導(dǎo)語(yǔ)：村民自治、成效與完善一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

2003年10月，我們《農(nóng)村政治文明與法治建設(shè)研究》課題組對(duì)安徽省的五河、泗縣、繁昌、銅陵四個(gè)縣的村民自治情況進(jìn)行了調(diào)研，另外還對(duì)肥東、肥西、長(zhǎng)豐、太湖、界首、天長(zhǎng)等縣（市）的數(shù)十個(gè)自然村的100個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行了隨機(jī)抽樣的入戶調(diào)查?，F(xiàn)根據(jù)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行一些分析，看看村民自治經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，其在安徽省農(nóng)村的實(shí)際成效究竟如何；普通農(nóng)民是如何看待村民自治的；村民自治還有哪些需要發(fā)展完善的地方。

一、村民自治的成效

（一）、農(nóng)民對(duì)村民自治及其成效趨于肯定

目前我國(guó)農(nóng)村的政治文明建設(shè)是以"三個(gè)自我"、"四個(gè)民主"為主要內(nèi)容的村民自治，村民自治既是政治文明建設(shè)，又是法治建設(shè)。"三個(gè)自我"是在農(nóng)村建立起自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織--村民委員會(huì)。"四個(gè)民主"是村民對(duì)自治組織實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民自治作為中國(guó)農(nóng)村改革的新生事物，是當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村民主政治建設(shè)和法制建設(shè)的全新概念，自治權(quán)既是權(quán)力，又是職權(quán)，更是權(quán)利。村民自治，既是自治理念，又是基層制度；既是治理模式，又是活動(dòng)方式。村民自治的基本原則是民主、自治、法制和黨的領(lǐng)導(dǎo)。農(nóng)民對(duì)村民自治的態(tài)度是趨于肯定的。之所以說(shuō)"趨于肯定"而不是"絕對(duì)肯定"，是因?yàn)檫@種"肯定"體現(xiàn)了一種方向和趨勢(shì)，是大部分人的肯定?？隙ㄕ邔?duì)"肯定"本身也是包含著某種期待和希望。

自1987年《村民委員會(huì)組織法》實(shí)施以來(lái)，村民自治在安徽省得到了較好的落實(shí)，全省絕大多數(shù)的行政村按照法律的要求選舉出了村民委員會(huì)。實(shí)行自治的初衷，是把解散以后處于分散狀態(tài)下的農(nóng)民重新納入國(guó)家力量的范疇，通過(guò)村民自治重建農(nóng)村基層政權(quán)的合法性基礎(chǔ)。村民自治的首要條件是民主選舉。民主選舉使權(quán)力的來(lái)源由上授轉(zhuǎn)為下授。修改后的《村民委員會(huì)組織法》把這種民主選舉規(guī)定為直接選舉。主要包括如下內(nèi)容：一是由村民會(huì)議或各村民小組推選產(chǎn)生選舉委員會(huì)，主持選舉；二是由有選舉權(quán)的村民直接提名村會(huì)成員候選人，也可選民自薦、村民小組提名、黨組織提名、村民代表會(huì)議提名；三是村委員會(huì)主任、副主任、委員由選民直接選舉產(chǎn)生，而不是先選出村民委員會(huì)組成人員，再?gòu)闹羞x出主任，更不是由村委員會(huì)成員選出主任、副主任。直接選舉意味著任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或撤換村委員會(huì)組成人員。四是雙過(guò)半當(dāng)選，即必須有過(guò)半數(shù)有選舉權(quán)的村民的過(guò)半數(shù)投票，獲得參加投票的村民的過(guò)半數(shù)選票始得當(dāng)選。四是選舉方式法律也做了規(guī)定，即差額選舉、秘密寫(xiě)票、無(wú)計(jì)名投票、公開(kāi)計(jì)票、當(dāng)場(chǎng)公布選舉結(jié)果。以這種方式選舉出來(lái)的村干部基本上是得到群眾的擁護(hù)的。我們?cè)谡{(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，有79%的農(nóng)民認(rèn)為"當(dāng)選村干部的首要條件"是"群眾擁護(hù)"。有82%的農(nóng)民對(duì)"村干部選舉"表示了"非常關(guān)心"、"關(guān)心"和"比較關(guān)心"的態(tài)度。一件事情能否受到人們的關(guān)心和關(guān)注，取決于這件事情對(duì)人們的切身利益的影響。占82%的農(nóng)民關(guān)心"村干選舉"，這件事本身說(shuō)明了民主選舉村干部對(duì)農(nóng)民利益的關(guān)聯(lián)程度，說(shuō)服"三個(gè)自我"、"四個(gè)民主"是符合農(nóng)民利益的事情。

