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一、舊中國(guó)行政法的變異

1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)的洋槍洋炮轟開(kāi)了千年閉關(guān)鎖國(guó)的封建王朝，中國(guó)才開(kāi)始邁進(jìn)近代的門(mén)坎，走上了半封建半殖民地的道路。西方資本主義的入侵破壞了中國(guó)自給自足的自然經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而出現(xiàn)了資產(chǎn)階級(jí)和無(wú)產(chǎn)階級(jí).然而，中國(guó)的資產(chǎn)階級(jí)由于其先夭的不足，遠(yuǎn)非封建官、商、地主、高利貸者四位一體的對(duì)手。盡管1911年孫中山先生領(lǐng)導(dǎo)的辛亥革命推翻了滿(mǎn)清王朝，結(jié)束了兩千多年的封建帝制，創(chuàng)立了中國(guó)歷史上第一個(gè)資產(chǎn)階級(jí)革命政權(quán)—中華民國(guó)，但不久便淪為北洋軍閥的統(tǒng)治.北伐之后，國(guó)民黨重新登上政治舞臺(tái)，然政權(quán)又落入的獨(dú)裁統(tǒng)治手中。在國(guó)民黨統(tǒng)治期間，雖根據(jù)孫中山先生“五權(quán)分立口的憲政思想頒布了憲政文件，實(shí)行五權(quán)制(即國(guó)家權(quán)力由立法院、行政院、司法院、考試院、監(jiān)察院分別行使)，同時(shí)也制定了一些行政法令，并設(shè)立行政法院，管轄行政訴訟。由于舊中國(guó)乃半封建半殖民地的國(guó)家，地主官僚經(jīng)濟(jì)仍十分強(qiáng)大，傳統(tǒng)的文化觀念仍在左右著人們的價(jià)值取向。而國(guó)民黨的和的個(gè)人獨(dú)裁的集權(quán)統(tǒng)治，雖打著資產(chǎn)階級(jí)民主的旗號(hào)，炮制憲法，實(shí)質(zhì)是在維護(hù)封建地主、官僚買(mǎi)辦和大資產(chǎn)階級(jí)的利益，限制和剝奪人民的各項(xiàng)權(quán)利，搞人治和專(zhuān)制.行政法院僅有一個(gè)設(shè)在中央，只有二十多人，一年只辦兒十件案子，且基本上都是“原告之訴駁回”，根本談不上保護(hù)公民的權(quán)利.一、關(guān)于古代中國(guó)有無(wú)行政法的思考

有關(guān)我國(guó)行政法起源的問(wèn)題，長(zhǎng)期眾說(shuō)紛紜，莫衷一是:或主張我國(guó)行政法自古就有(指國(guó)家形成以后)，只是性質(zhì)和特征與近代行政法不同，認(rèn)為“行政法因國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，并且隨著國(guó)家性質(zhì)的變化而變化?！被蛑鲝埞糯挥行姓梢?guī)范，沒(méi)有行政法?；蛑鲝埞糯鷽](méi)有行政法，認(rèn)為行政法是在民主、法治基礎(chǔ)上控制行政權(quán)力，監(jiān)督官員的法，而封建社會(huì)卻不具有產(chǎn)生行政法的基礎(chǔ).第一種觀點(diǎn)顯然十分重視行政法與國(guó)家的關(guān)系，但它卻忽視了產(chǎn)生行政法的基礎(chǔ);第二種觀點(diǎn)雖未點(diǎn)明古代中國(guó)有無(wú)行政法，但實(shí)際上是肯定了古代的行政法，因?yàn)樾姓ㄊ切姓梢?guī)范的總和，有行政法律規(guī)范必有作為其總和的行政法存在.第三種觀點(diǎn)雖有見(jiàn)地，然未涉及古代中國(guó)大量存在的典章制度，并對(duì)其作出合理的解釋?zhuān)y以讓人折服。為此，有必要對(duì)我國(guó)古代典章制度作深入的研究，剖析其性質(zhì)與作用，從而探討我國(guó)古代社會(huì)是否具備產(chǎn)生行政法的必要條件，進(jìn)而論證我國(guó)行政法的起源問(wèn)題。

