導(dǎo)語：區(qū)域整合與行政管理創(chuàng)新研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一長株潭城市群一體化取得的成就和存在的主要問題

大型中心城市對推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有舉足輕重的作用。長株潭作為一個整體，已成為湖南省經(jīng)濟發(fā)展的強有力核心城市。長株潭一體化的發(fā)展受到各方面的關(guān)注，早在上世紀50年代，曾有專家提出三市合一共建“城”的構(gòu)想［1］14。20世紀80年代初，按照長株潭經(jīng)濟區(qū)的構(gòu)想，進行了初步試驗和理論探索。1997年，湖南省委省政府做出了推進長株潭經(jīng)濟一體化的戰(zhàn)略決策，致力于發(fā)揮長株潭的獨特優(yōu)勢，把長株潭培育成湖南的核心增長極，長株潭一體化進程明顯加快，已經(jīng)邁出了實質(zhì)性的步伐［2］3－7。

(一)長株潭城市群“兩型社會”與經(jīng)濟一體化建設(shè)所取得的成績

1．“兩型社會”建設(shè)成效巨大“九五”以來，特別是2007年12月獲批國家“兩型社會”建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)(以下簡稱“試驗區(qū)”)以來，長株潭城市群根據(jù)“資源節(jié)約”、“環(huán)境友好”社會建設(shè)的總體要求，堅持走新型工業(yè)化道路，創(chuàng)新體制機制，結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快，經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，一批千億產(chǎn)業(yè)、千億集群和千億園區(qū)逐步形成，長株潭城市群成為全國重要的先進裝備制造業(yè)基地、電子信息產(chǎn)業(yè)基地、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基地和商品糧生產(chǎn)基地。資源節(jié)約、生態(tài)補償?shù)润w制機制改革和制度建設(shè)取得積極成效，“兩型”產(chǎn)業(yè)、節(jié)能減排等示范引領(lǐng)工作有序進行，長沙高新區(qū)、株洲清水塘循環(huán)經(jīng)濟工業(yè)區(qū)獲批國家試點，重金屬治理列入國家專項，湘江流域綜合治理初見成效。社會事業(yè)全面發(fā)展，科教文衛(wèi)體事業(yè)蓬勃發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)定增長，城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定。2011年長株潭三市實現(xiàn)GDP8320．62億元，占全省42．2%，長株潭三市實現(xiàn)地方財政收入965．35億元，占全省的48．3%;2011年長株潭三市的城市化率達58．76%，高于全省平均水平13．6個百分比。2．經(jīng)濟一體化的政府間協(xié)調(diào)機制已經(jīng)形成，區(qū)域合作走向制度化首先，長株潭一體化頂層機制初步形成，早期即已在湖南省發(fā)改委“長株潭一體化辦公室”基礎(chǔ)上建立了“長株潭經(jīng)濟一體化工作會議”年會制度。2009年1月，由長株潭一體化辦公室改組升格為長株潭“兩型社會”建設(shè)改革試驗區(qū)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)委員會辦公室(長株潭“兩型辦”，正廳級)，2011年7月，進一步成立了中共湖南省長株潭“兩型社會”建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)工作委員會(工委)和管理委員會(管委會)，作為省委省政府的派出機構(gòu)，全面協(xié)調(diào)三市及省政府相關(guān)委廳局，統(tǒng)籌長株潭城市群“兩型社會”建設(shè)。其次，長株潭三市均成立了“長株潭辦公室”，建立了三市黨政聯(lián)席會議和企業(yè)協(xié)會聯(lián)席會議機制，使得三市政商之間的對話機制、產(chǎn)業(yè)合作機制與利益協(xié)調(diào)已經(jīng)初步形成，出臺了“長株潭三市規(guī)劃管理聯(lián)度審查制度”，統(tǒng)一規(guī)劃重要的城市基礎(chǔ)建設(shè)。三市還就人事交流與合作、技術(shù)交流等簽署了合作協(xié)議，啟動了“長株潭人才一體化”工程，實現(xiàn)人才規(guī)劃、人才市場和人才政策的一體化，以整體優(yōu)勢吸引和聚集人才。3．長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃正有效實施，同城化的基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)成效顯著1990年代以來，先后有不同部門組織編撰過長株潭區(qū)域的不同的專項規(guī)劃，其中有些已實施或部分實施并取得一定效果。2005年8月，湖南省政府通過并實施的《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃(2003～2020)》及其修訂版《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃(2008～2020)》，要求三市打破行政區(qū)域界限，積極實施一系列一體化的重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，著力推進湘江風光帶與生態(tài)經(jīng)濟帶、長株潭城際鐵路、長株潭城際干道(長潭西高速、天易大道、芙蓉大道、九華大道等)、公交同城化、株洲清水塘污染企業(yè)綠色搬遷改造、湘潭竹埠港重金屬廢渣場污染治理與綜合利用項目、昭山綠心保護和湘江長沙綜合樞紐建設(shè)等區(qū)域一體化標志性工程的規(guī)劃與建設(shè)，三市城市建設(shè)相向發(fā)展勢頭強勁，城區(qū)間距離已大為縮短，“交通同環(huán)、信息同享、電力同網(wǎng)、金融同城和環(huán)境同治”取得重大進展，“融城”效應(yīng)日益顯著，經(jīng)濟發(fā)展的速度進一步加快，質(zhì)量進一步提高，增強對湖南全省的帶動力。4．認識到整體參與經(jīng)濟競爭的重要性，初步形成了各具特色又緊密關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系雖然“區(qū)域”并非經(jīng)濟實體，不能直接參與國際競爭，但如果區(qū)域內(nèi)各地方政府能相互協(xié)作，破除行政壁壘，改善投資環(huán)境，則能有效降低區(qū)域內(nèi)企業(yè)的生產(chǎn)和交易成本，提升其參與國際競爭的實力。因此，三市乃至全省都認識到長株潭城市群作為一個整體參與國際經(jīng)濟競爭的重要性，突破行政區(qū)域界限，把推進產(chǎn)業(yè)集群化作為長株潭經(jīng)濟一體化的核心，做大做強交通與機電設(shè)備制造、食品醫(yī)藥、IT設(shè)備制造、文化四大產(chǎn)業(yè)集群，圍繞鋼鐵、軌道交通、有色冶金、汽車和工程機械五大傳統(tǒng)工業(yè)及電子信息、生物技術(shù)和新材料三大新興產(chǎn)業(yè)作為核心，共同打造并初步形成了適應(yīng)“兩型社會”建設(shè)的各具分工特色又緊密關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系［3］。具體來說，長沙重點發(fā)展電子信息產(chǎn)業(yè)集群、新材料產(chǎn)業(yè)集群、機電一體化產(chǎn)業(yè)集群和生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群;株洲形成交通運輸機械產(chǎn)業(yè)、物流產(chǎn)業(yè)和有色冶金、軌道交通機械、化工、建材等六大支柱產(chǎn)業(yè);湘潭則發(fā)展新材料、機電一體化等高新產(chǎn)業(yè)，并加快形成鋼鐵、機電、化工三大支柱產(chǎn)業(yè)。