（二）、農(nóng)民的民主、權(quán)利、程序意識(shí)趨于確定

民主是村民自治的精髓。民主原則要求村民在權(quán)利上具有平等性。只有權(quán)利主體平等，權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式平等，才有真正的民主。農(nóng)民也才認(rèn)可這種"民主"。因此，民主、權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要一定的程序保障。調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)過(guò)數(shù)年的民主實(shí)踐，其民主、權(quán)利、程序的意識(shí)趨于確定。公平、公正、公開(kāi)、平等，是農(nóng)村社會(huì)最基本的民主思想，少數(shù)服從多數(shù)是農(nóng)村社會(huì)最基本的民主原則，投票選舉、投票表決是農(nóng)民自治的最基本、最常用的方法。因此，村民自治是符合當(dāng)前農(nóng)民對(duì)民主的認(rèn)識(shí)水平以及農(nóng)村政治文明的發(fā)育狀況的。"自治"是建立在"民主"的基礎(chǔ)之上的。民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督構(gòu)成了"自治"的主要內(nèi)容。并通過(guò)"四個(gè)民主"達(dá)到"三個(gè)自我"（自我教育、自我管理、自我服務(wù)）的自治目標(biāo)。這四個(gè)民主中，民主選舉是最重要的，它對(duì)后面的三個(gè)民主乃至對(duì)整個(gè)村民自治都起到一種基礎(chǔ)性和根源性的影響。在回答"你對(duì)村干部選舉工作的整體看法"的問(wèn)題時(shí)，有44%的人認(rèn)為是"真正的民主選舉"，另有44%的人則分別認(rèn)為"選舉沒(méi)有體現(xiàn)民主"和"選舉根本不民主"。還有12%的人回答"說(shuō)不清"。為什么有82%的人關(guān)心村干部選舉，但卻只有44%的人認(rèn)為選舉是"真正的民主選舉"呢？我們分析很可能是在選舉的程序上出了問(wèn)題。因?yàn)橐灿?4%的人分別認(rèn)為在村干選舉中"有些程序執(zhí)行得不嚴(yán)格"或"選舉不公正，根本不按程序辦"。對(duì)這種結(jié)果，我們認(rèn)為：首先，無(wú)論對(duì)選舉的"民主"、"公正"是否認(rèn)可，都說(shuō)明了農(nóng)民的民主、權(quán)利、程序意識(shí)已開(kāi)始確立，農(nóng)民對(duì)選舉"民主"和"公正"與否的評(píng)價(jià)是依據(jù)自己對(duì)民主、權(quán)利、程序的理解而做出的，而這種"理解"正體現(xiàn)了歷史的進(jìn)步。其次，程序公正與否，在某種程度上甚至比實(shí)體公正更重要。程序公正具有吸收不滿的功能，在充分保障了農(nóng)民的各種權(quán)利的情況下，對(duì)于從公正的程序中引申出來(lái)的實(shí)體結(jié)果，農(nóng)民往往容易接受。哪怕這種結(jié)果不合自己的意愿。反之，程序不公正具有制造不滿的功能，如果在選舉過(guò)程中違反公正程序，搞暗箱操作或潛規(guī)則運(yùn)行，不能保障農(nóng)民選舉權(quán)的平等實(shí)現(xiàn)，那么，即使你的實(shí)體結(jié)果是公正的，給人的感覺(jué)也是不公正的。農(nóng)民也會(huì)不滿甚至不接受這個(gè)結(jié)果。有44%的農(nóng)民否認(rèn)選舉的民主性，加之還有12%的人對(duì)選舉民主與否的看法"說(shuō)不清"，即是說(shuō)有56%的農(nóng)民對(duì)選舉的民主性質(zhì)持否定或懷疑的態(tài)度，這說(shuō)明我們?cè)诖甯刹窟x舉的程序上存在著較為突出的問(wèn)題。這是應(yīng)當(dāng)引起我們十分重視并認(rèn)真加以解決的問(wèn)題。