眾所周知，中華古國(guó)歷史悠久，中華法系源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，早在商周時(shí)期就有了專(zhuān)門(mén)制定警戒、懲罰各級(jí)官吏的制度，如《尚書(shū)·商書(shū)》記載，湯“制官刑、傲于有位。”至西周時(shí)期，這種制度有了進(jìn)一步發(fā)展，如《周禮》中就有規(guī)定國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置及其活動(dòng)的《六官》、《六典》之篇。進(jìn)入封建社會(huì)后，便更趨詳密，如唐代的《唐六典》、明代的《大明會(huì)典》、《正德會(huì)典》、《萬(wàn)歷會(huì)典》，清代的《清會(huì)典》、《雍正會(huì)典》、《乾隆會(huì)典》和《光緒會(huì)典》等均是。細(xì)察這些典章制度的內(nèi)容和體制，不難發(fā)現(xiàn)，其一般包括國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置，官員的編制、;品級(jí)、職責(zé)權(quán)限以及官吏的選拔、任用、考銼、獎(jiǎng)懲、傣祿等規(guī)定;同時(shí)其基本堅(jiān)持以官職為綱目，先分為治職、教職、禮職、政職、刑職、事職六部分，然后再根據(jù)當(dāng)時(shí)官職分卷，并附有許多例則，洋洋大觀，頗具規(guī)模。然其與近代意義的行政法卻相去甚遠(yuǎn)，既不以“政府守法”為原則，又無(wú)甚公民權(quán)利可以保障，充其量不過(guò)是古代國(guó)家機(jī)構(gòu)組織的法規(guī)大全。

近代行政法作為民主與法治的產(chǎn)物，使憲法在政府與公民關(guān)系問(wèn)題上得以具體化，從而成為憲法的延續(xù)和補(bǔ)充.而古代中國(guó)的典章制度雖有關(guān)于行政組織與行政作用的規(guī)定，但均是由歷代君主或官吏處理行政事務(wù)和慣例匯集而成，以達(dá)人治和吏治的目的;而非為根本大法之延長(zhǎng)，更非出于民意機(jī)關(guān)之手，以達(dá)民主與法治的目的。其中固然不乏精粹的規(guī)定，在法律文化上具有相當(dāng)價(jià)值且亦有限制官吏專(zhuān)橫的成份，但因其非建立在民主、法治及依法行政的基礎(chǔ)上(即非為實(shí)行民主法治和保障公民權(quán)利而制定)，故與近代行政法貌似神離。將二者混為一談，確有牽強(qiáng)附會(huì)之嫌。也許有人會(huì)提出近代英國(guó)也沒(méi)有“成文”憲法，而近代英國(guó)卻有行政法，從而推論古代中國(guó)的典章制度也應(yīng)視為行政法。固然，近代英國(guó)沒(méi)有“成文”憲法乃不爭(zhēng)之事實(shí)，但近代英國(guó)卻是世界上最早的憲政國(guó)家，它實(shí)行了君主立憲制，從而使封建時(shí)代的特權(quán)為普遏的公民權(quán)所取代，至高無(wú)上的王權(quán)為權(quán)力的分立所代之。在這里，法律具有至高無(wú)上的尊嚴(yán)，這種尊嚴(yán)不但反映在“法律面前人人平等孫之上，更表現(xiàn)在“政府守法”原則之中，其目的在于確保憲法上的公民權(quán)利免遭侵害。而將“政府守法”的憲法原則變?yōu)閷?shí)施細(xì)則的便是行政法了。因此，沒(méi)有行政法，憲法上的“政府守法”原則以及各種關(guān)于公民權(quán)利保障的規(guī)定將成為一紙空文;而沒(méi)有憲法，行政法也就無(wú)從產(chǎn)生。由此足見(jiàn)，行政法與憲法關(guān)系之密切非其他部門(mén)法可比擬。如西方國(guó)家封建社會(huì)里盡管不曾有過(guò)憲法，卻仍可以有刑法、民法及訴訟法等法律規(guī)范存在，但卻不可能有行政法存在。同樣古代中國(guó)也不曾有過(guò)憲法，且從來(lái)就不是一個(gè)憲政國(guó)家，它采用的是集權(quán)方式，實(shí)行的是專(zhuān)制統(tǒng)治，皇帝具有至高無(wú)上的權(quán)利，所有的法律都不過(guò)是皇權(quán)的延伸和表現(xiàn)，是實(shí)行專(zhuān)制統(tǒng)治的工具，而非來(lái)自人民的確認(rèn)，因而也就談不上所謂的“公民權(quán)利”以及維護(hù)“公民權(quán)利”的法律了，自然也就談不上以實(shí)施憲法關(guān)于“政府守法”和“保障公民權(quán)利”規(guī)定為宗旨的行政法了。

