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篇1

關(guān)鍵詞：土地；規(guī)劃；協(xié)調(diào)；研究

Abstract: China's large population, relative shortage of per capita resources, reserve resources are very scarce, the contradiction between people and land prominent. Current and future a period, is the key to building a well-off society in China, and also an important period of the industrialization and urbanization accelerate the development of the future urban development, the occupation of cultivated land is inevitable, the contradiction between land supply and demand will become increasingly acute. Contradiction of city scale increase and cultivated land decrease, is a practical problem that at present our country urgently needs to solve.

Keywords: land planning; coordination; research;

中圖分類號：F301.23 文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2013）

土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的兩規(guī)協(xié)調(diào)是解決這一棘手問題的重要途徑之一。兩規(guī)在規(guī)劃目標、編制思路、技術(shù)方法與相關(guān)數(shù)據(jù)采用等方面存在一些分歧，導(dǎo)致了當(dāng)前兩規(guī)在指導(dǎo)區(qū)域城鄉(xiāng)土地的開發(fā)利用上的諸多矛盾，帶給城鄉(xiāng)土地管理極大的不便。因此，盡快協(xié)調(diào)兩規(guī)的關(guān)系對于改善我國人地關(guān)系，構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的發(fā)展模式具有十分重要的意義。

一、兩規(guī)的相互關(guān)系

（一）兩規(guī)的區(qū)別

1、對象和范圍

土地是城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的共同規(guī)劃對象，但各自側(cè)重點不同，從范圍來看，城市總體規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的組成部分。城市規(guī)劃是在城市土地使用組合基礎(chǔ)上進行城市空間形態(tài)布局，主要是對城市用地進行規(guī)劃；土地利用總體規(guī)劃則是全域覆蓋，包括農(nóng)用地、建設(shè)用地及其它土地，通過調(diào)節(jié)土地布局和各行業(yè)土地規(guī)模，合理規(guī)劃利用土地。由此可以將城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系理解為點與面、部分與整體的關(guān)系，互為依據(jù)、相互銜接。

2、目標及任務(wù)

城市規(guī)劃為了促進區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展，其任務(wù)則是合理確定區(qū)域城市的性質(zhì)、規(guī)模、功能和發(fā)展定位等。土地利用總體規(guī)劃則是開發(fā)利用、整治和保護全域的土地，通過分析土地利用結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，根據(jù)國家經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求，結(jié)合區(qū)域的土地供給能力、人口承載力以及開發(fā)利用戰(zhàn)略，確定規(guī)劃目標年的土地控制指標。

3、規(guī)劃內(nèi)容

城市總體規(guī)劃包括區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，根據(jù)區(qū)域定位、人口、經(jīng)濟、社會等實際情況合理確定區(qū)域的發(fā)展規(guī)模及方向、城市綠化和配套農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)等，對城市的各項建設(shè)活動作出規(guī)劃。

土地利用總體規(guī)劃是依據(jù)區(qū)域土地自然條件和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，在研究分析土地利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整，考慮各項經(jīng)濟社會建設(shè)的用地，以保證整個轄區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展需求，是以土地利用為中心，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)為主要內(nèi)容的規(guī)劃。

城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是規(guī)劃與建設(shè)，土地供給與土地需求的關(guān)系。

（二）兩規(guī)的一致性

1、根本原則一致性

城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃都是以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為根本原則。

城市總體規(guī)劃是區(qū)域性和綜合性的規(guī)劃，基本出發(fā)點和最終歸宿是為了合理利用土地，完善空間功能布局，統(tǒng)一部署安排各項經(jīng)濟社會活動。

兩項規(guī)劃的側(cè)重點各有不同，但都以土地作為主要規(guī)劃對象，以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃以及相關(guān)各部門的發(fā)展規(guī)劃為參照進行規(guī)劃編制，核心內(nèi)容都是圍繞土地資源的合理開發(fā)利用和保護，共同的目標都是為了實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和城市的可持續(xù)發(fā)展。

2、要求一致性

兩規(guī)具有共同的編制要求，即實現(xiàn)土地利用的集約節(jié)約化，兩規(guī)應(yīng)當(dāng)在集約節(jié)約利用土地的過程中發(fā)揮至關(guān)重要的控制性作用。

3、任務(wù)一致性

城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的任務(wù)都是統(tǒng)籌安排各類用地：土地利用總體規(guī)劃作為全局性規(guī)劃，其規(guī)劃的是規(guī)劃行政區(qū)域內(nèi)全覆蓋的各類用地；城市總體規(guī)劃的側(cè)重點是統(tǒng)籌安排規(guī)劃區(qū)，集中體現(xiàn)在規(guī)劃建成區(qū)內(nèi)的各項建設(shè)用地。

在土地利用中，兩者互相聯(lián)系、互相作用、互相指導(dǎo)。城市規(guī)劃要依據(jù)土地利用規(guī)劃，依據(jù)土地供給趨勢進行城市規(guī)劃編制；土地利用規(guī)劃要充分結(jié)合城市、城鎮(zhèn)和大型設(shè)施的發(fā)展布局情況，做到與城市總體規(guī)劃及城鎮(zhèn)相關(guān)規(guī)劃體系相一致，否則土地利用總體規(guī)劃也難于編制和實施。因此，兩項規(guī)劃在土地利用上應(yīng)當(dāng)彼此互相協(xié)調(diào)、有機銜接、彼此制約和互為補充。

4、法律地位的一致性

城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃都各自有與之配套的相關(guān)法律法規(guī)。

二、兩規(guī)不協(xié)調(diào)的根本原因

上一輪土地利用總體規(guī)劃的核心是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，土地利用總體規(guī)劃兩個基本點為切實保護耕地、嚴格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地。規(guī)劃的基本指導(dǎo)思想是“以供給定需求”，采用自上而下，層層指標控制，指標下達的方法。非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地量不能突破上級規(guī)劃分解下達的控制指標，補充耕地量不得低于上級規(guī)劃分解下達的控制指標。

城市總體規(guī)劃的基本指導(dǎo)思想是“以人定地”、“以需定供”。城市建設(shè)用地是通過經(jīng)濟社會現(xiàn)狀，然后預(yù)測規(guī)劃期間的人口及城市化水平，確定人均建設(shè)用地等標準；各類用地、功能分區(qū)是根據(jù)對土地的實際需要，經(jīng)綜合平衡、論證后確定的，沒有嚴格的控制指標。

由于指導(dǎo)思想與方法的明顯不同，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的結(jié)果自然會有不同。

三、兩規(guī)協(xié)調(diào)建議

1、制定合理的社會經(jīng)濟發(fā)展目標。充分考慮區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展條件，以及自然環(huán)境承載力狀況，制定符合地區(qū)發(fā)展實際，社會、經(jīng)濟與環(huán)境相協(xié)調(diào)的發(fā)展目標，形成對地區(qū)發(fā)展的統(tǒng)一指導(dǎo)。

2、協(xié)調(diào)統(tǒng)一建設(shè)用地規(guī)模、人均城市建設(shè)用地指標、人口規(guī)模預(yù)測值、用地分類指標和城市建設(shè)用地范圍等。城市規(guī)模的確定是兩規(guī)協(xié)調(diào)、銜接的重點，也是兩規(guī)爭議集中所在。

3、從宏微觀兩個層面協(xié)調(diào)兩規(guī)的用地布局，且在規(guī)劃實施上要一致有效。在兩規(guī)的協(xié)調(diào)過程中，城市總體規(guī)劃應(yīng)以土地利用總體規(guī)劃為指導(dǎo)，土地利用總體規(guī)劃在用地布局上起到的宏觀調(diào)控作用，城市總體規(guī)劃則詳細的布置城市建設(shè)范圍內(nèi)各類用地的布局。

篇2

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；修編；問題

中圖分類號：TU98 文獻標識碼： A

引言

當(dāng)前，各級政府正在全面開展新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，及時研究當(dāng)前土地利用規(guī)劃面臨的各種問題并實施相應(yīng)措施，對于當(dāng)前土地利用總體規(guī)劃修編工作具有重要的現(xiàn)實意義。

1、土地利用總體規(guī)劃修編背景

土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護在時間以及空間之上來作的總體上的布局與安排，是國家實行土地用途管制的根本基礎(chǔ)。

至今我國土地利用總體規(guī)劃已進行了三輪編制，分別是1987~2000年、1997~2010年和2006~2020年?？偨Y(jié)已經(jīng)進行的這三輪規(guī)劃編制和實施情況，研究其面臨的問題和對策措施，對今后規(guī)劃的修編和實施具有重要意義。

2、當(dāng)前規(guī)劃修編中存在的問題

2.1、規(guī)劃修編規(guī)范和技術(shù)規(guī)程不成熟

我國土地利用總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)程還不成熟，全國和各省市多次制定規(guī)劃修編技術(shù)規(guī)程，一邊規(guī)劃一邊修改，造成了工作中的不便，例如由于最初規(guī)劃圖鑒的格式?jīng)]有統(tǒng)一規(guī)范，較早開展修編的地區(qū)為達到后來的統(tǒng)一要求，不得不修改圖鑒格式，耗費了人力物力。

2.2、規(guī)劃的科學(xué)性不夠

2.2.1、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準確，信息不全面

(1)變更數(shù)據(jù)不準確

首先，變更數(shù)據(jù)的年限較短，數(shù)據(jù)年度變更調(diào)查更新等級跟不上，對規(guī)劃的科學(xué)性產(chǎn)生了一定的影響。修編單位通常只能提供較短年期的土地變更數(shù)據(jù)，僅憑這些數(shù)據(jù)，很難精確預(yù)測未來各土地類型的面積；其次，還存在變更數(shù)據(jù)的隨意性大、變更數(shù)據(jù)與現(xiàn)實不吻合等問題。例如很多地方存在對成果數(shù)據(jù)進行“技術(shù)處理”的現(xiàn)象，主要是減少耕地，增加城鎮(zhèn)村用地和荒草地圈的統(tǒng)計數(shù)。

(2)基礎(chǔ)圖件不全

修編的成果不僅是文本與數(shù)據(jù)，還要以圖件的形式來表現(xiàn)出來，完善、準確的基礎(chǔ)圖件是進行規(guī)劃圖與專題圖繪制的基礎(chǔ)。有些修編單位不能提供完備的基礎(chǔ)圖件資料，存在圖上反映內(nèi)容不全面、圖上數(shù)據(jù)與變更數(shù)據(jù)不一致的情況。

(3)國民經(jīng)濟各項數(shù)據(jù)統(tǒng)計不一致

修編不是國土部門一家能夠完成的，還需要其他部門的配合，只有全面、客觀、真實的分析區(qū)域土地利用和社會經(jīng)濟的現(xiàn)狀、特點以及存在的問題，才能夠做到有的放矢。在不同單位提供的國民經(jīng)濟統(tǒng)計資料中，統(tǒng)計指標各異，即使同一個問題，在不同的文件、文本中所用的數(shù)據(jù)也各不相同，數(shù)據(jù)的準確性無法保障，而且在一些年鑒里面，感性的描述性語言居多，準確的基礎(chǔ)經(jīng)濟數(shù)據(jù)統(tǒng)計較少。對“城鎮(zhèn)人口”理解不同，統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一，導(dǎo)致城市化水平、城鎮(zhèn)建設(shè)用地的預(yù)測存在偏差。

(4)信息互通不充分

即土地供給與用地需求信息對接不好，預(yù)留的建設(shè)用地?zé)o人看好，企業(yè)要用的沒有預(yù)留，如果地方為了發(fā)展經(jīng)濟、招商引資，就會由規(guī)劃的主動調(diào)控變?yōu)轭l繁的被動調(diào)整。

2.2.2、部分規(guī)劃隊伍專業(yè)素質(zhì)較差

土地規(guī)劃系統(tǒng)性較強，要求規(guī)劃隊伍具有合理的知識結(jié)構(gòu)和較強的專業(yè)素質(zhì)。但目前我國土地行政管理部門人員總體素質(zhì)不高，精通業(yè)務(wù)的較少，參與土地利用總體規(guī)劃修編的人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)不夠，對許多基本涵義理解不清。另外，由于規(guī)劃編制手段落后，并缺乏應(yīng)有的基本工作設(shè)備，使得許多規(guī)劃隊伍實際上并不具備從事規(guī)劃的能力。

2.3、規(guī)劃編制缺乏充分的論證

現(xiàn)行土地利用規(guī)劃主要圍繞著耕地保護這一主題展開，土地類別的數(shù)量平衡主要是在耕地數(shù)量保持不變的前提下對其它類型用地數(shù)量進行調(diào)整。從當(dāng)前第二輪土地利用規(guī)劃編制過程和結(jié)果來看，很多地方存在擠占現(xiàn)存園地或農(nóng)村居民點用地等非耕地農(nóng)村用地的做法來獲得地類平衡，而且減少的數(shù)量非常大。

2.4、土地利用規(guī)劃法律地位不明確，權(quán)威性不強

目前，我國土地利用規(guī)劃的權(quán)威性不強，法律地位不夠明確。雖然土地利用總體規(guī)劃是區(qū)域的基礎(chǔ)性規(guī)劃之一，但到目前為止，我國還沒有制定一部關(guān)于土地利用規(guī)劃方面的法律法規(guī)，這是導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃法律地位得不到體現(xiàn)的根本原因。按照規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準，就具有法律效力，各部門都必須按照總體規(guī)劃的安排使用和分配土地。

2.5、公眾參與程度不高

長期以來，我國的土地利用規(guī)劃工作一直走的是封閉性的專家和技術(shù)人員規(guī)劃的路線，對規(guī)劃的討論和定案多是“層次進行的”。與土地利用規(guī)劃的結(jié)果是社會產(chǎn)品，其消費者是公眾，不僅僅是現(xiàn)在的公眾也包括未來的公眾相悖。隨著市場經(jīng)濟體制的進一步深化，政府職能的逐步轉(zhuǎn)化，原有的土地利用規(guī)劃形式已不能適應(yīng)“依法治國、以人為本”的需要。

3、對策分析

3.1、科學(xué)預(yù)測，合理規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃應(yīng)以規(guī)劃理論為基礎(chǔ)，以現(xiàn)實情況為依據(jù)，科學(xué)預(yù)測!合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，確保規(guī)劃方案的合理性，以滿足社會發(fā)展對土地的需求。因此，規(guī)劃不能僅僅停留在對表面數(shù)據(jù)上的數(shù)字預(yù)測，需要對區(qū)域各方面進行深人研究，增強與各部門、各行業(yè)的交流，增強公眾參與程度，深人實際，科學(xué)規(guī)劃，在掌握各行業(yè)發(fā)展水平的基礎(chǔ)上預(yù)測用地需求，為用地提供合理的依據(jù)。

3.2、投入力度，摸清家底

在修編之前，首先要立足準確的土地家底，找準問題所在，才能做到有的放矢。這就要求政府加大在這方面的資金投入，一是扎扎實實開展土地利用變更調(diào)查；二是切實加強土管隊伍建設(shè)，提高管理干部和專業(yè)人員素質(zhì)，是提高數(shù)據(jù)準確度的關(guān)鍵；三是協(xié)調(diào)不同權(quán)利主體之間的利益關(guān)系。規(guī)劃修編是一項公共政策，具有一定的穩(wěn)定性。通過對土地資源的再分配達到利益的再分配。

3.3、完善相關(guān)法律法規(guī)，樹立土地利用規(guī)劃權(quán)威性

制定和土地利用總體規(guī)劃修編相配套的法律和規(guī)章，修改完善《土地管理法》;深入開展規(guī)劃修編法律法規(guī)學(xué)習(xí)教育，進一步提高依法用地、按規(guī)劃用地的意識。進一步明確規(guī)劃修改調(diào)整的條件、類型、審批權(quán)限、階段、程序和修改調(diào)整方案內(nèi)容要求等等，制訂相關(guān)實施意見或辦法，使規(guī)劃調(diào)整、修改走向規(guī)范化、制度化，從而樹立規(guī)劃的權(quán)威性。只有加強規(guī)劃法制建設(shè)，才能全面落實最嚴格的耕地保護制度和土地用途管制制度，才能嚴肅查處、糾正違反規(guī)劃批地用地和違法修改規(guī)劃的行為。

3.4、積極宣傳教育，提高公眾參與力度

嚴格按規(guī)劃的要求，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，節(jié)約利用土地、嚴格保護耕地，這既是貫徹科學(xué)發(fā)展觀，確保經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的長遠大計，也是維護當(dāng)前良好發(fā)展局面當(dāng)務(wù)之計。為此，合理利用土地、保護耕地，必須全民參與、社會監(jiān)督。一是深入開展公眾土地國情教育，普及土地知識，強化土地法制教育，增強土地憂患意識和依法用地、按規(guī)劃用地、嚴格保護耕地和基本農(nóng)田的意識。二是疏通公眾參與的有效途徑，為公眾參與提供法律保障。

結(jié)束語

當(dāng)前，全國都在開展新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作，此次規(guī)劃修編是在我國加入WTO、經(jīng)濟全球化和一體化進程日益加快的國際大背景下展開的，規(guī)劃修編不僅僅是確保我國糧食安全，同時對維護社會穩(wěn)定，保障全面建設(shè)小康社會的目標順利實現(xiàn)具有重要的意義。

參考文獻

[1]梅志敏.土地利用總體規(guī)劃修編中的問題研究[J].北京農(nóng)業(yè),2013,24:228.