（三）、"四個(gè)民主"的實(shí)現(xiàn)程度存在差距

村民自治的"四個(gè)民主"是一個(gè)有機(jī)整體，其關(guān)系是相互促進(jìn)、互為因果的關(guān)系。任何一個(gè)"民主"都不能脫離其他"民主"的內(nèi)容而獨(dú)立存在和單獨(dú)發(fā)展，其本身也是其它"民主"存在與發(fā)展的前提。理論上"四個(gè)民主"的發(fā)展應(yīng)是并駕齊驅(qū)的。但在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對(duì)"民主監(jiān)督"的滿意度最低。它揭示了這"四個(gè)民主"在當(dāng)今農(nóng)村基層發(fā)育和發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，也指出了村民自治急待發(fā)展完善的環(huán)節(jié)。

農(nóng)民對(duì)民主決策的評(píng)價(jià)是：有40%的人認(rèn)為目前"村民能決定本村的重大事情"。其余的則持中性的觀點(diǎn)，持反對(duì)意見(jiàn)的只占18%。對(duì)民主管理的評(píng)價(jià)是：絕大部分村民認(rèn)可或初步認(rèn)可民主管理，只有19%的人認(rèn)為"根本沒(méi)有民主管理"。也即是說(shuō)，對(duì)民主決策和民主管理，只有不到五分之一的農(nóng)民對(duì)此持否定態(tài)度，其余絕大多數(shù)則持肯定或中性的態(tài)度。而對(duì)民主監(jiān)督，則滿意度較低，有一半以上（52%）的農(nóng)民"不知道"有對(duì)村干部進(jìn)行民主評(píng)議的制度，有49%的人"從未參加過(guò)""對(duì)村干部的民主評(píng)議"。對(duì)"村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組作用發(fā)揮得如何"的問(wèn)題，只有39%的人認(rèn)為"很好"或"較好"，其余則持否定或基本否定的態(tài)度。由此看來(lái)，目前"民主監(jiān)督"的一些具體措施并未得到普通而有效的落實(shí)，它是村民自治的弱項(xiàng)，也是需要加強(qiáng)和改進(jìn)的重點(diǎn)。

二、村民自治發(fā)展完善的幾個(gè)問(wèn)題

村民自治經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，其總體。趨勢(shì)是健康的、正常的，成效也是可喜的。但村民自治作為一項(xiàng)政治制度，十多年的發(fā)展歷程還不足以使其完善，它還只具備雛形。需要在實(shí)踐中不斷地發(fā)展完善。安徽省一些地方對(duì)發(fā)展完善村民自治做了一些探索，很有借鑒意義。但還有些問(wèn)題需要在理論上進(jìn)一步弄清并在制度予以體現(xiàn)，以指導(dǎo)實(shí)踐。

（一）、關(guān)于民主選舉：

對(duì)村干部選舉，農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)都是十分關(guān)心的。但關(guān)心的內(nèi)容并不完全相同，農(nóng)民主要關(guān)心的是選舉的民主不民主和公平不公平的問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)主要關(guān)心通過(guò)選舉后的村干部聽(tīng)話不聽(tīng)話的問(wèn)題。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)在選舉中就在法律認(rèn)可的范圍內(nèi)想盡辦法不讓那些與政府對(duì)著干的人當(dāng)選，以保證黨和政府的意圖實(shí)現(xiàn)。但這樣的事情做多了，農(nóng)民就會(huì)覺(jué)得這種選舉不公正、不民主，又從另一方面損害了村民自治。在目前鄉(xiāng)政村治的政治體制下，村民自治是依法進(jìn)行的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府，其管理權(quán)也是法律賦予的。如何使這種管理權(quán)與自治權(quán)統(tǒng)一起來(lái)，目前仍在探索中。安徽省五河縣在村干選舉中用"兩推一選"的方式推薦候選人，即先群眾推薦，再黨員推薦，然后再選舉。選舉仍然是"海選"。但經(jīng)過(guò)"兩選一推"而產(chǎn)生的候選人的競(jìng)爭(zhēng)能力明顯超過(guò)其他候選人。這種方式既充分發(fā)揚(yáng)了民主，使民主選舉不走過(guò)場(chǎng)，又使候選人當(dāng)選后容易和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)保持一致。還有一些地方采用"組合競(jìng)選"方式選舉村干，也有推廣借鑒意義。所謂組合競(jìng)選，就是各個(gè)主任候選人在委員候選人中組合競(jìng)選班子。先由村民投票差額選舉村委會(huì)主任，再對(duì)當(dāng)選主任所組合的班子成員進(jìn)行差額選舉，產(chǎn)生副主任和委員。"組合選舉"可以有效化解地域、家族的力量，均衡各方利益，產(chǎn)生一個(gè)優(yōu)化的班子。在實(shí)踐中效果較好。

