導(dǎo)語：農(nóng)村政府公共產(chǎn)品分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:農(nóng)村實際發(fā)展需要及農(nóng)村地區(qū)的特殊性決定了政府應(yīng)該是農(nóng)村公共產(chǎn)品主要供給體。事實上因為政府在這一領(lǐng)域的定位不清,模糊了自己在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的主要職責(zé),阻礙了其它生力軍的有效參與。使得農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上還不是很到位,存在著很多的困境。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村公共產(chǎn)品;供給;政府;定位;困境

改革開改以來,中國的發(fā)展雖然取得了舉世矚目的成績,但對于大多數(shù)的農(nóng)村老百姓來說,“看病難,讀書難,買房難”依然象幾座大山一樣壓在他們身上,養(yǎng)老問題,環(huán)境衛(wèi)生問題成了他們急盼解決的民生問題?？陀^來講農(nóng)民面對的大多數(shù)困難本身就屬于農(nóng)村的公共產(chǎn)品的供給問題或是與之密切相關(guān)的問題。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的界定及對政府的供給的需要

農(nóng)村公共產(chǎn)品作為公共產(chǎn)品的一種特殊形式,它是相對于農(nóng)民私人產(chǎn)品而言的,用于滿足農(nóng)村公共需要的產(chǎn)品;

其內(nèi)容非常廣泛:包括農(nóng)村的水利建設(shè),鄉(xiāng)村的道路、電力電信建設(shè),農(nóng)業(yè)的科技推廣及農(nóng)村的教育,醫(yī)療衛(wèi)生,環(huán)境等諸多內(nèi)容。農(nóng)村公共產(chǎn)品的充分與否直接關(guān)系到農(nóng)村居民的生產(chǎn)和生活質(zhì)量高低。農(nóng)村公共產(chǎn)品在消費上有兩個特征:非競爭性和非排他性,并且在社會生產(chǎn)與人們生活當(dāng)中又是不可或缺的,因而僅靠市場運作來自發(fā)的供給顯然會導(dǎo)致市場失靈。政府,較市場而言,優(yōu)勢就在在于可以利用它的行政權(quán)威性和強制性有效的整合社會資源,為社會提供公共產(chǎn)品。

農(nóng)村公共產(chǎn)品本身的重要性決定了政府干預(yù)的必要,而農(nóng)村與城市相比所具有的特殊性列決定了其比城市更需要政府在公共產(chǎn)品供給方面的有效作為,也更要求層級制政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供方面通力配合。這是因為:

(一)農(nóng)村私人產(chǎn)品較城市更為依賴政府對公共產(chǎn)品提供。

首先,農(nóng)作物的生長受自然條件影響很大,并且具有生長周期長,季節(jié)性的特點。因此需要組織力量在可能的條件下改善客觀環(huán)境以保證農(nóng)作物的產(chǎn)量與質(zhì)量,也需要建構(gòu)一個農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與信息系統(tǒng),來緩和因生產(chǎn)與銷售之間的時間差可能帶來的利益損失,變農(nóng)業(yè)從單方受制市場的態(tài)勢向積極主動應(yīng)對市場的格局。相比較言,政府在這方面更有優(yōu)勢。其次,農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟當(dāng)中的基礎(chǔ)地位決定了農(nóng)業(yè)的發(fā)展步調(diào)要與整個社會科技的發(fā)展進程,與國民經(jīng)濟發(fā)展進程相匹配。而農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開農(nóng)業(yè)科學(xué)知識普及與農(nóng)業(yè)科技的推廣,更離不開農(nóng)民整體素質(zhì)的提高,因此在廣大的農(nóng)村地區(qū)普及義務(wù)教育和有針對性的農(nóng)業(yè)科技知識就有著非常重要的意義。但是從整體來看,大部分農(nóng)村的落后現(xiàn)狀決定了農(nóng)村教育問題不可能通過私人或企業(yè)來解決,而只能由政府來承擔(dān)這一重任。