篇3

關(guān)鍵詞：GIS技術(shù)；土地利用總體規(guī)劃；土地利用布局；應(yīng)用

中圖分類號：F301.2文獻標識碼： A 文章編號：

土地資源是人類生產(chǎn)和發(fā)展的必要基礎(chǔ) ,是地球上各種資源中不可再生的重要資源。隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，人口增長需求更多的耕地，以及可持續(xù)發(fā)展的大背景下，如何使我國有限的資源在時空上最科學(xué)、合理、高效、節(jié)約地組合或配置,使寶貴的土地資源得到有效充分的利用[1]。因此，如何優(yōu)化土地利用布局和結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率是我國土地資源和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展所面臨的關(guān)鍵問題之一。土地利用的總體規(guī)劃也愈發(fā)顯得重要。

在我國人多地少的社會環(huán)境下,土地利用總體規(guī)劃已成為土地資源科學(xué)利用管理的首要環(huán)節(jié)。近年來,伴隨著計算機和空間分析技術(shù)的發(fā)展, GIS作為一門處理地理空間數(shù)據(jù)的綜合信息技術(shù),為土地資源的規(guī)劃和管理提供一個革命性的工具[2], GIS技術(shù)與土地規(guī)劃的緊密結(jié)合勢必成為21世紀科技發(fā)展以及未來土地管理領(lǐng)域發(fā)展的必然趨勢。

1．GIS引入土地利用總體規(guī)劃的優(yōu)勢和應(yīng)用領(lǐng)域

1.1 GIS引入土地利用總體規(guī)劃的優(yōu)勢

土地利用總體規(guī)劃因其涉及面廣，關(guān)系到國民經(jīng)濟各部門,需要綜合分析自然、社會、經(jīng)濟等多方面的因素,是一項繁重而必要的工程。GIS具有的數(shù)據(jù)采集與處理能力以及海量數(shù)據(jù)管理能力較之傳統(tǒng)的工作方式無法及時有效的反映規(guī)劃區(qū)域土地利用的動態(tài)變化,而且工作過程中費財費時費力誤差大的問題，具有不可取代的明顯優(yōu)勢。

運用GIS技術(shù)，可以將空間數(shù)據(jù)或信息以直觀、形象的圖形化結(jié)果表現(xiàn)出來。GIS與RS、GPS的結(jié)合的3S技術(shù),可以為土地利用規(guī)劃決策部門提供精確度高、實效性強、綜合性的定量定位信息,有助于信息數(shù)據(jù)庫的及時正確的更新,保證數(shù)據(jù)的時效性,為土地利用總體規(guī)劃人員提供科學(xué)的決策支持[3]。

1.2 GIS在土地利用總體規(guī)劃中的應(yīng)用領(lǐng)域

GIS的發(fā)展至今已有半個世紀的歷程, 但是GIS在國內(nèi)開始研究應(yīng)用，始于上世紀80年代。地理信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)功能是將一個研究區(qū)域的行政界線、地類圖斑、建設(shè)用地、水系、交通等區(qū)域的基礎(chǔ)地理信息及其屬性信息、社會經(jīng)濟信息、文字信息、圖表信息等信息錄入系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫之中,將各類信息與其相應(yīng)的屬性信息結(jié)合便于雙向查詢[4]。

目前,GIS在土地利用規(guī)劃方面的研究和應(yīng)用主要集中在一下幾個方面:規(guī)劃前期土地適宜性評價、土地利用規(guī)劃布局優(yōu)化、土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查、土地利用規(guī)劃動態(tài)管理土地、利用規(guī)劃信息系統(tǒng)建設(shè)、土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價。

2．GIS在土地利用總體規(guī)劃中應(yīng)用存在的主要問題

目前,地理信息系統(tǒng)以其在數(shù)據(jù)存儲和空間分析方面所具有的明顯優(yōu)勢,應(yīng)用于土地利用總體規(guī)劃中的眾多方面,提高了規(guī)劃的科學(xué)性和合理性。但是，GIS在土地利用總體規(guī)劃中應(yīng)用中的以下幾個方面有待進一步完善。

矢量數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換困難。進行矢量數(shù)據(jù)格式的轉(zhuǎn)換是運用GIS操作分析的必要程序，但是由于不同的文化背景、領(lǐng)域背景和技術(shù)背景，導(dǎo)致GIS軟件之間不同格式的矢量數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換可能造成屬性數(shù)據(jù)的丟失[5]；一些限制條件和專家知識難以實現(xiàn)合理的量化、等級化。目前一些專家學(xué)者在實際評價分析過程中,對指標的選擇較為單一,不夠全面，降低了評價分析結(jié)果的客觀性和科學(xué)性；關(guān)于圖幅整理修飾的問題； GIS軟件是通過多個圖層的疊加來表達所有的地圖要素，多數(shù)研究學(xué)者是采取肉眼判讀、手工刪除的方式來處理覆蓋情況,步驟繁瑣,錯誤率高；圖件編制與數(shù)據(jù)庫構(gòu)建是兩個獨立的過程，制圖與建立數(shù)據(jù)庫操作步驟的重復(fù)、繁瑣,大大增加了工作量,降低了圖庫制作的整體效率；土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫成果無法在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享。目前,全國各省出臺的土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)規(guī)范尚未進行有效的銜接,數(shù)據(jù)格式結(jié)構(gòu)和編碼不是統(tǒng)一標準,無法實現(xiàn)各區(qū)域土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)的共享；二次開發(fā)和編程的準入門檻高,應(yīng)用范圍不夠廣泛，受到技術(shù)水平的限制,GIS的二次開發(fā)目前仍然缺乏靈活、方便的手段,此系統(tǒng)具有專門的開發(fā)語言和開發(fā)環(huán)境,提高了GIS二次開發(fā)的準入門檻,很大程度上限制了GIS在土地利用規(guī)劃中的應(yīng)用。

3．GIS在土地利用總體規(guī)劃中的應(yīng)用

3.1 GIS的系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫

GIS的數(shù)據(jù)庫在土地利用規(guī)劃編制過程中,建立數(shù)據(jù)庫,利用系統(tǒng)中的各種處理功能,快速的對數(shù)據(jù)進行查詢檢索,對地理信息進行操作、分析和顯示,這些功能是其他計算機系統(tǒng)所不具備的。如土地利用的變更、規(guī)劃圖的編制,都可在相同的工作底圖上運用GIS完成操作、分析過程,GIS的一大優(yōu)點是它能夠確定圖形特征之間的關(guān)系。實際上,GIS可以使你能夠建立新的關(guān)系，將新的屬性與地圖特征相聯(lián),然后存儲于數(shù)據(jù)庫中。

3.2 GIS的制圖功能

GIS有一個獨創(chuàng)的圖形和數(shù)據(jù)庫編輯器,它有效地將CAD技術(shù)和地理數(shù)據(jù)庫功能聯(lián)合在一起。這種聯(lián)合不僅對建立高質(zhì)量的地圖是重要的,而且對建立和維護復(fù)雜的地理數(shù)據(jù)庫也是至關(guān)重要的。GIS可在數(shù)字化地圖上編輯特殊屬性，加上高質(zhì)量的文本注釋,可用其它數(shù)據(jù)庫層作為背景顯示,具有較強的診斷和糾錯能力；所有土地利用總體規(guī)劃中的圖形處理均可構(gòu)建高質(zhì)量的地圖。在屏幕上已經(jīng)設(shè)計一個希望得到的地圖后,就能夠保存它或通過繪圖儀輸出。

綜上所述,GIS作為一種利用計算機存儲、處理地理信息的一種實用新型技術(shù)系統(tǒng),在土地利用總體規(guī)劃中,發(fā)揮了極大的作用。

4. GIS 在土地利用總體規(guī)劃中的應(yīng)用展望

GIS技術(shù)與城市規(guī)劃銜接,研究住宅、工業(yè)、商業(yè)用地布局。土地規(guī)劃以城區(qū)建設(shè)用地為一個研究對象整體布局的,而城市規(guī)劃針對住宅、工業(yè)、商業(yè)用地分類布局的，這是今后需要進一步深入細化研究方面[6]。GIS技術(shù)在土地利用規(guī)劃的各環(huán)節(jié)依據(jù)不同軟件平成,并沒有形成系統(tǒng)的高度集成，故系統(tǒng)高度集成是今后深入研究的主要方向。土地利用總體規(guī)劃編制涉及多個部門、多方利益、多個學(xué)科、多種因素、多源數(shù)據(jù)等問題,然而目前還沒有一個較理想的GIS數(shù)據(jù)模型來解決這個問題，這將是今后土地利用總體規(guī)劃研究的熱點問題。

參考文獻：

[1]王萬茂.定性定量定位定序--關(guān)于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用規(guī)劃思路的新思考[J].新觀察,2002,(6):21-23.

篇4

1.烏蘭察布市概況

1.1自然概況

烏蘭察布市地處自治區(qū)中部，位于東經(jīng)109°16′～114°49′，北緯39°37′～43°28′。東西長458公里，南北寬442公里，總面積5.4萬平方公里，占自治區(qū)土地總面積的4.67%。烏蘭察布市北部與蒙古國交界，國境線長100多公里，東部與河北省接壤，東北部與錫林郭勒盟相鄰，南部與山西省相連，西部與自治區(qū)首府呼和浩特市毗連。烏蘭察布市地處黃土高原、晉北山地和內(nèi)蒙古高原交錯地帶，地形自北向南由蒙古高原、烏蘭察布丘陵、陰山山脈、黃土丘陵四部分組成。烏蘭察布市地處中溫帶，屬大陸性季風(fēng)氣候，四季特征明顯。烏蘭察布市境內(nèi)各河流分屬黃河、永定河和內(nèi)陸河三大水系。烏蘭察布市區(qū)位優(yōu)勢明顯，地處呼、包、銀經(jīng)濟隆起帶和京津唐經(jīng)濟圈的結(jié)合部。110國道、208國道和京藏高速公路交匯于集寧，是國家“五縱七橫”重點規(guī)劃的十二條公路主干骨架中的兩條重要公路，與省際大通道等10條省際通道及集寧通往各旗縣市的公路網(wǎng)，共同相成了以集寧為中心貫通東、西、南、北快捷公路交通格局。烏蘭察布市地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，地質(zhì)礦產(chǎn)資源比較豐富。目前普查已發(fā)現(xiàn)的礦種80余種，已探明儲量的有37個礦種，已開發(fā)利用的有29個礦種，產(chǎn)地75處。

1.2社會經(jīng)濟條件

烏蘭察布市現(xiàn)轄察右前旗、察右后旗、察右中旗、四子王旗、卓資縣、興和縣、涼城縣、商都縣、化德縣、豐鎮(zhèn)市、集寧區(qū)十一個旗縣市區(qū)。烏蘭察布市是一個以蒙古族為主體的多民族聚居區(qū)，共同生活著蒙、漢、回等23個民族?？?cè)丝跒?86.97萬人，其中主體民族蒙古族8.69萬人，占總?cè)丝诘?.03%，漢族居多數(shù)，其它有回族、壯族、達翰爾族、朝鮮族、鄂溫克族、苗族、藏族、維吾爾族等20多個少數(shù)民族。據(jù)2012年統(tǒng)計，全市地區(qū)生產(chǎn)總值達781.17億元，全年財政收入完成66.1億元，同比增長28.9%。全年規(guī)模以上固定資產(chǎn)投資完成650.5億元，增長40.8%。全年農(nóng)作物種植面積達到61.97萬公頃，增長2.8%。主要農(nóng)作物產(chǎn)量穩(wěn)定增長；全年糧食總產(chǎn)量達到88.5萬噸，同比增長4.1%。全市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)牧民人均純收入分別達到18609元和5853元。

1.3土地利用現(xiàn)狀

根據(jù)2012年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查，經(jīng)規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換，烏蘭察布市土地總面積5445589.22公頃。其中農(nóng)用地4756733.63公頃，占土地總面積的87.35%；建設(shè)用地116095.37公頃，占土地總面積的2.13%；其他土地572760.22公頃，占土地總面積的10.52%。農(nóng)用地中耕地909788.05公頃，占土地總面積的16.71%；園地1216.37公頃，占土地總面積的0.02%；林地738714.58公頃，占土地總面積13.57%；牧草地3046302.63公頃，占土地總面積55.94%；其它農(nóng)用地60712.00公頃，占土地總面積1.11%。建設(shè)用地中城鄉(xiāng)建設(shè)用地95413.84公頃，占土地總面積的1.75%，其中，城鎮(zhèn)用地22398.29公頃，占土地總面積的0.41%；工礦用地10688.89公頃，占土地總面積的0.20%；農(nóng)村居民點62326.66公頃，占土地總面積的1.14%。交通運輸用地15064.10公頃，占土地總面積的0.28%。水利設(shè)施用地1637.41公頃，占土地總面積的0.03%。其它建設(shè)用地3980.02公頃，占土地總面積的0.07%。其他土地中水域面積80735.23公頃，占土地總面積的1.48%；自然保留地492024.99公頃，占土地總面積的9.04%。

2.規(guī)劃執(zhí)行情況評估

2.1規(guī)劃實施評估方法

本文采用直接比較法對《烏蘭察布市土地利用總體規(guī)劃（2006年~2020年）》中的主要控制指標執(zhí)行7年的情況進行評估。通過對比全市2005年、規(guī)劃目標年（2020年）和2012年各項指標的數(shù)據(jù)，來反映全市規(guī)劃實施7年來各項指標的落實情況。

2.2評估結(jié)果

農(nóng)用地中耕地保有量、基本農(nóng)田保護目標已經(jīng)實現(xiàn)。建設(shè)用地中建設(shè)用地總規(guī)模未突破指標，規(guī)劃指標剩余空間56071.6公頃。城鄉(xiāng)建設(shè)用地與城鎮(zhèn)工礦用地突破指標，尤其城鎮(zhèn)工礦用地已超出規(guī)劃下達指標的22%；交通用地、水利設(shè)施用地和其他建設(shè)用地指標剩余空間較大，分別為：8658.33公頃、4244.78公頃、50919.29公頃。新增建設(shè)用地、新增建設(shè)用占用農(nóng)用地、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模都未突破規(guī)劃目標，指標剩余空間分別為4217.94公頃、5624.61公頃、3853公頃。規(guī)劃期內(nèi)通過耕地儲備補充耕地4036.33公頃，雖然完成了規(guī)劃實施期間的占補平衡，但距離規(guī)劃目標的實現(xiàn)還需補充2522.67公頃。規(guī)劃實施期間人均城鎮(zhèn)工礦用地指標未降反升，實現(xiàn)程度低。規(guī)劃實施期間，中心城區(qū)建設(shè)速度較快，中心城區(qū)建設(shè)用地規(guī)模尚未突破目標，還有1334.81指標剩余，但中心城區(qū)城市建設(shè)用地規(guī)模超出規(guī)劃目標423.71公頃。

3.現(xiàn)行規(guī)劃實施成效與存在的問題分析

3.1現(xiàn)行規(guī)劃實施成效分析

3.1.1強化了對耕地特別是基本農(nóng)田的保護土地利用總體規(guī)劃劃定的一般農(nóng)地區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)，明確了耕地和基本農(nóng)田保護范圍，在規(guī)劃實施過程中，通過建立農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度、耕地占補平衡制度和基本農(nóng)田保護制度，有效地實施了對耕地特別是基本農(nóng)田的保護。嚴格執(zhí)行先補后占，實現(xiàn)了建設(shè)占用耕地占補平衡政策。規(guī)劃2020年耕地保有量為880849.33公頃。2012年耕地面積909788.07公頃，比2020年規(guī)劃目標多28938.73公頃。規(guī)劃基本農(nóng)田保護目標為785000公頃，2012年基本農(nóng)田面積793185.80公頃，比規(guī)劃目標多8185.80公頃。規(guī)劃實施7年間，全市新增建設(shè)占耕面積2705.87公頃，通過耕地儲備增加耕地面積為4036.33公頃，實現(xiàn)了規(guī)劃期內(nèi)的占補平衡目標。3.1.2保障了建設(shè)用地的合理需求劃實施期間，嚴格落實“四區(qū)三界”和土地用途管制，通過加強規(guī)劃實施管理，基本保障了國家、自治區(qū)、市級及旗縣級的各類重點項目和城鎮(zhèn)化的用地需求。規(guī)劃實施七年，烏蘭察布市新增建設(shè)用地10575.64公頃。規(guī)劃實施期間，城鄉(xiāng)建設(shè)用地凈增13092.80公頃，城鎮(zhèn)工礦用地凈增16019.20公頃，交通用地凈增1487.42公頃，中心城區(qū)建設(shè)用地凈增4945.76公頃，其中中心城區(qū)城市用地凈增4237.5公頃。3.1.3增強了按規(guī)劃用途使用土地和管理土地的意識國土資源管理部門在日常管理中依據(jù)規(guī)劃審批土地，嚴格執(zhí)行規(guī)劃用途管制制度，保證了規(guī)劃的強制性和嚴肅性。通過各級政府的高度重視，加上長期的宣傳教育，使全社會特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部逐步形成了土地利用必須符合土地利用總體規(guī)劃的觀念，進一步增強了按規(guī)劃用途依法使用土地的意識。/RESOURCES3.1.4指導(dǎo)了造林種草，促進了生態(tài)環(huán)境的改善規(guī)劃貫徹了“在開發(fā)中保護、在保護中開發(fā)”的基本方針，確定了切實可行的生態(tài)環(huán)境建設(shè)用地布局和范圍，有效地指導(dǎo)了造林種草，城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活及生存環(huán)境得到進一步改善，規(guī)劃實施期間，全市林地面積增加233705.68公頃，促進了生態(tài)環(huán)境的改善。

