導(dǎo)語：土地銀行經(jīng)驗(yàn)對土地儲備管理的啟示一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：為了應(yīng)對城市蔓延和內(nèi)城衰敗，處置內(nèi)城區(qū)空置、廢棄房屋，美國通過立法的形式成立了土地銀行?；诖?，本文通過剖析土地銀行起源、發(fā)展歷程、運(yùn)作方式等，總結(jié)分析了美國土地銀行在應(yīng)對城市收縮問題時(shí)起到的作用，以期為我國的土地儲備管理提供借鑒。

關(guān)鍵詞：土地銀行；土地儲備；空置物業(yè)；收縮城市

美國“土地儲備”的概念最早出現(xiàn)于20世紀(jì)60年代，當(dāng)時(shí)美國大都會地區(qū)出現(xiàn)了兩大問題：第一個(gè)問題是城市無管制地?cái)U(kuò)張，無約束的、無限制的新城開發(fā)在環(huán)主城區(qū)不斷地蔓延；第二個(gè)問題是內(nèi)城的衰敗與廢棄。中產(chǎn)階級的外遷導(dǎo)致內(nèi)城區(qū)的空心化，產(chǎn)生大量空置房屋和廢棄房屋，當(dāng)時(shí)的土地儲備以土地銀行的形式出現(xiàn)。在這種背景下，美國政府提出了“土地儲備”的概念，并且用其作為城市規(guī)劃的一項(xiàng)創(chuàng)新工具。一方面，土地銀行以一種“土地儲備”形式，通過成立一個(gè)公立機(jī)構(gòu)，對城市周邊的農(nóng)用地進(jìn)行提前儲備和控制，以引導(dǎo)城市有序發(fā)展與控制土地價(jià)格波動；另一方面，土地銀行以政府機(jī)構(gòu)的形式，將內(nèi)城區(qū)空置、廢棄的房屋進(jìn)行收購、管理與再開發(fā)，以遏制老城不斷衰敗。美國土地銀行在過去50年的發(fā)展中，其主要職責(zé)是控制物業(yè)棄置的蔓延，而較少地發(fā)展符合社會需要的、主動性的儲備職能。本文主要討論的是美國土地儲備制度及土地銀行給我國老城復(fù)興與社區(qū)安定方面帶來的經(jīng)驗(yàn)與啟示。

1美國土地銀行的起源

郊區(qū)化與逆城市化導(dǎo)致老城區(qū)不斷衰敗，許多城市的空置、廢棄等物業(yè)不斷增多。2008年以來，美國全國性的次貸危機(jī)導(dǎo)致的住房危機(jī)與經(jīng)濟(jì)危機(jī)，帶來了社會經(jīng)濟(jì)大蕭條和抵押貸款市場的突然崩潰，進(jìn)一步加劇了房屋的空置與廢棄。相關(guān)研究表明，空置房屋與廢棄房屋一方面會為犯罪和貧窮提供土壤，增加犯罪率與火災(zāi)隱患。例如，得克薩斯州的奧斯汀市的一項(xiàng)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，有不安全（空置）建筑的街區(qū)，其販毒案件報(bào)警次數(shù)是無空置建筑街區(qū)的3.2倍，盜竊案例報(bào)警次數(shù)是無空置建筑街區(qū)的1.8倍，暴力案件報(bào)警次數(shù)是無空置建筑街區(qū)的2倍。另一方面，每處空置和廢棄的不動產(chǎn)都給毗鄰不動產(chǎn)、街道以及社區(qū)的活力帶來很大的管理成本，進(jìn)而形成了更多人廢棄房屋（逃離社區(qū)）的惡性循環(huán)。密歇根州的佛林特市的一項(xiàng)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，空置建筑和廢棄建筑周圍約150m以內(nèi)的房屋價(jià)值平均損失2.26%[1]。為應(yīng)對空置和廢棄等物業(yè)產(chǎn)生的各種城市問題以及復(fù)蘇社區(qū)活力，美國各州通過立法逐步建立了土地銀行。

