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編者按：本文主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制存在的問題；科學發(fā)展觀為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革提出了更高的要求進行講述。其中，主要包括：“以人為本”方面的要求、“全面性”方面的要求、“協(xié)調性”方面的要求、“可持續(xù)性”方面的要求等，具體材料請詳見：

三農問題一直困擾著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的發(fā)展，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革關系著農民負擔、城鄉(xiāng)差距、農業(yè)發(fā)展、農村公共事業(yè)建設等諸多問題，于是很有必要研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革。歷經多年農村稅費改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雖然已經逐漸趨于規(guī)范，但是仍有不少缺陷，如何進行下一步改革，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一大難題，科學發(fā)展觀為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革指明了道路和方向。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制存在的問題

1983年前后，中央政府決定在全國范圍內“撤社建鄉(xiāng)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正式成為最基層的一級政府。為了保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政應運而生，并不斷發(fā)展。毫無疑問，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在促進鄉(xiāng)村經濟發(fā)展，完善鄉(xiāng)村公益事業(yè)方面發(fā)揮了極其重要的作用。因為在國家的五級政府中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最靠近農民的一級政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是最靠近農民的一級財政。這些都決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政為農民服務具有天然的優(yōu)勢。黨和中央的惠農支農政策大都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來執(zhí)行和配合，惠農支農資金也要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政經管?？梢哉f，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政我們的農村就不會有如此大的變化，農民的生活也不會提高得如此之快。但是任何事物都是一分為二的，由于制度、認識和理論發(fā)展等諸多因素的制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政也面臨著一些問題。

據調查，近些年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制中主要存在以下問題:第一，預算內收入呈現任務型收入機制的特征。任務型收入機制是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)域內國稅、地稅任務完成情況同鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績考核直接掛鉤，國稅、地稅不能完成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績考核體系中，國稅、地稅完成情況一般是“一票否決”的指標。也就是說，沒有完成國稅、地稅的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不能得到升職的機會。于是預算內收入呈現出任務型收入機制的特征，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收呈現出剛性增長的趨勢，即稅收總量只能增、不能減。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算內支出呈現出吃飯型支出機制的特征。吃飯型支出機制是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資支出與辦公經費支出常年占據預算內支出的大部分，也就是通常所講的“吃飯財政”。第三，轉移支付制度仍不規(guī)范。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉移支付大都由專項轉移支付構成。專項轉移支付大都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政提供配套資金，而一些經濟較為落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有足夠的配套資金，申請不到足夠的專項轉移支付，從而加大了同發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的財力差距。第四，農業(yè)稅免征后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政提供的農村公共產品大幅度減少。農業(yè)稅免征后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理逐漸走上正軌，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制外亂收費問題基本上得到解決。但是長期以來，欠發(fā)達地區(qū)農村公共產品的融資主要依靠體制外收費，于是農業(yè)稅免征后，農村公共產品出現短缺。

二、科學發(fā)展觀為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革提出了更高的要求

科學發(fā)展觀是全面吸取歷史經驗教訓的基礎上形成的，是關于發(fā)展的實質、目標與要求的經典論述。鄧小平曾指出:發(fā)展就是硬道理。但是由于當時發(fā)展經濟學理論中gdp發(fā)展觀占據著主流地位，所以基層干部職工普遍存在著“gdp增長即發(fā)展”、“稅收增長即發(fā)展”的觀念。誠然，這種觀念曾一定程度上促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的發(fā)展，但同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政也出現了上述“任務型收入機制”、“吃飯型支出機制”等問題。科學發(fā)展觀的提出彌補了發(fā)展經濟學理論的不足，糾正了傳統(tǒng)的gdp發(fā)展觀的錯誤，并吸取了可持續(xù)發(fā)展觀等各種發(fā)展觀中的合理因素?？茖W發(fā)展觀的提出經歷了一個循序漸進的過程。中共十六屆三中全會提出:堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經濟社會和人的全面發(fā)展。中共十六屆四中全會則更加明確提出:認真落實以人為本、全面協(xié)調可持續(xù)的科學發(fā)展觀?？偫碓凇蛾P于制定“十一五”規(guī)劃建議的說明》中指出:科學發(fā)展觀的實質，是實現又快又好地發(fā)展。所以科學發(fā)展觀包括四方面內容:第一，以人為本;第二，全面性;第三，協(xié)調性;第四，可持續(xù)性?？茖W發(fā)展觀是引導經濟發(fā)展的重要綱領，作為經濟發(fā)展全局中的一個小問題———鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革當然也要以科學發(fā)展觀為依據?？茖W發(fā)展觀從四個方面為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革提出了新的要求:

