導(dǎo)語：行政領(lǐng)域效率邊界問題一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、引言

行政效率通常是指行政管理中所投入的人力、物力、財力和時間等資源與所獲得的行政效果之間的比率關(guān)系。一般認為，行政效率越高越好。行政管理學(xué)的開創(chuàng)人伍德羅?威爾遜在《行政研究》中特別強調(diào)的一點就是，政府怎樣才能最富成效地做好本職工作（Wilson，1887）。稍后，被稱為“科學(xué)管理”之父的泰勒，同樣以“效率最大化”（maximumefficiency）作為其管理思想的核心（Tylor，1911）。爾后，雖然在管理思想上不斷推陳出新，曾對“效率至上”（gospelofefficiency）的理念做過一定程度的校正，但直到上世紀(jì)九十年代興起的“政府再造”運動，仍舊以“追求政府效率”為其宗旨（奧斯本、蓋布勒，1996）。目前，我國很多行政機構(gòu)也都在積極進行各類行政實驗，但很多政府治理創(chuàng)新大致還是以“效率”為旨歸，比如山西省地稅局的“兩個示范”項目（毛壽龍、盧曉忠，2009）?？梢姡瑹o論在理論還是實踐中，行政效率從來就是人們追求的一個重要維度，而對這一概念（特別是其局限性）的探討，也就成為本文的主題。

二、效率的重要地位

可以說，在行政管理學(xué)的發(fā)展史上，正是對行政效率的追求才讓行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來成了一門獨立學(xué)科。行政學(xué)發(fā)展的很多里程碑式的事件，也通常與效率概念相連，如著名的西沃之爭(theSimonvs.WaldoDebate)雖因方法論中的分歧而起，但后來的爭論焦點還是回歸到效率的中立性或道德性差別上了。盡管這種爭論始終沒有輸贏之分，但圍繞著效率的“兩種觀點都已整合到公共行政學(xué)的教科書中去了”（顏昌武、劉云東，2008）。也就是說，人們圍繞效率概念所做的思考，一直在推動著公共行政學(xué)進行范式演化。西方的行政實踐也告訴我們，效率常常成為政府改革的抓手，如克林頓上臺后不久即讓副總統(tǒng)戈爾負責(zé)進行了一項以“增進效率、去除繁縟”為目標(biāo)的政府體制改革（Gore,1993）。在我國的行政實務(wù)中，對效率的吁求同樣重視，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中就反復(fù)表示要“推進行政制度改革”“、降低行政成本”“、提高行政效率”等。有學(xué)者對此解讀說“：推進行政管理制度和方式創(chuàng)新，就是要切實改變那種依然存在的拍腦袋決策、越權(quán)決策、不按程序決策的行政行為，要善于運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，創(chuàng)新管理手段，優(yōu)化管理流程?！雹偃绱藙t可推論，“十二五”中關(guān)于行政管理體制改革的觀點，其實還處于科學(xué)管理的范疇，而科學(xué)管理的根本目的就是要求用科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化的管理方法代替經(jīng)驗式的管理方法，從而達到最高的工作效率。這種指導(dǎo)思想在一定程度上是各地行政創(chuàng)新努力的反映。山西省地稅系統(tǒng)曾在2007年制定并推行了《實務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化操作示范》，著眼點正是“科學(xué)管理、提高效率”，即力求稅收管理的科學(xué)化、精細化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，從而“可方便快捷地把事情辦好，務(wù)求有利于提高稅收工作的效率，有利于提高納稅人辦稅效率，同時不增加納稅人和基層稅務(wù)干部的負擔(dān)”，讓“復(fù)雜問題簡單化，平面制度立體化，建立一個一看就懂、一用就會的傻瓜式辦稅模型，從而大大提高執(zhí)法效率”（毛壽龍、盧曉忠，2009）。其實在我國，行政人員對效率的關(guān)注有著深遠的歷史傳統(tǒng)?！妒酚洝飞现v，兩千多年前的秦孝公就特別崇信效率，甚至說“只要能讓秦國強大，就給他封官分土”，②很有點古代“貓論”的意思，結(jié)果招來了著名的行政改革家衛(wèi)鞅。然而，衛(wèi)鞅給孝公灌輸?shù)男姓窂椒謩e是“帝道”、“王道”，但孝公認為這些行政路徑“久遠”而“不能待”，用現(xiàn)代詞語來說就是“太慢、效率太低了”，絲毫不感興趣。后來，衛(wèi)鞅講“霸道”，以其高效強國之長，令孝公心向往之，這也就鑄成了秦國后來的行政取向，并進而影響到中國幾千年來的行政訴求走勢，甚至與當(dāng)今學(xué)者提出的“北京共識”在“效率導(dǎo)向”方面還有些共同內(nèi)核。