3.2現(xiàn)行規(guī)劃實施存在的主要問題

3.2.1耕地數(shù)量變化旗縣間差異大，基本農(nóng)田布局不盡合理烏蘭察布市耕地從數(shù)量上來看，規(guī)劃實施期間總體上呈現(xiàn)增加的趨勢，規(guī)劃確定的耕地保有量和基本農(nóng)田目標完全可以保證。但從全市11個旗縣區(qū)來看，各旗縣耕地面積變化差異較大。由于受水資源條件的約束，烏蘭察布市大部分旱作耕地開發(fā)利用難度大。然而政府為建設(shè)陰山北麓優(yōu)質(zhì)雜糧馬鈴薯基地、察右中旗胡蘿卜基地、察右前旗甜菜基地和商都西芹基地，大力發(fā)展該地區(qū)設(shè)施農(nóng)業(yè)，擴大微灌、滴灌面積，造成有基地項目計劃的旗縣耕地增加明顯，無計劃地區(qū)則耕地增加很少，甚至減少，比如集寧區(qū)，在經(jīng)濟建設(shè)過程中只能依靠“異地補耕”來實現(xiàn)耕地占補平衡。2012年，烏蘭察布市基本農(nóng)田面積比規(guī)劃目標多8185.80公頃，實現(xiàn)了基本農(nóng)田保護目標。但由于自然災(zāi)害等原因造成的耕地和基本農(nóng)田災(zāi)毀；同時，規(guī)劃期間不可避免的會出現(xiàn)一些交通、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施項目選址繞不開基本農(nóng)田保護區(qū)，因此，需要對局部地區(qū)的基本農(nóng)田布局進行調(diào)整，同時需要將規(guī)劃實施期間通過土地整治、高標準基本農(nóng)田建設(shè)等工程增加的優(yōu)質(zhì)耕地盡快劃入基本農(nóng)田保護范圍。3.2.2建設(shè)用地空間布局和內(nèi)部各項指標與實際需求不匹配規(guī)劃期內(nèi)，烏蘭察布市城鎮(zhèn)化速度加快，能源、交通建設(shè)迅速發(fā)展，許多項目的不確定性，總會造成規(guī)劃建設(shè)用地與實際落地位置有所偏差，致使規(guī)劃建設(shè)用地空間布局不能很好地適應(yīng)建設(shè)項目的實施。根據(jù)規(guī)劃實施評估結(jié)果，烏蘭察布市建設(shè)用地內(nèi)各項指標的結(jié)構(gòu)分配不合理。目前，烏蘭察布市建設(shè)用地總規(guī)模有56071.6公頃剩余空間。主要為其他建設(shè)用地、交通水利用地，然而城鄉(xiāng)建設(shè)用地在規(guī)劃實施期間已經(jīng)超出規(guī)模的22%，剩余的其他建設(shè)用地、交通水利用地指標無法調(diào)整到城鄉(xiāng)建設(shè)用地或城鎮(zhèn)工礦用地中使用，從而造成有計劃而無規(guī)模用地的尷尬局面。3.2.3規(guī)劃新增建設(shè)占用耕地地區(qū)間不平衡，建設(shè)項目落地困難從全市的角度來看，烏蘭察布市新增建設(shè)用地占用耕地指標尚有剩余，然而，由于自然資源條件制約和規(guī)劃期內(nèi)烏蘭察布市打造區(qū)域性中心城市的規(guī)劃影響，集寧區(qū)、察右前旗目前已經(jīng)沒有建設(shè)占用耕地指標可用。因此，在擴大城市規(guī)模建設(shè)過程中，為了避讓耕地，各類城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)項目無法科學(xué)的安排到規(guī)劃圖上，導(dǎo)致建設(shè)項目不符合規(guī)劃，難以落地。3.2.4建設(shè)用地集約利用程度有待進一步提高規(guī)劃實施以來，烏蘭察布市建設(shè)用地集約程度有所提高，但仍存在許多問題，諸如城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局不盡合理，集約利用水平低。農(nóng)村居民點用地內(nèi)涵復(fù)雜，居住、生產(chǎn)、畜牧養(yǎng)殖等用地類型混合其中，數(shù)量大，布局分散，居住環(huán)境差，人均用地超標；城鎮(zhèn)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)和布局不盡合理，土地利用效率低；獨立工礦用地中，有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模偏小，布局松散，容積率低，土地產(chǎn)出效益較差。應(yīng)該進一步對全市的建設(shè)用地進行潛力挖潛。

4.對策與建議

4.1建立常態(tài)化土地利用總體規(guī)劃評估修改機制

為解決規(guī)劃實施過程中旗縣區(qū)間耕地保護任務(wù)不平衡，規(guī)劃基本農(nóng)田布局區(qū)域間不盡合理，規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地和城鎮(zhèn)工礦明顯不足，規(guī)劃新增建設(shè)占用耕地區(qū)域間不平衡，建設(shè)用地內(nèi)部規(guī)劃指標結(jié)構(gòu)不合理等問題應(yīng)建立一年一評估，兩年一修改的常態(tài)化規(guī)劃評估修改制度。同時完善規(guī)劃實施辦法，在建設(shè)用地總規(guī)模不突破的前提下，適時出臺相應(yīng)規(guī)劃指標使用政策，允許交通用地、水利用地、其他建設(shè)用地指標與城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標之間的調(diào)整平衡，彈性引導(dǎo)和剛性控制相結(jié)合，提高《規(guī)劃》對烏蘭察布市社會經(jīng)濟發(fā)展的用地保障能力。

4.2強化耕地質(zhì)量建設(shè)，推進耕地特別是基本農(nóng)田布局調(diào)整

2012年，烏蘭察布市耕地面積912171.02公頃，其中水澆地僅為115294.19公頃，占耕地總面積的12.64%，旱地面積795233.96公頃，占耕地總面積的87.36%。全市耕地質(zhì)量較低，基本上為低等地。因此，需要加大整治力度，提高耕地質(zhì)量和產(chǎn)能。2006年~2012年，全市各旗縣區(qū)所建立的耕地儲備庫差異較大，規(guī)劃實施期間涼城縣、興和縣、察右中旗、察右前旗、化德縣進行了儲備庫建設(shè)。因此，要結(jié)合現(xiàn)狀耕地數(shù)量和分布情況，以及規(guī)劃實施期間的土地整治情況，建立“優(yōu)近劣退”機制，實施“異地補耕”，通過規(guī)劃修改合理確定各地區(qū)規(guī)劃耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積和布局。

4.3出臺建設(shè)用地內(nèi)部指標靈活運用政策

根據(jù)《規(guī)劃》確定各項建設(shè)用地指標靈活運用政策，全市尚有大量的其他建設(shè)用地、交通運輸和水利用地指標，但根據(jù)全市實際情況和《規(guī)劃》實施以幾年來各項建設(shè)用地使用情況，其他建設(shè)用地、交通運輸和水利用地指標使用量較少，尤其是其他建設(shè)用地指標剩余高達50919.29公頃，但城鄉(xiāng)建設(shè)用地已經(jīng)嚴重缺乏，甚至突破。因此，建議在總建設(shè)用地指標不突破的前提下，適時出臺相關(guān)政策，鼓勵其他建設(shè)用地、交通運輸和水利用地指標用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地，支持城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)。

4.4增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地、新增建設(shè)用地和新增建設(shè)占耕指標

通過對本輪規(guī)劃各指標的評估分析，烏蘭察布市目前尚有56071.6公頃的建設(shè)用地指標可用，這些指標中只有其他建設(shè)用地、交通水利用地，城鄉(xiāng)建設(shè)用地不僅無指標剩余空間，規(guī)劃實施七年超出目標7750.80公頃。隨著規(guī)劃的深入實施，“三個基地”、“三個中心”、“五個區(qū)”的戰(zhàn)略逐步落實，城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求量將大規(guī)模增加，同時新增建設(shè)用地量、新增建設(shè)占耕量會隨同適當(dāng)增加。因此，在沒有出臺建設(shè)用地內(nèi)部指標靈活運用政策之前，增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占耕規(guī)模是解決未來經(jīng)濟發(fā)展用地需要的主要措施。如果近期出臺建設(shè)用地內(nèi)部指標靈活運用政策，將其他建設(shè)用地指標分出45000公頃用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地，一方面可以彌補城鄉(xiāng)建設(shè)用地歷史欠賬，另一方面還可以補充未來城鄉(xiāng)建設(shè)用地的需求。同時，在其他建設(shè)用地指標可以靈活動用時，盡管在努力提高建設(shè)用地集約利用程度情況下，僅剩的4217.94公頃新增建設(shè)用地指標和3853公頃新增建設(shè)占耕指標也滿足不了45000公頃指標的使用，到時，新增建設(shè)用地指標、新增建設(shè)占耕指標又將成為重點項目落地的限制因素。所以不管通過直接增加還是采用政策調(diào)整增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標，都將需要同時匹配增加一定規(guī)模的新增建設(shè)用地指標、新增建設(shè)占耕指標，來保障烏蘭察布市社會經(jīng)濟的又快又好發(fā)展。

4.5提高土地集約節(jié)約水平

首先通過堅持規(guī)劃引導(dǎo)，提高土地的集約節(jié)約水平。規(guī)劃關(guān)系到當(dāng)?shù)氐拇缶掷婧烷L遠利益。在規(guī)劃實施過程中，不論是工業(yè)企業(yè)發(fā)展用地，還是招商引資項目用地，盡量引導(dǎo)項目向園區(qū)、向規(guī)劃區(qū)集中，適度提高園區(qū)準入門檻，同時注重項目的時序安排，敢于和善于核減與區(qū)域發(fā)展功能不相符的用地項目，盡量克服土地利用的粗放現(xiàn)象。其次，通過發(fā)揮土地市場引導(dǎo)作用，挖掘土地潛力。不斷規(guī)范土地市場，工業(yè)和經(jīng)營性用地百分之百實行招拍掛出讓，資源配置真正科學(xué)化、市場化。采取清理閑置土地，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等措施，積極盤活土地資源。

4.6探索建立未利用地開發(fā)利用試驗區(qū)

隨著西部大開發(fā)的深入實施，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程加快，烏蘭察布市日益面臨土地需求急速上升，而資源供給有限的兩難局面。為拓展用地新空間，廣袤的未利用地已成為投資開發(fā)熱點。嘗試探索建立未利用地開發(fā)利用試驗區(qū)，將一定面積的區(qū)位條件好、適宜開發(fā)建設(shè)的未利用土地進行綜合開發(fā)利用，通過修改規(guī)劃將適合開發(fā)為建設(shè)用地的未利用地規(guī)劃為有條件建設(shè)區(qū)，極探索不占或少占耕地，拓展建設(shè)用地空間的用地新路徑。在管理上，支持試驗區(qū)在產(chǎn)權(quán)等抵押融資方面先行先試，在審批、資金、項目等方面給予支持。

參考文獻

[1]邢曉芹，烏海市新一輪土地利用總體規(guī)劃用地平衡分析[M].內(nèi)蒙古師范大學(xué)碩士論文.2011,4.

[2]娜仁圖雅.邱淑，巴彥淖爾市土地利用總體規(guī)劃實施中期評估研究[M].內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟.2014.12.

篇5

關(guān)鍵詞：土地 規(guī)劃 管理 GIS 修編

中圖分類號：C93 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2013）04（a）-0031-02

土地利用總體規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)、土地管理的綱領(lǐng)性文件，是落實土地用途管制制度的重要依據(jù)。樂都縣此輪規(guī)劃在保護耕地尤其是強化對基本農(nóng)田的保護，節(jié)約利用土地資源，合理控制建設(shè)用地規(guī)模特別是規(guī)劃建設(shè)占用耕地數(shù)量，兼顧社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一，保障經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

1 新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的任務(wù)

樂都在土地利用總體規(guī)劃體系中屬于縣級土地利用總體規(guī)劃，屬于過渡層次的中觀性、政策性規(guī)劃。其基本內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是在省級規(guī)劃的控制下，提出各類土地供應(yīng)的總量控制指標和確定本行政區(qū)域內(nèi)的土地開發(fā)、利用、整治、保護的重點區(qū)域和重點工程，重點解決好縣域內(nèi)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、骨干性基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃等各類規(guī)劃用地規(guī)模和布局的協(xié)調(diào)與控制問題。新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的前提是保護耕地，核心是節(jié)約集約用地，重點是控制新增建設(shè)用地規(guī)模和優(yōu)化各類用地的空間布局。因而樂都縣新一輪土地利用總體規(guī)劃袖編的主要任務(wù)是。

（1）全面摸清家底，包括各類用地的數(shù)量、質(zhì)量和分布。在此基礎(chǔ)上對上一輪土地利用總體規(guī)劃做客觀、科學(xué)的評價。

（2）統(tǒng)籌規(guī)劃。要體現(xiàn)總體規(guī)劃的綜合性、戰(zhàn)略性，強化規(guī)劃對城鄉(xiāng)土地利用發(fā)展方向、規(guī)模和布局的整體調(diào)控作用。要依法做好相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接。

（3）保護耕地。要在全面規(guī)劃的基礎(chǔ)上，突出對耕地特別是基本農(nóng)田的保護，重點安排好土地整理復(fù)墾開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護用地。在保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的前提下，合理安排建設(shè)用地，嚴格控制城市建設(shè)用地規(guī)模。

（4）完善規(guī)劃指標體系和土地用途分區(qū)。耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、建設(shè)占用耕地面積、補充耕地面積、城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模等指標，應(yīng)作為強制性指標，依法確定并實行自上而下逐級控制。劃定土地用途區(qū)與制定土地用途管制規(guī)則相結(jié)合，處理好規(guī)劃“剛性”與“彈性”的關(guān)系。

2 新技術(shù)在規(guī)劃修編工作中的應(yīng)用

回顧上一輪規(guī)劃修編實施的情況，不難發(fā)現(xiàn)，由于經(jīng)濟、社會、技術(shù)等多種因素導(dǎo)致規(guī)劃成果適用性不足，規(guī)劃管理的風(fēng)險和難度加大。在此，本文僅從技術(shù)角度解析上一輪規(guī)劃修編存在的問題：（1）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)嚴重不足或者現(xiàn)勢性不夠，很多數(shù)據(jù)仍采用紙質(zhì)地圖，操作難度大，準確性低，造成規(guī)劃修編成果不夠準確或者適應(yīng)性差。（2）規(guī)劃圖斑不能與實地地塊一一對應(yīng)，導(dǎo)致規(guī)劃成果與實際的矛盾，為后期的規(guī)劃實施帶來困難。（3）基礎(chǔ)性研究不足，規(guī)劃修編缺乏理論支撐，規(guī)劃方法在融合土地利用結(jié)構(gòu)演變與政策調(diào)控意愿方面的實用性不強等等。

為克服上述弊端，一方面依賴大量現(xiàn)勢性很強的數(shù)據(jù)支撐。數(shù)據(jù)是新一輪規(guī)劃的核心和基礎(chǔ)，在修編工作過程中，我們期望的是隨時可以調(diào)閱各類相關(guān)數(shù)據(jù)，包括上一輪規(guī)劃數(shù)據(jù)、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、土地開發(fā)整理數(shù)據(jù)等的支持；另一方面依賴先進的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息化技術(shù)支持規(guī)劃修編。有了數(shù)據(jù)，還需將其按照一定的標準和規(guī)范有序地組織起來，便于對其進行調(diào)閱和查詢。同時，如何從龐大的數(shù)據(jù)中獲取感興趣的信息也非常關(guān)鍵，因而數(shù)據(jù)的統(tǒng)計、輸出，甚至進行更高級的疊加分析就顯得尤為重要。例如：我們關(guān)心的上一輪規(guī)劃實施的情況，就需要我們將現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和規(guī)劃數(shù)據(jù)進行對比、分析和提取等操作以獲取有用信息。為此，首先要在縣和各區(qū)縣之間建立專網(wǎng)連接，保證信息傳遞通常，同時也確保數(shù)據(jù)保密和安全；其次，要使用大型關(guān)系數(shù)據(jù)庫對規(guī)劃修編必須的各類空間數(shù)據(jù)進行存儲和管理，數(shù)據(jù)統(tǒng)一存放在縣局的數(shù)據(jù)庫服務(wù)器上，縣和區(qū)兩個層次都在同一套規(guī)劃數(shù)據(jù)上開展修編，使用同一套現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進行對比分析，以保證數(shù)據(jù)的一致性；借助GIS軟件平臺實現(xiàn)空間數(shù)據(jù)的可視化，對其進行操作、處理，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的修改、保存提取和輸出等。