2美國土地銀行的演變

美國土地銀行的發(fā)展大致可以劃分為以下三個(gè)階段。

2.1第一代土地銀行（1960—2000年）

第一代土地銀行以克利夫蘭、亞特蘭大等城市成立的土地銀行為代表。在這一時(shí)期，雖然人們已經(jīng)意識到單純依靠市場難以解決物業(yè)空置、廢棄以及止贖等問題，但是在當(dāng)時(shí)新自由主義思潮的影響下，政府對于市場干預(yù)還是保持著一種非常謹(jǐn)慎的態(tài)度。因此，這一時(shí)期的土地銀行設(shè)立的重要動機(jī)是促進(jìn)市場再次消化那些曾經(jīng)流拍的問題物業(yè)，而不是進(jìn)行更強(qiáng)的市場干預(yù)。在這樣的情況下，這一時(shí)期的土地銀行主要收儲的物業(yè)都是經(jīng)過市場選擇后剩余的、問題最大的、維護(hù)成本最高的物業(yè)。同時(shí)，由于該時(shí)期土地銀行沒有設(shè)立專項(xiàng)資金，且沒有有效完善與土地銀行密切相關(guān)的財(cái)產(chǎn)稅、稅務(wù)止贖等法律制度，土地銀行的法定權(quán)限非常有限，不能快速和高效地取得空置、廢棄和拖欠稅款的房屋的管理權(quán)與處置權(quán)。

2.2第二代土地銀行（2000—2010年）

這一時(shí)期的土地銀行以密歇根州（杰納西郡）與俄亥俄州的土地銀行為代表。政府通過重大立法與制度改革，授權(quán)土地銀行有效地處理空置、廢棄和稅贖執(zhí)行的不動產(chǎn)。例如，1999年，密歇根州通過修訂立法，將物業(yè)可以拖欠稅收的時(shí)間從過去的4年左右縮短到2年左右，提高了政府處理欠稅物業(yè)的效率。2004年，美國政府又通過立法，大幅簡化了地方政府設(shè)立土地銀行的行政審批流程并擴(kuò)大了土地銀行的權(quán)限[2]。這一時(shí)期的土地銀行擁有多個(gè)運(yùn)營資金來源，它們不再依賴于地方政府的一般性財(cái)政撥款。杰納西郡土地銀行的成功建立，帶動了美國各地區(qū)土地銀行的迅速發(fā)展。

2.3第三代土地銀行（2010年至今）

這一時(shí)期的土地銀行以賓夕法尼亞州土地銀行與紐約州土地銀行為代表。2006年，美國房地產(chǎn)市場泡沫達(dá)到頂峰后迅速破裂，以及隨之而來的次貸危機(jī)，重創(chuàng)了全美國房地產(chǎn)市場。物業(yè)空置、廢棄與止贖，不僅影響了美國銹帶地區(qū)的收縮城市，就連一直以來作為美國新興增長點(diǎn)的陽光帶地區(qū)，同樣有不少城市受到了影響。土地銀行作為應(yīng)對問題物業(yè)的有效工具，得到了許多地方政府的青睞。然而，原有土地銀行立法程序復(fù)雜，涉及法律眾多，不利于快速推廣土地銀行制度。因此，這一時(shí)期的土地銀行主要關(guān)注點(diǎn)是如何簡化立法形式，尋求以最清晰和最直接的形式來建立土地銀行的可能性。第三代土地銀行法將第二代概念化的權(quán)力擴(kuò)大并將原來分散在各個(gè)規(guī)定中的有關(guān)條文匯總到一部綜合性法案中，這樣有利于法案的宣教、通過與實(shí)施。

3美國土地銀行的運(yùn)作體系

3.1土地銀行的立法保障

授權(quán)立法能夠確定土地銀行的企業(yè)架構(gòu)以及收購、開發(fā)和出售不動產(chǎn)所需要的法律權(quán)限，一般由州法律授權(quán)。美國每個(gè)州都有自己特有的憲法架構(gòu)，對州立法機(jī)構(gòu)和地方政府之間的法律權(quán)限做出相應(yīng)的安排。所有的土地銀行法規(guī)是允許性規(guī)定，而不是強(qiáng)制性規(guī)定，這取決于各個(gè)地區(qū)建立土地銀行的實(shí)際需要，并且在很大程度上受該地區(qū)空置不動產(chǎn)和廢棄不動產(chǎn)數(shù)量的影響。土地銀行可以作為本地依據(jù)州授權(quán)法建立的獨(dú)立公共法人單位，也可以作為一個(gè)非營利性的實(shí)體，有些作為地方政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)，有些是通過建立國有公司來進(jìn)行經(jīng)營的，它們都受到各州地方法律和政治文化的影響，但是總體來說，都是通過立法，規(guī)定了土地銀行的權(quán)力和職責(zé)以及融資方式等內(nèi)容。