三“、北京共識”中的效率

當(dāng)今中國的經(jīng)濟發(fā)展以其發(fā)展速度與經(jīng)濟總量令世界矚目，對此做研究的學(xué)者很多，從各個角度提出了不同的因果性解釋理論，本文對此不打算做專門的討論，只是說一下其中與本文主題相關(guān)的一個有代表性的概念，即“北京共識”（Ramo，2004）。這是因為，“北京共識”蘊藏的一個重要判斷就是：中國高效的行政模式造就了輝煌的經(jīng)濟成就。所謂“北京共識"是基于”華盛頓共識"而衍生的概念。華盛頓共識的核心是“小政府、私有化、自由化”，以及在此基礎(chǔ)上倚重企業(yè)家精神和自發(fā)秩序的經(jīng)濟發(fā)展模式，但中國并沒有完全遵循上述原則，卻反而獲得了似乎更為強勁的增長勢頭，對此，雷默用“北京共識”做了解釋。北京共識的內(nèi)涵雖然不一而足，但據(jù)有些學(xué)者的分析，其首要因素就在于“：中國存在一個強有力的政黨以及在這個黨領(lǐng)導(dǎo)下的強有力的政府，尤其有一個富有權(quán)威的中央政府，這是中國改革開放走向成功的重要政治前提?！保ㄠu東濤，2006）用行政學(xué)術(shù)語來講，就是說中國的行政效率高。依照公共選擇理論的框架，中國的行政模式可以大大壓縮決策成本（BuchananandTullock，1962），同時，按照古德諾的理解，一個強大的黨更可以用來貫通中央與地方，協(xié)調(diào)政治與行政，從而可大大強化決策的執(zhí)行效率（Goodnow，1900）。這在我國的行政實踐中可以找到很多印證，比如，凡是中央決定了的事情，其完成效率通常極高，包括舉辦奧運會世博會、組織汶川玉樹的救災(zāi)工作、國慶大閱兵等大規(guī)模任務(wù)，其推進速度之快、成效之高、資源調(diào)集之得力，堪稱世界無雙。反過來講，有人提出的“西方民主導(dǎo)致低效”之命題，不無道理。2011年3月，全國人大常委會委員長吳邦國宣布了著名的“五不搞”：“不搞多黨輪流執(zhí)政；不搞指導(dǎo)思想多元化；不搞‘三權(quán)分立’和兩院制；不搞聯(lián)邦制；不搞私有化?！倍浞疵妫础拔甯恪?，也許恰恰能詮釋“北京共識”的核心內(nèi)涵，即“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”、“堅持馬列主義、思想、鄧小平理論、三個代表及科學(xué)發(fā)展觀”、實行“民主集中制”與“地方服從中央”的組織原則、堅持“公有制占主體、國家資源的統(tǒng)一調(diào)配制度”。這樣看來“，北京共識”的邏輯酷似威爾遜在《行政研究》中所描述的“大陸”模式，即決策人數(shù)少，則可克服太多民眾的意見所帶來的紛亂性，因為如果完全采納廣大民眾意見的話，將寸步難行（wilson，1887）。這樣，決策者的單一化將“有利于快速采納一個方案并加以推行”。改革的總設(shè)計師鄧小平同志曾提過一句名言“：不爭論是我的一個發(fā)明”，理由是“不爭論，是為了爭取時間干。一爭論就復(fù)雜了，把時間都爭掉了，什么也干不成，我們是等不起的”。無獨有偶，目前奧巴馬謀求連任的競選口號居然也是“我們等不起”（wecan''''twait），③這種效率導(dǎo)向的口號，仿佛是兩千多年前秦孝公所謂“吾不能待”的歷史回響，同時也讓我們感到奧巴馬自覺不自覺地正在從“北京模式”中汲取中國效率的亮點。