3 土地利用總體規(guī)劃修編管理系統(tǒng)的設(shè)計

縣國土局在開展新一輪規(guī)劃修編工作時，著力做好了以下幾個方面的工作：（1）加強基礎(chǔ)數(shù)據(jù)建設(shè)。（2）加強實地調(diào)研，提高圖件資料的準確性和現(xiàn)勢性。（3）加強規(guī)劃方法理論研究。逐步形成了一套以Internet/Intranet為基礎(chǔ)，Oracle+ArcGIS為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和空間數(shù)據(jù)管理工具的軟件平臺，并設(shè)計實現(xiàn)了具有較強實用性的土地利用規(guī)劃修編管理系統(tǒng)。

3.1 體系結(jié)構(gòu)建設(shè)

系統(tǒng)采用C/S（客戶端/服務(wù)器）的三層體系結(jié)構(gòu)，包括數(shù)據(jù)層、中間層和應(yīng)用層。如圖1。

其中：數(shù)據(jù)層采用大型關(guān)系數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)實現(xiàn)對整個系統(tǒng)數(shù)據(jù)的管理。系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫在邏輯上分成空間數(shù)據(jù)庫和屬性數(shù)據(jù)庫，前者存儲地理空間數(shù)據(jù)，實現(xiàn)不同行政區(qū)域數(shù)據(jù)的無縫拼接，由中間層的空間數(shù)據(jù)引擎協(xié)同管理；后者存儲屬性和管理數(shù)據(jù)。二者之間通過地理定位編碼相互關(guān)聯(lián)；中間層采用空間數(shù)據(jù)引擎協(xié)同管理空間數(shù)據(jù)庫；應(yīng)用層為用戶直接接觸的部分，根據(jù)不同的用戶需要，將應(yīng)用層分成兩個部分：系統(tǒng)用戶端和部門用戶端。

3.2 主要功能設(shè)計

系統(tǒng)按模塊化結(jié)構(gòu)設(shè)計，劃分為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)處理模塊、規(guī)劃輔助編制模塊、規(guī)劃成果管理模塊、規(guī)劃實施管理模塊、專題分析模塊、系統(tǒng)維護模塊等6個功能模塊。一方面各模塊在功能上相互獨立；另一方面，各模塊又通過數(shù)據(jù)共享、功能調(diào)用、界面集成而緊密相聯(lián)，如圖2。

（1）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)處理功能。

實現(xiàn)基本的數(shù)據(jù)處理功能，包括基本圖形操作、數(shù)據(jù)輸入、數(shù)據(jù)編輯、數(shù)據(jù)輸出、數(shù)據(jù)交換、對上級系統(tǒng)的數(shù)據(jù)上報和更新、專題圖制作、業(yè)務(wù)統(tǒng)計報表制作等。

（2）規(guī)劃修編功能。

實現(xiàn)規(guī)劃方案擬定、方案比較及成果輸出等規(guī)劃輔助編制功能。

（3）規(guī)劃成果管理功能。

包括規(guī)劃基期土地利用現(xiàn)狀圖和各年度土地利用現(xiàn)狀圖的調(diào)閱、查詢和統(tǒng)計；總體規(guī)劃圖、專題圖、專項規(guī)劃圖的存檔；總體規(guī)劃圖、專題圖、專項規(guī)劃圖按項目、土地用途等的查閱、統(tǒng)計；總體規(guī)劃圖、專題圖、專項規(guī)劃圖按任意區(qū)域、任意比例尺輸出；總體規(guī)劃圖、專題圖、專項規(guī)劃圖基于圖層的調(diào)整、修改等。

（4）規(guī)劃實施管理功能。

主要包括：土地利用年度計劃管理，輔助編制供上報審批的土地利用年度計劃建議、土地利用年度計劃實施方案、核算管理計劃使用情況并自動生成相關(guān)臺帳。

規(guī)劃實施期間，一方面要對建設(shè)項目用地預(yù)審進行管理，確保新項目符合規(guī)劃；另一方面要對土地開發(fā)整理項目進行管理，將項目相關(guān)信息錄入系統(tǒng)，綜合管理。

（5）專題分析功能。

主要包括提供計劃執(zhí)行情況分析、規(guī)劃實施情況分析和土地利用情況分析等工具，為決策支持提供數(shù)據(jù)支撐。

（6）系統(tǒng)維護功能。

本系統(tǒng)具有用戶管理、角色管理、系統(tǒng)設(shè)置、數(shù)據(jù)維護和日志管理等功能。

3.3 數(shù)據(jù)庫設(shè)計

（1）數(shù)據(jù)庫框架設(shè)計。

數(shù)據(jù)庫包含圖形、屬性、文檔等多種格式數(shù)據(jù)，屬性數(shù)據(jù)用關(guān)系數(shù)據(jù)庫存儲和管理，圖形數(shù)據(jù)通過空間數(shù)據(jù)引擎存放到關(guān)系數(shù)據(jù)庫中，文檔數(shù)據(jù)（文字、影像、圖形資料等）以長二進制數(shù)據(jù)格式存放在關(guān)系數(shù)據(jù)庫中，或者以文件形式存放。

系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫內(nèi)容包括基礎(chǔ)地理信息、土地利用規(guī)劃基期信息、土地利用規(guī)劃信息、土地規(guī)劃實施信息以及管理數(shù)據(jù)。其中基礎(chǔ)地理信息庫反映了城市地理環(huán)境（自然環(huán)境和人工環(huán)境）的現(xiàn)狀，是本系統(tǒng)各模塊共同需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；土地利用規(guī)劃基期信息庫包括土地利用現(xiàn)狀（基期）圖、土地用途分類圖和環(huán)境要素圖等；土地利用規(guī)劃信息庫包括土地利用規(guī)劃指標、土地利用總體規(guī)劃圖、土地用途分區(qū)圖、基本農(nóng)田保護區(qū)圖、土地整理開發(fā)規(guī)劃圖等；土地規(guī)劃實施信息庫包括土地利用年度計劃、實施方案和計劃臺帳等。管理數(shù)據(jù)包括一些圖片、圖像、聲音和影像數(shù)據(jù)，要理解、利用和查詢、統(tǒng)計、分析這些數(shù)據(jù)，就必須對其進行描述和解釋。這種對數(shù)據(jù)進行描述和解釋的數(shù)據(jù)就是關(guān)于數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)被稱為元數(shù)據(jù)，它描述了有關(guān)數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)、內(nèi)容、碼、索引等內(nèi)容。

（2）數(shù)據(jù)存儲設(shè)計。

土地利用總體規(guī)劃修編管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫包含圖形、屬性、文檔等多種格式數(shù)據(jù)，屬性數(shù)據(jù)用關(guān)系數(shù)據(jù)庫存儲和管理，圖形數(shù)據(jù)通過空間數(shù)據(jù)引擎存放到關(guān)系數(shù)據(jù)庫中，文檔數(shù)據(jù)（文字、影像、圖形資料等）以長二進制數(shù)據(jù)格式存放在關(guān)系數(shù)據(jù)庫中，或者以文件形式存放。在所有數(shù)據(jù)庫中，還有一個非常重要的數(shù)據(jù)庫是元數(shù)據(jù)庫，元數(shù)據(jù)主要采用XML來描述。

3.4 系統(tǒng)安全性設(shè)計

管理信息系統(tǒng)必須將準確、可靠和安全放在第一位。為了保護數(shù)據(jù)，本系統(tǒng)從硬件環(huán)境、軟件環(huán)境、程序設(shè)計和組織管理制度四個方面綜合考慮其安全保密性。

對于硬件系統(tǒng)和軟件系統(tǒng)，已經(jīng)有非常成熟的商業(yè)產(chǎn)品，這里不再贅述。僅討論在程序設(shè)計中如何提高系統(tǒng)的安全性。（1）系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫操作需要充分利用數(shù)據(jù)庫的事務(wù)提交和回滾機制，確保業(yè)務(wù)處理的完整性和一致性。（2）系統(tǒng)的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)應(yīng)充分利用存儲空間，在不同的用戶之間通過數(shù)據(jù)冗余提高整個系統(tǒng)的數(shù)據(jù)安全性。（3）系統(tǒng)中存貯的用戶口令、備份口令、數(shù)據(jù)庫連接信息等重要數(shù)據(jù)，必需經(jīng)過安全加密。不同用戶和職能部門設(shè)置不同權(quán)限級別，同時對用戶口令采用高強度的加密算法保護。（4）另外設(shè)置個人操作記錄、流水記錄、特殊操作痕跡記錄等方式存放各種操作信息過程，為系統(tǒng)提供多條審計線索，確保每一個文檔操作都有據(jù)可查，保證數(shù)據(jù)操作的合法性和安全性、可追蹤性。

3.5 接口設(shè)計

系統(tǒng)各功能模塊之間的數(shù)據(jù)傳遞原則上通過數(shù)據(jù)庫作為緩沖和存儲區(qū)。個別需要的采用全局數(shù)據(jù)區(qū)結(jié)構(gòu)。

系統(tǒng)支持各種標準硬件設(shè)備，支持多種數(shù)據(jù)格式的轉(zhuǎn)換（如：可以進行MapInfo及AutoCAD數(shù)據(jù)格式到Arc/Info數(shù)據(jù)格式的轉(zhuǎn)換。可以將系統(tǒng)數(shù)據(jù)導(dǎo)出為標準的數(shù)據(jù)格式，可以將標準的數(shù)據(jù)格式導(dǎo)入為系統(tǒng)數(shù)據(jù)等），支持各種標準硬件設(shè)備。

4 結(jié)語

縣國土局建設(shè)的土地利用總體規(guī)劃修編管理系統(tǒng)在新一輪土地利用規(guī)劃修編工作、日常土地利用規(guī)劃管理以及農(nóng)用土地開發(fā)整理管理等多項業(yè)務(wù)中得以應(yīng)用，取得了實際效果。隨著修編工作的深入，相關(guān)的數(shù)據(jù)不斷豐富，特別是大比例尺正射影像數(shù)據(jù)庫的建成和投入使用，會給土地利用規(guī)劃修編、管理和實施等帶來更方便更實用的現(xiàn)代化工具。

參考文獻

[1] 樂都國土資源和房屋管理局[J].樂都縣級土地利用總體規(guī)劃匯編，2001，8.

篇6

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)規(guī)劃 土地利用總體規(guī)劃 協(xié)調(diào)

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，城市發(fā)展建設(shè)用地越來越多，因此，為了合理利用有限的土地資源，在編制土地利用總體規(guī)劃時，應(yīng)充分發(fā)揮城鎮(zhèn)規(guī)劃對土地集約利用的調(diào)控作用。但現(xiàn)時二者往往存在一定矛盾，應(yīng)予以協(xié)調(diào)。這有利于優(yōu)化土地及空間資源的配置，遏制建設(shè)用地不斷擴張的勢頭，切實保護好珍貴的耕地和基本農(nóng)田，充分發(fā)揮土地資源效益，節(jié)約每一寸土地，為城鄉(xiāng)居民創(chuàng)造美好的生活空間、美化居住環(huán)境并提高生活質(zhì)量。

1 城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃存在的差異

1.1規(guī)劃的指導(dǎo)思想不同。土地利用總體規(guī)劃重在控制，其主要思想是從資源總量出發(fā)，是按計劃編制規(guī)劃的，所以，其指導(dǎo)思想是“以供給制約和引導(dǎo)需求”，重在控制。而城市規(guī)劃從社會、經(jīng)濟、歷史、產(chǎn)業(yè)政策、人文等多種因素綜合分析，按市場經(jīng)濟條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律和社會需求編制規(guī)劃，因而指導(dǎo)思想是從需要和方便生活出發(fā)，重在發(fā)展。

1.2 規(guī)劃主體目標的不一致。土地利用總體規(guī)劃的目標包括規(guī)劃期耕地及其他主要農(nóng)用地保有量，非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地控制規(guī)模及占用耕地數(shù)量，土地開發(fā)、整理與復(fù)墾規(guī)模，土地利用布局要求以及提高土地利用率和產(chǎn)出率的主要目標等。城市規(guī)劃的目標是確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，確定城市規(guī)劃區(qū)范圍，擬定分期建設(shè)的技術(shù)經(jīng)濟指標等。

1.3規(guī)劃部門職能的差異。我國土地規(guī)劃的主要是由國土資源部門完成，而城市規(guī)劃是由規(guī)劃建設(shè)部門完成，兩者所屬的機構(gòu)部門不同。我國由過去計劃經(jīng)濟時代土地?zé)o償使用轉(zhuǎn)變到有償使用之后，各部門在土地使用上直接有了經(jīng)濟利益上的體現(xiàn)，客觀上造成了各部門之間、各部門與國土資源管理部門之間的矛盾。

1.4 規(guī)劃時間、層次不合理加劇了相互間矛。在土地利用規(guī)劃的原則中，很重要的一個目標是規(guī)劃用地應(yīng)做到“一保吃飯、二保建設(shè)、三保環(huán)境”。而現(xiàn)在恰恰相反，許多城市先有了城市規(guī)劃，后才有土地利用總體規(guī)劃。土地利用規(guī)劃目標反而要服從城市規(guī)劃的要求，這肯定在指導(dǎo)思想上出現(xiàn)不統(tǒng)一，相互矛盾的結(jié)果。

1.5 規(guī)劃用地分類和評價系統(tǒng)不一致。土地利用總體規(guī)劃的土地利用類型的劃分，主要是根據(jù)國民經(jīng)濟各部門用地構(gòu)成而確定，共分為8大類。城鎮(zhèn)規(guī)劃中城鎮(zhèn)用地的分類主要按土地的使用性質(zhì)來確定，共分為9大類，用地方式主要為建設(shè)用地。土地規(guī)劃中的土地適宜性評價是根據(jù)土地對某種特定用途的適宜性和限制性進行的，由土地適宜類―土地適宜等級―土地限制型三級組成。城鎮(zhèn)規(guī)劃中城鎮(zhèn)用地適宜性評價則是根據(jù)是否適宜建設(shè)分為三類：一類用地，適宜修建的用地；二類用地，基本上可以修建的用地；三類用地，不適宜修建的用地。

1.6 城市人口的統(tǒng)計口徑不一致也造成規(guī)劃的不同結(jié)果。城市人口統(tǒng)計通常有兩個途徑，一個是計生部門，一個是公安部門。統(tǒng)計的范圍也有差異，有的以行政區(qū)域為界，或指城市所在區(qū)鎮(zhèn)的市區(qū)人口或鎮(zhèn)域人口，或指城市現(xiàn)狀建成區(qū)的人口，另外也有以非農(nóng)業(yè)人口為依據(jù)確定城市人口規(guī)模等。這種差異使得全市城市人口預(yù)測結(jié)果有所差異。在這種背景下，城市規(guī)劃“以地定人”和土地利用總體規(guī)劃“以人圈地”的不同行為，必然產(chǎn)生不同的矛盾結(jié)果。

2 土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的關(guān)系

2.1 規(guī)劃空間和地位具有從屬性。土地利用總體規(guī)劃是全面性的，它是對行政區(qū)范圍內(nèi)全部土地的利用結(jié)構(gòu)及其布局所作出的安排。而城鎮(zhèn)規(guī)劃則屬于局部性，它著重于城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的建設(shè)用地的分類及其布局安排。所以，城鎮(zhèn)用地只是土地利用的一種類型，它們之間為點與面，局部與整體的關(guān)系。土地利用總體規(guī)劃是對所有土地作出的全局性規(guī)劃，對各項用地規(guī)劃具有指導(dǎo)和制約作用；城鎮(zhèn)規(guī)劃僅是一個部門用地規(guī)劃，是從屬和服從于土地利用總體規(guī)劃的一個專項規(guī)劃，是對土地利用總體規(guī)劃的補充和深入。

2.2 均以合理用地，節(jié)約用地為核心。土地利用總體規(guī)劃本質(zhì)上就是對土地的開發(fā)、利用、治理和保護所進行的一種綜合部署，其中心任務(wù)是確定土地利用結(jié)構(gòu)、土地利用布局和土地利用方式，以達到合理用地、節(jié)約用地和保護土地的目的。而無論是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，還是城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，重點都是用地規(guī)模的確定、用地選擇和用地分類及布局等。在用地上也是以節(jié)約和合理利用土地及空間資源為核心。

2.3 理論依據(jù)和分析方法基本相似。不論是土地利用總體規(guī)劃還是城鎮(zhèn)規(guī)劃都必須遵循一定的規(guī)律，以期適應(yīng)社會、經(jīng)濟的發(fā)展。因此同作為自然經(jīng)濟社會綜合體的土地和城鎮(zhèn)在規(guī)劃時就必須遵循一些相同的規(guī)律和理論：如土地經(jīng)濟學(xué)中的級差地租理論、土地報酬遞增理論、土地利用區(qū)位理論，生態(tài)經(jīng)濟學(xué)的地域分異規(guī)律、生態(tài)經(jīng)濟規(guī)律，以及價值規(guī)律、景觀學(xué)理論、系統(tǒng)論等。在分析方法上二者一般都采用系統(tǒng)分析法、統(tǒng)計分析法以及靜態(tài)與動態(tài)、宏觀與微觀、定性與定量分析相結(jié)合的方法。

3 矛盾關(guān)系協(xié)調(diào)與統(tǒng)一的思路

3.1 兩種規(guī)劃均應(yīng)服從社會經(jīng)濟總體發(fā)展戰(zhàn)略。社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略是一個地區(qū)國民經(jīng)濟和經(jīng)濟社會發(fā)展的總體戰(zhàn)略部署，它確定了地區(qū)經(jīng)濟總量的水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方向。也決定了未來城市規(guī)模、形態(tài)布局的特點。一個合理的合乎當(dāng)?shù)貙嶋H的社會經(jīng)濟總體發(fā)展戰(zhàn)略，不僅是土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)和指南，還是城市規(guī)劃的重要指導(dǎo)性文件。

