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公共政策績(jī)效評(píng)價(jià)的功能及標(biāo)準(zhǔn)

公共政策績(jī)效評(píng)價(jià)考量的不僅是產(chǎn)出更是政策影響和效果，關(guān)注的不是預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，而是公眾對(duì)此政策的滿意程度。在政府由“管制型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”的大背景下，績(jī)效評(píng)價(jià)顯得尤為重要。從政治學(xué)的角度來(lái)看，一方面績(jī)效評(píng)價(jià)引入公眾滿意度，能考量政策是否代表了公眾利益，為民眾提供了表達(dá)意愿的途徑，政府能夠通過(guò)此過(guò)程了解民意；另一方面通過(guò)評(píng)價(jià)活動(dòng)中的雙方互動(dòng)，亦能增進(jìn)民眾對(duì)政府意圖的了解，對(duì)其他利益群體困境的了解。由此，政策績(jī)效評(píng)價(jià)能夠發(fā)揮溝通機(jī)制的作用，利于政權(quán)的穩(wěn)定和政府信譽(yù)的樹立。從行政學(xué)的角度來(lái)看，公共政策績(jī)效評(píng)價(jià)作為公共領(lǐng)域績(jī)效評(píng)價(jià)的一個(gè)組成部分，同樣能向相關(guān)政府部門施加壓力。長(zhǎng)久以來(lái)“問(wèn)投入不問(wèn)產(chǎn)出”的體制容易讓政府喪失責(zé)任心，部門私利的引誘易讓政府失去道德心。績(jī)效評(píng)價(jià)的制度化、評(píng)價(jià)結(jié)果的公示對(duì)政府而言無(wú)形中構(gòu)成一種監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，政府為了維持好的形象、贏得信譽(yù)，獲取好的政績(jī)，不得不更認(rèn)真、更民主地進(jìn)行決策，更嚴(yán)格地執(zhí)行政策。鑒于績(jī)效評(píng)價(jià)能夠發(fā)揮如上功能，建立完善的公共政策績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制是建立現(xiàn)代行政體制的必然選擇，是建立科學(xué)決策機(jī)制、民主決策機(jī)制的必然要求。當(dāng)然，也有學(xué)者提出政府支持評(píng)價(jià)工作可能存在消極目標(biāo)，諸如以評(píng)價(jià)為幌子，通過(guò)設(shè)立對(duì)自己有利的指標(biāo)，得到想要的評(píng)價(jià)結(jié)果，作為炫耀政績(jī)或者推辭責(zé)任的憑借或接口；通過(guò)組織評(píng)價(jià)工作達(dá)到追加預(yù)算、增撥經(jīng)費(fèi)的目的；為了反對(duì)某項(xiàng)政策，通過(guò)評(píng)價(jià)抓住其中某個(gè)環(huán)節(jié)或枝節(jié)層面上的不足來(lái)攻擊整個(gè)政策等[11]327。關(guān)于公共政策績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，眾多學(xué)者都先后提出了自己的觀點(diǎn)。其中，薩茨曼較早概括的政策評(píng)價(jià)五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)即：工作量、績(jī)效、績(jī)效的充分性、效率以及執(zhí)行過(guò)程[12]61。威廉•鄧恩在《公共政策分析導(dǎo)論》一書中提出的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為：效果、效率、充足性、公平性、回應(yīng)性和適當(dāng)性[13]306。其中效果標(biāo)準(zhǔn)即政策方案能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)；效率標(biāo)準(zhǔn)即政策實(shí)施收益與成本的比率；充分性標(biāo)準(zhǔn)即政策效益滿足引起政策問(wèn)題的需要、價(jià)值或機(jī)會(huì)的程度；公平標(biāo)準(zhǔn)的衡量方法有很多，包括帕累托最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)、卡爾多•希克斯標(biāo)準(zhǔn)、羅爾斯標(biāo)準(zhǔn)等；回應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)即政策可以滿足政策目標(biāo)群體的需要、偏好或價(jià)值觀的程度；適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)即政策的實(shí)施是否合乎社會(huì)主流價(jià)值與利益標(biāo)準(zhǔn)，例如是否有利于促進(jìn)平等與效率，是否合乎人道主義，是否有助于保障公民權(quán)利等。張國(guó)慶在《現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論》中提出評(píng)價(jià)的“首要標(biāo)準(zhǔn)”和“次要標(biāo)準(zhǔn)”的概念。