導(dǎo)語：外部環(huán)境對公共政策的影響一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：公共政策作為公民社會的一種調(diào)節(jié)工具，與公民的關(guān)系密不可分。在實施過程中，公共政策受到公民支持度、媒體關(guān)注度、經(jīng)濟環(huán)境等外部因素影響。在“增減掛鉤”中，公民支持度對政策實施的影響程度最深。本文通過對三種外部因素的影響研究，證明只有受到公民支持的政策、滿足公民意愿的政策，才能順利實施。

關(guān)鍵詞：公共政策；政策實施；增減掛鉤

公共政策是國家掌權(quán)者為了維護社會公正，協(xié)調(diào)公眾利益，確保社會穩(wěn)定與發(fā)展而制定的。實現(xiàn)公民需求是其主要目的。公共政策與公民意愿相互制約，相互調(diào)節(jié)。它既是掌權(quán)者所設(shè)計的計劃，也是公民意愿的表達。因此，公共政策必須立足于整個社會發(fā)展，從絕大多數(shù)公民的利益出發(fā)來制定和實施。也就是說，公共政策的出發(fā)點必須是公共利益，政策實施的成功與否取決于是否滿足了公民意愿。在薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的政策執(zhí)行綜合模型中，政策執(zhí)行的影響因素被劃分為政策的可辦性、政策本身的規(guī)制能力和政策本身以外的變數(shù)三類。在一個較為完善的政策中，政策本身以外的變數(shù)對政策執(zhí)行的影響更大，而政策外部環(huán)境包括公民支持度、媒體關(guān)注度、經(jīng)濟環(huán)境等方面。對公民意愿的研究，能夠了解公民訴求，有效規(guī)避政策實施中的影響，使政策順利實施；對媒體關(guān)注度的研究，能夠把握信息走向，使政府處于主導(dǎo)地位；對經(jīng)濟環(huán)境影響的研究，能夠了解經(jīng)濟環(huán)境與政策實施中的關(guān)系，了解其中存在的矛盾，相應(yīng)提出解決措施。因此，研究政策外部環(huán)境對政策的影響至關(guān)重要。

一、研究背景

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤(以下簡稱“增減掛鉤”)是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將農(nóng)村待拆除復(fù)墾為耕地的建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的項目地塊，等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)的政策。簡單來說，就是將農(nóng)村建設(shè)用地拆除復(fù)墾成為耕地，置換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，若農(nóng)村整理復(fù)墾建設(shè)用地增加了耕地，城鎮(zhèn)可對應(yīng)增加相應(yīng)面積建設(shè)用地。“增減掛鉤”自2004年開始實施，到2013年時，試點工作擴大到除新疆、西藏、臺灣外的29個省、直轄市、自治區(qū)?！霸鰷p掛鉤”的不斷推廣，解決了我國長期以來經(jīng)濟建設(shè)與供需間的矛盾?！霸鰷p掛鉤”是受到政策外部環(huán)境影響的典型例子。在“增減掛鉤”這一政策中，公民與政策間的關(guān)系主要在政策實施階段。按其運行流程，規(guī)劃內(nèi)的拆舊區(qū)需召開村民代表大會進行民主決策，村民代表大會同意后，再進行調(diào)查上報審批。實施中要經(jīng)歷村民的拆遷補償協(xié)調(diào)、住房分配、搬遷、收回宅基地等一系列環(huán)節(jié)。“增減掛鉤”中的一系列環(huán)節(jié)都與公民息息相關(guān)，其實施受到公民意愿的影響程度非常大。尤其是近年來加劇的拆遷問題，受到媒體和社會環(huán)境的影響，已經(jīng)成為我國土地政策中的一大社會沖突。

二、公民支持度對政策實施的影響

這里采用基本演繹法對公民支持度進行研究，假設(shè)人是“理性經(jīng)濟人”，每個人都以追逐個人利益最大化為目的。在“增減掛鉤”實施中，會有以下幾種情況：(一)公民支持政策的情況。公民能夠正確理解政策，認為該政策對自身有利。在這種情況下，公民能夠感受到政策給予的福利，愿意支持政府為社會發(fā)展而提出的政策措施。在政策實施中，公民就會積極配合政策涉及的各項環(huán)節(jié)。在一個較為完善的政策中，沒有其他因素干擾的情況下，政策順利實施。(二)公民不支持政策的情況。在這種情況下，人們認為不實施該政策對自己更有利，于是，會采取一些抗拒手段來阻礙政策的實施。例如，在“增減掛鉤”中，被征地農(nóng)民如果不愿意拆遷，就可能會采取一些抗拆手段，產(chǎn)生暴力沖突。在《2017年中國拆遷年度報告》中，根據(jù)最高法院“妥善化解行政爭議”的要求，各級法院2017年審結(jié)一審行政案件達到了91.3萬件，同比上升46.2%，其中相當比例是拆遷糾紛[1]。這種拆遷糾紛已經(jīng)成為了我國亟需解決的社會問題。拆遷糾紛的多發(fā)原因有許多，在這里大致歸結(jié)為三類：一是對政策的不理解。這一類人不支持政策實施的原因在于對政策的不理解。一方面，可能是政府對政策的宣傳力度不夠，使得村民不了解“增減掛鉤”是什么。另一方面，是村民自身對政策的理解錯誤，認為“增減掛鉤”政策是侵害自身利益。在對政策不理解的情況下，公民容易產(chǎn)生反感情緒，抗拒政策的實施。二是對祖屋的不舍。這一類人多為保守老人，他們對房子懷有深深的感情，不愿拆除祖祖輩輩流傳下來的房屋，即使已經(jīng)有新房居住，也舍不得拆除老房子。他們因年事高，溝通困難，成為了我國拆遷問題中的一大難題。三是對補償金的不滿足。這類公民支持政策實施，但想通過政策實施獲得更大的利益。隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，高昂的房價成為了被征地農(nóng)民索要高額補償?shù)男睦硪罁?jù)。在這種情況下，被征地農(nóng)民通常會通過要挾、賄賂執(zhí)行人員等手段來影響政策實施。這類人對房屋的期望值過高，他們的談判要求是增加土地補償金。我國是公民社會，維護公民利益本是基本要求。但當政策難以落實時，政府往往會采用非正常手段，打著為公民造福的幌子，在政策實施過程中“強拆”“強建”，使得政策“變了味”，反而侵害了公民利益。因此，政策執(zhí)行者與公民間的矛盾成為了當下社會中的一大問題。

