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摘要

隨著城市化進城和經(jīng)濟發(fā)展,政府性投資從項目數(shù)量和投資額都比以往有很大的增加,用于政府投資項目的支出已占當(dāng)?shù)厝空再Y金的比重也較大,作為以全部政府性資金為籠頭的審計監(jiān)督重點,對政府性投資項目的監(jiān)督也是審計機關(guān)的重要職責(zé),為此,必定要對工程項目價款的相關(guān)內(nèi)容進行監(jiān)督。但在審計中卻碰到“審計職責(zé)、審計的監(jiān)督權(quán)、合同執(zhí)行、法律法規(guī)的嚴(yán)肅性、國家利益的維護、建設(shè)管理的制度水平”等一系列的關(guān)系與矛盾。為此,就把價款結(jié)算管理中存在的問題、原因及審計的難點作一些探討。

1工程價款結(jié)算管理存在的主要問題

1.1施工單位高估冒算現(xiàn)象嚴(yán)重

現(xiàn)在部分施工企業(yè)受利益的驅(qū)動,抱有蒙混過關(guān)的僥幸心理,故意抬高工程造價,存有“審漏就賺”、“審出就減”的想法,施工單位就普遍存在著高估冒算的現(xiàn)象,這主要表現(xiàn)為重復(fù)計算、變更減少部分未扣除、未按招標(biāo)規(guī)定比例下浮、甲供材料未剔除、高套定額或建設(shè)單位高價簽證等論文。以＿＿市審價情況為例,據(jù)不完全統(tǒng)計＿年度,市本級政府性投資建設(shè)項目工各送審的結(jié)算額為＿萬元,經(jīng)審定的結(jié)算額為＿萬元,核減結(jié)算價為＿萬元。從審價情況來看,某些工程虛假水分很多,核減率很高,如某一工程施工單位送審價＿萬元,經(jīng)審計,審定價為＿＿萬元,凈核減＿＿萬元,凈核減率達到＿%;

2建設(shè)單位管理存在不足

2.1工程管理不夠到位,導(dǎo)致工程價款結(jié)算增加,建設(shè)資金造成損失。主要表現(xiàn):

2.1.1事先考慮不周、設(shè)計深度不夠

某些領(lǐng)導(dǎo)對完工的具體裝飾不滿意等原因,出現(xiàn)了在施工期間多次變更施工圖,出現(xiàn)返工重裝,造成工程結(jié)算增加,建設(shè)資金損失。如某大樓及附屬用房在土建和裝飾工程的施工中,建設(shè)單位多次變更施工圖紙,調(diào)整部分房間的使用功能,由于變更不及時,管理不當(dāng),就直接增加了施工工程價款結(jié)算＿萬元,造成了損失浪費。

2.1.2對整個工程未能統(tǒng)籌合理安排

如＿公司籌建處既有邊坡爆破工程,同時又有塘渣回填項目,卻一邊爆破的塘渣未利用,一邊還要支付回填用的塘渣款,增加了工程價款結(jié)算,導(dǎo)致建設(shè)資金損失。

2.2建設(shè)單位違規(guī)出具簽證單和訂立補充合同,致使工程價款結(jié)算增加。主要表現(xiàn)在:

2.2.1簽證變相提高材料價格,彌補了施工單位低價中標(biāo)的損失

如＿院校的主體安裝工程施工合同均采用固定單價或固定總價合同,招標(biāo)文件規(guī)定施工所用材料由施工單位自主報價,中標(biāo)后材料單價不得調(diào)整,說明材料價格的市場風(fēng)險及投標(biāo)讓利都由施工單位自身承擔(dān),但在施工過程中,建設(shè)單位對材料指定了品牌,并通過工程簽證單對此材料價格進行了調(diào)整,直接增加了工程結(jié)算造價＿＿萬元,彌補了施工單位的低價中標(biāo)的損失。

2.2.2簽證改變招標(biāo)的主合同

現(xiàn)在普遍存在著通過訂立補充合同或簽證單的形式來改變工程價款結(jié)算。如:＿院校的樁基工程合同中明確價款采用“固定價格合同(綜合單價)方式確定,本合同價款不隨價格浮動和政策因素而調(diào)整”,但后在施工期又簽訂了樁基工程補充合同,把原合同的材料供應(yīng)單價由＿元調(diào)整為每米＿元,建設(shè)單位的任意簽證直接導(dǎo)致工程價款結(jié)算的增加＿＿萬元。