3.2“購置—管理—處置”運(yùn)作流程

美國土地銀行的運(yùn)作主要通過不動產(chǎn)的購置、管理、處置三個(gè)階段來完成項(xiàng)目的運(yùn)作[3]。在不動產(chǎn)購置方面，美國土地銀行的建立主要來自糾正市場的局限性，即市場無力回購或重建日益增多的稅務(wù)止贖土地，因此，各州土地銀行的物業(yè)主要來自通過欠稅止贖程序以獲得的各類不動產(chǎn)。此外，土地銀行還可以通過三個(gè)潛在途徑來獲得物業(yè)，包括地方政府擁有的其他公有不動產(chǎn)、私人所有者自愿捐贈或轉(zhuǎn)讓的不動產(chǎn)、公開市場上購買或租賃獲得的不動產(chǎn)。在不動產(chǎn)管理方面，在取得不動產(chǎn)之后，由于當(dāng)前市場需求較低，部分物業(yè)不能立即進(jìn)行再開發(fā)或者直接出售，需要持有一段時(shí)間，待市場需求恢復(fù)后再進(jìn)行處置。由于大部分物業(yè)在被土地銀行接收時(shí)已經(jīng)多年無人看管，其狀況極差，影響了周邊物業(yè)的價(jià)值，并且?guī)砹诵l(wèi)生、環(huán)境與安全等問題。因此，土地銀行接收物業(yè)之后，需要對其當(dāng)前的環(huán)境狀況進(jìn)行評估分類，修繕更新那些存在設(shè)施老化、結(jié)構(gòu)破損等問題的物業(yè)，并且清理垃圾與有害物，恢復(fù)物業(yè)環(huán)境。同時(shí)，在持有期間，土地銀行需要定期對物業(yè)進(jìn)行維護(hù)與看管，此外還需要對物業(yè)租用與出租進(jìn)行管理。在處置不動產(chǎn)方面，土地銀行明確了土地用途與受讓方的優(yōu)先次序。在受讓方方面，土地銀行優(yōu)先考慮將不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給非營利性機(jī)構(gòu)，禁止將不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給拖欠稅款的任何個(gè)人或機(jī)構(gòu)。在將不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給私營公司時(shí)，為保證能夠達(dá)到社區(qū)振興與再開發(fā)的目的，土地銀行要求受讓方申請時(shí)需要有明確具體的開發(fā)計(jì)劃，并且要求在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)開展建設(shè)。同時(shí)，為避免受讓方的投機(jī)行為，土地銀行還要求在一定時(shí)間內(nèi)不得出售該物業(yè)，并且需要定期進(jìn)行維護(hù)與更新，否則收回該物業(yè)。

3.3多樣化融資渠道

土地銀行的運(yùn)營融資是其中重要的一環(huán)。第二代、第三代土地銀行突破了第一代銀行依賴財(cái)政補(bǔ)貼的困境，創(chuàng)新了多種融資方式，形成了復(fù)合性運(yùn)營融資渠道，包括一般財(cái)政補(bǔ)貼、物業(yè)交叉補(bǔ)貼、稅款退還、借款和債券融資等多種形式。

4對我國土地儲備管理的啟示

在美國，土地銀行可以取得成功與其具有的多重屬性是分不開的。一方面，土地銀行通過對原有物業(yè)進(jìn)行修繕及產(chǎn)權(quán)變更，將原有廢棄、空置的問題物業(yè)轉(zhuǎn)變成為品質(zhì)良好的、產(chǎn)權(quán)清晰的物業(yè)，重新獲得了市場的認(rèn)可；另一方面，土地銀行通過對衰敗地區(qū)的物業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略儲備以及植入公共設(shè)施、開敞空間來激活社區(qū)的活力，從而起到土地管理的作用。美國土地銀行及其類似管理手段的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對建立和完善我國的土地儲備制度具有一定的借鑒價(jià)值和啟示。