(二)“兩型社會”建設(shè)與區(qū)域整合中存在的主要問題及原因分析

1．行政區(qū)劃分割使區(qū)域規(guī)劃難以實施，要素流動受阻長株潭三市的國土、規(guī)劃、交通等部門都曾經(jīng)對三市區(qū)域范圍內(nèi)的地域作過一些部門規(guī)劃，如1990年代完成的長株潭區(qū)域國土開發(fā)整治規(guī)劃等，但真正一到具體實施階段，就因為行政區(qū)劃分割所導(dǎo)致的決策主體、利益主體和執(zhí)行主體的不同而效果不彰?，F(xiàn)行的《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃》在具體實施過程中，面臨三市選擇性實施對己較有利的部分與環(huán)節(jié)，整體協(xié)調(diào)性不佳。同樣，盡管三市在市場、資源、金融、信息、人才等方面簽署了合作協(xié)議，但行政區(qū)劃這堵“看不見的墻”依然在無形地決定著地方政府在私下干些“利己”的事情［4］。主要原因是各地方政府在現(xiàn)行的在以GDP為核心的干部考核和激勵機制引導(dǎo)下，極力謀求自身社會經(jīng)濟利益最大化，產(chǎn)生競爭意識和競爭行為，而對區(qū)域協(xié)調(diào)與協(xié)作有意無意的忽視，于是區(qū)域內(nèi)資源、金融、市場、信息等經(jīng)濟要素在“協(xié)作”、“一體化”的口號下暗暗被分割和封鎖，這對整個區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展極為不利。2．區(qū)域內(nèi)重復(fù)建設(shè)和外延型開發(fā)模式與“資源節(jié)約”要求不協(xié)調(diào)長株潭城市群在經(jīng)濟建設(shè)和城市開發(fā)過程中，存在著大量重復(fù)建設(shè)與資源不節(jié)約的現(xiàn)象，如三市各自興建港口，長沙在大力打造“新港水運樞紐”，湘潭則不斷擴建新建鐵牛埠碼頭、向家塘碼頭和九華港，株洲則是重點建設(shè)“株洲航電樞紐”。由于建設(shè)無序、缺乏規(guī)劃協(xié)調(diào)，許多港口貨源不足，為爭奪貨源而盲目競爭，造成碼頭設(shè)施的巨大浪費;在土地資源上，區(qū)域內(nèi)的幾十個開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟區(qū)存在大量圈地開發(fā)現(xiàn)象，對耕地、林地等土地資源大量圈占，仍然在走“資源(土地)型”經(jīng)濟發(fā)展老路，城市發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護的矛盾更加突出。并且，三市在開發(fā)區(qū)內(nèi)大力引進和發(fā)展的產(chǎn)業(yè)仍然以機械設(shè)備與加工工業(yè)、交通運輸與倉儲物流等為主，存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同和產(chǎn)業(yè)集聚度不高現(xiàn)象，勢必導(dǎo)致用地結(jié)構(gòu)趨同，土地開發(fā)密度和強度偏低，經(jīng)濟效益不高，不符合土地集約節(jié)約利用的要求，與“兩型社會”建設(shè)的“資源節(jié)約”的要求有很大距離。3．區(qū)域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護與“環(huán)境友好”要求尚有較大差距隨著新型工業(yè)化與城市化的加快推進，長株潭城市群的生態(tài)環(huán)境也呈現(xiàn)惡化趨勢，特別是發(fā)達的核心區(qū)更為明顯，主要表現(xiàn)為兩個方面:一是區(qū)域內(nèi)山區(qū)和一些重要的水源地和生態(tài)涵養(yǎng)地保護不夠，植被減少，資源環(huán)境的承載能力減弱。二是區(qū)域內(nèi)地表水污染比較嚴重，流經(jīng)城鎮(zhèn)及工業(yè)區(qū)河段的水質(zhì)普遍受到不同程度的污染，岸邊污染帶尚未得到有效控制，主要污染物有糞大腸菌群、石油類、總磷、氨氮、總汞、總鎘、高錳酸鹽等，特別是湘江的重金屬污染嚴重，三市重化工和鋼鐵等高耗能重污染的企業(yè)沿湘江依次排列，形成“株洲污染湘潭，株洲湘潭一起污染長沙”的極不合理的格局，甚至已經(jīng)嚴重地影響到枯水期城市自來水廠取水的安全了。并且，由于自身實際利益的考慮，各市在環(huán)境保護上的政策和具體措施各有一套，其整治力度也各不相同，導(dǎo)致穿三市而過的湘江污染非常嚴重，而治理不夠。4．