2.3中介審價、質(zhì)量有待于進一步提高

2.3.1中介審價力量有待加強,行業(yè)監(jiān)管有待于加強

目前價款結(jié)算主要是委托中介審價機構(gòu)審核,就從事審價的中介機構(gòu)主要＿＿家,全部為乙級,各中介機構(gòu)的力量與內(nèi)部管理也存在一定的差異,審價人員的資質(zhì)比較單一,基本上都有是城建類的資質(zhì),不利于水利、交通等專業(yè)工程的審核。且目前對中介機構(gòu)審價中的公正、客觀、真實性,也基本上處于無人監(jiān)管的狀態(tài),會導(dǎo)致審價人員有意無意地錯算,造成多付給施工單位工程結(jié)算款。如:我局對某一大樓工程已經(jīng)中介機構(gòu)審核的一結(jié)算進行了抽審,發(fā)現(xiàn)由于重復(fù)計算、重復(fù)列支、應(yīng)扣未扣等原因造成定案結(jié)算多計工程款計＿＿萬元,審計就直接為國家挽回損失。

2.4招標(biāo)單位責(zé)任心不強,職能部門審查不力,導(dǎo)致建設(shè)資金損失浪費。

隨著招標(biāo)制的推行,現(xiàn)在所有建設(shè)項目的招投標(biāo)都采用了委托招標(biāo)單位編制標(biāo)底的做法,但由于招標(biāo)單位內(nèi)部復(fù)核機制形同虛設(shè),而職能部門又未能對招標(biāo)單位編制的工程量清單和標(biāo)底進行審查,就容易出現(xiàn)工程量清單與實際不符,不僅會給結(jié)算審核帶來糾紛,而且容易造成結(jié)算價款的增加。如:＿院校的二幛樓工程施工承包合同采用固定總價合同形式,因招標(biāo)單位在招標(biāo)文件工程量清單中,將＿米Φ200鋼柱(實際工程量為＿噸)錯計成＿噸,有關(guān)職能部門及有關(guān)專家在評標(biāo)、審標(biāo)卻未能發(fā)現(xiàn)如此大的差錯,而導(dǎo)致合同總價虛增＿萬元(施工單位投標(biāo)單價為＿/噸),也無人去追究該項相關(guān)的招標(biāo)人及評標(biāo)專家的過失責(zé)任。

3從審計調(diào)查情況看,產(chǎn)生上述問題的主要原因:

3.1監(jiān)管權(quán)力存在欠缺

目前對涉及工程價款結(jié)算相關(guān)的建設(shè)單位、審價機構(gòu)、招標(biāo)機構(gòu)、監(jiān)理部門、設(shè)計部門的監(jiān)督性尚不夠,會發(fā)生因上述部門的不當(dāng)行為而導(dǎo)致工程價款結(jié)算增加,發(fā)現(xiàn)了問題對他們制約處理措施也基本上無。

3.2審計查出的問題重視性也不夠

許多結(jié)算中存在的問題,我們在審計報告中已經(jīng)向建設(shè)單位書面指出,但是從審計回訪的情況看,上述部分應(yīng)該由建設(shè)單位糾正的問題都沒有得到糾正,損失現(xiàn)在都由國家為其買單,茲長了建設(shè)單位的康國家之慨,有關(guān)部門也未引起重視,出臺相關(guān)制約制度。

3.3隨意變更簽證沒有得到控制

施工單位多數(shù)會以低價中標(biāo),通過建設(shè)單位的簽證形式來補償,從我們審計的情況看,現(xiàn)在工程結(jié)算中存在的問題,多數(shù)都是由建設(shè)單位隨意簽證而造成的,一是簽證違規(guī),二是簽證數(shù)量多。建設(shè)單位的簽證也壓制了審計監(jiān)督權(quán),基本上建設(shè)單位簽證就是工程結(jié)算的依據(jù),審計對其簽證監(jiān)督的權(quán)力受其簽證享受合同條款同等權(quán)力的制約,建設(shè)單位簽證權(quán)力就過大。