(一)“以人為本”方面的要求?？茖W發(fā)展觀要求“以人為本”，“以人為本”就是以人為根本，人民群眾的利益高于一切，要不斷滿足人民群眾的物質文化需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能是提供農村公共產品，其服務對象是農民，所以農民對公共產品的需求應該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政首先要考慮的因素。農民現在急需的公共產品是農產品市場價格信息網絡、鄉(xiāng)村道路的建設與維護、大量的水利澆灌設施等。但是免征農業(yè)稅后，一些主要依靠農業(yè)稅的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政大都資金匱乏，無力提供這些公共產品，造成上述公共產品供給上的大量減少。并且在稅收任務作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績考核的首要指標后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入呈現出“任務型收入機制”特征，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政逐漸演化成稅務部門的補稅機構，于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的服務對象發(fā)生了一定的偏差，稅務機關和上級政府逐漸成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的首要服務對象，而農民則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政服務對象的名單中退居次席?！耙匀藶楸尽币筻l(xiāng)鎮(zhèn)財政改變這種服務對象偏差的狀況

(二)“全面性”方面的要求?？茖W發(fā)展觀強調發(fā)展的全面性，就是要協(xié)調好經濟發(fā)展與社會發(fā)展的關系，實現經濟社會共同發(fā)展。但是，現行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制中，上級政府把稅收完成情況同鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績考核直接掛鉤，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部過度關心稅收增長?！俺燥埿椭С鰴C制”則占用了大量財政資金，體制外收費的取消和轉移支付制度的不完善也大大阻塞了公益事業(yè)的籌資渠道。并且創(chuàng)辦公益事業(yè)一般需要大量的資金投入，收效時限也較長，耗費鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的精力也較多，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對創(chuàng)辦公益事業(yè)的積極性較低。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出中公益事業(yè)支出所占比重較小，從而形成了經濟“一條腿長”，社會“一條腿短”的問題。“全面性”要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政打破“任務型收入機制”，解決“吃飯財政”問題，加大公益事業(yè)支出，實現社會的均衡發(fā)展。

(三)“協(xié)調性”方面的要求。協(xié)調，即和諧，統(tǒng)籌兼顧。協(xié)調發(fā)展就是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內發(fā)展和對外開放，推進經濟、政治、文化建設的各環(huán)節(jié)相協(xié)調〔1〕。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展要求縮小不同地區(qū)的財力差距，這就需要完善轉移支付制度，加強對經濟不發(fā)達地區(qū)的財政投入。但是，近些年針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉移支付中，專項轉移支付占據絕大部分，如前所述，專項轉移支付一般要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政撥付一定的配套資金，能夠撥付的配套資金越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可以申請到的專項轉移支付也就越多。而那些財力較小，甚至無力撥付配套資金的鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得的轉移支付資金當然較少。于是，現行轉移支付制度一定程度上加劇了地區(qū)間鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力差距，不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展?！皡f(xié)調性”要求完善轉移支付制度，扭轉專項轉移支付過多的局面，實現城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調發(fā)展。

(四)“可持續(xù)性”方面的要求?？沙掷m(xù)性，即連續(xù)性、長遠性、穩(wěn)定性，而不是間斷的或大起大落的。由于在大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特別是欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，企業(yè)大都為數不多，并且產品單一，市場價格變化會造成企業(yè)利潤大幅漲落，從而造成稅收增減。但是，現行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“任務型收入機制”使得稅收增長呈現剛性，于是為保持稅收剛性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不惜把上級財政下?lián)艿霓D移支付資金用于補足稅款。在稅收任務仍不能完成的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政被迫通過加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的方式籌集資金，用于補稅。于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“寅吃卯糧”，加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字，使得發(fā)展的可持續(xù)性受到威脅?！翱沙掷m(xù)性”要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的長遠發(fā)展著眼，不能過度追求稅收增長，同時要減少財政負債。