區(qū)域整合中“離心”現(xiàn)象和不和諧現(xiàn)象不時冒現(xiàn)在長株潭“兩型社會”建設(shè)中，長沙憑借省會的“老大”地位和自身較強的經(jīng)濟實力，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和對外招商引資中，經(jīng)常作出一些不符合一體化取向的“自私”行為，與株洲、湘潭展開激烈競爭，引起株洲、湘潭的強烈不滿。例如，在長株潭輕軌規(guī)劃中，長沙把通往株洲和湘潭的輕軌分叉口設(shè)在長沙的暮云地區(qū)，而不是長期以來形成的長株潭交通分叉點———株易路口，這既增加鋪軌長度又違背自然、歷史規(guī)律，激起了其他二方特別是湘潭方面的不滿。再如，2010年11月，長沙市與湖南省物價局在“為了促進長株潭兩型社會建設(shè)，加快三市天然氣同價步伐”的口號下，強行對長株潭三市的城區(qū)居民生活用氣收費標準均統(tǒng)一上漲到2．45元/立方米，即長沙的氣價每立方米僅上漲0．09元，而湘潭市和株洲市卻分別上漲了0．3元和0．33元，這實際上就是工資和福利水平相對較低的湘潭、株洲居民反補貼長沙居民用氣，顯然有失公平公正。5．區(qū)域內(nèi)各式開發(fā)區(qū)與行政區(qū)之間矛盾與沖突嚴重，協(xié)調(diào)難度大長株潭區(qū)域疊加在三市及其23市縣區(qū)和263鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的行政區(qū)劃分割基礎(chǔ)上，還有6個國家級開發(fā)區(qū)、19個省級開發(fā)區(qū)及數(shù)十個各級高新區(qū)、開發(fā)區(qū)、先導(dǎo)區(qū)、示范區(qū)、工業(yè)園區(qū)、功能區(qū)等(以下統(tǒng)稱為“各式開發(fā)區(qū)”)，錯綜復(fù)雜又各自為政，彼此間爭搶資源與重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象十分明顯，協(xié)調(diào)難度大。第一，各式開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的利益對立。各式開發(fā)區(qū)名義上從屬于各行政區(qū)，但實際上卻與之并立，其管委會行使著政府同等的職權(quán)，彼此之間條塊分割、權(quán)責不清、政出多門，經(jīng)常出現(xiàn)爭搶利益又推諉責任的現(xiàn)象。第二，開發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理制度差異明顯，整合困難。各式開發(fā)區(qū)是以管委會為載體，在強化服務(wù)意識、精簡管理機構(gòu)、提高辦事效率等方面有很大改進，而市、縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等行政區(qū)卻是以科層制為基礎(chǔ)的各級政府為載體，慣于條塊結(jié)構(gòu)關(guān)系下對經(jīng)濟活動行政干預(yù)。二者在管理理念、方法及效率等方面都存在著明顯的差異，它們之間的碰撞與相互排斥使得各式開發(fā)區(qū)與行政區(qū)之間長期處于“二元結(jié)構(gòu)”［5］，難以融合。6．現(xiàn)有協(xié)調(diào)機構(gòu)層級與權(quán)限不夠，協(xié)調(diào)工作難以展開2011年7月成立的中共長株潭兩型社會試驗區(qū)工委和管委會，雖然在統(tǒng)籌長株潭城市群發(fā)展，整合各個方面的力量與資源，推進“兩型社會”建設(shè)上取得了很大的成績，但因其本身存在重大體制問題，即層級與權(quán)限不夠，而難以協(xié)調(diào)工作。首先，工委和管委會層級不夠，盡管它們是湖南省委省政府的派出機構(gòu)，且有副省級干部擔綱，但它本身并不比長株潭三市政府級別高，也不是長株潭三市的上級機構(gòu)，這導(dǎo)致了其在開展工作中的種種限制。其次，工委和管委會只是省委省政府下的派出機構(gòu)，不是完全的行政機構(gòu)，只能對長株潭區(qū)域內(nèi)的各市、縣市區(qū)和各式開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)工作進行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)。但由于缺乏足夠授權(quán)，缺乏人、財、物等實權(quán)，在“協(xié)調(diào)”工作與經(jīng)濟建設(shè)方面，工委和管委會顯得很是力不從心。在當前中國行政管理體制下，要很好地統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)不同的政府與機構(gòu)，就必須要有足夠的行政級別與權(quán)限。