(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供更為依賴各級政府的通力配合。

政府層級制的組織方式與權(quán)力配置部門化的特點決定了鄉(xiāng)級政府所負的責(zé)任特別多:對上要負責(zé)完成上級的戰(zhàn)略目標,對下要直接處理農(nóng)村事務(wù),其中很大部分就是與公共產(chǎn)品有關(guān)的事務(wù)。在這種錯綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)里及繁雜的事務(wù)當(dāng)中,鄉(xiāng)級政府在哪一方面處理不當(dāng)都會影響到農(nóng)村生活的穩(wěn)定及整個國家的政治有序。而在財權(quán)上分配上,鄉(xiāng)級政府擁有的權(quán)力與其所承擔(dān)的事權(quán)極不相稱;1994年的分稅制將省以下地方政府的財力上收,導(dǎo)致地方財政能力縮小,農(nóng)村稅費改革后更是讓鄉(xiāng)級財政陷于困境。事權(quán)與財權(quán)的相對分離,使得政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面極為不利,反過來也說明了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給更加需要各級政府的通力合作。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品的困境表現(xiàn)

三農(nóng)問題到目前為止仍然是我國整個社會和諧社會建設(shè)的一個滯后因素,一個很重要的原因就是在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上出現(xiàn)了問題,主要表現(xiàn)為:

(一)總量不足,結(jié)構(gòu)失調(diào)。

作為農(nóng)業(yè)大國,所需的公共產(chǎn)品與實際存在的數(shù)量缺口很大。迄今,全國約一半的行政村沒有通自來水,六成以上的農(nóng)戶還沒有用上衛(wèi)生的廁所,1.5億農(nóng)戶需要解決燃料問題,6%的行政村還沒有通公路①;到2000年底,在500個左右的縣(超過1億人口)還沒有實現(xiàn)“普九”②;城鄉(xiāng)級社會保障覆蓋率低,人均社會保障費少,信息服務(wù)不到位,涉農(nóng)信息閉塞等。公共產(chǎn)品的供給在總量上遠沒有到位。

公共產(chǎn)品在配置結(jié)構(gòu)也存在失調(diào)的情況。總體來說就是與農(nóng)民生產(chǎn)生活關(guān)系密切的公共產(chǎn)品供給不足,與政績考核密切相關(guān)的公共產(chǎn)品過剩:一方面是政府對農(nóng)民的迫切需要不重視:在農(nóng)村科技信息的推擴、農(nóng)村教育的提高,環(huán)境改善,醫(yī)療衛(wèi)生及社會保障的規(guī)劃等工作上長期沒有大的改觀;另一方面則是政府對有利于政績考核的顯性公共產(chǎn)品如防洪防澇設(shè)施,交通道路等過度追求,反復(fù)建設(shè)。

(二)效率不高,效益較差

農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率問題主要是因為資金在財政轉(zhuǎn)移支付過程的中不斷縮水造成的。中央政府通過自上而下的財政轉(zhuǎn)移支付為農(nóng)村公共產(chǎn)品提供資金來源,但因為支付的程序不夠合理科學(xué)與公開透明,支付后的監(jiān)管不力與缺位,使得資金經(jīng)過層級制與部門化的政府機構(gòu)流轉(zhuǎn)后不斷縮水。另外鄉(xiāng)級政府在資金管理上混亂使得利用率大打折扣,財務(wù)管理的不科學(xué)使得一些人員有機可乘,事實的信息不對稱使得上級的監(jiān)管難與到位,民間監(jiān)督更是難上加難;于是有限的資金又被假借公共產(chǎn)品供給之名在一定程度上轉(zhuǎn)化為某些個人或小團體的禳中物。再次廣大農(nóng)村區(qū)域中農(nóng)民的分散化和過疏化也是導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給的規(guī)模效益低下③的一個客觀原因。政府在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的時候需要權(quán)衡成本與收益之間的比例關(guān)系,是“撒胡椒面”式的平均分配還是集中供給常常使政府陷入效率與公平的兩難。