其次，古代中國(guó)并無(wú)獨(dú)立的行政部門(mén)，也沒(méi)有純摔的行政活動(dòng)，國(guó)家職能棍在一起，皇帝集立法、行政、司法大權(quán)于一身，中央及地方的層層官府都得絕對(duì)按照皇帝的旨意辦事，不存在權(quán)力的分立，更談不上權(quán)力的制約。歷代所定的典章制度不過(guò)是皇帝對(duì)整個(gè)官僚機(jī)構(gòu)控制的工具，內(nèi)容僅限于國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職責(zé)范圍，頗有些近似今天的“組織法”之類(lèi)的法規(guī)，并不具有控制行政權(quán)力，監(jiān)督官員的性質(zhì)。且由于國(guó)家職能混雜在一起，表現(xiàn)在法律形式上亦是諸法合休，所定的典章制度并非純粹是國(guó)家機(jī)構(gòu)組織的法規(guī)，其中亦包含有刑法和刑事訴訟法的內(nèi)容。而近代行政法的產(chǎn)生則是以權(quán)力分立為前提，以行政獨(dú)立于立法和司法，并執(zhí)行立法機(jī)關(guān)制定的法律和接受必要的司法監(jiān)督為條件的，而非以國(guó)家的產(chǎn)生為前提。可見(jiàn)，國(guó)家管理雖與國(guó)家同時(shí)產(chǎn)生，但國(guó)家職能的分工才是行政法產(chǎn)生的條件.古代中國(guó)由于不存在獨(dú)立于立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之外的專(zhuān)門(mén)行使國(guó)家行政職能的行政機(jī)關(guān)，不存在與立法活動(dòng)、司法活動(dòng)分立的行政活動(dòng)，因而也就不存在調(diào)整因這種行政活動(dòng)而發(fā)生的行政關(guān)系的行政法了.這就引發(fā)了另一個(gè)問(wèn)題:即“如果認(rèn)為行政法的產(chǎn)生必須以三權(quán)分立為前提，那么，不以三權(quán)分立為基礎(chǔ)的社會(huì)主義行政法的產(chǎn)生就無(wú)法解釋了①。”誠(chéng)然，社會(huì)主義國(guó)家鑒于三權(quán)分立本身賴(lài)以建立的理論基礎(chǔ)和實(shí)際運(yùn)用過(guò)程方面存在的缺陷，不搞權(quán)力分立，而實(shí)行了以民主集中制為基本原則的議行合一的政治制度。但是，社會(huì)主義國(guó)家并非不搞權(quán)力的分工。我國(guó)是一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，我國(guó)憲法明確規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。

人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)?！钡嗣翊泶髸?huì)作為國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)不可能包攬一切國(guó)家權(quán)力和社會(huì)事務(wù)，因此在人民代表大會(huì)制度中，又采取職權(quán)分設(shè)，職權(quán)分工的形式，以立法、行政和司法等職權(quán)的分工來(lái)實(shí)現(xiàn)人民的權(quán)力。也就是說(shuō)，人民代表大會(huì)基本行使立法權(quán)，各級(jí)政府部門(mén)行使行政權(quán)，法院和檢察院行使司法權(quán)，在三權(quán)之中，人民代表大會(huì)享有最高的法定權(quán)。這種不平行的分權(quán)關(guān)系不僅與西方國(guó)家三權(quán)分立的相互獨(dú)立和相互抗衡不同，而且還有利于我國(guó)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的分工合作和互相監(jiān)督?？梢?jiàn)，社會(huì)主義國(guó)家雖然不搞三權(quán)分立，但社會(huì)主義國(guó)家仍然存在權(quán)力的分工，而有權(quán)力的分工，就必然要有關(guān)于各個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)的組織及其行為，以及對(duì)該組織及其行為進(jìn)行監(jiān)督的法律規(guī)范。因而，在社會(huì)主義國(guó)家不僅有專(zhuān)門(mén)行使國(guó)家行政職能的行政機(jī)關(guān)，而且還存在著以根本大法作為基礎(chǔ)，調(diào)整行政關(guān)系的行政法。