二長株潭城市群未來發(fā)展的定位與戰(zhàn)略性目標

(一)長株潭城市群未來發(fā)展的分層次定位

1．湖南省內(nèi)“3+5”合作與定位:湖南經(jīng)濟與社會全面發(fā)展的核心與領(lǐng)頭雁長株潭城市群作為湖南省內(nèi)“3+5”城市圈的內(nèi)核，應(yīng)避免陷入“國際大都市”的虛華中，而是腳踏實地地繼續(xù)承擔湖南省經(jīng)濟與社會全面發(fā)展的核心與領(lǐng)頭雁作用。這既是對湖南省情和長株潭城市群現(xiàn)實的寫照，也是未來發(fā)展的必然。2．中部地區(qū)分工與定位:國家中部崛起發(fā)展戰(zhàn)略的主要一極與發(fā)展引擎基于非均衡發(fā)展的必然選擇，在國家“中部崛起”戰(zhàn)略的實施中，同樣也是“一部分地區(qū)先發(fā)展起來”，而率先發(fā)展起來的地區(qū)也必然是一些經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的特大城市或城市群。目前，中部六省中，武漢、長株潭、鄭洛汴等三個城市群優(yōu)勢最為明顯，均擁有較雄厚的產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟基礎(chǔ)、較大的城市(群)規(guī)模、鐵優(yōu)越的交通區(qū)位和強勁的發(fā)展?jié)摿?，將成為國家“中部崛起”?zhàn)略的穩(wěn)定的三極，進而帶動中部地區(qū)的發(fā)展。3．全國泛省際合作與定位:承接東部南部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的樞紐與戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)核心區(qū)域和中部率先實現(xiàn)現(xiàn)代化的全國“兩型社會”建設(shè)示范區(qū)近年來，東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)大規(guī)模轉(zhuǎn)移開始出現(xiàn)，而連接經(jīng)濟最為發(fā)達的長三角和珠三角地區(qū)與內(nèi)地的南北向和東西向的國家意義的主要交通干線在長株潭城市群交匯，使得長株潭城市群成為承接長三角和珠三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的“十”字交匯的樞紐地位，因而也成為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的首選區(qū)域之一。在強調(diào)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中［6－7］，長株潭城市群占有明顯優(yōu)勢。且長株潭城市群已成為國家“兩型社會”建設(shè)試驗區(qū)，可以利用國家賦予的先行先試的政策優(yōu)勢，在經(jīng)濟發(fā)展與承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中進一步取得先機，率先發(fā)展起來。