4.1重視對存量空置與廢棄物業(yè)的收儲

目前，中國快速城鎮(zhèn)化的動力和軌跡發(fā)生了顯著改變，部分城市出現(xiàn)人口減少的城市收縮現(xiàn)象[4]，有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，中國近年的城市人口和經(jīng)濟(jì)活動有所下降。[5、6]中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會的《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)〈2019年新型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)〉的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕617號），首次提出了“收縮型城市”的概念。人口減少使收縮城市中的房屋與土地空置率迅速上升，我國急需出臺相關(guān)政策，以應(yīng)對收縮城市產(chǎn)生的問題，重新激發(fā)城市活力。我國當(dāng)前的土地儲備主要以增量土地儲備為主，物業(yè)空置與廢棄現(xiàn)象雖然在我國并不罕見，但是沒有受到重視。同時(shí)，雖然房地產(chǎn)稅的立法在我國仍處于探索階段，但是可以預(yù)見的是，房產(chǎn)稅征收必然會增加持有人的邊際成本，屆時(shí)物業(yè)的空置與廢棄現(xiàn)象將會大增。因此，我國在應(yīng)對物業(yè)空置與廢棄的問題上，應(yīng)提前開展相關(guān)工作，在土地儲備工作中，借鑒美國土地銀行的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置相應(yīng)的應(yīng)對空置房產(chǎn)處置方式，從而更好地應(yīng)對城市收縮及房屋空置所帶來的問題。

4.2建立便捷高效的法律及相關(guān)配套制度

完善的法律保障體系是土地儲備制度順利實(shí)施的重要保障。美國第一代土地銀行之所以成效較低、發(fā)展較慢，很大原因在于其體制與機(jī)制不健全，盡管近年來美國各州止贖法的改革使以往冗長的止贖流程大為縮短，但現(xiàn)有流程依舊不夠高效。以密歇根州為例，物業(yè)從拖欠稅收到進(jìn)入土地銀行最長需要4年時(shí)間，無人看管的空置物業(yè)和廢棄物業(yè)在這一漫長過程中極易遭到破壞。在推動相關(guān)立法時(shí)，我國可以在充分考慮現(xiàn)實(shí)國情的情況下，完善土地融資相關(guān)配套政策，開拓土地儲備的融資渠道，有效解決土地儲備的融資問題。建立和完善與土地儲備制度相配套的土地交易許可制度和登記備案制度。

4.3建立政府主導(dǎo)和市場運(yùn)作的土地儲備機(jī)制

從美國土地儲備制度的實(shí)踐來看，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)屬性，只有政府的合理介入，才能推動儲備工作順利開展[7]。建立土地銀行儲備體系，一方面有利于政府加強(qiáng)市場管控、抑制投機(jī)、控制地價(jià)，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，有利于政府落實(shí)城市規(guī)劃管控目標(biāo)、控制城市土地結(jié)構(gòu)和使用規(guī)模，保證公益性設(shè)施有效落地[8]。但是，與此同時(shí)，政府應(yīng)處理好與土地儲備機(jī)構(gòu)、市場之間的關(guān)系，把握好政府角色定位，將政府總體把控與市場交易行為有機(jī)地結(jié)合起來。

5結(jié)語

綜上所述，美國土地銀行的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對于建立和完善我國的土地儲備制度具有一定的借鑒價(jià)值和啟示。但是，與國外土地不同的是，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城市邊緣地區(qū)土地分散、破碎等問題較為嚴(yán)重，我國需要在土地儲備的過程中關(guān)注土地整理問題，對土地資源進(jìn)行整備，解決土地細(xì)碎問題，實(shí)現(xiàn)土地資源利用率最大化；同時(shí)，還要充分考慮我國的國情和實(shí)行的土地制度，探索與建立合適的土地儲備體系。

參考文獻(xiàn)：

[1]YasuyukiFujii.Puttingthepiecestogether:Howcollaborationbetweenlandbanksandcommunitylandtrustscanpromoteaffordablehousingindistressedneighborhoods[J].Cities,2016,2(7).

[2]高舒琦.如何應(yīng)對物業(yè)空置、廢棄與止贖——美國土地銀行的經(jīng)驗(yàn)解析[J].城市規(guī)劃,2017,41(7).

[3]FrankS.Alexander.LandBanksandLandBanking[R].Flint:CenterforCommunityProgress,2005.

[4]杜志威,張虹鷗,葉玉瑤,等.2000年以來廣東省城市人口收縮的時(shí)空演變與影響因素[J].熱帶地理,2019,39(1).

[5]高舒琦.收縮城市研究綜述[J].城市規(guī)劃學(xué)刊,2015(3).

[6]朱金,李強(qiáng),王璐妍.從被動衰退到精明收縮——論特大城市郊區(qū)小城鎮(zhèn)的“收縮型規(guī)劃”轉(zhuǎn)型趨勢及路徑[J].城市規(guī)劃,2019,43(3).

[7]程浩巖,王振坡.中外比較下我國城市土地儲備制度發(fā)展趨勢探討[J].城市,2014(1).

[8]朱成敏,張錫光,龍立.中外土地銀行模式比較研究[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計(jì).2018(3).

作者：劉偉凱 單位：廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院