3.2 科學(xué)合理地預(yù)測環(huán)境承載量。環(huán)境與發(fā)展是當(dāng)今世界普遍關(guān)注的兩大主題，協(xié)調(diào)人口―資源―環(huán)境三者之間關(guān)系是確保發(fā)展的前提。土地資源又是人類生產(chǎn)生活最不可缺少的根本，無論城市規(guī)劃還是土地利用總體規(guī)劃都離不開土地。土地作為一種特殊的載體，在區(qū)域可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中起著非常重要作用?？梢哉f，任何一個地區(qū)或城市要實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略都離不開對土地的研究。

4 城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的措施

4.1 加強土地管理部門與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃部門的協(xié)作，做好“兩個規(guī)劃”的銜接工作。兩部門要加強對城市用地的統(tǒng)一管理，嚴格審批制度，真正做到“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理”。

4.2 城鎮(zhèn)發(fā)展用地規(guī)劃要以土地利用總體規(guī)劃確定的用地結(jié)構(gòu)調(diào)整為依據(jù)。城鎮(zhèn)規(guī)劃所制定的發(fā)展用地規(guī)模和控制范圍，不得突破土地利用總體規(guī)劃對城市發(fā)展用地的控制指標。城鎮(zhèn)建設(shè)用地應(yīng)嚴格按照耕地總量動態(tài)平衡的要求，并努力提高耕地質(zhì)量。

4.3 走“內(nèi)涵挖潛”的城鎮(zhèn)建設(shè)道路。當(dāng)前，城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)轉(zhuǎn)變思想，改變以外延擴張為主的“攤大餅”式的粗放的城鎮(zhèn)建設(shè)方式，轉(zhuǎn)到節(jié)約用地，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)空間效益的“內(nèi)涵挖潛”的集約型建設(shè)道路上來。

結(jié)語：土地資源（尤其是耕地資源）是極其有限的，其生產(chǎn)能力亦是有限的，不可再生的。這要求我們在加強城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地規(guī)劃協(xié)作的同時，還要堅持對土地資源的可持續(xù)利用發(fā)展，只有這樣才能更好的建設(shè)發(fā)展，為社會主義建設(shè)順利進行鋪平道路。

參考文獻

〔1〕王萬茂，韓桐魁?土地利用規(guī)劃學(xué)?北京：中國農(nóng)業(yè)出版社， 2002： 10～25

篇7

本次規(guī)劃修編以《土地管理法》等有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，貫徹“十分珍惜、合理利用土地和保護耕地”的基本國策，按照黨的十六屆三中全會精神，全面落實科學(xué)發(fā)展觀和省委“八八戰(zhàn)略”，文秘部落圍繞市五屆人大三次會議精神和推進率先發(fā)展、實現(xiàn)富民強市的戰(zhàn)略部署，結(jié)合我市社會經(jīng)濟發(fā)展實際，堅持以人為本、堅持統(tǒng)籌發(fā)展、堅持“三?！爸骶€，正確處理內(nèi)涵挖潛與外延擴張、全面利益和局部利益、長遠利益和當(dāng)前利益的關(guān)系，通過合理配置土地資源，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變土地利用方式，提高土地利用水平，推進社會、經(jīng)濟、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

本次規(guī)劃要充分與上一輪規(guī)劃相銜接，繼承和發(fā)揚在規(guī)劃編制、實施中的經(jīng)驗。同時要與時俱進，做到六個“轉(zhuǎn)變”，即規(guī)劃定位向區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)變，工作任務(wù)向資源保護和集約利用并重轉(zhuǎn)變，規(guī)劃方法由指標控制型向空間控制型轉(zhuǎn)變，規(guī)劃內(nèi)容由耕地保護研究向綜合研究轉(zhuǎn)變，決策方法逐步由領(lǐng)導(dǎo)決策向民主決策轉(zhuǎn)變，規(guī)劃實施由目標導(dǎo)向型向過程導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變。努力使修編后的規(guī)劃更具科學(xué)性、可行性和可操作性，服務(wù)于全市社會經(jīng)濟全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

二、土地利用總體規(guī)劃修編的原則

總體上要堅持“保護、保障、挖潛和集約利用”的原則。保護就是依法依法保護耕地、保障基本農(nóng)田、保護農(nóng)民合法權(quán)益；保障，就是千方百計保障我市經(jīng)濟社會發(fā)展對建設(shè)用地的合理需求；挖潛，就是清理消化閑置土地和盤活存量土地；集約用地，就是努力提高節(jié)約、集約利用土地水平。

1、用途管制原則。

土地用途管制是土地利用總體規(guī)劃的核心。要統(tǒng)籌合理安排各業(yè)用地，明確各土地利用區(qū)塊的用途，嚴禁隨意改變土地用途。用途管制的重點是耕地保護，特別是加強基本農(nóng)田和標準農(nóng)田的保護，要立足保護和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，努力推進耕地保護向數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)上并重轉(zhuǎn)變。

2、占補平衡原則。

根據(jù)《紹興市土地開發(fā)整理規(guī)劃》，進一步加大土地開發(fā)整理復(fù)墾力度，適度開發(fā)宜耕后備土地資源，大力推進農(nóng)村居民點的撤并和退耕，增加有效耕地面積，確保實現(xiàn)全市耕地占補平衡。

3、合力建設(shè)原則。

“工業(yè)立市、開放興市、合力建市”是這幾年我市社會經(jīng)濟快速發(fā)展的成功經(jīng)驗，也是各項工作的指導(dǎo)方針。土地利用總體規(guī)劃要按照明確重點，兼顧一般，統(tǒng)籌安排的原則，遵循市場化機制，在全市范圍內(nèi)實現(xiàn)資金和資源的互補和互流，優(yōu)化土地資源配置。

4、集約用地原則。

一是要加強土地利用水平評價，調(diào)查閑置土地情況，制定盤活存量建設(shè)用地的措施和方法。二是要研究促進新增建設(shè)用地集約利用的政策，完善“雙控”指標體系。

5、公眾參與原則。

規(guī)劃編制要充分利用“外腦”，依靠科研單位、專業(yè)技術(shù)單位和大專院校的技術(shù)力量，提高規(guī)劃編制的客觀性、科學(xué)性和技術(shù)性。在規(guī)劃編制過程中要廣泛征求公眾和社會各界的意見和建議，建立相關(guān)信息的交流和互動渠道，同時要加大宣傳力度，通過聽證或公示等手段，完善規(guī)劃的決策機制和監(jiān)督機制，努力做到規(guī)劃“以人為本”、公正透明。

6、三規(guī)銜接原則。

土地利用總體規(guī)劃要正確把握社會經(jīng)濟的發(fā)展方向和重點，科學(xué)預(yù)測用地需求，認真分析土地供應(yīng)潛力，合理土地資源布局，正確處理“保護”和“保障”的關(guān)系，使土地利用總體規(guī)劃與“十一五“規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的有機結(jié)合。同時土地利用總體規(guī)劃還要與礦產(chǎn)資源規(guī)劃、地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃相銜接。

7、成方成塊原則

根據(jù)城市發(fā)展邊界理論，按發(fā)展階段、重要程度和資源供給能力，合理界定城市和開發(fā)區(qū)的外延擴張邊界，開發(fā)區(qū)塊盡量做到成方成塊，以利于資源配置、規(guī)劃實施和耕地保護。

8、可持續(xù)利用原則。

要按照生態(tài)紹興建設(shè)的要求，充分考慮“環(huán)境容量”和生態(tài)承載力，開展土地適宜性評價，進行土地敏感性分析和不確定性分析，減少對生態(tài)脆弱地區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)地區(qū)的不合理的開發(fā)，切實保護生態(tài)環(huán)境，確保土地的可持續(xù)利用。

9、信息化原則。

要建立土地利用總體規(guī)劃信息系統(tǒng)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，進行規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、規(guī)劃實施,滿足規(guī)劃要素實時更新、快速統(tǒng)計、共享互動等要求，增加規(guī)劃科技含量，有效提高規(guī)劃管理水平和工作效率。

三、土地利用總體規(guī)劃修編工作計劃及時間安排

工作時間總體上按省廳和市政府有關(guān)要求安排，即計劃在本年度完成整項工作。如遇國家、省、市相關(guān)政策及安排的影響，則作相應(yīng)的時間調(diào)整。

1、健全組織機構(gòu)。

(1)由市政府統(tǒng)一成立“三規(guī)”領(lǐng)導(dǎo)小組。(時間根據(jù)市政府安排)

(2)在成立“三規(guī)”領(lǐng)導(dǎo)小組后半個月內(nèi)設(shè)置聯(lián)絡(luò)員、專家咨詢組。

(3)成立市國土局規(guī)劃修編工作組。(4月1日---4月15日)

2、落實資金。(4月1日----4月23日)

已編制經(jīng)費預(yù)算，由辦公室具體落實。

3、落實編制單位。(4月30日前)

(1)確定落實編制單位的方法、程序和要求；(4月4日前)

(2)收集編制單位的資料、信息；(4月11前)

(3)按規(guī)定落實編制單位，簽訂委托協(xié)議。(4月23日前)

4、調(diào)查研究階段(4月24日至7月23日)

這一階段與下階段的工作將穿行，主要工作包括資料收集、實地踏勘、召開座談會?？傮w規(guī)劃綜合性強，涉及部門多，需要進行多方調(diào)查。走訪各有關(guān)部門，調(diào)查各部門規(guī)劃期內(nèi)用地需求，征求各部門對總體規(guī)劃的建議。深入各重點地塊進行實地踏勘和典型調(diào)查。

5、專題研究階段(5月24日至7月23日)

在前期調(diào)查研究和全市土地利用更新調(diào)查批準的基礎(chǔ)上，開展上一輪土地利用規(guī)劃實施評價、土地供給與需求分析、區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢與土地利用戰(zhàn)略研究等專題研究，為規(guī)劃大綱及規(guī)劃文本草案的編制提供依據(jù)。

6、規(guī)劃大綱擬定階段(7月24日至9月23日)版權(quán)所有

規(guī)劃大綱文本包括紹興市基本概況、規(guī)劃總則、規(guī)劃目標、土地利用總體布局與結(jié)構(gòu)優(yōu)化、主要用地規(guī)劃和空間管制引導(dǎo)、規(guī)劃修編方法與實施機制創(chuàng)新、預(yù)期規(guī)劃實施成效等內(nèi)容。規(guī)劃大綱編制完成后須報市、省批準后方可開展下步工作，時間進度較難把握。

7、規(guī)劃草案擬定與選優(yōu)階段(9月24日至11月23日)

本階段主要是落實土地利用分區(qū)、土地利用結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整、確定土地用途以及完成規(guī)劃草圖。

需擬定的方案包括：全市、區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整方案、重點建設(shè)項目和城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局方案、土地整理、土地復(fù)墾、土地開發(fā)方案和土地利用分區(qū)方案。最終提供2～3套供選規(guī)劃方案。

確定規(guī)劃供選方案的主要要求：⑴在編制土地利用結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整方案過程中，應(yīng)分析土地利用的影響因素和變化趨勢，擬定規(guī)劃供選方案。⑵每個供選方案均需保證規(guī)劃主要目標的實現(xiàn)。⑶對每個供選方案的實施，從組織、技術(shù)，資金投入、公眾接受程度等方面進行可行性論證、評價其實施可能達到的社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益，綜合評價后，提出推薦方案，供領(lǐng)導(dǎo)小組審定。

8、規(guī)劃協(xié)調(diào)、編制規(guī)劃成果階段(11月24日至11月30日)

對推薦方案廣泛征求相關(guān)部門、干部和公眾意見，必要時召開規(guī)劃協(xié)調(diào)和論證會，對有關(guān)問題進行協(xié)商處理，形成最終規(guī)劃方案，編寫規(guī)劃報告。

篇8

[關(guān)鍵詞]土地利用總體規(guī)劃；實施評價；綜述

目前，我國人多地少，人地矛盾突出。需要通過土地利用總體規(guī)劃來合理安排各類用地，然而現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃存在的問題是缺乏彈性和動態(tài)性。另外，規(guī)劃重在編制貴在實施。規(guī)劃制定后各地地方用地是否按照規(guī)劃實施以及實施程度如何，需要通過規(guī)劃實施評價來分析。到目前為止，國家相繼出臺了一系列的相關(guān)政策法規(guī)，2003年建設(shè)部要求進行城市規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測。2004年6月21日，國土資源部《關(guān)于開展土地利用總體規(guī)劃實施評價和修編前期調(diào)研工作的通知（國土資法[2004]133號）》，標志著我國土地利用總體規(guī)劃實施評價制度的初步建立。2005年5月30日國務(wù)院頒布《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部關(guān)于做好土地利用總體規(guī)劃修編前期工作意見的通知（[2005]32號）》進一步明確了土地利用總體規(guī)劃實施評價的基本內(nèi)容和預(yù)期目標，提出要建立規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)測、評價和管理的保障體系。這兩項文件建立了我國土地利用總體規(guī)劃實施評價制度的基本框架體系。2011年《土地利用總體規(guī)劃定期評估和適時修改試點方案（征求意見稿）》的實行，要求對土地利用總體規(guī)劃的實施進行定期評估和適時修改，對土地利用總體規(guī)劃實施評價提出了更高的要求。

一、土地利用總體規(guī)劃實施評價目的與意義

所謂土地利用規(guī)劃實施評價，是指根據(jù)一定的標準，運用一定的方法，對土地利用規(guī)劃執(zhí)行的效果進行分析、比較與綜合后所做出的一種價值判斷。進行土地利用總體規(guī)劃實施評價具有十分重要意義。馮建美，陳龍乾等認為是提出規(guī)劃修編的前提，也是確保規(guī)劃修編依法有序推進的重要措施；王玉波，唐瑩認為進行土地利用總體規(guī)劃實施評價有利于對土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督和檢查，為新一輪規(guī)劃的編制提供決策依據(jù)和理論支持；高希瑞，張永福等認為進行土地利用總體規(guī)劃實施評價可以發(fā)現(xiàn)上一輪規(guī)劃實施的效果和實施過程中存在的問題，并為新一輪土地利用總體規(guī)劃修編提供科學(xué)依據(jù)；張秀芳，王玉東對土地利用總體規(guī)劃實施評價的目的進行了總結(jié)，認為規(guī)劃實施評價的目的是檢查現(xiàn)行規(guī)劃實施情況、促進規(guī)劃的有效實施、為規(guī)劃修編和規(guī)劃調(diào)整提供決策依據(jù)和改進規(guī)劃編制和規(guī)劃實施管理。

隨著土地利用總體規(guī)劃實施評價實踐工作的開展和相關(guān)研究的深入，土地利用總體規(guī)劃實施評價的目的和意義除了涵蓋上述之外，還賦予了新的時代意義，進行土地利用總體規(guī)劃實施評價有利于把靜態(tài)的規(guī)劃編制與動態(tài)的實施管理相結(jié)合，實現(xiàn)土地利用動態(tài)規(guī)劃，促進土地資源集約節(jié)約高效利用，保持規(guī)劃的權(quán)威性、科學(xué)性和連續(xù)性，保障和促進科學(xué)發(fā)展。目前，土地利用總體規(guī)劃實施定期評估和適時修改方案還處于試點階段，在國內(nèi)還沒有形成土地利用總體規(guī)劃實施評價的范例。國內(nèi)很多學(xué)者對土地利用總體規(guī)劃實施評價進行了研究，但是還沒有形成一個完整的土地利用總體規(guī)劃實施評價機制，并且目前為止還沒有學(xué)者對相關(guān)研究進展進行總結(jié)，因此本文嘗試對中國土地利用總體規(guī)劃實施評價的研究進行回顧和綜述，并在此基礎(chǔ)上分析探討其未來的發(fā)展趨勢，以期為以后的相關(guān)研究工作和實踐工作提供借鑒。

二、土地利用總體規(guī)劃實施評價研究主要進展

（一）土地利用總體規(guī)劃實施評價研究階段劃分

國內(nèi)土地利用總體規(guī)劃實施評價研究起步較晚，依據(jù)已有文獻，大致可以劃分為三個階段：

第一階段起步階段（1995年前）。最早是從規(guī)劃實施效益評價研究開始的，早在上世紀90年代初，史京文[6’就對土地利用規(guī)劃三大效益的實質(zhì)以及三者之間的關(guān)系進行了探討，認為土地利用規(guī)劃追求的是三者最佳的綜合效益；師學(xué)義，王云平從三大效益最優(yōu)結(jié)合的角度出發(fā)，對土地利用總體規(guī)劃方案的評價和選擇進行了初步探討；賀曉春，李長林…針對規(guī)劃實施效果評價提出了連環(huán)替代法。

第二階段是探索階段（1995年--2004年）。孫施文，周宇對有關(guān)城市規(guī)劃實施評價的理論研究進行了綜述，并介紹了開展規(guī)劃評價的基本思路及具體方法；趙小敏，郭熙[9’明確了土地利用總體規(guī)劃實施評價的內(nèi)涵和系統(tǒng)構(gòu)成，建立了一套操作性強的土地利用總體規(guī)劃實施評價指標體系和評價方法。這些研究為以后的研究奠定了基礎(chǔ)，并產(chǎn)生了深遠的影響。