(二)長株潭城市群未來區(qū)域整合的戰(zhàn)略性目標

1．經(jīng)濟一體化:產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的分工協(xié)調(diào)與融合區(qū)域整合與發(fā)展的基礎(chǔ)是產(chǎn)業(yè)的整合與發(fā)展。長株潭城市群區(qū)域整合一開始就是以產(chǎn)業(yè)為核心的經(jīng)濟一體化為發(fā)端的，其首要的戰(zhàn)略性目標就是實現(xiàn)更為完善的經(jīng)濟一體化，即產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)與完全融合，有效突破行政區(qū)劃的障礙，加強在區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)轉(zhuǎn)移、商貿(mào)交流、項目建設(shè)、金融投資、人才交流等方面的合作，實現(xiàn)長株潭區(qū)域一體化的產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)組織的優(yōu)化，推進城市群產(chǎn)業(yè)科技進步和企業(yè)自主創(chuàng)新，促進城市群資源配置的合理化和經(jīng)濟效益的不斷提高，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)資源共有共享、互惠互利、雙贏多贏，實現(xiàn)城市群產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進一步強化一體化的基礎(chǔ)設(shè)施等有形的公共服務(wù)產(chǎn)品的建設(shè)與服務(wù)，形成有效的區(qū)域經(jīng)濟運行保障機制，為共同維護區(qū)域技術(shù)、人才、資金等要素的自由流動提供物質(zhì)基礎(chǔ)，推進長株潭經(jīng)濟一體化進程。2．土地利用一體化:集約利用與創(chuàng)新開發(fā)新模式在區(qū)域整合與“兩型社會”建設(shè)中，長株潭城市群要建立統(tǒng)一的土地利用調(diào)控機制和政策體系，打破行政區(qū)劃界限，采取變通的三市土地利用指標調(diào)控政策，三市全面協(xié)調(diào)耕地占補平衡政策、三市整體規(guī)劃的土地生態(tài)環(huán)境保護政策等，使建設(shè)用地指標、基本農(nóng)田保護指標、生態(tài)環(huán)境承載力指標等客在三市間合理分配、流通，形成城市群三市統(tǒng)一的土地利用調(diào)控管理機制和相應(yīng)的土地協(xié)調(diào)利用的政策體系。首先，建立三市統(tǒng)一的土地質(zhì)量評估、土地利用潛力評估、土地利用效益評估、土地環(huán)境質(zhì)量評估、土地污染等級評估等土地評價體系和評價制度體系。其次，三市建立統(tǒng)一的符合市場經(jīng)濟原則的土地市場調(diào)控手段與政策法規(guī)體系，充分發(fā)揮市場配置土地的基礎(chǔ)作用，三市建立統(tǒng)一的土地市場體系，城市建設(shè)用地更多地通過市場公開出讓，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一由土地市場配置。3．城市建設(shè)“融城化”:一江連貫的多中心城市格局長株潭三市應(yīng)摒棄以前那種各自為政、互不協(xié)作的城市建設(shè)狀況，有意識的把應(yīng)該服務(wù)于整個區(qū)域的公共設(shè)施建設(shè)在三市的交界地區(qū)。同時，長株潭城市群的城市建設(shè)必須充分體現(xiàn)一體化的要求，而這種一體化更多的應(yīng)該是城市生活方式上的一體化、城市功能上的一體化、城市生態(tài)上的一體化，而不應(yīng)該片面強調(diào)在城市基礎(chǔ)設(shè)施上實現(xiàn)“攤大餅”式的聯(lián)結(jié)，以避免令人頭疼的“大城市病”和城市宜居生態(tài)環(huán)境的惡化。同時，要重視三市共同的“母親河”———湘江在長株潭城市格局中天然紐帶和連接軸線的地位和意義，城市建設(shè)要體現(xiàn)“一江連貫三市”的多中心格局，繼續(xù)協(xié)調(diào)建設(shè)和完善湘江沿江風光帶的建設(shè)，城市道路、面向型現(xiàn)代建筑、供水供電管網(wǎng)與濱江游覽點的建設(shè)應(yīng)該跟進，使之真正成為連接三市的長達80公路的風光帶，實現(xiàn)“人在江邊走，身在畫中游”。4．服務(wù)業(yè)“同城化”:完善、便捷與高效的服務(wù)體系長株潭城市群應(yīng)進一步通過一系列的同城化措施，建成功能完善、互通互聯(lián)、科學合理、運營高效的長株潭城市群同城化服務(wù)體系:(1)交通同城化。既包括交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同城化，也包括開通長株潭之間同城化的運輸服務(wù)，建設(shè)共管的政策體系與經(jīng)營機構(gòu)(公司)和共同的服務(wù)標準。(2)通信同城化。大力推進長株潭城市群“三網(wǎng)”融合，并加強長株潭城市群信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極推進信息通信樞紐和功能型信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建長株潭一體化信息服務(wù)平臺。(3)金融同城化。在建設(shè)和完善同城化的通存通兌的存取款體系，同城化的支付與資金結(jié)算體系的基礎(chǔ)上，構(gòu)建長株潭同城化的現(xiàn)代金融服務(wù)體系，建立健全面向長株潭城市群區(qū)域內(nèi)所有中小企業(yè)、面向農(nóng)村的金融服務(wù)支持體系;發(fā)展長株潭城市群同城化商業(yè)保險，拓展大眾保險市場。(4)就業(yè)與生活同城化。統(tǒng)籌推進長株潭區(qū)域城鄉(xiāng)就業(yè)機制，建立“政策統(tǒng)一、信息共享、市場開放、流動自由”的人力資源市場體系，建立長株潭區(qū)域統(tǒng)一的社會救助與保障體系、醫(yī)療保障體系和救災(zāi)應(yīng)急保障機制，并借助便捷的多元化公交化同城交通體系和通信系統(tǒng)，構(gòu)建同城化的生活新方式。5．生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護一體化:政策同制，污染同治、生態(tài)同建為做好長株潭城市群資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試點，從長株潭城市群實際出發(fā)，堅持科學發(fā)展觀，加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，力求速度和結(jié)構(gòu)質(zhì)量效益相統(tǒng)一、經(jīng)濟發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)長株潭城市群經(jīng)濟社會又好又快與可持續(xù)發(fā)展。建立長株潭資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)的政策法規(guī)體系基本完善，監(jiān)督管理體制高效運行，循環(huán)經(jīng)濟全面發(fā)展，自然資源得到有效保護和合理利用;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局科學合理，經(jīng)濟社會發(fā)展步入節(jié)約、清潔、安全、持續(xù)的良性發(fā)展軌道，長株潭城市群環(huán)境友好型社會建設(shè)取得示范性成效;創(chuàng)建一個完善統(tǒng)一協(xié)調(diào)、高效負責的環(huán)境保護行政體制:建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)，責、權(quán)、利相匹配的環(huán)境保護行政體制，真正實現(xiàn)長株潭城市群“政策同制，污染同治、生態(tài)同建”。