（二）、關(guān)于民主決策、民主管理和民主監(jiān)督

地方黨委政府在對(duì)待民主選舉與民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的重視程度是不一樣的。民主選舉涉及的是村級(jí)權(quán)力組織有無(wú)的問(wèn)題，而其他三個(gè)民主則只涉及這個(gè)組織產(chǎn)生后的運(yùn)行和運(yùn)作問(wèn)題。而且由于村民自治，上級(jí)黨委政府對(duì)村委會(huì)的實(shí)際運(yùn)作大多限于一般性地要求村務(wù)公開(kāi)、成立村民代表會(huì)議和村務(wù)監(jiān)督小組等等。但對(duì)其實(shí)際效果如何，是否真正能夠做到民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，則遠(yuǎn)不如對(duì)民主選舉那樣重視，其理由仍是"村民自治"。這也是民主決策、民主管理、民主監(jiān)督在各地落實(shí)情況大不相同的原因之一。在落實(shí)后三個(gè)民主的問(wèn)題上，安徽省五河縣大新鎮(zhèn)大新村首創(chuàng)的"民主聽(tīng)證質(zhì)詢制度"是一種制度創(chuàng)新。

大新村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，商貿(mào)活躍，人的思想也活躍。目前推行的村務(wù)公開(kāi)是一種事后的公開(kāi)，但村民已不滿足于這種事后的公開(kāi)，希望事前介入村務(wù)。這種對(duì)村務(wù)的事前介入實(shí)質(zhì)上就是一種民主決策，同時(shí)也包含了民主管理和民主監(jiān)督的內(nèi)容。他們?cè)谧灾蔚膶?shí)踐中探索采取了村務(wù)聽(tīng)證質(zhì)詢制度：每半年公開(kāi)舉行一次村務(wù)聽(tīng)證會(huì)，在聽(tīng)證會(huì)上村兩委把半年工作、收支情況逐件逐項(xiàng)通報(bào)。村民可以在會(huì)上提問(wèn)質(zhì)詢，由村干回答。重大事項(xiàng)要專題報(bào)告。目前正探索建立"重大村務(wù)公決制度"，以完善民主決策。與之相配套，大新村還對(duì)村務(wù)公開(kāi)進(jìn)行了"點(diǎn)題公開(kāi)"的改革。村務(wù)公開(kāi)欄增設(shè)一"點(diǎn)題欄"，由群眾點(diǎn)題，群眾點(diǎn)的題大多是敏感問(wèn)題，但點(diǎn)什么題干部必須公開(kāi)回答，這是制度。這種探索性的做法對(duì)后三個(gè)民主的落實(shí)起到了積極的作用，也大大地激發(fā)了村民參政、議政和監(jiān)督的積極性。

（三）、關(guān)于村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系問(wèn)題：

村委會(huì)和支委會(huì)關(guān)系緊張，是一種較為多見(jiàn)的現(xiàn)象。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)有13%的人認(rèn)為其所在村的兩委會(huì)是"爭(zhēng)權(quán)奪利"和"極不團(tuán)結(jié)，矛盾公開(kāi)化"。估計(jì)實(shí)際存在的矛盾更多。這種矛盾大體表現(xiàn)為三種情況：一是村委會(huì)過(guò)度自治，使支委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用難以發(fā)揮；二是支部包辦村務(wù)，使村民自治失去實(shí)質(zhì)內(nèi)容；三是兩委互不相讓，造成工作受損，甚至組織癱瘓。而上述三種情況中，又以第二種情況最普遍。"兩委矛盾"在某些地方已成為影響村民自治健康發(fā)展的制度性原因。