他認(rèn)為一項(xiàng)政策的整體評(píng)價(jià)是建立在若干單元評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，用于整體評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)即是首要標(biāo)準(zhǔn)，用于單元評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)即為次要標(biāo)準(zhǔn)[9]194?？傮w而言，根植于不同時(shí)代背景下的政府發(fā)展現(xiàn)實(shí)，針對(duì)公共政策進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)變化也具有一定的延續(xù)性和普遍性。根據(jù)古貝和林肯的觀點(diǎn)，第一代評(píng)估范式“測(cè)量”受“科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)”大背景的影響，評(píng)估者的角色多為“技術(shù)性”，而評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的選擇多為定量。從第二代評(píng)估范式“描述”開始，定性指標(biāo)開始被應(yīng)用。包括第三代評(píng)估范式“判斷”在內(nèi)的前三代評(píng)估在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的選擇上存在兩個(gè)共同的問(wèn)題：一是在采納價(jià)值多元化方面的失敗，“價(jià)值中立”的評(píng)價(jià)斷言已經(jīng)被證實(shí)是站不住腳，評(píng)價(jià)必然受不同價(jià)值觀影響；二是過(guò)分強(qiáng)調(diào)科學(xué)范式，對(duì)正規(guī)的定量的測(cè)量工具過(guò)分依賴，易導(dǎo)致“當(dāng)我們只注意普遍性因素時(shí)，某些局部條件就不能由評(píng)估結(jié)果很好地檢驗(yàn)”，以及無(wú)法被測(cè)量的事物被認(rèn)為是“不真實(shí)的”[14]14。公共績(jī)效評(píng)價(jià)在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的選取上較好地克服了如上問(wèn)題，既包含衡量政策執(zhí)行效果的事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，也重視價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)；既有客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)，也有主觀參考標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)包括政策投入和產(chǎn)出、成本收益之間的比例關(guān)系、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度和范圍、政策對(duì)社會(huì)的影響程度等，價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)包括是否滿足了大多數(shù)人利益、是否有利于社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展、是否堅(jiān)持了社會(huì)公正的原則的等等；客觀標(biāo)準(zhǔn)主要是那些能夠被量化的，比如投入的費(fèi)用、提供的公共產(chǎn)品的數(shù)量等，主觀標(biāo)準(zhǔn)主要指政策的不同方面或整體是否獲得了公眾的滿意、滿意程度多大等標(biāo)準(zhǔn)等。

治理轉(zhuǎn)型與公共政策變遷

公共政策及其過(guò)程總是根植于特定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)基礎(chǔ)和政治生態(tài)之中的，因此，公共政策本身及其評(píng)價(jià)方式的變化也離不開其特定的社會(huì)發(fā)展土壤，并與特定的社會(huì)治理形態(tài)密切相關(guān)。傳統(tǒng)的政府管理模式是一種自上而下的政府主導(dǎo)型的管理過(guò)程，以權(quán)力集中和單向度的管制監(jiān)控為主要特征。作為政府管理政策工具的公共政策績(jī)效評(píng)價(jià)而言，大多是非正式的和非系統(tǒng)的，缺乏相應(yīng)的組織制度和程序，評(píng)估對(duì)象和內(nèi)容模糊，標(biāo)準(zhǔn)單一多變。雖然在現(xiàn)代民主政治體制下，公眾獲得了通過(guò)自己的人（代議制架構(gòu)下的議員和選舉制下的民選官員）來(lái)表達(dá)自身利益和價(jià)值意愿的機(jī)會(huì)，政府機(jī)構(gòu)也由政治行政二分法架構(gòu)下的公共責(zé)任劃分來(lái)回應(yīng)，實(shí)現(xiàn)推進(jìn)民主的目的。但是，普通公眾仍無(wú)法實(shí)質(zhì)性地參與到關(guān)鍵性的公共政策進(jìn)程策中來(lái)，也無(wú)法對(duì)公共政策的收益績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。