四、“效率至上”理念的局限性

前文談到了效率在節(jié)約時間、減少成本、增進收益方面的巨大作用，說明了它在行政管理中的突出地位，但是否就可以得出“效率至上”的結(jié)論呢？古語說：“過猶不及。”效率雖然帶來了很多益處，但一味追求高效而過度的話，恐怕也會滋生弊害，甚至完全走向反面。布坎南和塔洛克認為，公共事務(wù)的治理中存在兩種成本，即決策成本和外部成本。前者與參與決策的人數(shù)成正比，當(dāng)一個人決策時決策成本最小，決策效率最高；后者則與決策人數(shù)成反比，也就是說，在一個共同體內(nèi)，決策人數(shù)少意味著有更多的人會被強制接受某項安排，外部成本隨之增多。然而，外部成本在行政實踐中似乎常常處于隱性狀態(tài)而遭到忽略。例如，“摸著石頭過河”是中國模式中的一個基本經(jīng)驗。鄧小平同志在“南巡”講話中反復(fù)強調(diào)的是“膽子大一點、步子快一點”“、大膽地試、大膽地闖”“、有錯誤不要緊，改過來就是了”等等。④這種注重實踐的行政方式在當(dāng)時語境下恰如其分，但問題就像威爾遜很早就曾指出的那樣：“原初的權(quán)宜之計，常常會被固化、升格為某種原則并加以恪守”（Wilson,1887）。結(jié)果，鄧小平當(dāng)初所倡導(dǎo)的那種“錯了重來”的行政方式，后來竟然被不少行政人員固化為一種“擋箭牌”，為圖一時便利就輕率行動，對外部成本很少充分考量。其結(jié)果要么因為理想而標(biāo)榜為自己的功績，要么出現(xiàn)非意圖后果而把失誤的成本推給外部，甚至還用鄧小平同志的話語來做證明：“錯了，糾正，就是了”（鄧小平，1992）。例如，關(guān)于先前的中國醫(yī)改，2005年，國務(wù)院發(fā)展研究中心宣布：“目前中國的醫(yī)療衛(wèi)生體制改革基本上是不成功的。”⑤但令人匪夷所思的是，某些行政人員全然不探討行政失敗的外部成本，還唱起贊歌來：“醫(yī)改雖然不成功，但敢于公開宣布‘醫(yī)改不成功’這本身卻是很有意義的。因為它打破了‘報喜不報憂’的局面。”繼而連篇累牘地引證領(lǐng)袖的話以做支撐：“我們國家改革開放的總設(shè)計師鄧小平同志反復(fù)教導(dǎo)我們，‘搞改革完全是一件新的事情，難免會犯錯誤，但我們不能怕，不能因噎廢食，不能停步不前。’‘改革沒有萬無一失的方案……不犯錯誤不可能，要爭取犯得小一點，遇到問題就及時調(diào)整?！幻包c風(fēng)險，辦什么事情都有百分之百的把握，萬無一失，誰敢說這樣的話？一開始就自以為是，認為百分之百正確，沒那么回事，我就從來沒有那么認為?！@些教導(dǎo)明確了搞改革的一條重要方針和政策，就是允許改革有失誤，有錯誤不要緊，改過來就是了。這次宣布醫(yī)改失敗后，黨中央、國務(wù)院并沒追究某個部門、某個領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，而主要是總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。這充分體現(xiàn)了‘允許改革有失誤’的政策，對于鼓勵人們不因噎廢食‘，膽子更大一點’去搞改革，具有積極的促進作用?！Ｍ渌母?、其他工作也能像醫(yī)改一樣，有錯就說，錯了就改?！雹捱@些辯解，乍一看言之鑿鑿，很像西方的漸進主義思想，但問題是，犯錯盡管難免，但并不能因為錯誤的難免就可以推卸必然的責(zé)任！如果行政人員隨便以“有錯就改”、“沒有百分之百正確”等漸進主義片段化的思想作為“護官符”，希圖旱澇保收、享利而不擔(dān)責(zé)，那么，對行政體制改革中的問責(zé)制推進以及對整個社會的福利來講，無疑都是十分有害的。同時，當(dāng)行政決策非常高效時，外部成本考量的必要性將格外凸顯，因為高效的決策和執(zhí)行模式就意味著少部分人的行為會對大部分人造成巨大的利害影響。所以“，拍腦袋”的行政決策方式雖然異常高效，但那是以潛在的巨量外部成本為代價的。2010年廣州市舉辦亞洲運動會期間，市政府為了廣州地面交通的順暢，“高效”地推出一項措施：從11月1日起30天內(nèi)地鐵免費。結(jié)果導(dǎo)致地鐵秩序混亂不堪，于是不足一周時間，決策者又下令取消地鐵免費的方案，改為每家發(fā)放交通補貼150元。且不說這起風(fēng)波帶來的其他影響，重要的是，它對政府的公信力是一種很嚴重的侵蝕！關(guān)于“法令的易變性”之弊害，洛克早就在《政府論》中做過闡釋了（洛克，2003）。但是，很多行政人員仍然披著“效率”的外衣，漠視外部成本，如此則勢必削弱政府的公信力，玷污公權(quán)力的使用，也浪費了納稅人的財富。所以，這種理念如果不調(diào)整，所有的事后補救恐怕都會流于形式，更何況很多時候，當(dāng)事官員還會以“錯了重來”的遁詞逃避責(zé)任?？梢姡矢拍罟倘恢匾?，但實踐中不能“單維度”地追求它，因為應(yīng)置于考量范圍之內(nèi)的因素是多方面的，如經(jīng)濟學(xué)意義上的機會成本，還有公共選擇學(xué)派所謂的外部成本等，這些成本的客觀存在，足以否定“效率至上”的假設(shè)了。另外，如“南轅北轍”的寓言所揭示的那樣，錯誤方向上的疾馳會造成更加離譜的錯誤。可見，政策效率與價值取向相伴而行，撇開了價值判斷的政策選擇，是沒有意義的。一個極端的反面例子就是周厲王，雖然他自稱“吾能止謗矣”，⑦即“在止謗方面很有能力、很有效率”，但召公告訴他“是障之也”，也就是說倒行逆施的效率再高也不過是增加障礙而已，客觀上反而增加了外部成本。所以說，效率雖然可取，但絕不宜拔高到“效率至上”的水平。