三長株潭城市群未來區(qū)域整合不同階段管理模式創(chuàng)新與路徑選擇

作為國家“兩型社會”綜合改革實驗區(qū)，長株潭城市群肩負著“資源節(jié)約”與“環(huán)境友好”使命，應(yīng)該站在全局的高度，在統(tǒng)籌區(qū)域整合與推進經(jīng)濟一體化發(fā)展、帶動湖南發(fā)展、支撐中部崛起、促進東中西互動和全國經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮更大的作用，具有對全國其他地區(qū)的改革具有經(jīng)驗示范的歷史責任［8］16－17［9］38－41。因此，長株潭城市群的綜合改革，既要在現(xiàn)有法律法規(guī)的體系下進行，也要從長株潭城市群各不同發(fā)展階段實際情況出發(fā)，敢于先行先試，敢于創(chuàng)新［10］56－58。

(一)現(xiàn)階段:維持長株潭三市城市群現(xiàn)狀下強化多種協(xié)調(diào)機制

現(xiàn)階段，根據(jù)國內(nèi)外城市群區(qū)域整合與區(qū)域協(xié)作的經(jīng)驗，長株潭城市群區(qū)域整合在相當一段時間內(nèi)可選擇維持長株潭三市城市群現(xiàn)狀下，完善與強化長株潭試驗區(qū)工委和管委會的職能，強化市長聯(lián)席會議，建立規(guī)范的、長效的的專項跨界事務(wù)的協(xié)調(diào)處理機制，推進城市群一體化進程。1．完善與強化長株潭試驗區(qū)工委和管委會的職能圖1方案一:維持并強化現(xiàn)有長株潭試驗區(qū)管委會模式之管理模式借鑒上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)早期管委會運行的模式與經(jīng)驗［5］，對2011年成立的中共長株潭兩型社會試驗區(qū)工委和管理委員會，湖南省要制定并實施《長株潭兩型社會建設(shè)綜合改革試驗區(qū)條例》，明確規(guī)定授予其省級政府的經(jīng)濟管理權(quán)限，要求三市及各縣市區(qū)需將部分管理經(jīng)濟的職責讓渡給試驗區(qū)管委會，增加其統(tǒng)籌管理的力度，負責長株潭區(qū)域的規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，擁有區(qū)域土地整備權(quán)和土地出讓收益的支配權(quán)，建立長株潭規(guī)劃與建設(shè)、財政與稅收、經(jīng)濟、國土資源、環(huán)保等職能部門與機構(gòu)，確保區(qū)域建設(shè)有力有序有效推進。管委會由副省級領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)銜，聯(lián)合三市和多個省廳委局(圖1)，從經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各個方面統(tǒng)籌長株潭城市群發(fā)展。2．強化市長聯(lián)席會議，協(xié)調(diào)三市和諧發(fā)展現(xiàn)有的三市市長聯(lián)席會議應(yīng)該得到加強，一方面要擴大與會者數(shù)量，既把三市管轄的各縣長、市長、區(qū)長納入市長聯(lián)席會議，畢竟三市的區(qū)域整合與經(jīng)濟合作要依托并落實在具體的縣市區(qū)，還要把周邊的岳陽市、常德市、益陽市、婁底市、衡陽市等五市市長納入市長聯(lián)席會議，以體現(xiàn)“3+5”城市圈的更大范圍的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題，另一方面要強化市長聯(lián)席會議的職能，逐步轉(zhuǎn)化為實質(zhì)性的合作組織，具有一定的決策能力和執(zhí)行力。3．建立規(guī)范的、長效的專項跨界事務(wù)的協(xié)調(diào)處理機制美國在大都市區(qū)跨界事務(wù)的處理機制上的一些經(jīng)驗，如美國的“專區(qū)”政府機構(gòu)的設(shè)置與運行，其最大特點就是只負責提供單一或少數(shù)功能的公共服務(wù)［11－12］［13］89－91。我們可以借鑒其治理理念，成立一些專門的機構(gòu)來處理長株潭城市群的跨界事務(wù)，如成立湘江委員會，全面負責區(qū)域湘江的防汛、抗旱、航運、污染治理、沿江風光帶建設(shè)與管理等事務(wù);成立長株潭軌道交通公司，負責全面規(guī)劃、建設(shè)與經(jīng)營長株潭城市群地鐵、輕軌與城際列車等;成立長株潭城市公交公司，負責三市跨界開通城市公交車及其服務(wù)等;成立長株潭垃圾處理聯(lián)盟，全面負責長株潭區(qū)域生產(chǎn)和生活垃圾的統(tǒng)一清運、填埋、焚燒和回收再利用、垃圾發(fā)電等。4．該模式的問題與挑戰(zhàn)強化長株潭城市群多種協(xié)調(diào)機制，推進一體化，其最大的優(yōu)點是保持現(xiàn)有長株潭三市行政區(qū)劃不變，減少了因為行政區(qū)劃調(diào)整而帶來的巨大變動，但其問題也正是因為行政區(qū)劃沒有調(diào)整，一體化進程則重在協(xié)調(diào)，但由于試驗區(qū)工委和管委會及各種協(xié)調(diào)機構(gòu)畢竟不是政府，沒有足夠權(quán)限，協(xié)調(diào)工作困難重重。此外，建立起來的各專項跨界事務(wù)的協(xié)調(diào)機構(gòu)，不可避免地對三市市政府職權(quán)的干預(yù)和削弱，可能會引起長株潭三市政府部門的反彈。