總之公共產(chǎn)品的資金實際使用效率是低效的,因而產(chǎn)生的經(jīng)濟效益與社會效益,也是難以讓人滿意的。

(三)公平質(zhì)疑

由于歷史的原因,我國農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給遠沒有城市的公共產(chǎn)品供給完善;而就農(nóng)村而言,公共產(chǎn)品的供給也是極為不公平的。在經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)生活的人們通?？梢韵硎艿脚c城市相當(dāng)?shù)母＠?而經(jīng)濟相對落后的地區(qū),地方財政本身就處于吃飯財政的邊緣,更談不上什么公共產(chǎn)品的有效供給。對于提供什么公共產(chǎn)品,它的數(shù)量,質(zhì)量,種類如何往往是以政府為主,自上而下的決定的;農(nóng)村地區(qū)的資源本身差異很大,農(nóng)民個人偏好也有所不同,政府作為決策的主導(dǎo)者要把自己的利益偏好與當(dāng)?shù)刭Y源及農(nóng)民個人偏好進行很好的整合,體現(xiàn)政府與社會的公平,體現(xiàn)農(nóng)民之間的平等,恐怕在原有的決策機制底下是難以實現(xiàn)的。

三、政府作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要供給者需要重新定位

擺脫中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的困境首先要從明確政府自身的角色定位開始,再輔以相關(guān)的制度法規(guī)保駕護航。

(一)政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要提供者,但不是唯一提供者。

政府作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要提供者是農(nóng)村社會發(fā)展程度不高密切相關(guān)的。中國大部分的農(nóng)村地區(qū)還是處于落后的地位,經(jīng)濟來源單一,政治社會環(huán)境相對閉塞,民主意識與管理理念淡泊。離開政府的供給,這些地區(qū)的公共產(chǎn)品只會更為削弱。因此政府作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要提供者是非常必要的。

然而我們也關(guān)注到:第三部門的興起為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給添加了新的途徑。它在調(diào)動資源的靈活性,服務(wù)的專業(yè)性等方面較好的彌補了政府失靈。事實上幾乎所有國家都存在一個龐大的第三部門,其規(guī)模占各國GDP的4.6%,美國公共服務(wù)的40%是由非政府組織完成的。中國的第三部門雖然還處于起步階段,但根據(jù)國外經(jīng)驗的肯定與中國現(xiàn)實國情的需要,政府適當(dāng)?shù)墓膭睢⒁龑?dǎo)第三部門進入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域,必將出現(xiàn)政府,第三部門與農(nóng)村地區(qū)三贏的局面。

(二)在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題上,各級政府不能只作為相對獨立組織,更應(yīng)是相互協(xié)同機構(gòu)。

蒂布特-馬斯格雷夫財政分權(quán)理論提示我們:在中央與地方政府,地方政府之間的有效分工合作的前提下,中央與地方在財產(chǎn)與事權(quán)方面分權(quán)的才是有效的。

我國的現(xiàn)實情況有所不同。中央經(jīng)過數(shù)次的稅費改革,將財權(quán)一步步的上收,而事權(quán)卻相反,把本應(yīng)由自己供給的公共產(chǎn)品,通過轉(zhuǎn)移下放給鄉(xiāng)級政府,并且沒有分配足夠的預(yù)算資金作為保障,造成上下級間分工的不協(xié)調(diào)。其次各級政府及政府部門間職能不清,責(zé)任模糊又加劇了同級政府與部門之間的爭權(quán)奪利,表現(xiàn)在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上就是供給主體的缺位與錯位;與政府經(jīng)濟利益直接相關(guān)的公共產(chǎn)品可能會出現(xiàn)多個政府主體機構(gòu)的哄搶現(xiàn)象,而另一些無利或薄利的公共產(chǎn)品就成了相互推諉的對象。

如果希望鄉(xiāng)級政府把農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給工作做好,就必須要在其事權(quán)與財權(quán)上對稱,權(quán)利與責(zé)任上平衡,也就必須要在政府間作好協(xié)調(diào)。