也就是說(shuō)，在傳統(tǒng)的政府管理模式中，民眾對(duì)政府績(jī)效沒有多少發(fā)言權(quán)[15]。而隨著治理范式的轉(zhuǎn)型趨勢(shì)日漸明朗，公共政策績(jī)效評(píng)價(jià)又經(jīng)歷著一個(gè)新的治道變革進(jìn)路。經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的日趨復(fù)雜，社會(huì)需求的多樣化，過(guò)度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成的經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及嚴(yán)重的社會(huì)不均衡發(fā)展造成的社會(huì)沖突，這些都使得西方國(guó)家開始對(duì)傳統(tǒng)的政府管理模式采取改良措施：“限制壟斷，強(qiáng)調(diào)均衡，支持多元參與，具有自治性和自主性的利益集團(tuán)和非政府組織乃至社會(huì)個(gè)體在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活中的地位愈加重要。在這一方式中，公共行動(dòng)（包括公共問(wèn)題的建構(gòu)、可考慮的解決方案及其實(shí)現(xiàn)形式）的協(xié)調(diào)不再通過(guò)政治行政精英階層的行動(dòng)，而是通過(guò)設(shè)立多層次、多角色的協(xié)調(diào)形式；這些協(xié)調(diào)形式總是不確定的，其結(jié)果則取決于公共行動(dòng)者是否有能力確定公共意義、調(diào)動(dòng)各種不同淵源的專門知識(shí)以及建立決策的合法化和責(zé)任化形式”[16]。正如法國(guó)思想家皮埃爾•卡藍(lán)默所指出的那樣：“沒有什么比分析公共決策更有助于了解治理，以及需要進(jìn)行的變革。在復(fù)雜的社會(huì)里，真正的困難不是在不同的方案中做取舍，而是經(jīng)過(guò)一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程制定一個(gè)令人滿意的方案，它可以凝聚最大的共識(shí)，吸引所有的行動(dòng)者參與必要的合作。這種情況是很普遍的：一個(gè)治理的特點(diǎn)不是它刻板的形式，而是過(guò)程?！盵17]治理應(yīng)更多地強(qiáng)調(diào)一種行政的理念，而這種新的行政理念的推行就必須經(jīng)由公共政策及其政策過(guò)程來(lái)實(shí)踐之。治理思維更多地強(qiáng)調(diào)除了主權(quán)國(guó)家政府以外其他治理層次的作用，即超國(guó)家、次國(guó)家、非政府組織乃至個(gè)體的作用與責(zé)任；同時(shí)，倡導(dǎo)新的治理手段和評(píng)價(jià)方法；主張建立一套多元化、分散化和網(wǎng)絡(luò)化的公共政策體系，這才是公共政策朝向治理轉(zhuǎn)向的必由之路。

公共政策績(jī)效評(píng)價(jià)的治理轉(zhuǎn)型：理論闡釋與國(guó)外實(shí)踐

20世紀(jì)80年代中期，西方國(guó)家為應(yīng)對(duì)科學(xué)技術(shù)尤其是信息技術(shù)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)全球化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日益劇烈等變化，為解決政府巨額財(cái)政赤字和社會(huì)公眾對(duì)政府有效的、有回應(yīng)力和高質(zhì)量供給服務(wù)的能力失去信心的問(wèn)題，普遍采取了以公共責(zé)任和顧客至上為理念的政府績(jī)效評(píng)價(jià)改革措施[18]42。這一改革為政府公共行政和公共政策提供了新的發(fā)展思路和進(jìn)階向度，政府績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)于公共政策執(zhí)行質(zhì)量、效果、能力的提高等具有了一定的理論意義與實(shí)踐價(jià)值。與此同時(shí)，民眾和社會(huì)輿論對(duì)公共政策的評(píng)價(jià)、民眾和社會(huì)輿論對(duì)權(quán)威機(jī)構(gòu)公共政策績(jī)效評(píng)價(jià)的再評(píng)價(jià)反映的是社會(huì)成員個(gè)體或社會(huì)團(tuán)體或利益集團(tuán)對(duì)公共政策的評(píng)價(jià)。在公眾導(dǎo)向的理念下，不少國(guó)家引入公民參與政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作，從而使政府戰(zhàn)略和工作更好地反映公眾的需要，有利于突破在公共政策的博弈過(guò)程中決策難以反映公眾意愿的困境。在實(shí)施評(píng)價(jià)的階段，也讓公民作為考官評(píng)價(jià)政府的工作，強(qiáng)化公民對(duì)政府績(jī)效的發(fā)言權(quán)[15]。首先，在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，公共政策績(jī)效評(píng)價(jià)主要采用自上而下的單向反饋方式，評(píng)估主體比較單一。