最后，古代中國(guó)缺乏孕育行政法的母體—民主和法治，而這一點(diǎn)恰是問(wèn)題的關(guān)鍵所在。從近代行政法的產(chǎn)生發(fā)展過(guò)程可以看出，行政法只有在民主和法治的母體里才能得以孕育產(chǎn)生，而古代中國(guó)的自然經(jīng)濟(jì)、宗法社會(huì)、專(zhuān)制政治及文化觀念決定了古代中國(guó)不可能存有絲毫的民主和法治.眾所周知，古代中國(guó)是一個(gè)建立在以家庭為生產(chǎn)單位基礎(chǔ)上的自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)。這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)必然將人與土地緊緊相維系，從而形成以家族為基石的宗法家族社會(huì)。這種分散經(jīng)營(yíng)而又彼此獨(dú)立的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，沒(méi)有也不可能有緊密的社會(huì)聯(lián)系。而根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)越分散，所要求的政體結(jié)構(gòu)越集中的原理，其必然要求建立一個(gè)統(tǒng)一的專(zhuān)制主義的中央集權(quán)國(guó)家。這一集權(quán)國(guó)家將“家”和“國(guó)”統(tǒng)一起來(lái)，皇帝被視為全國(guó)的“家長(zhǎng)”，于是“家”便成為全國(guó)政治統(tǒng)治的基本單位，而個(gè)人則隸屬于家庭等級(jí)系列中的一員，沒(méi)有任何獨(dú)立的法律地位，一切行為都定格在“君君、臣臣、父父、子子”的框架之中。在這里，個(gè)人的價(jià)值受到極大的淇視，沉重的義務(wù)枷鎖鉗制著任何權(quán)利觀念萌生的可能性，從而形成了以義務(wù)為本位，習(xí)慣于等級(jí)差別，服膺權(quán)威、崇尚權(quán)力、重視集體而無(wú)視個(gè)人，事事以道德為飯依的文化觀念。同時(shí)，為了鞏固以自然經(jīng)濟(jì)和宗法家族為基礎(chǔ)的集權(quán)政體，歷代統(tǒng)治者都重農(nóng)輕商，極力抵制商品經(jīng)濟(jì).因?yàn)樯唐方?jīng)濟(jì)意味著交換關(guān)系和平等價(jià)值的侵蝕，它將破壞以等級(jí)制度為核心的宗法家族社會(huì)和瓦解以小農(nóng)生產(chǎn)為主體的自然壇齊，而宗法家族社會(huì)和自然經(jīng)濟(jì)的解體勢(shì)必動(dòng)搖集權(quán)專(zhuān)制的政體.可見(jiàn)，正是自然經(jīng)濟(jì)的閉鎖，宗法家長(zhǎng)制的世襲，君主專(zhuān)制統(tǒng)治的禁錮，義務(wù)本位觀念的熏陶徹底窒息了民主和法抬的生存機(jī)制.而沒(méi)有民主和法治，則不可能有共和制及共和制政體的分權(quán)制，限任制和選舉制，更不可能產(chǎn)生凌駕于社會(huì)之上的國(guó)家根本大法—憲法，當(dāng)然也就不可能產(chǎn)生行政法。因此古代中國(guó)沒(méi)有行政法。

三、新中國(guó)行政法的緩慢發(fā)展

由于社會(huì)主義國(guó)家行政管理范圍的廣泛，新中國(guó)行政法的發(fā)展雖不曾有過(guò)西方國(guó)家從“消極行政”到“積極行政”的轉(zhuǎn)變，卻經(jīng)歷了另一番曲折的發(fā)展過(guò)程。建國(guó)初期，因百?gòu)U待舉，百業(yè)待興，且社會(huì)主義法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)尚不足，便仿效前蘇聯(lián)，根據(jù)憲法制定了一系列規(guī)范行政組織的法律，頒布了各種行政管理法規(guī)，但卻未建立起有效的監(jiān)督行政的機(jī)制，行政活動(dòng)尚缺乏法律控制。然而，自1957年起，在“左”的思想干擾下，法律受到了輕視，法治被否定，政策代替了法律，并在隨后的“”時(shí)期愈演愈烈，乃至登峰造極，民主和法治滲遭踐踏和拋棄。“皮之不存，毛將焉附?”既然已“無(wú)法無(wú)天”，又何從談得上行政法制?1978年黨的十一屆三中全會(huì)撥亂反正，民主和法治受到了重視。1982年新憲法的頒布成為行政法恢復(fù)和發(fā)展的重要契機(jī)。新憲法重新確認(rèn)和發(fā)展了作為行政法制基礎(chǔ)的人民主權(quán)原則，法治原則、職權(quán)的劃分與制約原則，以及效率原則等。在這一背景下，一系列適應(yīng)新的形勢(shì)和情況的行政法律、法規(guī)相繼出臺(tái)，各種有關(guān)的行政管理制度紛紛建立，使我國(guó)的行政管理逐步走向了法制化的道路。

