強廉政建設，推進社會主義民主和法制建設，都有著重要的積極作用。因此，各級土地管理部門特別是領導干部要認真學習，提高認識，克服“官不怕民告”、“民不敢告官”的舊觀念，樹立依法行政、行政就是服務的新觀念。

二、加強對有關人員的培訓工作。目前，首先要抓好對具體執(zhí)法人員、復議人員和應訴人員的培訓工作。培訓可以采取多種形式，但要講究實效，要在學習行政訴訟法的同時，結合各自的職責和土地管理工作的特點，學習掌握有關行政法律、法規(guī)。要嚴肅行政執(zhí)法，努力提高行政執(zhí)法水平。

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城市居民住宅難，根源在于《土地管理法》有問題

在現(xiàn)階段，國家需要保障的是城市居民的住房，農(nóng)村居民的住房似乎是不存在問題的；事實上，中國所謂房地產(chǎn)市場只存在于城市，農(nóng)村根本就沒有房地產(chǎn)這一說法。這一現(xiàn)象表明，現(xiàn)階段城市居民住房問題與中國政府的城市化政策密切相關：進一步說，中國現(xiàn)代化戰(zhàn)略的偏頓造成了這一問題。

中國的現(xiàn)代化是以所謂城鄉(xiāng)二元體制為基礎的現(xiàn)代化，城市是現(xiàn)代化的中心，農(nóng)村地區(qū)基本上被排除在現(xiàn)代化之外，現(xiàn)代化的推進主要表現(xiàn)為城市地區(qū)工業(yè)化的發(fā)展和城市居民物質(zhì)文化生活水平的快速提高，而城市以外的農(nóng)村地區(qū)則基本上停滯不前，以致于現(xiàn)代化成就越大，城鄉(xiāng)差距就越大，經(jīng)濟社會發(fā)展的各種資源也就愈加集中到城市，農(nóng)村也就愈加落后。

這種城市中心現(xiàn)代化的一個明顯后果是，隨著城市規(guī)模的擴張，城市人口越來越多，居民對住房的需求也就越來越大。而隨著城市越來越繁榮發(fā)展，人們的收入水平也在不斷提高，各種各樣的原因使得一部分城市居民保持了對住宅的強勁購買力，從而使作為稀缺商品的住宅的價格快速上漲，導致只有少數(shù)富人能買得起房，大多數(shù)中低收入的居民一旦買房就成為脖子上套了緊箍咒的“房奴”。從宏觀來看，正是這樣一種以城鄉(xiāng)分隔為顯著特征的城市化進程，導致了城市人口快速膨脹和住房短缺的惡性循環(huán)。

在分隔城鄉(xiāng)社會的制度安排中，土地管理法對城鄉(xiāng)土地制度的規(guī)定是一個關鍵。按照這一法律的規(guī)定，國家將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地，其中，建設用地就是國有土地，為城市建設和工業(yè)化所用，那里是城市居民的“地盤”，在農(nóng)業(yè)用地上就只有農(nóng)民。農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，一旦出賣、出租住房后，再申請宅基地的，就不予批準。也就是說，城鄉(xiāng)居民之間在居住區(qū)上涇渭分明，不可越雷池一步。是土地把城鄉(xiāng)社會分隔開來，土地制度成了城鄉(xiāng)二元體制的主要實現(xiàn)形式。在2006年國家制定《物權法》的時候，“禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地”的條款在幾經(jīng)爭論之后，還是把球踢給了《土地管理法》：“宅基地使用權的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定。”

要害在于未能統(tǒng)籌城鄉(xiāng)

立法者的初衷是要通過這些法律來保護農(nóng)村屬于農(nóng)民的土地?？墒?，在城鄉(xiāng)分隔的條件下，城市自身的發(fā)展是難以為繼的。在城市小、農(nóng)村大，城市富、農(nóng)村窮的條件下，國家以法律固化、強化城鄉(xiāng)分隔，后果是多方面的，而在現(xiàn)階段一個最明顯、最突出的后果，就是城市房價高得讓城市居民無法承受，從而使城市居民的住房問題成為一個影響社會穩(wěn)定、發(fā)展的重大社會問題。原因很簡單，第一，住房是建在土地上的，原來城鄉(xiāng)分隔的格局使城市土地供應越來越少，無法滿足城市人口越來越多的情況下的土地需求；第二，土地供應越少，政府越需要管制，而限制土地供應，土地價格就越來越高：二者形成惡性循環(huán)：三是按照土地管理法以及其他相關法律政策，城市居民只能在城市里居住，沒有別的解決問題的可能。

目前城市政府采取了許多居民住房保障政策，諸如學習香港的做法，政府為低收入家庭提供廉租房、經(jīng)濟適用房等。這樣的政策應該是有一定的效果的，但內(nèi)地城市和香港是不一樣的，因為香港相對而言是一個“孤島”，雖然它由于發(fā)展的需要人口也在增加，但畢竟人口來源有限。而內(nèi)地即使有一個戶籍制度攔著，城市人口增長的趨勢也是無法阻擋的。像北京、上海這樣的特大城市，在最近20年內(nèi)人口增長的速度是驚人的，但更驚人的還是所謂的“二線”、“三線”城市。筆者看到過一個地級市的政府工作報告，這個市政府所在城市5年內(nèi)人口由40萬增加到70多萬，而且還在快速增長之中。在這樣的大趨勢下，政府的廉租房提供得越多，人口增長就可能越快，住房問題也就會越嚴重。中國有7.45億農(nóng)村人口，在城鄉(xiāng)分隔的條件下，他們都希望到城市里來分享現(xiàn)代化建設的成果，而“減少農(nóng)民”正是政府的一個“大政策”，城市化的步伐正在進一步加快，城市住宅問題怎么可能是廉租房所能夠解決的呢?

當然，城鄉(xiāng)分隔的后果遠遠不止一個住房問題。在許多城市特別是像北京、上海這樣的特大城市人口高度密集的情況下，因為人口高度密集，城市交通的壓力越來越大，人們不得不每天長時間在上下班路上疲于奔命。而人口集聚導致就業(yè)機會的不足，使得競爭壓力越來越大，“工作著是美麗的”的境界再難尋覓，人們的生活質(zhì)量無法提高，對一部分居民來說很可能是每況愈下。2007年9月11日，在北京召開的中國城市論壇北京峰會了《中國城市品牌報告》及2007中國城市品牌價值排行榜，中國的四大直轄市全部進入“不宜居”城市行列。這樣的城市化哪里談得上“以人為本”呢?

當然，城鄉(xiāng)分隔對于農(nóng)民則更為不利。因為中國現(xiàn)代化建設的成果都在城市里，現(xiàn)代化的物質(zhì)生活方式和條件，優(yōu)質(zhì)的資源，包括教育、醫(yī)療、社會保障、現(xiàn)代化的公共設施等，基本上只為城市居民所享有，農(nóng)村居民因為出生在農(nóng)村只能干瞪眼。農(nóng)村居民可以到城市里工作，為城市建設、為城市居民生活服務，但他們只是城市的匆匆過客，他們每年都必須像候鳥一樣從城市回到農(nóng)村，再從農(nóng)村飛到城市，形成中國鐵路的所謂“春運”。

所以，僅就住房問題而言，更加應該打破城鄉(xiāng)二元體制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設。試想，如果統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民住宅用地規(guī)劃，突破農(nóng)村區(qū)域不能為城市居民提供住宅的限制，在城市郊區(qū)或適當距離內(nèi)的農(nóng)村地區(qū)開拓“農(nóng)村房地產(chǎn)業(yè)”，在允許進城務工的農(nóng)民居住在城市的同時，讓愿意到農(nóng)村居住的城市居民到農(nóng)村去，會不會更好地調(diào)節(jié)城市房價呢?