隨著治理取向的行政改革逐漸深入，公共政策績(jī)效評(píng)價(jià)也由以政府為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)對(duì)象為中心，評(píng)估主體由公共組織自身擴(kuò)展到社會(huì)公眾。公民和服務(wù)對(duì)象的廣泛參與，使單純的政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的評(píng)估發(fā)展到社會(huì)機(jī)構(gòu)共同參與評(píng)估。政府、媒體、公眾和研究部門都可以成為評(píng)估者，并且引進(jìn)第三方進(jìn)行評(píng)估發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。由此，這些獲得足夠權(quán)能的利益主體也獲得了評(píng)價(jià)公共政策績(jī)效的合法地位?？傊?，正是在治理轉(zhuǎn)型的進(jìn)路中，公共政策績(jī)效評(píng)價(jià)逐漸走向由單一主體評(píng)價(jià)到多元主體評(píng)價(jià)，由內(nèi)部評(píng)價(jià)者到內(nèi)外評(píng)價(jià)者的相結(jié)合評(píng)價(jià)，由官方的評(píng)價(jià)者到官方與非官方相統(tǒng)一的評(píng)價(jià)。其次，在政策評(píng)價(jià)過(guò)程中增加透明度，擴(kuò)大公眾的參與。這樣不僅可以保證評(píng)價(jià)的客觀公正，提高評(píng)價(jià)的質(zhì)量，同時(shí)有利于真正實(shí)現(xiàn)政策制定過(guò)程和執(zhí)行過(guò)程的責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一。“參與式”績(jī)效評(píng)價(jià)最大的特色就是一改昔日政府內(nèi)部自我封閉式評(píng)價(jià)的方式，將公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的享用者———民眾納入到正式的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制當(dāng)中。公眾或者各種行政活動(dòng)和職能的相對(duì)人成為各種績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)中不可或缺的評(píng)價(jià)主體，公眾參與、民眾滿意度幾乎成為所有績(jī)效評(píng)價(jià)的“關(guān)鍵詞”，甚至相當(dāng)?shù)目?jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)直接將不確定的公眾作為唯一的評(píng)價(jià)主體展開評(píng)估[7]。在2001年的《歐洲治理白皮書》（WhitePaperonEuropeanGovernance）中，歐盟委員會(huì)曾提出了一個(gè)有關(guān)歐盟政策評(píng)價(jià)的建議報(bào)告，主要是提出促進(jìn)歐盟立法的質(zhì)量、效率和簡(jiǎn)化的途徑和方法。其中特別倡議創(chuàng)建“一種更強(qiáng)的評(píng)價(jià)與反饋文化”（astrongcultureofevaluationandfeedback），以保證法案不至于規(guī)制過(guò)頭和決定在適當(dāng)?shù)膶用嫔献龀龊蛯?shí)施[19]。經(jīng)過(guò)數(shù)年努力，歐盟委員會(huì)于2005年6月15日通過(guò)了一項(xiàng)《新的歐盟委員會(huì)影響評(píng)價(jià)指南》，列出在歐盟政策形成和運(yùn)作中延請(qǐng)專家參與的建議，并對(duì)其各部門獲取和利用外部專家意見作為協(xié)商程序的組成部分厘定了指南。由此，對(duì)于立法決策及其政策實(shí)踐的反饋與評(píng)價(jià)也構(gòu)成了歐盟獨(dú)具特色的行政文化的要素之一。最后，就公共政策績(jī)效評(píng)價(jià)的方法變化來(lái)看，在評(píng)價(jià)的技術(shù)路線上先后有兩條進(jìn)路：其一是價(jià)值評(píng)估，主要從政治公平、正義，社會(huì)回應(yīng)性和適應(yīng)性等價(jià)值觀層面上來(lái)評(píng)判公共政策；其二是事實(shí)評(píng)估，主要評(píng)估政策結(jié)果與政策目標(biāo)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，以驗(yàn)證政策的實(shí)際效果，表現(xiàn)為一系列實(shí)證與技術(shù)的結(jié)合，廣泛運(yùn)用“成本—收益”分析、民意調(diào)查研究、數(shù)學(xué)模型和系統(tǒng)分析等方法[20]11。事實(shí)評(píng)估是在20世紀(jì)50年代公共政策學(xué)產(chǎn)生以后，受行為主義和理性主義的影響而流行起來(lái)的，并逐漸取代了價(jià)值分析，成為公共政策績(jī)效評(píng)價(jià)的主流。20世紀(jì)70年代，后行為主義和政治哲學(xué)的復(fù)蘇促使公共政策績(jī)效評(píng)價(jià)的兩條技術(shù)路線走向了統(tǒng)一，即堅(jiān)持事實(shí)與價(jià)值的結(jié)合來(lái)分析和評(píng)價(jià)公共政策。