本來(lái)社會(huì)主義的行政法從一開(kāi)始便是“積極行政”，理應(yīng)迅猛發(fā)展。然縱觀新中國(guó)行政法的發(fā)展過(guò)程卻不盡人意，這不能不引起人們的關(guān)注和反思.誠(chéng)然，歸咎于經(jīng)驗(yàn)少基礎(chǔ)弱，歸咎于“左”的思想的影響，固然不會(huì)有錯(cuò)，但未免過(guò)于簡(jiǎn)單，也無(wú)助于促進(jìn)行政法的發(fā)展。為此，有必要從更廣闊的社會(huì)背景去探析其探層的原因，以便有所發(fā)現(xiàn)，有所前進(jìn)。

1.高度集中的經(jīng)濟(jì)體制是根本原因所在.眾所周知，新中國(guó)脫胎于半封建半殖民地的社會(huì)，經(jīng)濟(jì)十分落后。建國(guó)初期，根據(jù)馬克思經(jīng)典作家的某些設(shè)想，并仿效前蘇聯(lián)，實(shí)行生產(chǎn)資料公有化。而這種單一的所有制形式必然要求建立起高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，以便國(guó)家按照總的計(jì)劃統(tǒng)一管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)。無(wú)庸諱言，這種體制在建國(guó)之初恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，鞏固政權(quán)、維護(hù)社會(huì)秩序過(guò)程中，起了重要的作用。但是，我們卻錯(cuò)誤地把它當(dāng)成整個(gè)社會(huì)主義階段不可變更的經(jīng)濟(jì)體制來(lái)鞏固和強(qiáng)化，并依據(jù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式來(lái)設(shè)置政府職能，配置行政機(jī)構(gòu)，從而使政府成為最大的所有者、經(jīng)營(yíng)者、投資者、管理者和社會(huì)產(chǎn)品各個(gè)層次的分配者。凡是國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展的一切事務(wù)，無(wú)不由它直接具體管理。而占國(guó)民經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位的國(guó)有企業(yè)卻不能自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自由竟?fàn)帯⒆灾靼l(fā)展。由于權(quán)力過(guò)分集中，政企不分，政府對(duì)企業(yè)事務(wù)包攬過(guò)多，管得太死，企業(yè)的組織形式、經(jīng)營(yíng)方式、生產(chǎn)規(guī)模等都要受政府限制。政府只須通過(guò)指令性計(jì)劃和行政命令直接對(duì)企業(yè)活動(dòng)進(jìn)行指揮和控制，而無(wú)須依靠法律來(lái)調(diào)整政府與企業(yè)之間的關(guān)系。這自然就出現(xiàn)了輕視法律，否認(rèn)法治，以政策代替法律的傾向。而這一切正是遏阻行政法順利發(fā)展的重大障礙。

2.僵化的政治體制是直接原因。我國(guó)政治體制脫胎于革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)代，并在社會(huì)主義改造時(shí)期初步確立。這種體制在建國(guó)初期起過(guò)重要作用。但是，這種體制也明顯地帶有適應(yīng)疾風(fēng)暴雨式的階級(jí)斗爭(zhēng)和大規(guī)模群眾運(yùn)動(dòng)的特點(diǎn)，它在突出和強(qiáng)調(diào)國(guó)家的階級(jí)統(tǒng)治職能的同時(shí)，忽視了國(guó)家為經(jīng)濟(jì)服務(wù)的職能。因此，當(dāng)國(guó)家轉(zhuǎn)入全面的經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)之后，這種體制的重大缺陷便顯露出來(lái):權(quán)力過(guò)分集中，黨政不分，官僚主義嚴(yán)重，干部制度不健全，法制不完備等，從而成為民主政治發(fā)展和完善的現(xiàn)實(shí)局限，并在幾十年的群眾運(yùn)動(dòng)和不斷強(qiáng)化集中領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)程中惡性膨脹，導(dǎo)致國(guó)家政治生活的不正常，集中有余民主不足，人治過(guò)多法治甚少。而正是民主和法治的暇乏造成了行政法的緩慢發(fā)展。