城鄉(xiāng)居民“混居”是城市化的必然趨勢

在工業(yè)化達到相當程度后工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村成為一個普遍趨向的時候，城里人到農(nóng)村居住也是一個“普遍的趨向”。在許多人口眾多的工業(yè)化國家，都有相當數(shù)量的城市人口居住在農(nóng)村，特別是那些富裕的城里人。在日本農(nóng)村，普遍存在著城鄉(xiāng)居民“混居”的現(xiàn)象。在美國許多城市，在“市中心”居住的多是“低收入人群”，而中產(chǎn)階級和高收入者大多住在郊區(qū)或鄉(xiāng)

下。白天到城里上班，晚上回鄉(xiāng)下，被稱為“鐘擺運動”。在最繁華的紐約曼哈頓、芝加哥也是如此。

事實上，在我國，城鎮(zhèn)居民擇居農(nóng)村也已經(jīng)成為一種日漸強勁的需求，全國許多地方，特別是在特大城市、大城市周邊地區(qū)，都有城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房居住的情況。據(jù)2005年的報道，在北京， “新移民”已超過10萬人，居住區(qū)域除了北京市郊區(qū)農(nóng)村，還包括河北省燕郊、涿州、廊坊等地。2007年4月16日，北京房山區(qū)青龍湖鎮(zhèn)青龍頭村發(fā)生的“小產(chǎn)權房”事件，其實也是城鎮(zhèn)居民擇居農(nóng)村需求強勁的體現(xiàn)?，F(xiàn)階段政府還在禁止城市居民到農(nóng)村購房，并且我國的城市化還處于農(nóng)村人急劇移居城市的階段，再加上新農(nóng)村建設還沒有真正起步，農(nóng)村不但不能吸引人，而且都不能留住人，一旦新農(nóng)村建設開始推進，當政府通過大量投入加快農(nóng)村地區(qū)基礎設施建設，形成滿足現(xiàn)代生活方式的條件之后，廣大的城市周邊農(nóng)村地區(qū)，必將迎來大批在城市工作但在農(nóng)村居住的“半城半鄉(xiāng)人”。試想，如果農(nóng)村地區(qū)居住環(huán)境比城市里好，而房價又遠遠低于城市市區(qū)，交通也十分便利，人們干嘛非要擠在鋼筋混凝土的叢林里呢?而且筆者相信，一部分城里人成為“半城半鄉(xiāng)人”的趨勢是不可能阻止的，這個時代一定要到來而且正在到來，城鄉(xiāng)人口雙向交互流動，將成為遏制城市房價飛漲的一條出路。

有論者指出，如果法律允許城市居民到農(nóng)村購買宅基地，他們就會把農(nóng)村變成自己的后花園，城里占著房子，農(nóng)村再置一套別墅，不僅侵犯農(nóng)民的利益，還會把耕地占沒了。這恐怕是一些政府官員的“懶政”思維。他們已經(jīng)習慣于城鄉(xiāng)分治的狀況，作為城鄉(xiāng)二元體制的既得利益者，也習慣了城鄉(xiāng)分治的好處。其實，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民住宅建設，首先得利的是農(nóng)村居民，同時也不會有損于農(nóng)民的利益，問題只在于怎么做。筆者設想，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的原則，按照即將出臺的新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，可以在城鄉(xiāng)區(qū)域的政府及居民共同協(xié)商的情況下進行規(guī)劃，選擇一些交通比較便利的農(nóng)村地區(qū)，引導房地產(chǎn)商開發(fā)城鄉(xiāng)居民混居的住宅區(qū)，其條件必須是，第一，以利用農(nóng)民原有的宅基地為主，不得占用耕地；第二，必須給予農(nóng)民足夠的補償，使農(nóng)民的利益得到保障：第三，必須科學規(guī)劃農(nóng)村小區(qū)，使原來的村莊變成現(xiàn)代化的社區(qū)；第四，按照國家建設部住宅建設標準，不得超標準建豪華別墅。

按照城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度，目前還存在“城里人”和“鄉(xiāng)下人”之分，城鄉(xiāng)社會的分隔帶來了許多社會矛盾。如果能夠利用各種條件努力消除這種限制，如果規(guī)劃科學、措施得當?shù)脑挘瑖彝耆锌赡芾猛七M城鄉(xiāng)居民混居的住宅區(qū)建設，來加速縮小城鄉(xiāng)差別，構建城鄉(xiāng)和諧社會。

允許城鄉(xiāng)居民混居有利于加快新農(nóng)村建設

現(xiàn)階段城市居民到農(nóng)村地區(qū)居住，相對來說是不得已的選擇，人數(shù)也不多。但如果國家的政策不僅允許，而且還能夠積極引導和推動城市居民到農(nóng)村居住的話，他們將對新農(nóng)村建設產(chǎn)生巨大的可能是革命性的影響。城市居民在城市賺錢到農(nóng)村居住，生活消費將有一部分在農(nóng)村地區(qū)進行，這將有力帶動農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，教育事業(yè)、醫(yī)療事業(yè)、公共設施建設、公共生活等都將提升層次，社會事業(yè)和服務業(yè)的長足進步，將為農(nóng)村區(qū)域的非農(nóng)就業(yè)創(chuàng)造機會，促進當?shù)剞r(nóng)民生產(chǎn)生活的發(fā)展進步。農(nóng)業(yè)也將隨著農(nóng)業(yè)人口不斷減少而實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)本身將不再成為農(nóng)村經(jīng)濟的主業(yè)， “農(nóng)民”將成為現(xiàn)代化的專業(yè)農(nóng)民。

篇4

為深入貫徹落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔20*〕28號）文件精神，落實最嚴格的土地管理制度，進一步推進土地管理事業(yè)的改革和發(fā)展，正確處理保障經(jīng)濟社會發(fā)展與保護土地資源的關系，加強和改善宏觀調(diào)控，積極推進依法行政，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》，現(xiàn)就進一步加強我縣土地管理工作提出以下意見：

一、牢固樹立遵守土地管理法律法規(guī)的意識

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、各有關部門要深入持久地開展土地法律法規(guī)的學習教育活動，深刻認識保護耕地的極端重要性，本著對人民、對歷史負責的精神，嚴格依法管理土地，進一步提高依法管地用地的意識。要在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)合理用地，對違反法律法規(guī)批地、占地的，必須嚴肅查處。

二、加強土地利用總體規(guī)劃及城鎮(zhèn)建設規(guī)劃實施管理，嚴格執(zhí)行土地用途管制制度

（一）嚴格土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)規(guī)劃修改的管理。任何單位和組織不得擅自修改城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，要嚴格土地利用總體規(guī)劃的修改，凡涉及改變土地利用方向、規(guī)模、重大布局等修改，必須報原批準機關批準。

（二）嚴格執(zhí)行土地用途管制制度及土地利用計劃管理。為加強土地管理，實施土地利用總體規(guī)劃、控制建設用地總量，引導集約用地，切實保護耕地，必須嚴格按已依法批準實施的土地利用總體規(guī)劃管理土地，切實維護和尊重規(guī)劃的嚴肅性和權威性。凡不符合土地利用總體規(guī)劃用地的，一律不得批準實施，因建設需要修改土地利用總體規(guī)劃的用地必須嚴格按照法定程序進行。嚴格執(zhí)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用年度計劃，嚴禁超計劃報批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。