公共政策的績(jī)效評(píng)價(jià)已經(jīng)由過(guò)去的帶有濃厚政策工具色彩的政府管理之器，演進(jìn)成為兼顧公共性和技術(shù)理性的治道之術(shù)。這種治道變革的路徑體現(xiàn)了現(xiàn)時(shí)代治理取向的政府管理在社會(huì)公平的基礎(chǔ)上對(duì)公共責(zé)任和民主參與的強(qiáng)調(diào)，使效率、秩序、社會(huì)公平和民主成為了公共政策績(jī)效評(píng)價(jià)的基本價(jià)值取向。效率的價(jià)值取向反映了社會(huì)對(duì)政府管理績(jī)效量的要求；秩序、社會(huì)公平和民主的價(jià)值取向是一種解決各種社會(huì)關(guān)系和利益沖突的互動(dòng)行為模式，反映了社會(huì)對(duì)政府管理質(zhì)的要求。這些價(jià)值取向在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，具體通過(guò)管理效率、管理能力、公共責(zé)任、公眾的滿意程度等價(jià)值判斷來(lái)體現(xiàn)[18]。

治理取向的公共政策績(jī)效評(píng)價(jià)反映了實(shí)現(xiàn)公共政策創(chuàng)新所需遵循的人類社會(huì)公共生活的規(guī)律，預(yù)示著公共政策績(jī)效評(píng)價(jià)的一種可選路徑，因此，有必要從變革傳統(tǒng)政府治理模式的高度來(lái)審視公共政策績(jī)效評(píng)價(jià)。把績(jī)效評(píng)價(jià)作為實(shí)現(xiàn)政府再造的一個(gè)利器，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和建設(shè)和諧社會(huì)的戰(zhàn)略工具及建設(shè)民主行政的一個(gè)重要途徑[15]。對(duì)于我國(guó)而言，目前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主政治所要求的服務(wù)行政和責(zé)任行政觀念并不成熟，政府管理過(guò)分強(qiáng)調(diào)管制和調(diào)控功能，忽視公共服務(wù)和協(xié)調(diào)功能，績(jī)效理念和責(zé)任意識(shí)相對(duì)缺失。當(dāng)前我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)仍沒有擺脫傳統(tǒng)的效率評(píng)價(jià)模式，過(guò)度關(guān)注投入、過(guò)程和有形產(chǎn)出等效率因素，而忽視服務(wù)質(zhì)量、結(jié)果、公民滿意度等有效性因素；甚至有些地方政府片面地以GDP論英雄的觀念仍根深蒂固。概言之，影響我國(guó)公共政策績(jī)效評(píng)價(jià)需求實(shí)現(xiàn)的因素有很多，既有制度建設(shè)和體制改革引發(fā)的內(nèi)在需求，又有既往的政策失誤所帶來(lái)的外在壓力使然。特別是改革開放以來(lái)，我國(guó)的政治體制不斷變革、完善，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“管制型政府”逐漸向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的“服務(wù)型政府”演變。公眾參政議政的熱情也對(duì)公共政策績(jī)效評(píng)價(jià)需求的實(shí)現(xiàn)起到了積極的推動(dòng)作用。培育多元化的評(píng)價(jià)主體也是當(dāng)下推進(jìn)我國(guó)公共政策績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型的當(dāng)務(wù)之急。目前，傳統(tǒng)的政策評(píng)價(jià)機(jī)制大多由政府自身完成，這種制度往往流于形式，只是作為象征性的一環(huán)存在于公共政策的制定過(guò)程中，造成了評(píng)價(jià)的無(wú)效性和需求測(cè)量的盲目性。而多元化的評(píng)價(jià)主體有著多元化的價(jià)值觀和評(píng)判方式，可以保證對(duì)公共政策的客觀的、科學(xué)的測(cè)量，為評(píng)價(jià)需求的實(shí)現(xiàn)提供了更多的選擇路徑。因此，鑒于評(píng)價(jià)需求日益明確，實(shí)現(xiàn)需求的途徑和所依賴的技術(shù)日益成熟，以治理為導(dǎo)向推進(jìn)公共政策的績(jī)效評(píng)價(jià)將有助于轉(zhuǎn)變我國(guó)政府管理理念，強(qiáng)調(diào)以治理進(jìn)路來(lái)完善和優(yōu)化公共政策過(guò)程，從單一政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向多元公眾參與；從強(qiáng)調(diào)政府管制功能轉(zhuǎn)向服務(wù)性功能；從強(qiáng)調(diào)投入和過(guò)程轉(zhuǎn)向結(jié)果[21]45。這才是健全和完善有中國(guó)特色的公共政策發(fā)展的必由之路。

本文作者：喻鋒工作單位：華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院