(三)在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上,政府是服務(wù)者,而不是獨裁者。

政府供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的最終目的還是要讓農(nóng)村老百姓過上好日子,為農(nóng)村的長遠持久發(fā)展創(chuàng)造條件。因此政府在供給農(nóng)村公共產(chǎn)品時不能自說自畫,需要與外界進行互動。

政府在選擇需要供給的公共產(chǎn)品時,就有必要與當(dāng)?shù)鼐用襁M行溝通,了解實情,特別重要的決策還需引進專家進行咨詢,突破地域限制實施廣泛的聽證。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的具體組織過程中,也離不開外部力量的輔助與監(jiān)督;政府本身的資源是有限的,難與單獨承擔(dān)滿足中國廣大農(nóng)村地區(qū)對公共產(chǎn)品的迫切需求的重任;并且用于供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金在運作過程當(dāng)中僅依靠政府的內(nèi)部的監(jiān)督機制發(fā)揮作用是不夠,需要外部的異質(zhì)監(jiān)督機制來協(xié)調(diào)監(jiān)督,共同發(fā)揮作用。

四、政府重新定位過程當(dāng)中可采取的積極舉措

政府的重新定位對于有效改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給,幫助政府走出供給方面困境有著積極的意義。

(一)引進外來供給主體,實現(xiàn)供給主體的多元化。

前面已經(jīng)論述的政府對于供給農(nóng)村公共產(chǎn)品方面的力不從心的缺點,也明確了政府作為主要的供給者也有其難以克服的“經(jīng)濟人”缺陷。第三部門的參與在很大程度可以彌補政府。政府要積極扶持發(fā)展第三部門,使其成為我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的又一重要的供給者。同時還要挖掘農(nóng)村本身已有的組織優(yōu)勢,實現(xiàn)供給主體的多元化。

(二)理順政府間關(guān)系,合理配置事權(quán)與財權(quán),實現(xiàn)政府間的協(xié)同合作。

政府間關(guān)系的不協(xié)調(diào)是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)問題的一個重要原因,而財權(quán)事權(quán)的不對稱又是導(dǎo)致政府間關(guān)系不協(xié)調(diào)的主要原因。從制度上合理界定各級政府的財權(quán)與事權(quán),并賦予政府相應(yīng)的責(zé)任,更為重要的是要在法律上加以明確,這是實現(xiàn)政府間的協(xié)同合作必須做出的努力。

(三)加強外部監(jiān)督的力度,形成內(nèi)外有效結(jié)合監(jiān)督的有效機制,提高供給的有效性。

內(nèi)部監(jiān)督機制對于監(jiān)督農(nóng)村公共產(chǎn)品的政府供給方面有其獨有的優(yōu)勢;信息對稱,自上而下的政治權(quán)威,使它有資源有能力去做好監(jiān)督。但是隨著科技通訊技術(shù)的快速發(fā)展,政府公開化,透明化增強,及農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化趨勢強化,外部監(jiān)督機制發(fā)揮作用的空間也會越來越大。他們有條件有途徑可以從多角度對農(nóng)村公共產(chǎn)品的政府供給及其它主體的工作進行監(jiān)督,這既可以節(jié)約內(nèi)部監(jiān)督的成本,也可以為內(nèi)部監(jiān)督提供更多的線索。因此政府要保障他們的監(jiān)督地位,利用外部監(jiān)督機制的作用,促使內(nèi)外監(jiān)督的有效結(jié)合。

參考文獻:

[1]陶勇:《農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)民負擔(dān)》,[M],上海財經(jīng)大學(xué)出版社2005年版。

[2]田建中:《為農(nóng)思考20年》,[M],中國和平出版社2006年版。

[3]樊勇明、杜莉:《公共經(jīng)濟學(xué)》,[M],復(fù)旦大學(xué)出版社2001年版。

注釋:

①方齊云、夏瑞林:切實加強農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。

②陶勇：《農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)民負擔(dān)》,上海財經(jīng)大學(xué)出版社2005年版,第57頁。

③劉建平：新農(nóng)村建設(shè)中公共產(chǎn)品供給的難點與對策。