（三）嚴格建設項目用地預審管理。建設項目用地預審，是國土資源管理部門在建設項目審批、核準、備案階段，依法對項目涉及的土地利用事項進行審查。預審應遵循的原則：1、是否符合土地利用總體規(guī)劃；2、是否體現(xiàn)保護耕地，規(guī)劃是否是基本農(nóng)田；3、是否體現(xiàn)合理和集約利用土地原則；4、是否符合國家供地政策。審核時應堅決遏制低水平的重復建設和盲目建設項目用地，凡不符合土地利用總體規(guī)劃、沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標的建設項目，不得通過項目用地預審，項目建設單位向縣發(fā)展和改革委等部門申報核準或?qū)徟ㄔO項目時，必須附縣國土資源局關于建設項目用地預審意見；沒有預審意見或預審未通過的，不得核準或批準建設項目。

（四）規(guī)范用地審批程序。在縣城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)建設項目的選址和布局，必須符合城市規(guī)劃，取得縣建委統(tǒng)一核發(fā)的“一書一證”，即“選址意見書”、“建設用地規(guī)劃許可證”，方可到縣國土局申請辦理用地手續(xù)。用地單位不得擅自改變經(jīng)批準的土地使用條件內(nèi)容（包括用地單位、用地地址、用地范圍、相關技術指標等），確需改變的需重新報經(jīng)建委審批。工業(yè)項目建設用地各項控制指標（投資強度、容積率、建筑密度、行政辦公及生活服務設施用地）嚴格按有關文件規(guī)定執(zhí)行。嚴禁在工業(yè)項目用地范圍內(nèi)建造成套住宅、賓館、招待所和培訓中心等非生產(chǎn)性配套設施。對原已簽訂國有土地出讓合同，但未明確土地使用條件的經(jīng)營性用地項目，在調(diào)整總平面規(guī)劃方案時，若開發(fā)強度增加，需重新核發(fā)“一書一證”并重新簽訂國有土地出讓合同。

三、明確法律主體，規(guī)范招商用地簽約行為

（一）按照《中華人民共和國土地法》和《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔20*〕28號）要求，只有經(jīng)縣級以人民政府批準供地，發(fā)放建設用地批準書后，縣國土資源管理部門方可與用地單位簽訂土地出讓合同。其他任何單位和個人征訂的土地出讓合同都是非法和無效的。

（二）不符合上述規(guī)定，將土地提供給用地單位建設，并以“定金”、“預付土地款”、“預付安置補償費”等名義收取賣地資金的，由收取部門或單位負責退還；非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權的，沒收違法所得；對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，恢復土地原狀；對符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可并處罰款。

四、加快土地有形市場建設步伐，規(guī)范國有土地使用權交易行為

（一）按《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》的要求，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標、拍賣或掛牌方式出讓。用于房地產(chǎn)開發(fā)的舊城改造用地，應以市場方式公開供地。

（二）用地單位不得擅自改變土地用途或私下轉(zhuǎn)讓、變相轉(zhuǎn)讓土地。確需改變土地用途或者轉(zhuǎn)讓的，應申請土地管理部門依法辦理。對于擅自改變土地用途的，責令交還土地，并處以罰款；對于私下轉(zhuǎn)讓土地的，按“非法轉(zhuǎn)讓土地”查處。

五、加強集體土地管理，嚴格保護基本農(nóng)田

（一）切實加強村鎮(zhèn)建設用地的管理。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要結合土地利用更新調(diào)查和土地利用總體規(guī)劃修編工作，認真編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃，明確小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點的數(shù)量、布局和規(guī)模，要按照控制總量、合理布局、節(jié)約用地、保護耕地的原則進行編制。

（二）鼓勵農(nóng)村建設用地整理。農(nóng)村集體建設用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，并納入土地利用年度計劃，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤。完善宅基地審批制度，加強農(nóng)村宅基地管理，堅決執(zhí)行“一戶一宅”、“戶宅基地標準”、“農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或贈予他人，不得再批準宅基地”的法律規(guī)定，以及“公開審批宅基地”的審批程序。嚴格按批準的面積批放宅基地。

（三）禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織非法出讓、出租未經(jīng)批準的非集體建設土地用于非農(nóng)業(yè)建設。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。

(四)嚴格保護基本農(nóng)田。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府必須保證依法批準的土地利用總體規(guī)劃中確定的基本農(nóng)田總量不減少，質(zhì)量不降低。同時要全面落實基本農(nóng)田的“五個不準”，即：不準占用基本農(nóng)田進行植樹造林，發(fā)展林果業(yè)和搞林糧間作以及超標準建設農(nóng)田林網(wǎng)；不準以農(nóng)業(yè)結構調(diào)整為名，在基本農(nóng)田內(nèi)進行挖塘養(yǎng)魚、建設用于畜禽養(yǎng)殖的建筑物等導致耕作嚴重破壞的生產(chǎn)經(jīng)營活動；不準違法占用基本農(nóng)田進行綠色通道和城市綠化隔離帶建設；不準以退耕還林為名違反土地利用總體規(guī)劃，將基本農(nóng)田納入退耕范圍；除法律規(guī)定的國家重點建設項目外，不準非農(nóng)建設項目占用基本農(nóng)田?；巨r(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用或擅自改變用途。確需改變和占用基本農(nóng)田的，必須報國務院批準。

六、禁止土地閑置，提高土地利用效率

（一）本著節(jié)約用地，集約經(jīng)營的原則，充分利用好現(xiàn)有存量建設用地和儲備地。要把項目盡量引向既符合土地、城市規(guī)劃，又具有基礎設施配套功能的地方開發(fā)建設。避免造成資金投入過重，基礎設施難以配套，項目無法按期竣工投產(chǎn)，形成新的土地閑置問題。

（二）本著積極穩(wěn)妥、科學處置的原則，合理處置閑置土地和有歷史遺留問題的土地。依法認定為閑置土地，堅決收回。對開發(fā)投入不足或長期不繼續(xù)投資建設的工程和項目，要下達督促動工通知書。

（三）加強批后土地管理。國土、建設規(guī)劃部門要對批后建設項目實行跟蹤管理，督促用地項目按合同規(guī)定的投資強度、容積率和施工進度等要求施工。對不能按要求施工建設的項目，要及時通報，督促改正，防止出現(xiàn)新的閑置土地。

七、嚴格征地補償安置，切實保護農(nóng)民利益

（一）嚴格征地補償。要采取切實措施，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低，項目征地補償標準必須按照批準的征地方案執(zhí)行。建設業(yè)主用地必須把征地補償費用足額列入預算，并將征地補償費用全額繳入國土資源管理部門的專用帳戶，由國土資源管理部門依法足額和及時支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費；征地補償費未及時足額支付前，被征地的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織可以拒絕交地。

（二）妥善安置被征地農(nóng)戶。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、各有關部門，應當結合實際，制定可行的安置辦法，使被征地農(nóng)民的長遠生計有保障。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，應先將因征地而導致無地的農(nóng)民納入城市就業(yè)體系，建立社會保障制度；在城市規(guī)劃區(qū)外，征用農(nóng)民集體所有土地時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要在本行政區(qū)域內(nèi)為被征地農(nóng)民留有必要的耕地，有條件的應安排相應的就業(yè)崗位。對不具備基本生產(chǎn)生活條件的無地農(nóng)民，可進行異地移民安置。勞動和社會保障部門應會同有關部門為被征地農(nóng)民提供就業(yè)培訓和社會保障。

（三）嚴格征地程序。在征地依法報批前，要將征地用途、質(zhì)量、補償標準、安置途徑告知被征地農(nóng)民；對擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶確認；對補償標準有異議的，應當依照有關規(guī)定組織聽證。征用土地方案經(jīng)依法批準后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征補償?shù)钠谙薜?，在被征用土地所在地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告。被征用土地的所有權人、使用權人應當在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償?shù)怯洝?/p>