三、媒體關(guān)注度對政策實施的影響

媒體作為社會意識形態(tài)的主導(dǎo)者，容易影響全社會對某件事的看法。從影響力上來說，媒體對政策的報道能夠增進公民對該政策的了解，激發(fā)公眾熱情，因此可以作為政策宣傳的一種有效途徑。盡管如此，媒體傳遞給公民的信息具有自由化特點，這些信息有可能是對政策有利的，也可能是負面的。一方面，媒體能夠幫助政策宣傳，使公民更加了解政策，同時，也可以通過對政策執(zhí)行中存在的問題的曝光來造成社會輿論，利用輿論逼迫政策執(zhí)行者按照公民的要求來行使權(quán)利，從而提高政策實施效率，解決一些政府難以解決的問題。但另一方面，媒體也有可能成為社會中的不穩(wěn)定因素，放大政策中的問題，甚至是捏造問題，使問題成為隱患，從而使得社會矛盾加劇，讓政府陷于被動。

四、經(jīng)濟環(huán)境對政策實施的影響

社會經(jīng)濟水平是反應(yīng)一個國家繁榮程度的指標。經(jīng)濟基礎(chǔ)是決定社會公共服務(wù)水平的標準。經(jīng)濟繁榮的地區(qū)，公共設(shè)施充足，能提供優(yōu)質(zhì)的社會福利，公民在其中能夠明顯感受到公共政策帶來的福利，自然愿意支持政策的實施。此外，經(jīng)濟條件也是決定政策實施力度的一個重要因素?！霸鰷p掛鉤”政策在大城市中試點運行良好，存在的問題多為被征地公民與政策執(zhí)行者之間的矛盾，而一些中小型城市地區(qū)，由于經(jīng)濟條件較低，導(dǎo)致“增減掛鉤”在實施中不僅存在拆遷上的社會矛盾，還存在著流動資金不足的問題。中小型城市由于經(jīng)濟相對薄弱，政府會將更多的資金投入到基礎(chǔ)服務(wù)，如社會保障、精準扶貧等項目上，對“增減掛鉤”政策的理解過于簡單，往往大量招商引資，卻在補充耕地環(huán)節(jié)出現(xiàn)資金難以到位的現(xiàn)象，項目實施遲緩。

五、政府與公民間的溝通是解決問題的根本途徑

政府為了提高經(jīng)濟水平，大量招商引資，擴充建設(shè)用地指標，出發(fā)點本是為了公眾福利，但由于缺乏有效溝通，使得政府與公民間的信息不流通，產(chǎn)生了誤解。要改善這一現(xiàn)狀，需要加強政府與公民間的溝通。一是要積極了解公民訴求。公民意愿是影響政策實施的關(guān)鍵，了解公民訴求才能知道什么樣的政策是公民需要的，公民的利益訴求可能是個人利益的表達，也可能是整體利益的表達。在此情況下，政府應(yīng)參考多方意見，保持與公民間的積極溝通，采用最長遠、最合適的方式來制定和實施公共政策，消解因個人利益和集體利益不一致產(chǎn)生的矛盾，做體察民意的政府。二是加大政策宣傳力度。有效利用媒體進行正確地宣傳引導(dǎo)，通過網(wǎng)絡(luò)、電視、手機等方式對政策的實施目標、實施流程等信息進行宣講，使公民了解政策實施帶來的好處，積極配合政策實施。同時，還要改革創(chuàng)新宣傳模式，增強新聞媒體的公信力，以“貼近實際、貼近群眾”為電視廣播媒體宣傳的基本要求，使媒體成為政府與公民間溝通的橋梁，正確引導(dǎo)公民意識。三是拓寬政府與公民溝通渠道。我國憲法中有明確規(guī)定：“人民依照法律，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！鄙鐣髁x民主需要加強政府與公民間的溝通。如果能讓公民理解政策實施的好處，那么，公民自然是愿意支持的。因此，要有效提高與公民溝通能力，采用公民喜愛的如“抖音”“知乎”等手機APP、微信公眾號、微博、論壇、地方領(lǐng)導(dǎo)留言板、車載廣播等一系列方式來貼近公民，改變以往政府“高高在上”的形象，促進政府與公民間的溝通，使公民的意見可以“有的放矢”。另外，除了與公民間的互動溝通，國務(wù)院還出臺了一系列針對地方的幫扶措施，以加強偏遠地區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)，改善中小型城市經(jīng)濟水平。綜上所述，外部環(huán)境對政策的影響主要在于政府與公民間信息的不流通，加強政府與公民間的溝通能夠有效解決外部環(huán)境對政策實施的影響，使政策順利實施。

參考文獻：

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作者:李丹 單位:華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院