為解決兩委矛盾，有些地方搞"兩委合一"，"兩塊牌子、一套人馬"。這種"一肩挑"的模式在表面上解決了兩委矛盾，但實(shí)際上強(qiáng)化了舊體制黨政不分的弊端，與推行村民自治的初衷和建設(shè)法治國(guó)家的理念相去甚遠(yuǎn)。"一肩挑"使組織間的沖突內(nèi)化為個(gè)人所扮演的不同角色間的沖突。他既是上級(jí)黨委政府的人，又是村民當(dāng)家人，然而兩種權(quán)力來(lái)源不同，對(duì)其期盼和要求也不同。兩委矛盾，本質(zhì)上是權(quán)力間的矛盾。"一肩挑"可以有效地解決個(gè)人之間的矛盾，但對(duì)解決權(quán)力間的矛盾都是無(wú)效的。而且，在技術(shù)上，我們也無(wú)法保證村民選出的村主任全是黨員且能被黨員選入支部；黨員選出的支部書(shū)記能被村民選舉為村主任。因此，"一肩挑"具有過(guò)渡性而不具有可持續(xù)性和普遍性。

《村民委員組織法》第三條規(guī)定："中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織依照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)，直接行使民主權(quán)利。"這是處理兩委關(guān)系的基本原則，這一原則明確指出，在村民自治進(jìn)程中，村黨支部要充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，但這種"領(lǐng)導(dǎo)核心"作用不是包辦代替村民自治，而是"支持"和"保障"村民自治和"直接行使民主權(quán)利"。為村民自治"創(chuàng)造條件"和"排除障礙"就是"支持"和"保障"最主要的兩點(diǎn)。在解決兩委關(guān)系的具體做法上，兩委都要由"為民做主"向"讓民做主"轉(zhuǎn)變，決策機(jī)制應(yīng)由少數(shù)人說(shuō)了算向村民會(huì)議或村民代表會(huì)議集體決策轉(zhuǎn)變，同時(shí)，要明確劃分村委和支委的職責(zé)權(quán)限，減少兩委爭(zhēng)權(quán)從而產(chǎn)生矛盾的"沖突點(diǎn)"，建立合理的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，而要做到這些，一個(gè)重要的制度載體就是村民代表會(huì)議制度，要充分發(fā)揮其在村民自治中的作用。

（四）、關(guān)于村民自治組織內(nèi)部的關(guān)系

鑒于現(xiàn)在農(nóng)民的流動(dòng)性大，農(nóng)民難召集，安徽省各地試行村民代表會(huì)議制度，有效地發(fā)揮了自治作用。于是在一個(gè)村民自治組織內(nèi)有了三個(gè)自治組織：村民會(huì)議，村民代表會(huì)議和村委會(huì)。它們之間的法律關(guān)系究竟如何？如何認(rèn)識(shí)和處理它們之間的關(guān)系？也是涉及村民自治能否健康正常發(fā)展的問(wèn)題。

《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定村民會(huì)議和村委會(huì)之間的法律關(guān)系，但卻沒(méi)有關(guān)于村民代表會(huì)議的任何規(guī)定。因此，對(duì)于村民代表會(huì)議有何種社會(huì)功能，也有如下說(shuō)法：一是村委會(huì)的參謀、助手和咨詢機(jī)構(gòu)，是村委會(huì)的智囊；二是村民會(huì)議的代議機(jī)構(gòu)，其功能為"代議"；三是村中的權(quán)力機(jī)關(guān)。我認(rèn)為第一種說(shuō)法是錯(cuò)誤的，因?yàn)樗嵉沽舜迕駮?huì)議與村民代表會(huì)議、村民委員會(huì)的主從關(guān)系。第三種觀點(diǎn)也不對(duì)。首先，權(quán)力盡管來(lái)源于村民，但也必須得到法律的認(rèn)可?，F(xiàn)行村民委員會(huì)組織法并沒(méi)有認(rèn)可這種權(quán)力，因此于法無(wú)據(jù)。其次，如果村民代表會(huì)議是權(quán)力機(jī)關(guān)，那就在實(shí)際上等于取消了村民的直接民主和自治權(quán)力，于理也無(wú)據(jù)。而第二種觀點(diǎn)是有道理的，村民會(huì)議可以看成是一種代議機(jī)構(gòu)。村民會(huì)議是決策性權(quán)力性組織，而村民代表會(huì)議在村民會(huì)議授權(quán)的范圍內(nèi)才能討論和決定有關(guān)事項(xiàng)。村委會(huì)則是管理性、執(zhí)行性機(jī)構(gòu)，是處理村民自治一般事務(wù)的工作機(jī)構(gòu)。村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的關(guān)系是委托人和受托人的關(guān)系，村民會(huì)議與村委會(huì)的關(guān)系是決策與執(zhí)行，監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。