3.4審計監(jiān)督權(quán)與合同權(quán)力的矛盾

審計機關(guān)開展工程結(jié)算審計已多年,成效也比較明顯,但始終受所謂于享受合同同等權(quán)力的建設(shè)單位簽證的限制,工程價款結(jié)算中高估冒算都直接或間接地與建設(shè)單位的簽證有聯(lián)系,審計機關(guān)對違反招標(biāo)、主合同、材料高簽、虛假的補充合同、簽證單不予認可,而目前許多施工單位對審計決定不服,不通過行政復(fù)議和行政訴訟途徑進行救濟,而往往以合同糾紛另行提起民事訴訟。人民法院在審理這類案件時也往往撇開審計機關(guān)所作的審計決定,一味強調(diào)要尊重合同雙方的平等自愿和意思自治,認為工程價款的確定應(yīng)以當(dāng)事人約定或人民法院委托中介機構(gòu)鑒定的結(jié)論為準(zhǔn),訴訟案件因?qū)徲嫿Y(jié)果而起,訴訟結(jié)果又大多與審計結(jié)論相矛盾,挑戰(zhàn)了審計的權(quán)威性。

4對上述價款中存在的問題,為此提出如下審計建議

4.1建立變更簽證會審制度,加強對補充合同、簽證單的管理

針對簽證是工程結(jié)算存在問題的重要原因,就應(yīng)該嚴(yán)格控制施工現(xiàn)場簽證,按投資額確定項目變更審批額度,對超過額度部分,要經(jīng)黨政聯(lián)席會議或黨組集體討論審查確認,必要的簽證須經(jīng)甲方、監(jiān)理、設(shè)計、審計四位一體共同確認方可納入決算,以防止工程管理人員與施工單位通過變更簽證來增加投資情況的發(fā)生;確需進行的設(shè)計修改,引起工程量變化需要增加投資的,應(yīng)當(dāng)按程序報批。

4.2賦予審計部門工程結(jié)算的最終監(jiān)督權(quán)

因為涉及合同的至高無上,特別是現(xiàn)在的環(huán)境下,審計部門對補充合同及簽證單監(jiān)督權(quán)還不夠明確,建議在合同的條款中明確,后訂立的各種補充合同、簽證單位等結(jié)算依據(jù)必須由審計機關(guān)最終審定才可作為結(jié)算依據(jù),以監(jiān)督、糾正建設(shè)單位隨意違規(guī)簽證而出具違背主合同及招投標(biāo)的任何條款,提高材料價格,促進加強工程管理,提高建設(shè)資金的使用效益。

4.3加強對中介機構(gòu)的監(jiān)管

我局對中介機構(gòu)審核的工程結(jié)算進行了部分抽查,都不同程度地因?qū)弮r人員應(yīng)扣未扣、審核不清、聽從認可建設(shè)單位簽證等原因造成價款多算。因此首先應(yīng)強化社會中介機構(gòu)行業(yè)管理,建立健全統(tǒng)一的執(zhí)業(yè)規(guī)范、職業(yè)道德準(zhǔn)則,加強從業(yè)人員風(fēng)險意識和責(zé)任意識,進一步還可建立信用市場,以信用記錄來強化道德威懾;通報工程審計中存在的問題和值得借鑒的做法,努力為中介機構(gòu)提高工程審價質(zhì)量創(chuàng)造良好的條件;最后還應(yīng)建立有效的監(jiān)督約束機制,審計機關(guān)應(yīng)結(jié)合日常的建設(shè)項目審計,不定期對社會中介機構(gòu)的審價工作進行檢查、監(jiān)督,促進社會審價完善內(nèi)部自律機制,強化其質(zhì)量約束機制。

4.4設(shè)立政府投資項目的結(jié)算審核中心

目前每年政府投資項目都在上億元,隨著經(jīng)濟的發(fā)展,政府性投資項目的投資更加會逐步加大,但我們審計目前人力的有限,價款審計的面很低,為提高建設(shè)資金的使用效益,審計認為有必要,專門設(shè)立工程價款審計中心,專門對政府性投資項目的工程價款進行審計。并定期對價款結(jié)算審計中發(fā)現(xiàn)的問題向社會通報,用社會的力量來監(jiān)督各方,也可把設(shè)計、監(jiān)理、施工各單位工作的優(yōu)劣作為以后投標(biāo)時信譽加分的依據(jù)。