(二)中期階段:保持三市建制情況下的制度創(chuàng)新———構(gòu)建長株潭“都市區(qū)政府”

在深化推進一體化的中期階段，長株潭城市群在處理面臨的城市規(guī)模不斷擴大，眾多市分立矛盾的時候，效仿西方區(qū)域主義與大都市區(qū)政府的做法［14］384－386，采取在保留原有三市行政建制不變的基礎(chǔ)上，組建一個高效統(tǒng)一、有權(quán)威的長株潭都市區(qū)政府，主要負責區(qū)域性全局意義的事務(wù)，組織和協(xié)調(diào)跨界事務(wù)，作為大都市區(qū)各組成部分的各市負責自己內(nèi)部事務(wù)(圖2)。圖2方案二:組建長株潭都市聯(lián)合政府之管理模式1．在長株潭試驗區(qū)工委基礎(chǔ)上組建長株潭都市聯(lián)合黨委借鑒新疆“烏昌黨委”高效運行的成功經(jīng)驗，長株潭城市群可建立有權(quán)威的“長株潭(聯(lián)合)黨委”，可以中共湖南省長株潭“兩型社會”建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)工作委員會(簡稱長株潭兩型社會試驗區(qū)黨工委)為基礎(chǔ)組建長株潭(聯(lián)合)黨委，全面肩負起一級地方黨委的職責，對湖南省委負責。2．長株潭實驗區(qū)管委會改組為長株潭都市區(qū)政府長株潭都市區(qū)政府也可在湖南省長株潭“兩型社會”建設(shè)改革試驗區(qū)管委會的基礎(chǔ)上組建，本著大部制的原則，設(shè)置若干個綜合的職能機構(gòu)，指導(dǎo)長株潭城市群建設(shè)。3．該模式的問題與挑戰(zhàn)首先，都市區(qū)政府缺乏法律依據(jù)。該模式需要在湖南省與三“市”之間再設(shè)置一個“都市區(qū)政府”，而在省與地級市之間再增設(shè)一級政府，目前沒有憲法和法律依據(jù)，在強調(diào)“依法治國”的當下，成立都市區(qū)政府有一定困難。其次，增加了政府層級。成立長株潭都市區(qū)政府，會導(dǎo)致行政機構(gòu)層級的增加，從而降低行政效率，與我國目前的精簡機構(gòu)改革的精神是背道而馳的。再次，都市區(qū)政府的正確定位問題。長株潭都市區(qū)政府與省直各廳局和長株潭三市市委市政府在“兩型社會”建設(shè)中的職責、權(quán)限與利益之間如何合理劃分，將是一個復(fù)雜而微妙的技術(shù)活［15］。最后，成立了長株潭都市區(qū)政府，必然會削弱長株潭三市權(quán)限，面對既定權(quán)利的縮小，必然會導(dǎo)致長株潭三市的反彈。