五、結(jié)束語

綜上所述，在理論探索和行政實務(wù)中，效率都具有重要的地位，尤其是當(dāng)面對資源浪費、辦事拖沓和程序繁縟等問題時，行政效率無疑會成為行政界的一面旗幟。但是，由于行政的公共性，行政人員在決策和執(zhí)行時，不僅要從效率維度上考慮，更需要考慮其他成本因素。缺乏價值指向的“效率至上”理念本身就是模糊的、不現(xiàn)實的，也是難以立足的。即使“行政效率”的定義也并不應(yīng)只是滿足于物理學(xué)上的界定，而須涵蓋更多因子，如價值、倫理等。對高效的單維度追求，將潛藏很多危險，恰如拔苗的結(jié)果雖然高效，卻給長遠的發(fā)展留下了極大弊害。馬基雅維利曾說：“人類在處理一切事務(wù)時，若想要革除一種弊端，往往會有另外一種弊端出現(xiàn)?！币蚨?，單維度地追求一項事物，難免會讓其他方面付出代價。對于行政而言，這種情況就特別要求權(quán)衡、折中和討價還價。本文所論述的“效率追求”之邊界問題，就是對這種情況一定程度的反映。但是，具體的邊界如何劃定，如何在計量上判斷行政中各因素各自的權(quán)重，這是本文沒有講到的地方，有待今后不斷完善。最后，再提一個有關(guān)“效率至上”的重大悖論。政治經(jīng)濟學(xué)普遍認為，每個人的自利都出于天性，并不因為當(dāng)了“公務(wù)”員就會改變其“私利”的天性。那么，任何行政人員必然會面臨“私利性效率”（個人的晉升與家庭的幸福方面）和“職能性效率”（科層中的職能規(guī)定與組織的要求方面）之間不完全吻合的問題。那么，所謂的“效率至上”究竟是私人的效率至上還是職能的效率至上？即便理論上可以選擇后者，那如何確保實踐中不會出現(xiàn)偏離呢？這類問題如果不能明確，那么行政人員的政治中立、科學(xué)化、效率至上等假定無論如何具有建設(shè)性、如何動聽，恐怕只能是一種虛構(gòu)的想象而已。