第三階段是發(fā)展階段（2004年至今）。自2004年，國土資源部下發(fā)了第133號文件和此后的國辦（2005）32號文和國土資發(fā)（2005）9號文等相關(guān)文件之后，土地利用總體規(guī)劃實施評價的研究開始逐漸深入。大多數(shù)學(xué)者對土地利用規(guī)劃實施評價的研究思路是，將定性與定量分析方法相結(jié)合，針對某一具體研究區(qū)域，選取富有針對性的指標，構(gòu)建數(shù)學(xué)模型，對研究區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃實施效果進行評價。眾多學(xué)者對土地利用總體規(guī)劃實施評價分類、存在問題。、指標體系構(gòu)建、評價方法選擇和實證研究等各個方面進行了大量研究。下一階段是完善階段。目前研究雖然取得了一定的成果，但是目前還沒有一個完善的土地利用總體規(guī)劃實施評價的機制，規(guī)劃實施評價的指標體系還沒有一個統(tǒng)一的標準，土地利用總體規(guī)劃實施動態(tài)評價還需要加強，另外還有很多方面需要進一步完善。

，

（二）土地利用總體規(guī)劃是實施評價理論

國外，沒有類似于我國相對獨立的土地利用規(guī)劃體系，以政策分析為思想基礎(chǔ)的城市規(guī)劃實施評價研究開展較早，以A，wildvaksy、Alexander、Faludi、Patsy Heaely和Emsily Talen等為代表的學(xué)者進行了大量研究，研究成果較為成熟。國內(nèi)主要有孫施文、平宗莉和陳銀蓉等少數(shù)人對土地利用總體規(guī)劃是實施評價理論進行了研究，孫施文，周宇希望通過對有關(guān)城市規(guī)劃的理論研究進行綜述，喚起我國對城市規(guī)劃領(lǐng)域的重視；陳銀蓉，梅昀等認為我國土地規(guī)劃實施評價才剛剛起步，需要加強對其理論與方法的研究，并基于土地利用總體規(guī)劃實施評價的目的和要求，引入政策科學(xué)的理論，提出土地利用規(guī)劃實施評價的內(nèi)涵；平宗莉，閆整首先對國外規(guī)劃實施評價理論與方法進行簡要的介紹，然后對國內(nèi)開展的實證研究進行歸納分類，并做出了簡要評述，認為目前學(xué)術(shù)界大多是將國外規(guī)劃實施評價理論與方法運用于國內(nèi)規(guī)劃實證研究并且還處在初步實踐階段。綜上所述，國內(nèi)關(guān)于規(guī)劃實施評價理論的研究相對較少，大多數(shù)是對國外規(guī)劃實施評價理論的總結(jié)研究，需要人們在對國內(nèi)外經(jīng)驗借鑒的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的實際，提出和我國土地利用情況相適應(yīng)的理論，同時需要對規(guī)劃實施評價展開更為廣泛深入的研究。

（三）土地利用總體規(guī)劃是實施評價方法

土地利用總體規(guī)劃實施評價方法是目前研究的重點，目前常用的方法有：成對比較法、層次分析法、綜合評價法和模糊綜合評判法等，每一種方法都有其優(yōu)勢和局限性。吳秀在其碩士論文中對部分方法的適用范圍和優(yōu)缺點進行了對比分析。然而這些方法難以滿足土地利用總體規(guī)劃實施評價的需求，因此許多學(xué)者嘗試將更多的方法引入到土地利用總體規(guī)劃實施評價中。湯江龍，趙小敏等，采用理想點法對多種規(guī)劃方案進行擇優(yōu)。該方法優(yōu)點是能反映出規(guī)劃方案間的細微差別，便于實際操作和理解，且評價結(jié)果可靠性好。缺點是在某些準則上難以精確地定量化，因而影響理想點的準確確定和理想點方法的評判效果；任奎，周生路等通過構(gòu)建基于可持續(xù)度的土地利用總體規(guī)劃實施評價體系，對連云港市土地利用總體規(guī)劃實施的可持續(xù)度進行了評價，并且通過測定規(guī)劃實施的協(xié)調(diào)度與障礙度，對規(guī)劃的可持續(xù)性進行了分析；陳秋林，毛德華從可持續(xù)利用的角度出發(fā)，將生態(tài)足跡法應(yīng)用于土地利用總體規(guī)劃實施評價中，分析人類對各種自然資源的利用程度，從而反映土地利用是否可持續(xù)。周方運用層次分析法較全面的對汝城縣的規(guī)劃實施情況進行了評價；吳秀認為規(guī)劃實施過程本身最大的特點是不確定性，且受到多個因素的綜合影響，而模糊綜合評判方法在處理此類問題上有一定的優(yōu)勢，因此引入模糊綜合評判法進行規(guī)劃實施評價；陳海素在綜合考慮土地利用總體規(guī)劃實施評價的系統(tǒng)性和復(fù)雜性的基礎(chǔ)上，結(jié)合層次分析法和綜合模糊評判法，建立AHP-FURRZY模型，構(gòu)建富有針對性的指標體系進行規(guī)劃實施評價；賀美利結(jié)合模糊評判法和PRS模型對潛江市土地利用總體規(guī)劃實施評價；張雪松，張瑩等將效用函數(shù)引入到土地利用總體規(guī)劃實施評價中，該方法相對來說操作簡單，并且也能夠取得良好的效果；黃海清認為灰色綜合評價法善于處理信息系統(tǒng)，它能在有限的資料和缺少信息的條件下建模、預(yù)測、評估和決策，并基于此構(gòu)建了基于灰色評價模型的土地利用總體規(guī)劃實施評價支持系統(tǒng)；黃中杰以成都市為例，將變異系數(shù)法、灰色關(guān)聯(lián)度法引入規(guī)劃實施評價中；徐春濤首次將回歸分析法應(yīng)用到規(guī)劃實施評價中，不僅對規(guī)劃的各項指標的變化趨勢和變化量進行分析，還較好地反應(yīng)規(guī)劃各指標之間的相互關(guān)系；朱祁連指出在公共政策視角下的城市總體規(guī)劃實施評價，應(yīng)當(dāng)充分利用指標綜合法和民意調(diào)查兩種評價方法，完善“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的規(guī)劃實施評價模式。

在以上常用方法研究中，理想點法用于對規(guī)劃實施前規(guī)劃方案的選?。豢沙掷m(xù)度法、生態(tài)足跡法是對規(guī)劃實施的總體宏觀評價，對具體的土地利用控制指標等的評價不夠，且生態(tài)足跡法需要大量的數(shù)據(jù)支持。層次分析法、模糊綜合評判、AHP-FURRZY、PRS模型、效用函數(shù)、灰色綜合評價法、回歸分析法可以用于對土地利用結(jié)構(gòu)和布局以及土地利用控制指標等具體評價指標進行評價。其中，層次分析法比較簡單，但是可能由于個別指標的顯著差異從而對規(guī)劃實施評價造成重大影響；模糊綜合評判法排出了層次分析法中可能由于個別指標的顯著差異從而對規(guī)劃實施評價造成重大影響的缺點，但是精確度不夠；AHP-FURRZY模型融合了層次分析法和模糊綜合評判法二者的優(yōu)點，但是計算有點復(fù)雜；PRS模型主要用于從“壓力-狀態(tài)-響應(yīng)”的角度建立一個系統(tǒng)的指標體系；效用函數(shù)法計算比較簡單，該方法的關(guān)鍵是合成模型的選擇；其他的一些方法也都存在各自的優(yōu)缺點。因此，還需要繼續(xù)嘗試其他方法的探討。

（四）土地利用總體規(guī)劃是實施評價技術(shù)

3S技術(shù)的發(fā)展為土地利用總體規(guī)劃實施評價提供了有力支撐，尤其是GIS技術(shù)的應(yīng)用最為廣泛。林艷麗利用GIS技術(shù)，采用圖層對比法，進行了土地開發(fā)整理復(fù)墾規(guī)劃實施評價；李瓊提出了基于GIS的土地利用規(guī)劃實施評價信息系統(tǒng)的構(gòu)想，并對系統(tǒng)的設(shè)計及各個功能模塊和數(shù)據(jù)庫的實現(xiàn)方法進行了探討和分析；薛春露、鄭新奇等依據(jù)軟件工程原理，采用原型開發(fā)法設(shè)計與實現(xiàn)縣級土地利用規(guī)劃實施評價系統(tǒng)；趙素霞，胡佰林等以土地利用數(shù)據(jù)庫和土地利用規(guī)劃實施評價業(yè)務(wù)為主線，根據(jù)土地利用規(guī)劃實施評價的數(shù)學(xué)模型和具體過程，設(shè)計了土地利用規(guī)劃實施評價輔助決策支持系統(tǒng)，為土地利用規(guī)劃實施評價過程的自動化提供了有力的技術(shù)支持；袁成軍結(jié)合GIS與DSS技術(shù)，以MAPGIS 6.7為二次開發(fā)平臺，以Visual C++6.0為開發(fā)工具，開發(fā)一套基于GIS的土地利用總體規(guī)劃實施評價決策支持系統(tǒng)。開發(fā)的系統(tǒng)包括數(shù)據(jù)庫、模型庫、方法庫、知識庫、用戶界面5個部分，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)管理、輔助評價、空間數(shù)據(jù)處理等功能，為實現(xiàn)規(guī)劃實施動態(tài)評價提供了技術(shù)支撐。

（五）土地利用總體規(guī)劃是實施評價實踐

實踐是檢驗真理的唯一標準，只有將理論與實踐結(jié)合，理論才能夠指導(dǎo)實踐，同時實踐也能夠反饋信息使理論得到改正和升華。土地利用總體規(guī)劃實施評價的理論只有應(yīng)用到實際中才能體現(xiàn)它的價值，國內(nèi)對此進行了大量的實證研究。

土地利用總體規(guī)劃實施評價的實證研究，按照規(guī)劃實施評價對象的行政等級可以分為全國、省級，市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級五級。目前研究較多的是省級、市級、縣級三級土地利用總體規(guī)劃實施評價。王玉波，唐瑩建立了AHP-FURRZY模型對黑龍江省土地利用總體規(guī)劃（1997-2010）實施至2004年所產(chǎn)生的總體效果實施評價，為新規(guī)劃的編制提供了支持；楊忠學(xué)利用單因素多角度法和綜合指數(shù)法兩種方法對湖北省土地利用總體規(guī)劃的實施情況進行了評價；高希瑞，張永福等針對新疆阿克蘇市土地利用特點，對上輪規(guī)劃實施情況進行了評價；馮建美，陳龍乾等參照相關(guān)研究成果，并根據(jù)中牟縣的特點以及所能獲得數(shù)據(jù)，建立評價指標體系對中牟縣進行了評價；平宗莉強調(diào)規(guī)劃實施結(jié)果評價和規(guī)劃實施過程評價相結(jié)合全面、合理、客觀的分析研究方法，從維護公眾利益角度對濟南市賢文片區(qū)的土地利用總體規(guī)劃做出實施評價；另外，錢正強]以南平市為例根據(jù)國家級生態(tài)示范區(qū)的要求對國家級生態(tài)示范區(qū)進行了土地利用總體規(guī)劃實施評價研究。還有些學(xué)者對土地利用總體規(guī)劃實施動態(tài)評價進行了探討。呂萌麗，吳志勇嘗試采用分解式研究的方法，以城市總體規(guī)劃實施評價年度報告的形式，探討城市總體規(guī)劃在規(guī)劃期限內(nèi)的實施過程；黎登琴提出了規(guī)劃實施年度評價思路，通過研究發(fā)現(xiàn)上輪土地利用總體規(guī)劃實施效果波動明顯，規(guī)劃實施的政策延續(xù)性不強，規(guī)劃實施過程的及時評估和動態(tài)調(diào)整勢在必行。

以上主要是關(guān)于土地利用總體規(guī)劃實施動態(tài)評價運作形式的探討，然而相關(guān)的實證研究較少，龍瀛等認為目前大多研究是在一定時間范圍內(nèi)對比規(guī)劃實施結(jié)果和發(fā)展現(xiàn)狀的一致性，屬于時空靜態(tài)的針對規(guī)劃實施結(jié)果的評價方法，并提出了一種基于Logistic回歸和GIS的時空動態(tài)的規(guī)劃實施評價方法。將1947年至2008年分為5個時間階段，分析各個階段城市擴展的驅(qū)動因素，識別各版城市規(guī)劃在不同階段所起到的城市擴展促進作用；并以2004-2008年為例，以各個區(qū)（縣）為子區(qū)域，探討2004版總規(guī)在中心城市、近郊區(qū)和遠郊區(qū)實施效果的空間變化，識別總規(guī)在城市擴展中的空間異質(zhì)性。

在規(guī)劃實施評價結(jié)果的可比性方面一些學(xué)者也進行了初步探討。孫志波對規(guī)劃實施效益的評價選用的是模糊綜合評判法，并且對規(guī)劃實施評價的結(jié)果進行了縱向比較和分析；劉鎏運用模糊綜合評判法對樂山市規(guī)劃實施評價，并在總結(jié)不足時指出要應(yīng)盡可能增加區(qū)域內(nèi)外規(guī)劃實施的橫向?qū)Ρ刃栽u價；徐向克對遂寧市市中區(qū)的規(guī)劃實施效益進行了橫向和縱向的比較分析，但是其在選擇比較區(qū)域時僅僅以區(qū)縣所在市州劃分經(jīng)濟等級，而且沒有選擇一個與研究區(qū)域在同一等級的區(qū)域進行比較分析，因此，仍然存在一些不足之處。

綜上可以看出，目前土地利用總體規(guī)劃實施評價的實證研究不夠深入，規(guī)劃實施評價的動態(tài)研究相對較少，只是對規(guī)劃實施動態(tài)評價具體運行方式以及實證研究和規(guī)劃實施結(jié)果的可比性等幾個方面進行了初步探討，以后需要拓寬規(guī)劃實施動態(tài)評價的研究范圍和研究深度。總而言之，土地利用總體規(guī)劃實施動態(tài)評價是今后很長一段時間內(nèi)的研究重點。

三、總結(jié)與展望

綜上可以看出，我國關(guān)于土地利用總體規(guī)劃實施評價的研究還處于探索階段，還沒有一個完整的規(guī)劃實施評價機制，雖然目前研究取得了一定的成就，但還有很多方面需要進一步研究：

（一）完善土地利用總體規(guī)劃實施評價理論研究

目前，結(jié)合我國土地利用情況，借鑒國外已有的理論，建立符合我國實際情況的土地利用總體規(guī)劃實施評價理論，完善土地利用總體規(guī)劃實施評價機制，保障土地利用總體規(guī)劃實施評價的有效實施。

（二）豐富土地利用總體規(guī)劃實施評價方法研究

評價方法方面，雖然相關(guān)研究對一些方法進行了探討，但是由于土地利用總體規(guī)劃實施評價的復(fù)雜性，目前的方法仍不能滿足土地利用總體規(guī)劃實施評價的需求，應(yīng)該進一步加強系統(tǒng)、動態(tài)的評價方法研究。

（三）注重土地利用總體規(guī)劃實施評價技術(shù)研究

土地利用總體規(guī)劃實施評價技術(shù)的應(yīng)用不僅省時省力，而且大大提高了精確度和可操作性，同時還為進行土地利用總體規(guī)劃實施動態(tài)評價提供了支撐，下一步還應(yīng)繼續(xù)加強“3S”等其他技術(shù)在土地利用總體規(guī)劃實施評價應(yīng)用中的研究。

篇9

關(guān)鍵詞 社會轉(zhuǎn)型；土地利用總體規(guī)劃；公共治理；職能

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009

中國自1978年經(jīng)濟體制改革以來，當(dāng)前經(jīng)濟社會正向市場經(jīng)濟體制、現(xiàn)代化工業(yè)社會、社會主義民主政治、開放多元的文化、主動加入經(jīng)濟全球化的轉(zhuǎn)型。土地利用總體規(guī)劃制度是中央政府為指導(dǎo)各地方政府開展土地利用規(guī)劃工作的方針、依據(jù)、戰(zhàn)略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規(guī)劃中，探討“土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”涵義，分析我國社會轉(zhuǎn)型特定時期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程與存在問題，提出實現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的對策建議，為構(gòu)建中國特色的土地利用總體規(guī)劃編制實施模式奠定理論基礎(chǔ)。

1 “治理”視域下的土地利用總體規(guī)劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內(nèi)涵

“治理”英文單詞為Governance，也可稱為“公共治理”，原義為“控制”、“統(tǒng)治”或“操縱”，國外多用于與國家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動。1990年以來，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯(lián)合國全球治理委員會1995年報告提出：“治理”是或公或私的個人和機構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。

我國學(xué)者對“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協(xié)同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個既定范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要?！爸卫怼睆娬{(diào)的是合作，認為政府不是合法權(quán)力的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權(quán)力的來源［1］。現(xiàn)在，更多公共管理研究者認同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機構(gòu)在內(nèi)的多個主體，協(xié)同處理公共事務(wù)，以滿足公眾需求，實現(xiàn)最大化公共利益的過程［2］。