(三)遠期階段:三市合并———組建副省級的大長沙市

國內(nèi)城市群(都市區(qū))區(qū)域整合在經(jīng)歷各中合作與協(xié)調(diào)方式后，經(jīng)過一系列改革、調(diào)整與創(chuàng)新后，都不約而同地傾向于借助行政區(qū)劃的調(diào)整與合并來進一步推動區(qū)域整合的進程，如上海浦東新區(qū)和天津濱海新區(qū)等?？梢姡揽啃姓α縼硗七M區(qū)域整合是一條適于中國國情的有效手段，而行政區(qū)劃的調(diào)整與合并則更是一種低成本、高收益的區(qū)域一體化手段。而對長株潭城市群而言，堅持把建設(shè)“兩型社會”與建設(shè)“創(chuàng)新型湖南”結(jié)合起來，著力推進重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，構(gòu)建有利于“兩型社會”建設(shè)的管理體制機制，大膽提出并實行新的有利于區(qū)域一體化發(fā)展的行政區(qū)劃改革方案:效仿“武漢模式”①，撤銷長沙、株洲、湘潭三市，合并設(shè)立副省級的大長沙市。1．第一步:三市各自先行調(diào)整區(qū)劃以使三市市轄區(qū)在地域上完全聯(lián)結(jié)先對三市現(xiàn)行的行政區(qū)劃作小的局部的調(diào)整，使得現(xiàn)在三市的“市轄區(qū)”在行政區(qū)域上聯(lián)結(jié)起來，以更好地為將來的合并打好基礎(chǔ)是必須的［16］。近年來三市行政區(qū)劃基本調(diào)整到位，未來僅需做到如下即可:對長沙市而言，盡快將長沙縣暮云鎮(zhèn)與跳馬鄉(xiāng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃歸雨花區(qū)，并在條件成熟時將長沙縣改設(shè)星沙區(qū);株州市未來應(yīng)該考慮的將株洲縣改設(shè)為建寧區(qū)(或淥口區(qū));而湘潭市應(yīng)該加快中心城區(qū)與易俗河的融合進程，考慮把湘潭縣改設(shè)為易俗河區(qū)。2．第二步:三市整合各自的市轄區(qū)與各式開發(fā)區(qū)，理順市區(qū)各類體制未來長株潭“兩型社會”建設(shè)和區(qū)域整合中，應(yīng)該理順各式開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系，對各式開發(fā)區(qū)還原其本身的經(jīng)濟功能，定位為“經(jīng)濟性功能區(qū)”，以經(jīng)濟權(quán)限為主的原則，將社會事務(wù)實行屬地化管理，交由其所在行政區(qū)政府管理，合理解決當前各式開發(fā)區(qū)與行政區(qū)這種“剪不清、理還亂”的關(guān)系。3．第三步:撤銷三市建制，組建副省級長沙市，轄原三市各區(qū)縣市待到時機成熟，通過行政區(qū)劃的審批程序，向中央提出合并長株潭三市的建議，組建副省級長沙市，轄區(qū)為現(xiàn)有長株潭三市的范圍，并整合部分市區(qū)行政區(qū)劃:新長沙市轄12區(qū)4市4縣:芙蓉區(qū)、開福區(qū)、天心區(qū)(由現(xiàn)在長沙市的天心區(qū)和雨花區(qū)合并而成)、岳麓區(qū)、望城區(qū)、星沙區(qū)(現(xiàn)長沙縣)、株洲區(qū)(株洲市市區(qū)河東部分)、天元區(qū)(現(xiàn)株洲市天元區(qū))、建寧區(qū)(現(xiàn)株洲縣)、湘潭區(qū)(由湘潭市雨湖區(qū)改名)、岳塘區(qū)(現(xiàn)湘潭市岳塘區(qū))、易俗河區(qū)(現(xiàn)湘潭縣)，瀏陽市、醴陵市、韶山市、湘鄉(xiāng)市4市和寧鄉(xiāng)縣、攸縣、茶陵和炎陵等4縣，并管理轄區(qū)內(nèi)的各個“經(jīng)濟性功能區(qū)”(圖3－a)。圖3副省級長沙市管理模式4．第四步:順應(yīng)省直管縣體制:取消市領(lǐng)導(dǎo)縣體制構(gòu)建省直管縣體制是我國未來行政區(qū)劃層級體制改革的取向，取消市領(lǐng)導(dǎo)縣體制將成為必然［17］，大長沙市所轄的瀏陽、醴陵、湘鄉(xiāng)等8縣市將直接由省直轄，大長沙市的轄區(qū)將就是上述的12個市轄區(qū)，形成市—區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的管理體制(圖3－b)。需要商榷的是，韶山作為主席家鄉(xiāng)，歷來與“湘潭”緊密聯(lián)系在一起，最終是并入長沙設(shè)為韶山區(qū)還是省直轄，有待進一步論證。5．該模式的問題與挑戰(zhàn)長株潭三市合并是適應(yīng)我國“行政區(qū)經(jīng)濟”運行的整合區(qū)域發(fā)展的有效途徑與手段，但困難很多且艱巨。(1)長株潭三市合并都需要得到國家支持，經(jīng)過國務(wù)院審批，難度很大。但也必須看到，新中國以來市市合并的案例并不少見，如1997年四川重慶市與萬縣市、涪陵市等并設(shè)立重慶直轄市，1998年云南東川市并入昆明市，2002年海南瓊山市并入海口市等數(shù)十例。由此可見，合并長株潭三市，組建大“長沙市”并非不可能。(2)升格為副省級市也需要中央批準。這同樣具有很大的難度，但并非沒有可能。自從1994年中央機構(gòu)編制委員會批準重慶(注:1997年重慶市升為直轄市)、廣州、武漢等16市定為副省級市年成立管委會，2009年設(shè)區(qū))等多個副省級區(qū)，這說明只要確有必要而又工作到位，大長沙市成為副省級市并非不可能。(3)三市合一后富余人員的安置將成為令人頭痛的問題。這個問題是否得到較圓滿的解決，在很大程度上直接決定了三市合并的成效。

本文作者：賀曲夫劉友金向云波工作單位：湖南科技大學