八、維護土地管理秩序，嚴肅工作紀律

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一、進一步提高執(zhí)法監(jiān)察人員執(zhí)法水平和業(yè)務技能

國土資源執(zhí)法監(jiān)察人員理論政策水平、業(yè)務能力的高低，直接關系到執(zhí)法監(jiān)察工作對國土資源的保障能力。一年來，我局始終把學習國土資源政策法規(guī)和鉆研業(yè)務知識作為一項重要工作來抓，不斷增強干部職工學習的自覺性和緊迫感。認真組織干部職工學習《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《國土資源聽證規(guī)定》、《行政許可法》、《行政處罰法》等法律法規(guī)，積極探索新形式下預防和查處國土資源違法案件的新方法。認真組織執(zhí)法監(jiān)察人員參加省、市組織的執(zhí)法監(jiān)察培訓，進一步提高國土資源執(zhí)法監(jiān)察人員政策和執(zhí)法水平，增強執(zhí)法監(jiān)察隊伍的整體理論素養(yǎng)和實戰(zhàn)能力，提升國土資源執(zhí)法監(jiān)察效率，切實加強執(zhí)法監(jiān)察對國土資源的保障能力。

二、全面抓好國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作

一是根據(jù)《云南省國土資源執(zhí)法監(jiān)察動態(tài)巡查責任制規(guī)定》、《云南省國土資源動態(tài)巡查責任量化考核標準》的有關要求,我局認真貫徹“預防為主,預防與查處相結合”的方針,及時發(fā)現(xiàn)、制止查處國土資源違法案件,把各類國土資源違法案件消滅在萌芽狀態(tài),有效降低違法案件的發(fā)案率。一年來,我局認真按照《××縣國土資源局執(zhí)法監(jiān)察動態(tài)巡查責任規(guī)定》，根據(jù)違法行為發(fā)生的特點和規(guī)律,定期不定期的到各地進行巡回檢查,巡查中發(fā)現(xiàn)有違法用地苗頭1起,通過巡查人員積極向當事人宣傳國土資本文來源：文秘站源管理法律、法規(guī)和嚴肅批評教育后,促使當事人自覺終止違法行為。

二是嚴格執(zhí)行國土資源執(zhí)法監(jiān)察分片包干責任制。為全面貫徹落實《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律、法規(guī),協(xié)助基層國土資源所(分局)及時制止和查處國土資源違法行為。根據(jù)《保山市國土資源局國土資源執(zhí)法監(jiān)察動態(tài)巡查制度》的有關規(guī)定,結合我縣工作實際,我局全面推行國土資源執(zhí)法監(jiān)察領導班子成員分片包干責任制,把全縣13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為四個片區(qū),責任明確到領導班子成員,組織定期不定期的巡回檢查。

三、嚴肅查處違法案件,及時調(diào)處各類糾紛

繼續(xù)保持高壓態(tài)勢，依法嚴肅查處國土資源違法案件。認真貫徹落實預防為主、預防和查處相結合的方針，對違法行為事前預防的高度重視，加大巡查力度，對發(fā)現(xiàn)的國土資源違法行為及時進行制止，在土地批準、使用、轉(zhuǎn)讓，探礦、采礦等行為方面層層把關，大大降低了我縣國土資源違法案件發(fā)案率，年內(nèi)我縣未發(fā)現(xiàn)各類國土資源違法案件。同時，認真調(diào)處國土資源糾紛,年內(nèi)共調(diào)處糾紛5起,其中土地權屬糾紛4起,礦業(yè)權糾紛1起,使當事人化解了矛盾,達成了共識,維護了社會的穩(wěn)定,增進了鄰里團結和睦。

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學習時間雖短，給我留下了難忘的印象，學習以來，我認真聆聽了各位老師講的《中華人民共和國土地管理法》、地籍管理、土地開發(fā)和房地產(chǎn)開發(fā)、地籍調(diào)查、土地評估、地籍測量不有繪圖等各門課程，可以看出我國的發(fā)展形勢是嚴峻的，同時，土地管理形勢和工作任務也是很重的。我們要結合實際，樹立科學的發(fā)展觀，順應社會發(fā)展的需要，嚴格土地管理，構建和諧社會，節(jié)約集約用地，促進可持續(xù)發(fā)展。為了國家能夠穩(wěn)步發(fā)展，我們要努力學習，提高素質(zhì)。隨著國土資源管理體制改革的深化和職能轉(zhuǎn)變，要全面履行國土資源管理職責，不斷提高管理和服務水平。增強了我的法律應用能力，使我受益匪淺。主要有以下幾方面體會。

通過學習，使我進一步認識到學習培訓的必要性和重要性。要建設一支過硬的行政執(zhí)法人員隊伍，加強學習法律法規(guī)培訓是非常必要的。因為在我們現(xiàn)階段行政執(zhí)法的過程中，雖說我們已經(jīng)在不斷完善各項制度，增加工作透明度、規(guī)范行政執(zhí)法過程，清理行政執(zhí)法依據(jù)，不斷加強行政執(zhí)法監(jiān)察的力度和不斷完善行政執(zhí)法監(jiān)察手段，做了大量的卓有成效的工作。但事實上，在我們的執(zhí)法過程中還是存在一些法律法規(guī)的依據(jù)上有一些不完善的情況或者漏洞，行政執(zhí)法隊伍業(yè)務水平有待提高，而且，從行政執(zhí)法部門人員的角度來說，只有整個行政機關的大多數(shù)人員都有了依法行政的思想意識，自覺的行動起來，這些自覺的行動起來才能推進執(zhí)法監(jiān)察事業(yè)向前發(fā)展。

通過學習，使我進一步意識到自身的不足。這次學習培訓老師除了講《土地管理法》相關的專業(yè)法律知識，也講了一些與實際相結合的案件分析，使我增長了很多知識，還給我們講了土地評估等方面的知識，這些知識平時接觸的不多，所以也不是很熟悉。但是通過老師的講解，發(fā)現(xiàn)其實這些法律之間還是有一定的關聯(lián)，在處理一些案子的時候，需要對這些法律融會貫通。因此，我覺得平時除了要學習本科室的業(yè)務外，也要掌握其他相關的一些法律法規(guī)，這樣才能更好的開展案件審查工作。總之，這次培訓不僅開闊了視野，增長了見識，充實和提高自己的知識水平與業(yè)務能力，提高工作的理解力、執(zhí)行力和創(chuàng)新力；而且也是對自己以往工作進行一次全面的梳理。

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各級監(jiān)察機關、國土資源管理部門要迅速組織廣大干部職工，認真學習監(jiān)察部、國土資源部《關于進一步開展查處土地違法違規(guī)案件專項行動的通知》，及省監(jiān)察廳、省國土資源廳《關于認真貫徹落實監(jiān)發(fā)［］5號精神，切實做好查處土地違法違規(guī)案件專項行動工作的緊急通知》，充分認識開展專項行動，是進一步加強土地調(diào)控管理，嚴格控制新增建設用地規(guī)模，打擊土地違法犯罪，遏制土地違法違規(guī)行為的重要舉措。要深刻領會文件的精神實質(zhì)，充分認識開展專項行動的緊迫性、嚴肅性，以及對嚴格依法行政、規(guī)范土地管理，切實保護耕地的現(xiàn)實意義，增強做好專項行動各項工作的責任感，提高開展專項行動的主動性。