從以上對“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個共同內(nèi)涵：第一，認為社會公共資源與事務(wù)管理的權(quán)力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營機構(gòu)等，強調(diào)在政府與市場之間權(quán)力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對公共資源與事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)狀的合作管理，是“多中心”的，目標是多元的，最終目標是以最小的成本最大程度地滿足社會公眾需求；第三，主張社會公共資源與事務(wù)管理是上下互動的管理過程，以補充市場機制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達到“雙贏”管理格局。

1.2 土地利用總體規(guī)劃公共政策屬性分析

在私有制的西方國家沒有“土地利用總體規(guī)劃”稱謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規(guī)劃”、“國土規(guī)劃”、“土地利用計劃”，可稱之為“土地利用規(guī)劃”，是國家（政府）干預(yù)社會經(jīng)濟的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導(dǎo)性規(guī)劃理論（Advocacy Planning）”至現(xiàn)今在規(guī)劃領(lǐng)域中提及的“公眾參與”，都是針對土地利用規(guī)劃的復(fù)雜性、政策性和社會性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來愈成為國外規(guī)劃過程中明確的理念得以確立，并成為主動的過程和不可替代的工作方式。

我國改革開放以來，隨著規(guī)劃編制與實施的實踐，對土地利用利用總體規(guī)劃逐步形成了相對統(tǒng)一的概念：即對一定區(qū)域未來土地利用超前的計劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術(shù)經(jīng)濟措施，其特征表現(xiàn)為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動態(tài)性。

實質(zhì)上，國內(nèi)、國外的土地利用規(guī)劃方案是一個土地利用的決策，也是一定時期內(nèi)土地利用管理政策，其根本目標是公平、有效配置土地資源，以提高社會整體福利和公共利益。各國土地利用規(guī)劃權(quán)力制度化進程雖然不同，但是土地利用規(guī)劃己逐漸成為各國政府控制和參與區(qū)域社會經(jīng)濟活動（土地利用）的重要方式，所以土地利用規(guī)劃過程己成為政府行政的一個組成部分?；谶@一認識，土地利用總體規(guī)劃更是技術(shù)支撐的國家（公共權(quán)力）政策制定和實施過程，具有對未來土地利用的導(dǎo)向性，有限理性和社會公共性的特征［3］。

根據(jù)治理理論內(nèi)涵與土地利用規(guī)劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規(guī)劃公共治理職能是指政府、各種公共部門和私營機構(gòu)以及社會公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過這種選擇來確定稀缺土地資源（在中國尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實現(xiàn)公共目標的戰(zhàn)略方向［4］。既包括政府有權(quán)迫使人們服從的正式土地政策和規(guī)則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的功效、主要表現(xiàn)、基本特征如下：

第一，功效方面。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能不僅是描繪未來變化的圖景，更重要的是通過土地利用管理的共同行動綱領(lǐng)和政策的制訂，調(diào)整社會經(jīng)濟關(guān)系的變化，引導(dǎo)社會經(jīng)濟和環(huán)境的發(fā)展方向、行動步驟，促進社會經(jīng)濟在客觀規(guī)律和規(guī)劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動安排合適的用地數(shù)量與用地范圍，使土地利用符合未來發(fā)展和戰(zhàn)略的要求。

第二，主要表現(xiàn)。土地利用總體規(guī)劃通過協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié)土地使用關(guān)系，包括不同利害關(guān)系人的文化理念、政治觀點和經(jīng)濟利益等的綜合協(xié)調(diào)，從而建立社會經(jīng)濟和環(huán)境要素在土地使用上的關(guān)系以及共同行動的行為準則（政策制度），為社會經(jīng)濟和環(huán)境發(fā)展提供空間支持［5］，避免區(qū)域內(nèi)土地權(quán)益者產(chǎn)生相互的干擾和由此而帶來的利益的抵觸和損耗。

第三，基本特征。為充分實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，其編制實施過程中是公共權(quán)力和社會的互動過程，此過程中，政府的公共權(quán)力居主導(dǎo)地位，通過協(xié)商和談判，與市民社會（非政府組織）共同構(gòu)建土地資源配置的協(xié)同綱領(lǐng)，并為社會和業(yè)主（土地使用者、所有者、權(quán)利者）的經(jīng)濟活動提供高效服務(wù)。

2 轉(zhuǎn)型期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程述評

2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規(guī)劃

第一輪土地利用總體規(guī)劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據(jù)《土地管理法》和實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)第二步戰(zhàn)略目標的要求編寫的。1993年2月國務(wù)院正式批準實施了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，先后編制完成了19個省級規(guī)劃，9個經(jīng)國務(wù)院批準實施，全國的縣級規(guī)劃也大部分完成?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要》基本方針是“切實保護耕地；保障必要的建設(shè)用地”。基本上體現(xiàn)了當(dāng)時處在社會主義計劃商品經(jīng)濟下的服務(wù)型土地利用規(guī)劃特點。初步建立了國家、省、市、縣和鄉(xiāng)的五級土地利用規(guī)劃體系和符合中國國情的規(guī)劃方法。這一時期土地利用總體規(guī)劃公共治理職能具有較強的計劃指令性質(zhì)，具體情況如下：

第一，規(guī)劃治理職能與市場經(jīng)濟體制發(fā)展不相適應(yīng)。我國土地利用規(guī)劃尚處于起步階段，規(guī)劃研究能與科學(xué)的規(guī)劃理論相聯(lián)系的十分鮮見，規(guī)劃編制缺少技術(shù)指導(dǎo)和規(guī)范。規(guī)劃編制實施過程中政府是唯一的主體，嚴重缺少社會公眾和部門組織的參與（因為假設(shè)公眾利益是一致的，下級政府只須提供信息、執(zhí)行上級下達的指令性規(guī)劃指標），致使土地利用總體規(guī)劃依然帶有較為濃重的計劃經(jīng)濟色彩，公共治理職能不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的改革與發(fā)展。

第二，規(guī)劃公共治理職能是嚴格保護耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規(guī)劃，強調(diào)保護耕地，從而導(dǎo)致許多人把土地利用總體規(guī)劃看成是保護耕地規(guī)劃，這種觀念束縛了規(guī)劃公共治理職能內(nèi)涵進一步的發(fā)展；同時，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進，規(guī)劃缺乏有效的建設(shè)用地調(diào)控機制和農(nóng)用地非農(nóng)化的約束機制，限制了土地利用總體規(guī)劃公共治理職能和作用發(fā)揮。

第三，缺乏相關(guān)法規(guī)條例使規(guī)劃沒有得到良好實施。作為一個新生事物，土地利用總體規(guī)劃的社會地位和市場經(jīng)濟下的法律約束都沒有達到應(yīng)有的高度，盡管有《土地管理法》作依據(jù)，但是沒有制定規(guī)劃實施具體法規(guī)條例，致使規(guī)劃沒有得到很好的實施，其公共治理職能未起到應(yīng)有的作用，導(dǎo)致在市場經(jīng)濟沖擊下，建設(shè)占用耕地現(xiàn)象越演越烈。至1992、1993年“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”等經(jīng)濟過熱現(xiàn)象出現(xiàn)時，耕地減少速度達到高峰。

2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規(guī)劃

1997年，國務(wù)院了11號文件，即《關(guān)于進一步加強土地管理、切實保護耕地的通知》。根據(jù)此通知，新的以耕地保護為重點的土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年）在全國蓬勃開展起來，1999年l月實施修改后的《土地管理法》更是對土地利用總體規(guī)劃作了詳細規(guī)定，同年3月，國土資源部頒布了《土地利用年度計劃管理辦法》。到2000年底，全國各地普遍完成了五級規(guī)劃并開始正式實施。

第二輪土地利用總體規(guī)劃公共治職能是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，確立社會主義市場經(jīng)濟體制時期以耕地保護為主的目標，并以一套高度集權(quán)的、復(fù)雜的行政審批制度保證這套指標的實施。這輪規(guī)劃對我國市場經(jīng)濟制度的確立和發(fā)展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟發(fā)展迅猛及加入WTO、地方政府對于“土地財政”的熱衷以及規(guī)劃本體和政策環(huán)境等因素的影響，規(guī)劃的公共治理職能實現(xiàn)效果也有諸多不足之處。例如，指標常有突破，一些地方擅自或變相修改規(guī)劃，使其權(quán)威性和嚴肅性受到了挑戰(zhàn)。原因如下：

第一，規(guī)劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規(guī)劃治理職能制定主體是政府（包括公務(wù)員）和國家職能部門，公眾參與和市民力量未被充分發(fā)揮。這種自上而下、缺少足夠“回應(yīng)性”（Responsiveness）的單向規(guī)劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無法做到實體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發(fā)展和管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，從而影響土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性。

第二，規(guī)劃公共治理目標不夠全面。在規(guī)劃治理目標上過分強調(diào)對農(nóng)用地，特別是耕地和基本農(nóng)田的保護，以“嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標。各類用地指標層層分解下達，各級政府都按指標制定規(guī)劃，致使對國民經(jīng)濟發(fā)展必須的建設(shè)用地需求保障不夠，對生態(tài)環(huán)境變化影響和需求研究不多，使得規(guī)劃在實際操作過程中缺乏合理性。

第三，實現(xiàn)規(guī)劃治理職能過程中存在上下級政府間的博弈。土地歸國家（政治抽象物）所有，所有權(quán)由國務(wù)院（行政機構(gòu)）通過各級政府層層（科層制）方式來實現(xiàn)，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃主要是從中央及地方兩個層面進行。例如，中央通過國家級規(guī)劃對一定時期土地利用進行規(guī)范，規(guī)范的主要是地方政府行為；土地制度市場化轉(zhuǎn)型過程中的利與弊也是在規(guī)劃的調(diào)控與反調(diào)控間產(chǎn)生的，這就涉及到了兩個主體間的博弈［6］，發(fā)生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。

第四，法缺乏多種規(guī)劃綜合運用的協(xié)調(diào)配合。社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、專項規(guī)劃之間如何協(xié)調(diào)沒有成熟的理論和經(jīng)驗可循。發(fā)展規(guī)劃側(cè)重于經(jīng)濟社會發(fā)展領(lǐng)域，城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃側(cè)重于城市（鄉(xiāng)）空間布局，土地利用總體規(guī)劃側(cè)重各類用地平衡，要求后兩個規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，存在較大難度。專項規(guī)劃間的協(xié)調(diào)，實質(zhì)是部門利益的協(xié)調(diào)；專項規(guī)劃與地方規(guī)劃的協(xié)調(diào)，實質(zhì)是條塊利益的協(xié)調(diào)。部門條塊利益的協(xié)調(diào)，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展和管理中的難點［7］。

3社會轉(zhuǎn)型期對土地利用總體規(guī)劃公共治理職能影響3.1 社會經(jīng)濟發(fā)展對土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的內(nèi)在要求第一，規(guī)劃治理內(nèi)容隨市場經(jīng)濟體制的完善而轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，我國社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)初步建立，市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用顯著增強，宏觀調(diào)控體系日趨完善；以公有制經(jīng)濟為主體的個體和私營等非公有制經(jīng)濟共同發(fā)展的格局基本形成。到2020年，我國將建立起比較成熟的社會主義市場經(jīng)濟體制。與此相適應(yīng)，土地利用總體規(guī)劃的治理內(nèi)容將相應(yīng)逐步由大而全的控制模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝恋乩玫耐獠啃?yīng)控制和實現(xiàn)公共利益為主導(dǎo)的模式［8］。

第二，全球化背景要求規(guī)劃治理職能的市場化程度提升。2001年我國加入WTO，意味著開始全面加入經(jīng)濟全球化行列，逐步形成與全球統(tǒng)一的、網(wǎng)絡(luò)化的市場體系，以保證生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)自由流動和優(yōu)化配置。在經(jīng)濟全球化進程中，要求我國各地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃逐步運用價格規(guī)律的獨立性，從開放的國際市場中選擇土地開發(fā)的機遇，將土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整積極融入到國際經(jīng)濟競爭進程中去，以市場為基礎(chǔ)引導(dǎo)土地資源的合理配置。

第三，市場經(jīng)濟下規(guī)劃治理職能地域邊界的弱化。市場經(jīng)濟促進了生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，我國社會轉(zhuǎn)型期土地利用系統(tǒng)的各種要素在經(jīng)濟全球化和國家經(jīng)濟高速發(fā)展中以“源”和“流”的空間存在形式，對現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃尺度產(chǎn)生空前超越，并且系統(tǒng)內(nèi)各要素之間復(fù)雜的非線性相互作用效應(yīng)表現(xiàn)為不平行的空間拓展［9］，致使規(guī)劃治理職能地域邊界日益弱化。同時，市場機制中，供求信息橫向傳播和市場橫向調(diào)節(jié)資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過規(guī)劃縱向集中和下達的，土地面臨著兩種不同質(zhì)的配置方式運轉(zhuǎn)，磨擦成本是很高的。

第四，城市化發(fā)展對土地規(guī)劃治理職能有特殊要求。轉(zhuǎn)型期城市經(jīng)濟的快速發(fā)展，戶籍對人口遷移限制作用力的減弱和大量農(nóng)村剩余勞動力向城市的涌入，城市規(guī)模不斷擴大并向農(nóng)村地區(qū)延伸。在這一過程中，城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)將不斷整合，土地利用也會隨之而調(diào)整和改變。這樣一種與土地利用有關(guān)的“二元”結(jié)構(gòu)變化，對規(guī)劃治理職能有著特殊的需求：即應(yīng)有利于“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地再配置的交易成本［10］。

3.2 社會轉(zhuǎn)型期實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的條件分析社會轉(zhuǎn)型時期，市場經(jīng)濟體制的建立與完善、政府管理內(nèi)在矛盾的運動與發(fā)展、經(jīng)濟全球化與加入WTO促進了公共管理范式的轉(zhuǎn)變?！皩崿F(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”正是市場化條件下政府和市民社會加強土地資源與資產(chǎn)管理的新理念。因此，這一時期有以下條件有利于實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能：

第一，市場化經(jīng)濟奠定社會基礎(chǔ)。經(jīng)濟體制改革后，各級政府職能逐步轉(zhuǎn)變，經(jīng)營性用地由原來的政府行政與計劃管理模式向市場機制與政府服務(wù)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，國家把本應(yīng)屬于社會的權(quán)力重新歸還給社會；同時，市場經(jīng)濟的運行使社會利益主體和要求趨于多元化，促進了相關(guān)企業(yè)和非政府組織及社會公眾平等權(quán)利的實現(xiàn)，使其在土地利用總體規(guī)劃過程中發(fā)揮所應(yīng)具有的決策和參與作用，表達自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會自我管理、服務(wù)的意識和社會中介組織體系，為實現(xiàn)規(guī)劃公共治理職能奠定了社會基礎(chǔ)。

第二，民主化進程奠定政治基礎(chǔ)。伴隨經(jīng)濟改革的是政治改革。對原有的政府集權(quán)政治結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，大大推動社會民主化進程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為政府權(quán)力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對土地利用決策和行政過程的直接參與［11］?，F(xiàn)階段一些大、中型城市在土地利用總體規(guī)劃編制實施過程中逐步建立公眾參與制度，創(chuàng)建了電子網(wǎng)絡(luò)信息流動渠道與信息反饋機制，集中民智以保證政府決策的科學(xué)性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規(guī)劃過程，有利于國土行政部門職能行使的最優(yōu)化，為實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能奠定政治基礎(chǔ)。

第三，全球化背景提供動力源泉。加入WTO意味著我國開始全面加入經(jīng)濟全球化行列，參與國際競爭。轉(zhuǎn)型時期，我國國土行政管理部門、土地相關(guān)的公共部門與私營機構(gòu)、土地權(quán)益者能夠根據(jù)WTO規(guī)則和市場分工，通過溝通交流、合作與伙伴關(guān)系，與世界土地資源與資產(chǎn)管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優(yōu)化配置，增強了國家制度供給和土地利用總體規(guī)劃創(chuàng)新能力。因此，全球化背景為中國實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能提供了外部條件，同時也是實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的動力源泉和壓力所在。

4實現(xiàn)與完善土地利用規(guī)劃治理職能的對策建議在我國社會轉(zhuǎn)型時期，土地利用總體規(guī)劃單一的行政管理和技術(shù)管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國家公共治理的一種重要手段。根據(jù)上述分析，為了更好地實現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，應(yīng)從如下方面著手：

4.1 科學(xué)確定土地利用總體規(guī)劃的公共治理目標

土地利用總體規(guī)劃公共治理目標的確定應(yīng)充分考慮本區(qū)域社會概況、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等各種因素，在科學(xué)的制度和規(guī)則安排下，允許并鼓勵非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權(quán)威和公共權(quán)力，共同決定規(guī)劃的目標與戰(zhàn)略方向；政府應(yīng)從土地“經(jīng)營管理”理念向土地“公共治理”理念轉(zhuǎn)變，并將這種理念作為土地利用總體規(guī)劃編制實施基本理念。土地利用總體規(guī)劃是配置全部土地資源的公共規(guī)劃，不是保護耕地與城鄉(xiāng)經(jīng)營性用地供給的專項規(guī)劃，它要滿足社會發(fā)展和加入WTO等各方面的要求，要按“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對外開放”的發(fā)展觀來確定規(guī)劃公共治理目標，從而實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的良好治理職能。