（五）、自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的關(guān)系

《村民委員會(huì)組織法》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的關(guān)系和各自權(quán)限作了一般性的規(guī)定：即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權(quán)指導(dǎo)村委會(huì)工作，但不得干涉屬于村治范圍內(nèi)的事務(wù)。由于這種規(guī)定相當(dāng)原則，缺乏明確具體的可操作性。因此，在實(shí)踐中往往產(chǎn)生兩種極端：一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)自己的強(qiáng)勢(shì)地位，變"指導(dǎo)"為"領(lǐng)導(dǎo)"，村級(jí)自治組織成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上的下屬單位。還有一種情況，盡管目前農(nóng)村基層政權(quán)結(jié)構(gòu)是鄉(xiāng)政村治，但黨的關(guān)系并沒(méi)有重大變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府可以通過(guò)對(duì)村黨支部的有效領(lǐng)導(dǎo)來(lái)間接地領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)。"指導(dǎo)"仍變?yōu)?領(lǐng)導(dǎo)"，"服務(wù)"也變味為"命令"。另一種是村級(jí)自治組織強(qiáng)調(diào)自治，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)、指示表現(xiàn)為不聽(tīng)話，甚至"抗上"。如此一來(lái)，使我們的政權(quán)在某些地方失去了基礎(chǔ)。鄉(xiāng)政村治的矛盾，實(shí)際上反映了官治和自治的矛盾。而如何解決這個(gè)，我們的相關(guān)法律還比較模糊。

自以后，國(guó)家權(quán)力從村級(jí)組織退出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便成為國(guó)家政權(quán)的基礎(chǔ)和末梢，黨和國(guó)家的各項(xiàng)任務(wù)、目標(biāo)、計(jì)劃。最終都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貫徹落實(shí)。"上面千條線，下面一根針"，還有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核實(shí)行計(jì)劃生育、社會(huì)治安、經(jīng)濟(jì)發(fā)展三個(gè)一票否決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上面的任務(wù)，就不得不對(duì)村級(jí)組織進(jìn)行權(quán)力滲透和干預(yù)。要有自己的人和自己的"腿"。說(shuō)到底，是村級(jí)自治了，可是鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其以上的權(quán)力結(jié)構(gòu)并未發(fā)生根本變化，權(quán)力的慣性作用并未改變。而村民自治，說(shuō)到底又是對(duì)國(guó)家權(quán)力的重大制衡。自治是還權(quán)利于公民，合理劃分公民權(quán)利與政府權(quán)力，自治就意味著某一事物按照自主、自律、自由的規(guī)則管理自身。鄉(xiāng)政村治的矛盾是體制縱然，是農(nóng)村政治體制改革不協(xié)調(diào)、不配套使然。

解決這個(gè)矛盾，從根源上說(shuō)要深化農(nóng)村政治體制改革，要調(diào)整利益，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。但這不是一日之功。目前可以做的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要改變工作內(nèi)容和工作方式：政府只管客觀性，方向性的指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)，把一些不該管、不必管和管不了的事讓社會(huì)去管。強(qiáng)化村級(jí)自治組織自主、自律和自我保護(hù)的功能，變直接干預(yù)為間接指導(dǎo)，變命令為協(xié)調(diào)、協(xié)商和服務(wù)。應(yīng)明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村級(jí)選舉過(guò)程中的監(jiān)督權(quán)、指導(dǎo)權(quán)。要求村級(jí)組織協(xié)助開(kāi)展工作的權(quán)力等等。以制約"抗上"。還要確定村委會(huì)在其合法權(quán)益受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非法干涉時(shí)的行政和法律救濟(jì)權(quán)。以制約"鄉(xiāng)政"對(duì)"村治"的違法行為。同時(shí)，改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核內(nèi)容和辦法，緩解其工作壓力。若指標(biāo)任務(wù)最終要落實(shí)到村民，要充分考慮到自治的現(xiàn)實(shí)并應(yīng)廣泛征求村民意見(jiàn)，得到其認(rèn)可。