二、切實加強領導，認真落實工作責任

各級監(jiān)察機關、國土資源管理部門的主要負責同志要切實負起責任，把專項行動工作切實擺上重要議事日程，親自掛帥組織協(xié)調(diào)專項行動有關工作，抽調(diào)有關方面的人員，組成專門班子開展工作，保證專項行動必需的人力和工作條件。要建立專項行動工作目標責任制，分解工作任務，明確工作職責，做到任務到人，責任到人，量化考核。要加強督促檢查，及時掌握工作進展，協(xié)調(diào)解決工作中的困難和問題。要認真組織對違法違規(guī)問題的查處，支持下級依法行政，堅決查處違法違規(guī)案件，做到既處理事，又處理人，確保處理到位。

三、對專項行動進行“回頭看”檢查

各級監(jiān)察機關、國土資源部門，對年月以來開展專項行動的情況進行“回頭看”檢查，發(fā)現(xiàn)和糾正工作中存在的問題。一是對年1月至年9月的新增建設用地清理情況進行復查。重點是查有無遺漏，并根據(jù)復查結果重新登記上報。二是對已排查出的土地違法違規(guī)案件線索再作梳理。符合立案條件和標準的，要予以立案。三是對已立案的違法違規(guī)問題的定性進行復查。定性不準的，要予以糾正并重新處理。四是對立案查處案件的行政處罰情況進行復查。應予處罰而未處罰或者處罰不到位的，要予以糾正；已作處罰決定但落實不到位的，要督促落實。五是對違法違規(guī)案件現(xiàn)任人員的責任追究情況進行復查。應當追究紀律責任、刑事責任而未追究或者追究不到位的，要予以糾正；責任追究決定不落實的，要督促落實。“回頭看”檢查的情況要填報《查處土地違法違規(guī)案件專項行動“回頭看”檢查情況登記表》。

四、集中力量，重點排查，狠抓一批典型案件

在對專項行動進行“回頭看”檢查的同時，重點要對年月至年月新增建設用地情況進行清理，逐宗登記造冊，填報《年月-年月新增建設用地清理統(tǒng)計表》、《年月-年月新增建設用地清理匯總表》，并梳理土地違法違規(guī)案件線索。在此基礎上，集中力量再查處一批典型案件，重點是查處非法批準征占農(nóng)用地和低價出讓國有土地使用權問題，特別是涉及違反土地利用總體規(guī)劃、侵害農(nóng)民權益的案件。要結合監(jiān)察部、國土資源部、財政部、建設部、審計署即將組織開展的土地出讓專項清理，下大力氣查處一批非法低價出讓國有土地使用權的案件。各級都要采用下查一級或者下查兩級的方法，查處一批典型案件，以帶動和促進辦案工作。各級監(jiān)察機關、國土資源部門發(fā)現(xiàn)重大土地違法違規(guī)案件線索時，要及時向本級政府和上級機關報告，不得隱瞞不報、壓案不查。查處案件的情況，要填報《專項行動期間土地違法違規(guī)案件查處情況統(tǒng)計表》。兩部和兩廳及兩局將選擇一批重大違法違規(guī)案件直接予以查處。

五、嚴格依法依紀處理土地違法違規(guī)問題

要嚴格執(zhí)法，堅決糾正以罰代法的行為，對依法應當拆除或者沒收的建筑物和其他設施，堅決予以拆除和沒收，不得一罰了之。對依法應當作出行政處罰而未處罰或者處罰不到位的，或者處罰決定未得到落實的，上級機關要責令改正，并加強督促檢查，保證處罰到位。嚴格實行問責制，對轄區(qū)內(nèi)高發(fā)土地違法違規(guī)案件的區(qū)域，或者發(fā)生土地違法違規(guī)問題造成嚴重后果的；對土地違法違規(guī)行為不制止、不組織查處的，對土地違法違規(guī)問題隱瞞不報、壓案不查的；對政府機關組織或者具體實施土地違法違規(guī)行為的，要嚴肅追究有關領導的領導責任。加大責任追究力度，對《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)［］28號）下發(fā)后違法違紀的責任人員，要從重處理；對《國務院關于加強土地調(diào)控有關問題的通知》下發(fā)以來仍在頂風違法違紀的責任人員，要加重處理。涉嫌構成犯罪的，嚴格按照有關法律和規(guī)定，移送司法機關依法追究其刑事責任。

六、進一步加強督查督辦工作

市監(jiān)察局和國土資源局將根據(jù)各地工作進展，分批次對各縣、區(qū)開展專項行動的情況進行聯(lián)合督查，繼續(xù)督辦一批土地違法違規(guī)案件，對部署不及時、工作不認真、查處不到位的地方提出整改要求，并跟蹤督促落實。各縣、區(qū)監(jiān)察局、國土資源局要進一步加強協(xié)調(diào)和指導，抽調(diào)熟悉政策、精通業(yè)務、原則性強的同志組成督查組，逐一對所屬縣、區(qū)開展專項行動的情況進行督查，對領導不力、措施不實、進展緩慢的地方要反復督查，嚴格要求。市監(jiān)察局、國土資源局要掛牌督辦一批重大違法違規(guī)案件，加大督辦力度，保證辦案質(zhì)量。

七、加強土地管理法律法規(guī)的宣傳教育

各級都要采取有效措施，切實加強土地管理法律法規(guī)的宣傳教育，不斷增強依法管理和使用土地的意識。當前要針對縣、鄉(xiāng)兩級政府和村干部土地違法違規(guī)行為比較普遍，以及農(nóng)村違法違規(guī)用地點多面廣等問題，突出抓好對縣級以下政府工作人員、村干部和廣大農(nóng)民群眾的法制宣傳和教育，使之知法懂法守法。要注意發(fā)揮案件查處的教育和警示作用，適時曝光違反土地管理法律法規(guī)的重大典型案例，教育和引導基層干部和農(nóng)民群眾自覺遵守法律法規(guī)。

八、認真負責，按時上報專項行動進展情況

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趙俊義

   黨的十四屆五中全會強調(diào)指出：“在現(xiàn)化化建設中，必須實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展為重大戰(zhàn)略決策，科學、合理地利用各種資源，實現(xiàn)資源垢可持續(xù)利用?！边@是十分正確的論斷。作為總量一定的土地資源，要實現(xiàn)其可持續(xù)利用，我認為，主要應從搞好土地整理來實現(xiàn)。本文僅就這一問題，談談自己的粗淺看法。