4.2 規(guī)劃編制實施中樹立市場經(jīng)濟和全球化理念

我國社會轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟體制不斷完善，土地利用方式和結(jié)構(gòu)要求適應(yīng)市場供求變化進行調(diào)整，同時經(jīng)濟全球化也會影響國家和個人的土地利用決策行為。因此，要求規(guī)劃決策者站在國內(nèi)、國際兩個市場的高度，考慮規(guī)劃地區(qū)的資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，分析規(guī)劃實施狀況，以利確定規(guī)劃地區(qū)適宜的土地利用發(fā)展戰(zhàn)略和土地利用調(diào)整的原則。應(yīng)在遵循“供給制約、引導(dǎo)需求”指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)上，跳出規(guī)劃地區(qū)本身，從區(qū)域經(jīng)濟的比較優(yōu)勢、從市場的角度等考慮經(jīng)濟發(fā)展與土地調(diào)配的協(xié)調(diào)問題。避免主要用地指標采用平均或均衡分配方法，造成一些地區(qū)規(guī)劃指標明顯偏離實際的問題［12］；在土地利用總體規(guī)劃實施情況動態(tài)評價的基礎(chǔ)上，根據(jù)國內(nèi)、國際（WTO規(guī)則）兩個市場對規(guī)劃公共治理職能進行結(jié)構(gòu)調(diào)整和不斷優(yōu)化。

4.3 構(gòu)建與經(jīng)濟體制發(fā)展階段相適應(yīng)的規(guī)劃內(nèi)容

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，土地利用總體規(guī)劃是對地區(qū)發(fā)展實行調(diào)控和管理的重要手段。轉(zhuǎn)型期為適應(yīng)社會主義經(jīng)濟體制發(fā)展與完善，規(guī)劃內(nèi)容和職能應(yīng)從政府管制走向公共治理。在構(gòu)建和完善與經(jīng)濟體制改革相適應(yīng)的土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容與治理職能方面，要在服從于經(jīng)濟發(fā)展為主導(dǎo)走向的同時，更要滿足自然條件適宜、經(jīng)濟有效、社會接受、環(huán)境可持續(xù)的土地利用總體規(guī)劃方向。注重社會經(jīng)濟發(fā)展“公平”與“效率”的統(tǒng)一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時期保障發(fā)展、保護資源和保護環(huán)境的各類用地矛盾，從致力于“物”的物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃轉(zhuǎn)向更注重于“人”的社會全面發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會相互協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

4.4 規(guī)劃編制中發(fā)揮公民社會的網(wǎng)絡(luò)治理作用

所謂公民社會介入，首先是各種社會力量和公民個人以多種形式直接舉辦與土地相關(guān)的社會中介組織或資助公益事業(yè)；其次，從法理上講，每個社會集體或公民都對土地享有一份所有權(quán)，以適當(dāng)方式參與土地公共治理與監(jiān)管應(yīng)是其本分［13］；最后，市場經(jīng)濟型的土地利用總體規(guī)劃則要特別強調(diào)公民社會的廣泛參與。規(guī)劃編制中，公民社會網(wǎng)絡(luò)治理就是要政府部門、社會中介組織、私營部門和公眾等多元共同行動主體通過彼此合作，共同編制與協(xié)商規(guī)劃方案的互動過程，在協(xié)商過程中充分反映和協(xié)調(diào)他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創(chuàng)造性地制定適合本地的土地利用總體規(guī)劃，為社會普遍接受的并愿意貫徹執(zhí)行。

4.5 規(guī)劃實施中加強市場對土地資源配置功能

土地利用總體規(guī)劃作為一種引導(dǎo)地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃形式之一，其實施過程實質(zhì)上是要通過規(guī)劃的宏觀引導(dǎo)和調(diào)控保證市場運作的長期有效，即在政府必要的干預(yù)下（糾正市場失靈）讓市場機制對土地資源配置的調(diào)節(jié)作用得到自覺發(fā)揮。這就要求在規(guī)劃的實施中，變革簡單的行政實施方式，借鑒西方國家市場機制對土地公共治理作用，改變政府作為建設(shè)用地的“地主”和土地經(jīng)營者的角色，提高市場配置土地資源競爭性；改革征地制度，讓農(nóng)民直接參與土地一級市場談判，確保農(nóng)民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協(xié)商的利益關(guān)系。從而降低城市化過程中城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地配置交易成本，即被征地農(nóng)民有一個合理補償與安置，例如，將征地與開發(fā)通過資本運作聯(lián)結(jié)起來，走政府、失地農(nóng)民和企業(yè)共贏的新型土地開發(fā)之路，保證農(nóng)地所有者分享城市化帶來的收益。

4.6 完善規(guī)劃法律法規(guī)，加強對微觀主體規(guī)制

依法建立規(guī)劃體系并編制土地利用規(guī)劃是發(fā)達國家的共同特點，土地利用規(guī)劃的發(fā)展總是伴隨著相關(guān)法律法規(guī)的改進。我國社會轉(zhuǎn)型時期，為了強化土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”地位，應(yīng)盡早出臺《土地利用規(guī)劃法》或《土地利用規(guī)劃條例》，進一步肯定土地利用總體規(guī)劃的重要性。同時，在多方主體參與、踐行土地利用總體規(guī)劃的過程中，即放松進入規(guī)制的同時，更要加強對這些微觀主體的質(zhì)量規(guī)制和約束規(guī)制。需要對政府、企業(yè)、非營利組織和社會公眾對土地利用總體規(guī)劃的作用、職能等做出法律條文上的規(guī)定，約束和監(jiān)督規(guī)劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標的重要保障，加大執(zhí)法力度嚴格依法行政。

4.7 實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)

土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)是指與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃及空間規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。可以將主體功能區(qū)規(guī)劃作為協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃關(guān)系的主要載體。國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的關(guān)系較為明確，而且編制的部門是一致的，協(xié)調(diào)難度較?。恢黧w功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，由于有共同的空間載體，協(xié)調(diào)難度相對較小。因此，通過主體功能區(qū)規(guī)劃的連接，使土地利用總體規(guī)劃與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃及空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)更加科學(xué)，也更加具有實際意義。一方面，它使國家空間規(guī)劃體系變得更加密實；另一方面它也是針對我國現(xiàn)行規(guī)劃相互割裂的現(xiàn)實狀況的一種嘗試性統(tǒng)籌與策略性完善，更是由政府出面干預(yù)“空間規(guī)劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。

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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation

WANG Yubo TANG Ying

（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）

篇10

關(guān)鍵詞：烏蘭浩特市 現(xiàn)行規(guī)劃 實施評價

一、烏蘭浩特市概況

烏蘭浩特市（蒙古語，意為“紅色的城市”）位于東部、科爾沁草原腹地，大興安嶺南麓，處于大興安嶺山脈與松遼平原接合處。東經(jīng)121°55′33″～122°51′54″和北緯45°42′00″～46°17′46″之間。其南部與東南接壤于吉林省白城市，東北與興安盟扎賚特旗接壤，其余方向與興安盟科爾沁右翼前旗毗鄰。北部為山地，南部為沖積平原，平均海拔263.60米，屬溫帶大陸性季風(fēng)氣候。年均氣溫5.0℃。行政區(qū)總面積235350.00公頃（2009年未與科爾沁右翼前旗行政區(qū)劃調(diào)整前總面積78875.11公頃）。下轄4鎮(zhèn)：烏蘭哈達鎮(zhèn)（含城郊辦事處）、義勒力特鎮(zhèn)、葛根廟鎮(zhèn)（含衛(wèi)東辦事處）和太本站鎮(zhèn)。2009年底烏蘭浩特市行政區(qū)戶籍人口總計31.09萬人，全市地區(qū)生產(chǎn)總值為69.66億元，其中第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)分別為5.05億元、 33.11億元和31.50億元。

二、基本情況

現(xiàn)行規(guī)劃根據(jù)中央（1997）11號文件和內(nèi)黨發(fā)21號文件精神，按照“貫徹落實保護耕地的基本國策，以保護耕地為重點，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地，促進經(jīng)濟社會的發(fā)展”的指導(dǎo)思想編制的，經(jīng)過十幾年的實施，規(guī)劃目標實現(xiàn)情況，用2009年末土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)與規(guī)劃目標主要指標進行了對比（見表1）。

三、現(xiàn)行規(guī)劃實施情況

（一）現(xiàn)行規(guī)劃控制指標執(zhí)行情況

用“2009年規(guī)劃值/2009年實際值”來表示用地執(zhí)行情況，也叫控制率，控制率大于1，表明實際值沒有超出規(guī)劃值，該目標執(zhí)行的好，反之，如果控制率小于1，則表明實際值超出規(guī)劃值，該目標執(zhí)行的效果不好。通過對比計算，新增建設(shè)用地控制率為58.57％

用“2009年實際增減量/2009年規(guī)劃增減量”來表示農(nóng)村居民點用地規(guī)模減少的完成率，得出農(nóng)村居民點的完成率為78.6％，說明這項規(guī)劃指標實施的效果一般。

（二）土地利用變化情況分析

用“農(nóng)用地中各地類分別占土地總面積的比重”來表示規(guī)劃期間農(nóng)用地結(jié)構(gòu)變化的滿意率（2009年實際值/2009年規(guī)劃值），發(fā)現(xiàn)耕地的結(jié)構(gòu)變化滿意率為109.53％，達到最高，園地的結(jié)構(gòu)變化滿意率為55.05%，最低；用“建設(shè)用地各地類分別占土地總面積的比重”來表示建設(shè)用地結(jié)構(gòu)變化的滿意率（2009年規(guī)劃值/2009年實際值），發(fā)現(xiàn)交通用地滿意率為105.33％，最高，水利設(shè)施用地滿意率55.23%，最低；未利用土地的滿意率為69.32％。園地是全市所有地類當(dāng)中滿意率值最小的一個，由此可見，我們對園地的開發(fā)利用程度還不夠。

土地利用率是反映一個地區(qū)土地利用程度的指標，從廣義上是指農(nóng)用地、建設(shè)用地等土地開發(fā)利用的面積占土地總面積的比重。用“2009年實際土地利用率/2009年規(guī)劃確定的土地利用率”來表示土地利用率滿意度，通過計算得出土地利用率的滿意度為99.48％。

用“2009年規(guī)劃值/2009年實際值”來表示人均城鎮(zhèn)用地、人均農(nóng)村居民點用地指標實施的滿意率，分別得出為54.86％、72.68％，小于1。

（三）現(xiàn)行規(guī)劃實施的效益情況

規(guī)劃實施的效益用執(zhí)行率衡量，執(zhí)行率（實現(xiàn)率）=指標實際值/指標規(guī)劃值。采集2009年末全市各項經(jīng)濟指標，與2009年規(guī)劃值進行比較，國內(nèi)生產(chǎn)總值的執(zhí)行率為90.2%；工業(yè)增加值執(zhí)行率109.38%＞1；農(nóng)民人均純收入執(zhí)行率為117.23%＞1；糧食總產(chǎn)量實現(xiàn)率85.22%；肉類總產(chǎn)量實現(xiàn)率為88.13％；油料總產(chǎn)量實現(xiàn)率為87.36％；

林地實現(xiàn)率為95.27%，牧草地實現(xiàn)率為74.89%。

對土地利用總體規(guī)劃公眾認知度的計算，采取專業(yè)人士占30％，非專業(yè)人士占70％來來進行統(tǒng)一加權(quán)計算，結(jié)果為47.60%；對規(guī)劃的社會公眾參與度選取三個問題的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行計算，采取專業(yè)人士占30％，非專業(yè)人士占70％來進行統(tǒng)一加權(quán)計算，得到計算結(jié)果為45.30%。

四、規(guī)劃實施評價指標體系與評價方法

(一) 評價指標體系

根據(jù)烏蘭浩特市現(xiàn)行規(guī)劃編制情況和現(xiàn)行規(guī)劃實施情況，建立了規(guī)劃實施評價的指標體系，主要有土地利用變化情況、現(xiàn)行規(guī)劃實施效益和現(xiàn)行規(guī)劃控制指標的執(zhí)行情況三個方面。具體由1個目標、3個因素、7個因子和23個指標組成（詳見表2）。

（二）評價方法

1. 評價指標量化的方法

由于各指標數(shù)據(jù)的單位和量綱不同，為了使其具有可比性，需要對指標數(shù)據(jù)進行規(guī)格化處理。本文根據(jù)量化模型和規(guī)劃實施評價指標的特點，采用折線型無量綱化方法。具體如下：

式中：a―基期值， ―標準化值， b―2009年規(guī)劃數(shù)值，x―2009年實際的數(shù)值。

2. 指標權(quán)重確定的方法

指標權(quán)重的確定方法有很多，但各種方法均有其優(yōu)缺點。本文采用Delphi與AHP相結(jié)合的方法來確定指標體系的權(quán)重。具體過程，首先采用特爾斐法（Delphi法），制作專家打分表，讓專家打分，根據(jù)專家的打分，首先對各項指標之間的相對重要性程度進行排列。然后應(yīng)用層次分析法（AHP法），采用1―9標度方法對這些指標進行標度，逐層控制，從而構(gòu)造出各個層次的判斷矩陣，最后得出各層各個指標的權(quán)重。

3. 現(xiàn)行規(guī)劃實施綜合評價

根據(jù)評價指標的量化值和指標權(quán)重，采用綜合評價模型對烏蘭浩特市現(xiàn)行規(guī)劃實施請況進行測算，計算公式為：

式中， ―第i個指標的標準化值，A―規(guī)劃實施評價分值， ―第j個指標的權(quán)重。

本文采用當(dāng)A≥90時，表示現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃實施效果明顯，實施的特別好；當(dāng)70≤A＜90時，表示現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃實施起到一定的效果；當(dāng)50≤A＜70時，表示現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃實施的作用不大；當(dāng)30≤A＜50時，表示現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃實施的比較差，沒有達到預(yù)期值；當(dāng)A＜30時，表示現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃實施的特別差，基本上沒有起到任何作用。

五、現(xiàn)行規(guī)劃實施后的綜合評價

通過上面確定的指標量化值和指標權(quán)重后，代入公式 ，進行計算，得到：見表2。

六、主要結(jié)論

（1）烏蘭浩特市土地利用總體規(guī)劃（1997―2010年)實施評價的最終得分為87.72，規(guī)劃的實施情況較好，表現(xiàn)的作用比較明顯。在現(xiàn)行規(guī)劃實施評價的因素中，現(xiàn)行規(guī)劃指標執(zhí)行情況為87.96，現(xiàn)行規(guī)劃實施的效益得分為88.18，規(guī)劃實施后土地利用變化得分為86.45，由此可見規(guī)劃實施后土地利用變化情況分數(shù)最低，從現(xiàn)行規(guī)劃的預(yù)測指標來看，現(xiàn)行規(guī)劃已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對各類用地的需求，因此需要對現(xiàn)行規(guī)劃進行重新修編。

（2）從現(xiàn)行規(guī)劃實施后的土地利用變化情況來看，土地利用結(jié)構(gòu)變化的得分為86.84，土地利用程度變化的得分為85.65，得分不高，由此可見，現(xiàn)行規(guī)劃的實施對土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化起到了一定的促進作用，但效果不突出，土地利用程度變化也正趨向于合理化方向發(fā)展。

（3）從現(xiàn)行規(guī)劃實施后的效益來看，經(jīng)濟效益達到的效果最好，得分為94.51，社會效益達到的效果最差，得分為78.94，生態(tài)效益達到的效果居中，得分為87.53，三者分值有差距，說明現(xiàn)行規(guī)劃實施注重了經(jīng)濟效益，對社會效益和生態(tài)效益影響力不夠。

（4）從現(xiàn)行規(guī)劃的控制性指標來看，烏蘭浩特市耕地保有量指標的得分為100，建設(shè)用地指標的得分為69.90，由此可見建設(shè)用地的執(zhí)行情況不如耕地保有量的執(zhí)行情況。在規(guī)劃實施期間，對耕地做了最嚴格的保護，達到了規(guī)劃確定的目標。建設(shè)用地指標偏低，表明隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，建設(shè)用地的執(zhí)行力度在逐漸下降，以致在規(guī)劃末期建設(shè)用地已不能滿足規(guī)劃確定的目標?？梢?，現(xiàn)行規(guī)劃急需修編。

七、對新一輪規(guī)劃修編的對策與建議

1. 評價發(fā)現(xiàn)土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、圖件與實地三者不一致問題的存在，是影響規(guī)劃編制與實施的重要原因。因此，開展土地利用總體規(guī)劃修編前期，注重基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與圖件的更新調(diào)查，實事求是地確立新的規(guī)劃基數(shù)與圖件。

2. 增強規(guī)劃的彈性，可以在規(guī)劃編制過程中，劃定建設(shè)用地可調(diào)整區(qū)，在耕地保有量、城市建設(shè)用地規(guī)模等控制指標上，應(yīng)留有一定的機動指標，建立機動指標儲備庫，實施動態(tài)管理。

3. 進一步提高公眾的參與程度。在規(guī)劃編制過程中，除了反復(fù)征詢相關(guān)政府部門的意見，組織專家進行討論論證外，還應(yīng)認真聽取社會公眾的意見，使規(guī)劃更符合當(dāng)?shù)貙嶋H，更具可操作性。

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