（六）、關(guān)于罷免權(quán)公務(wù)員之家版權(quán)所有

現(xiàn)行的《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村民的罷免權(quán)作了規(guī)定。其第16條規(guī)定："本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民提名，可以要求罷免村民委員會(huì)成員。罷免要求應(yīng)當(dāng)提出罷免理由。被提出罷免的村民委員會(huì)成員有權(quán)提出申辯意見(jiàn)。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)召開(kāi)村民會(huì)議，投票表決罷免要求。罷免村民委員會(huì)成員須經(jīng)有選舉權(quán)的村民過(guò)半數(shù)通過(guò)"。該條款的立法本意是規(guī)范村民行使罷免權(quán)，讓村民能慎重而穩(wěn)妥地行使罷免權(quán)。但該條款太注重"慎重"和"穩(wěn)妥"。以致讓村民幾乎無(wú)法行使罷免權(quán)這一最重要的監(jiān)督權(quán)。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，盡管有不少地方的村民不滿村干部，也有些村干部確實(shí)有應(yīng)該被罷免的事實(shí)與情節(jié)。但根據(jù)法律規(guī)定，卻根本無(wú)法罷免他?，F(xiàn)實(shí)生活中，罷免權(quán)的行使也十分少見(jiàn)。對(duì)罷免權(quán)的行使需慎重穩(wěn)妥。但慎重穩(wěn)妥的目的仍是"行使"而非不行使，現(xiàn)行的法律規(guī)定似乎已背離了立法的本意。

首先，對(duì)罷免的提起，法律規(guī)定必須有"本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民提民"。這個(gè)規(guī)定在當(dāng)前農(nóng)民大量流動(dòng)的大環(huán)境下，使得罷免的提起相當(dāng)困難。很難達(dá)到法律規(guī)定的條件。更不用說(shuō)罷免的提起和醞釀過(guò)程中會(huì)受到罷免對(duì)象千方百計(jì)的干擾破壞，讓罷免案達(dá)不到"五分之一"的法定提起條件。其次，罷免案即使提起，也很難獲得通過(guò)。與村干選舉的"雙過(guò)半"不同，罷免的通過(guò)則是"一過(guò)半"，即罷免"必須經(jīng)有選舉權(quán)的村民過(guò)半數(shù)通過(guò)"。在當(dāng)前的情況下，能夠召集"有選舉權(quán)的村民過(guò)半"開(kāi)會(huì)已十分不易。而要這過(guò)半數(shù)的村民幾乎一致地通過(guò)一個(gè)罷免案則更困難。第三，主持罷免的主體是誰(shuí)？法律規(guī)定是村民委員會(huì)。這里其實(shí)是個(gè)悖論。若有五分之一的村民自發(fā)聯(lián)名提起對(duì)村主任的罷免，該村主任就必須自己組織并召開(kāi)罷免自己的會(huì)議。他不組織召開(kāi)會(huì)議怎么辦？何謂"及時(shí)召開(kāi)"？法律規(guī)定得都不十分明確。我認(rèn)為，罷免權(quán)是自治權(quán)的重要組成部分，要在慎重穩(wěn)妥的前提下保證村民罷免權(quán)的行使。該法律條款應(yīng)作如下修改：一、"五分之一以上有選舉權(quán)的村民提名"改為"十分之一以上有選舉權(quán)的村民提名"。二、罷免的通過(guò)由"一過(guò)半"改為"雙過(guò)半"，與選舉村干相同，即有選舉權(quán)的村民一半以上參加會(huì)議，參加會(huì)議的村民一半以上同意。即罷免成功。三、改變主持罷免的主體，由村民委員會(huì)主持罷免改為由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或人大主持罷免，以解決罷免悖論。