一、土地整理是實現(xiàn)我國土地資料可持續(xù)利用的根本途徑

所謂土地整理，按社會科學家的說法，就是在一定的區(qū)域內(nèi)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃或城市規(guī)劃所確定的目標和用途，采取行政的、經(jīng)濟的、法律的、工程技術的等手段，對土地利用現(xiàn)狀進行調(diào)整、改造、綜合治理，提高土地利用率和產(chǎn)出率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程。土地整理在我國源遠流長，如果追溯歷史的話，可對上溯到殷周時代的“井田制”。以后如曹魏時的“屯田”；唐宋時的“均田制”，明清時的“屯田墾荒”及“更名田”等等，都積極鼓勵勞動人民開發(fā)整理土地，耕地面積不斷增加。僅清初的一百年里，全國耕地面就增加了百分之四十。解放后，我國進行的小流域綜合治理，幾次大規(guī)模的農(nóng)田基本建設，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等，在一定意義上都屬于土地整理的范疇。通過這些措施的治理，對加強和鞏固我國農(nóng)業(yè)的基礎地位，保持糧食的穩(wěn)產(chǎn)，高產(chǎn)和社會的穩(wěn)定起了重要的作用。當前從上海、江西、山東、河南、廣東、河北等地興起的土地整理的實踐證明：土地整理符合中央提出的適應“兩個根本性轉(zhuǎn)變”和實現(xiàn)耕地動態(tài)平衡的要求。是一條走集約利用，內(nèi)部挖潛，永續(xù)利用土地資源的好路子。通過土地整理，可以把“荒”（荒山、荒地、荒灘）、“廢”（工礦企業(yè)造成的廢棄地）、“閑”（廠礦機關單位的閑置地）的土地充分利用起來，實現(xiàn)土地的再度開發(fā)利用。土地整理帶給經(jīng)濟和社會的效益是巨大的、無法估量的。其效益主要表現(xiàn)三個方面：一是通過農(nóng)田整理可以增加大量的耕地。由于我國長期對土地的粗放利用，造成現(xiàn)有耕地和其他土地的“荒”、“廢”、“閑”較多，因而內(nèi)在潛力很大。據(jù)典型調(diào)查，農(nóng)地整理可以增加耕地面積5—10％。按此推算，全國可以增加耕地面積約兩億畝，相當于1990年耕地總數(shù)的13．9％。二是通過對存量土地的整理，可以控制城市外延，減少占用耕地。如河北省邢臺市、通過舊城改造，可以使城市建設10年不外擴。據(jù)資料統(tǒng)計：我國目前城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均用地面積已達153平方米。如果通過舊城改造，治理“空心村”，盤活存量土地，提高容積率等治理措施，將人均用地逐步降到100平方米，能提供建筑用地的需要。三是土地整理，具有廣泛的區(qū)域性。可整理的資源分布在全國各個角落，而且土地類型多種多樣。這種情況，尤其對于既要為經(jīng)濟發(fā)展提供必要的建設用地，又要為實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡目標，而且耕地后備資源稀缺，人地矛盾日益突出的東南地區(qū)，應主要依靠土地整理來實現(xiàn)。由此可見。土地整理是我國土地資源可持續(xù)利用的根本途徑。

二、如何搞好土地我認為主要從以下六個方面進： 1、加大宣傳力度。土地整理是近幾年來國內(nèi)理論界提出解決土地開發(fā)利用，實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的一條新途徑。新《土地管理法》明確規(guī)定：“國家鼓勵土地縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合治理，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境?！蓖恋卣聿粌H是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的主要工作，也是我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的一項戰(zhàn)略性措施。鑒于當前的社會對土地整理觀念淡薄，特別是縣鄉(xiāng)一級黨政領導還缺乏這方面認識的現(xiàn)狀。當前應主要抓好二個方面的工作：一是對社會的宣傳。不但土地管理部門要大力宣傳，并且農(nóng)業(yè)、水利、城建以及新聞宣傳單位、也應加強這方面的宣傳。使之造就一種社會輿論氛圍，形成全社會的一種共識。二是對領導的宣傳，特別是對縣鄉(xiāng)一級領導的宣傳?？筛鶕?jù)本地區(qū)的實際情況，開辦各種形式的培訓班，或座談會，或講座等，進行政策、法律、法規(guī)、技術等方面的學習，增強領導干部對土地整理的時代感，緊迫感和責任感的認識，從而認真抓好這方面的工作。

2、周密規(guī)劃，土地整理是一項綜合性的系統(tǒng)工程，涉及到方方面面。因此，在編制規(guī)劃時，必須圍繞土地利用總體規(guī)劃、城市建設規(guī)劃、通盤考慮各種工程措施，確保工程設施按規(guī)劃，有步驟地進行。根據(jù)先進地區(qū)的經(jīng)驗，在編制土地整理規(guī)劃時，應主要注意四個方面的內(nèi)容：①山地以小流域為單元，在流域內(nèi)，對田、水、路、林、村全面衡量，合理布局。②村鎮(zhèn)土地要會同有關部門，對原制定的村鎮(zhèn)規(guī)劃進行修訂，重新界定村莊，居民點和鄉(xiāng)鎮(zhèn)界線，繪制材莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地規(guī)劃圖。逐步做到三個集中。即農(nóng)民住宅向中心村和小集鎮(zhèn)集中：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中；農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營集中。③改造中低產(chǎn)田。改善耕作層，移土回填，使瘦田變良田，低產(chǎn)變高產(chǎn)。④舊城改造。清查“荒”、“廢”、“閑”，挖掘城鎮(zhèn)存量潛力，控制城鎮(zhèn)外延，解決城市建設用地需求。通過土地整理，使農(nóng)村成為規(guī)模經(jīng)營，適應農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)園區(qū)，城市成為容積率適中的現(xiàn)代化城市。

3、科學組織。土地整理是政府行為，從編制規(guī)劃、制定政策、籌集資金到組織實施都應政府的統(tǒng)一領導下有條不紊地進行。主要表現(xiàn)在四個方面。一是要建立機構。土地整理是一項長期而艱巨的系統(tǒng)工程，也是部門義不容辭的責任，必須持之以恒，常抓不解。目前國家已成立土地整理中心。因此，地方各級人民政府也應成立相應的機構，專管土地整理事宜。二是搞好協(xié)調(diào)。土地整理涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、電力、財政，城鎮(zhèn)建設、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等很多部門。要使這些部門在政府的統(tǒng)一領導下，發(fā)揮各自的職能，集中人力、物力、財力，利用行政、經(jīng)濟、法律、科技等手段積極參與，形成強有力的土地整理的合力。三是抓好示范。要根據(jù)本地的實際，抓好不同類型、不同層次的地類進行試點，取得經(jīng)驗后，逐步推開、防止一哄而起。四是實行目標管理。將土地整理納入經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，列為領導干部政績考核的主要內(nèi)容。對完成土地整理任務好的要給予獎勵；對完不成任務的要給予黃牌警告。評選先進時要實行“一票否決”。

4、開拓籌資渠道。土地整理是投資巨大的基礎工程，資金的落實是土地整理能否在到預期效果的關鍵。因此，必須建立起從上而下的土地整理資金保障體系，以保證土地開發(fā)整理有穩(wěn)定，充足的資金來源。目前籌穩(wěn)集資金的渠道可從四個方面解決：一是建立土地整理專項資金。按照“取之于地，用之于地”的原則，建立土地整理專項資金。這些基金應包括：①新《土地管理法》關于：“新增建設用地有償使用費百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關地方人民政府，都專項用于耕地開發(fā)”的規(guī)定，作為中央和地方土地管理專項基金。②新《土地管理法》規(guī)定，用地單位沒有條件開墾的耕地不符合要求，應繳納的開墾費，以及占用基本農(nóng)田繳納的造地費和耕地占用稅，都應用于土地開發(fā)整理補充耕地。二是組織農(nóng)民投資、投勞，以及按照：“誰整理誰受益”的原則，吸引社會方方面面的投入。三是利用國內(nèi)金融部門貸款，在進行土地整理時，可根據(jù)土地抵押債權較具可靠性，償還周期長的特點，申請土地抵押貨款。四是積極引用外資、如世界銀行、亞洲銀行等國際性投資。

5、完善法制體系。土地整理政策性強、涉及面廣，必須有相應的配套法規(guī)政策來保證。當前各地除認真貫徹執(zhí)行中央已出臺的《土地管理法》、《基本農(nóng)田保護條例》、《城市房地產(chǎn)管理法》等等法規(guī)外，還應盡快出臺《土地整理條例》或《土地整理辦法》、《土地整理專項資金的管理辦法》等。同時各地還應根據(jù)當?shù)氐膶嶋H，從提高土地利用率出發(fā)，制定優(yōu)化土地利用結構，控制非農(nóng)業(yè)建設用地，限制城鎮(zhèn)外延擴張，耕地“占補”平衡等具體的，易于操佬的規(guī)定和政策，使土地整理日益規(guī)范化、制度化。

篇9

一、現(xiàn)實問題

（一）土地執(zhí)法手段單一、缺少強制措施

現(xiàn)行的土地管理法律法規(guī)未賦予土地行政主管部門的強制執(zhí)法手段，對于違法行為，即使土地行政主管部門做出了處罰決定，當事人如不主動履行，土地行政主管部門只有申請法院強制執(zhí)行。而法院處于復議期間和土地訴訟期間，一般不予強制執(zhí)行，這個期間大多是幾個月，土地執(zhí)法行政主管部門面對這種違法行為往往束手無策。

（二）土地執(zhí)法力量薄弱、執(zhí)法經(jīng)費不足，土地執(zhí)法水平受執(zhí)法者素質(zhì)影響

基層土地執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法經(jīng)費嚴重不足，已經(jīng)成為阻礙基層土地執(zhí)法工作的重要因素。在不少基層國土所，雖然有執(zhí)法的決心和信心，但是卻由于人員編制少，執(zhí)法經(jīng)費不足，使執(zhí)法的效果大打折扣?；鶎油恋貓?zhí)法者的素質(zhì)以及受其影響的土地執(zhí)法的水平也是土地執(zhí)法工作的重要阻礙。土地執(zhí)法是一項綜合性較強的工作，要處理好土地違法案件，不僅要求執(zhí)法人員具有較高的法律知識，而且要求執(zhí)法人員有較高的協(xié)調(diào)能力，并且熟悉其他相關知識。不少基層執(zhí)法人員素質(zhì)較低，他們對法律法規(guī)學習不深、掌握不透，而且缺少必要的專業(yè)知識。在處理案件時定性不準，適用法律不當，或者處罰程序不合法，越權處罰，嚴重損害執(zhí)法隊伍的形象。常有土地土地主管部門被告上法庭并敗訴的事例見諸報端，往往正是由于執(zhí)法人員素質(zhì)低下，執(zhí)法水平低劣所造成的后果。還有的基層土地執(zhí)法人員目無法紀或經(jīng)不起時間的考驗，以情易法、辦人情案、貪污受賄、執(zhí)法違法、執(zhí)法犯法，利用手中的法律武器謀取私利，吃拿卡要，不僅損害了國土資源部門的形象，也損害了法律的尊嚴。

（三）職責不清，缺乏配合，行政干預仍然存在

土地執(zhí)法是全方位、多層次的社會管理工程，涉及社會各領域，涉及政府各層次，所以土地執(zhí)法不但要求與司法機關密切配合，而且要求與行政機關的相互配合和協(xié)調(diào)，“發(fā)展是硬道理”，作為基層政府發(fā)展地方經(jīng)濟、造福地方百姓，本無可厚非。但是一些基層領導片面追求經(jīng)濟目標的增長，不能正確處理長遠利益與眼前利益局部利益的關系，置法律于不顧，以言代法、以權代法，粗預土地行政執(zhí)法工作，加之現(xiàn)行管理體制深層次問題的影響，造成土地執(zhí)法機關調(diào)查難、處理難、執(zhí)行更難。原來一些較為重大的土地違法案件，剛立案時不少領導的電話、條子就紛紛而至，使得具體辦案人員無所適從，一面是法律，一面是地方領導或頂頭上司，考慮自己的今后的工作、生活，不得不以犧牲法律來平衡，一些地方以招商引資為名，以犧牲土地為代價招商，大量浪費土地。

二、對策研究

基層土地執(zhí)法難、土地違法案件執(zhí)行難早已是一種普遍的社會現(xiàn)象，要從根本上改變這一狀況，進一步推進土地執(zhí)法監(jiān)察工作，必須調(diào)動各個方面的力量，提高全社會共同參與的積極性，同時還必須做到：

（一）領導重視健全機構強化國土資源執(zhí)法監(jiān)察職能到位

多年來的執(zhí)法監(jiān)察工作實踐,我們體會到加強領導,健全機構，職能到位是做好國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的基礎。在這方面,各級政府部門要特別重視,局長要親自抓,上下形成合力,才能強有力地推動工作的開展。一是要建立國土資源執(zhí)法監(jiān)察局,政府成立創(chuàng)建執(zhí)法模范領導小組,人大每年開展一次土地執(zhí)法檢查,兩次聽取執(zhí)法工作匯報,并不定期的檢查國土資源法律，法規(guī)的貫徹情況。二是將依法監(jiān)察、嚴格執(zhí)法納入國土資源管理的重要議事日程,定期分析和研究監(jiān)察整體狀況,及時解決所存在的問題。三是加強機構建設,系統(tǒng)內(nèi)部進行機構改革,要重新整合執(zhí)法資源,理順監(jiān)察管理體制，在機構設置上,將原來的三個股室合并,重新成立執(zhí)法監(jiān)察股、執(zhí)法監(jiān)察隊和辦公室；在人員配備上，對原有執(zhí)法人員進行調(diào)整,進一步充實力量,并重點加強巡查監(jiān)察力量；在職能劃分上,進一步區(qū)分職能,監(jiān)察股主負責違法案件的查處與案卷的審核;監(jiān)察大隊主要負責違法行為的動態(tài)巡查與違法苗頭的制止;辦公室主要負責國土資源案件的接待及辦理工作。

其次,執(zhí)法監(jiān)察工作應在縣、鄉(xiāng)、村分別設立執(zhí)法監(jiān)察的組織,聘請監(jiān)察員、聯(lián)絡員、違法案件舉報員,作為防范和制止各種違法案件的前防線。國土局與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所簽訂監(jiān)察職責責任書,形成了一級抓一級,層層抓落實的工作機制。

（二）加大土地普法宣傳力度，提高公民尤其是領導的法律意識

加強土地法律法規(guī)的普法教育，可以從源頭上減少土地違法案件，促進經(jīng)濟的繁榮和社會的安定。目前，社會上仍然有不少土地管理法盲存在，特別是有部分領導干部，對土地管理法制觀念和法律意識也十分淡薄。因此，我們基層土地執(zhí)法監(jiān)察人員在履行土地執(zhí)法監(jiān)察工作的同時，還要加強對土地管理法律的宣傳工作，讓廣大市民了解我國土地國情國策、法律法規(guī)的內(nèi)容，知道什么應該做，什么不應該做，提高廣大市民尤其是領導干部遵守法律的自覺性，維護法律的尊嚴。

（三）密切土地執(zhí)法機關之間的配合、建議聯(lián)合執(zhí)法的機制

土地行政主管部門不僅要密切與公、檢、法的配合，還要加強與其他土地執(zhí)法機關之間的配合與協(xié)調(diào)工作，監(jiān)察部門對違反國土資源法律法規(guī)的重大案件一查到底，積極配合人民法院做好土地違法案件的審理、執(zhí)行工作?；鶎訃列姓?zhí)法人員更要通過認真研究法律、法規(guī)，尋找其中的契合點，協(xié)調(diào)各職能部門之間的執(zhí)法力量，克服單打獨斗的不利局面，與公安、司法部門建立一定形式的聯(lián)系制度或土地聯(lián)合執(zhí)法機構，聯(lián)合執(zhí)法，解決一些長期積壓的難題，提高執(zhí)法效果。

（四）提供必要的人員和物質(zhì)保障，加強執(zhí)法人員的培訓、提高執(zhí)法水平

人、財、物是土地執(zhí)法中必不可少的，任何一項的欠缺，都會成為影響土地執(zhí)法的重要因素。因此，政府部門應該充分保證土地執(zhí)法的人員編制、經(jīng)費、辦公場所和必要的設備，架筑合理的人才結構、配置交通工具、執(zhí)法裝備、調(diào)查取證設備等。同時還應該解決基層執(zhí)法人員的實際困難，充分調(diào)動其積極性，使其安心于執(zhí)法工作。具備強有力的物質(zhì)保障，還必須加強執(zhí)法人員的教育和培訓工作。一是加強土地執(zhí)法監(jiān)察人員社會主義民主與法制的理論基礎知識教育，樹立執(zhí)法為民的“公仆”意識。二是加強執(zhí)法監(jiān)察人員的政治責任感教育，使每一位執(zhí)法人員充分認識到依法履行職責在整個土地管理過程中的重要地位，自覺做到政治堅定、勤政廉政。三是實行多層次、多渠道、多種形式的培訓，結合競爭上崗制度，打造一支紀律嚴明、業(yè)務過硬、執(zhí)法公正的基層土地執(zhí)法隊伍，使之與經(jīng)濟發(fā)展要求相匹配。國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作直接關系到當事人的切身利益，關系到國土資源執(zhí)法監(jiān)察土地主管部門在人民群眾心目中的威望。因次，法律要求國土資源執(zhí)法人員必須具備一定的法律文化素質(zhì)，具備較高的語言表達和文字能力，能熟練操作電子計算機等現(xiàn)代化辦公設備處理文件資料和分析圖件。此外，國土執(zhí)法監(jiān)察人員還必須精通國土資源執(zhí)法監(jiān)察業(yè)務，熟讀掌握土地違法案件的立案、審理、查證、處理、執(zhí)行、形成司法文書、立卷歸檔等全套工作中的基本程序，并能在實踐中靈活運用。

（五）從事國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的人員要熟悉法律、精通業(yè)務，嚴格執(zhí)法，程序規(guī)范。

我們在查處違法案件中，要嚴格依照《行政處罰法》規(guī)定的程序辦案，在辦案過程中，八個程序缺一不可。一是受理。受理案件的來源主要是動態(tài)巡查案件，信息員上報案件及渠道舉報案件，對所有案件我們都要認真梳理登記，并進行核實，受理要由耕保和地籍核實，在由基層所人員和監(jiān)察人員現(xiàn)場核實，對屬實的填寫登記表，進入第二個程序；二是立案。對受理后認為需立案的案件，由受理人填寫呈報表，監(jiān)察隊長和主管局長簽字責成專人立案調(diào)查，并限期辦結；三是調(diào)查取證。此階段是案件處理的關鍵環(huán)節(jié)，工作中我們要從嚴把握和操作，不要放過任何一個細微證據(jù)過程中，首先向被調(diào)查人出示土地管理檢查證件明示身份，其次是全面，客觀、公正的調(diào)查案件所涉及的人和事，廣泛收集與案件有關聯(lián)對案件事實有證明力的證據(jù)，包括書證，物證及當事人陳述、鑒定結論、拍照、勘驗筆錄等，現(xiàn)場勘驗要精確，重大案件要由測繪部門實際丈量，再次調(diào)查結束后，依據(jù)調(diào)查結果，辦案人員撰寫調(diào)查報告，執(zhí)法監(jiān)察局聽取匯報和研究后，對事實不清，證據(jù)不足的進一步調(diào)查補證，事實清楚的，提請局案件審理委員會研究決定；四是告知（聽證）。在對違法案件擬定處罰后，將作出處罰決定的事實、理由和依據(jù)告知當事人，并告知當事人享有的陳述和申辯權利。對當事人不進行申辯也不陳述的在下達決定前，對當事人如何處罰告知當事人有聽證的權利。在送達告知聽證3日后當事人放棄聽證的，依法下達處罰決定；五是土地處罰。對國土資源違法案件，經(jīng)過立案、調(diào)查、取證等一般程序后，根據(jù)其違法事實，證據(jù)和相關法律、法規(guī)對違法行為實施土地處罰，將被處罰單位的基本情況，法定代表人的基本情況，認定的違法事實，土地處罰依據(jù)土地處罰的內(nèi)容，訴期、訴權等內(nèi)容形式法律文書，加蓋土地公章；六是送達。依法作出的《國土資源違法案件土地處罰決定書》在規(guī)定的期限內(nèi)送達當事人，送達時，讓當事人在《國土資源公文送達回證》上簽字，注明簽收日期，當事人不在的，交同住的成年家屬或者所在單位簽收，當事人拒絕接收的，邀請有關基層組織或所在單位的到場，說明情況，在送達回證上注明拒收事由和日期，由送達人和見證人簽名蓋章，把送達的文書留在當事人的住所或收發(fā)部門，即視為送達；七是執(zhí)行。《違法案件土地處罰決定書》作出并依法送達后，當事人必須在規(guī)定的期內(nèi)予以履行，當事人不及時履行情況進行記錄，同時做好案件移交工作，（1）沒收財物的移交國有資產(chǎn)管理局（2）涉及追究土地責任的移交紀檢、監(jiān)察機關（3）涉及觸犯刑法的移交公安或檢察機關；八是結案。案件處理結束后，要將整個案件處理過程中形成的文書，材料進行整理，其一是收集案件處理情況；其二是提出結案報告；其三是備案；其四是歸檔。由辦案人員將整個辦案過程中形成的文字、圖片、照片等材料及各種法律文書逐一整理，裝訂成卷，按檔案管理要求歸檔。

篇10

為嚴格土地管理，節(jié)約集約用地，堅守耕地紅線，進一步規(guī)范全鎮(zhèn)土地管理秩序，為促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展提供資源保障。鎮(zhèn)政府根據(jù)市政府創(chuàng)建“土地執(zhí)法模范鎮(zhèn)”活動的要求，現(xiàn)提出如下意見：

一、統(tǒng)一思想，提高認識，積極營造創(chuàng)建“土地執(zhí)法模范鎮(zhèn)”活動的良好氛圍

創(chuàng)建“土地執(zhí)法模范鎮(zhèn)”活動，是新形勢下嚴格土地管理，強化土地執(zhí)法工作，切實保護耕地，促進依法行政的重要舉措。對提高土地管理工作重要性的認識，增強土地法制觀念，依法精細化管理土地，強化監(jiān)督檢查，規(guī)范土地市場行為，建立良好的土地管理秩序，有著積極的推進作用。我們要統(tǒng)一思想，充分認識創(chuàng)建“土地執(zhí)法模范鎮(zhèn)”活動的重要意義，落實科學發(fā)展觀，促進依法用地、和諧用地，保障全鎮(zhèn)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

二、創(chuàng)建要求

各村要高度重視創(chuàng)建工作，把創(chuàng)建“模范村”活動擺上重要議事日程，將創(chuàng)建工作抓緊抓好。一是要切實加強對創(chuàng)建活動的領導，使創(chuàng)建活動有組織、有領導、有計劃地進行；二是要加大宣傳力度，為創(chuàng)建“模范村”活動創(chuàng)造良好的社會環(huán)境；三是要堅持巡回檢查制度，發(fā)現(xiàn)問題及時處理，做到發(fā)現(xiàn)得早、化解得了、控制得住、處理得好，堅決杜絕違法用地；四是要建立健全土地監(jiān)察網(wǎng)絡。各村要及時配備、調(diào)整好村、組兼職土地監(jiān)察人員，并堅持一月一次例會活動，充分發(fā)揮廣大群眾的監(jiān)督作用。

三、加強領導，扎扎實實推進創(chuàng)建工作