3.前蘇聯(lián)模式的掣肘是重要原因。我國(guó)行政法是按照前蘇聯(lián)行政法模式而制定的，而前蘇聯(lián)行政法帶有明顯的缺陷:片面強(qiáng)調(diào)法的階級(jí)性，將行政法等同于國(guó)家管理法，重實(shí)體輕程序等。受這種模式的影響，行政法被認(rèn)為是“國(guó)家進(jìn)行各方面管理的全部法規(guī)總稱(chēng)的觀點(diǎn)流行于我國(guó)，以致行政法成為規(guī)范和約束相對(duì)人行為的“治民法”，從而失去其規(guī)范和制約政府權(quán)力的本來(lái)面目。這種以管理目的為核心的行政法，其主體必然僅限于國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，從而將有關(guān)行政組織和行政管理的法律法規(guī)作為行政法的主要內(nèi)容。這就不難理解，建國(guó)以來(lái)能夠頒布一系列有關(guān)行政組織和行政管理的法律法規(guī)，卻遲遲不能建立起有效的監(jiān)督行政的機(jī)制的原因所在。同時(shí)，前蘇聯(lián)模式輕視行政程序?qū)π姓?quán)力約束作用的偏見(jiàn)的影響，也是我國(guó)行政訴訟法長(zhǎng)期無(wú)著的重要原因之一。在我國(guó)同樣荒謬地認(rèn)為，既然國(guó)家的利益和人民的利益是一致的，那么行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使權(quán)力必定符合人民的利益;既然符合人民的利益，也就無(wú)須制定保障人民權(quán)益，控制行政機(jī)關(guān)權(quán)力的行政訴訟制度了。而正是這種對(duì)行政法理解的偏頗.長(zhǎng)期影響著我國(guó)行政法的健康發(fā)展。4.傳統(tǒng)文化觀念影響的根深蒂固。傳統(tǒng)文化是一種深藏于民族意識(shí)底層的觀念和心態(tài)，它具有強(qiáng)大的生命力，并不會(huì)隨著社會(huì)制度及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化而立即變化，加之建國(guó)以來(lái)對(duì)封建主義未作徹底的清算，致使傳統(tǒng)觀念至今仍在支配著人們的思維和行為。而傳統(tǒng)文化中對(duì)國(guó)家和權(quán)力的崇拜和對(duì)個(gè)人權(quán)利的漠視的觀念，使得人們對(duì)行政訴訟制度的建立難以接受，錯(cuò)誤地認(rèn)為，依靠法律限制政府的權(quán)限，使政府充當(dāng)“被告”，向公民提供賠償，是把國(guó)家與個(gè)人對(duì)立起來(lái)，不利于社會(huì)主義國(guó)家的鞏固。加之長(zhǎng)期以來(lái)前蘇聯(lián)“行政法就是國(guó)家管理法”論斷的印證，使得人們對(duì)行政法的理解便局限在歷年來(lái)各級(jí)行政制定、頒布的法規(guī)上，從而得出中國(guó)的行政法豈止是有，而且很發(fā)達(dá)，而且不僅是現(xiàn)在發(fā)達(dá)，古代就已經(jīng)發(fā)達(dá)的結(jié)論。這就不難理解為什么認(rèn)為古代中國(guó)存在著完備的行政法的觀點(diǎn)能夠廣泛流行了。而正是這種對(duì)行政法本質(zhì)的曲解無(wú)形中阻滯了我國(guó)行政法的發(fā)展。

四、改革開(kāi)放后行政法藝勃興

1984年，我們黨經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期摸索之后，終于跨過(guò)禁區(qū)，承認(rèn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)是有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，作出了經(jīng)濟(jì)體制改革的決定，從而使中國(guó)經(jīng)濟(jì)從高度集中的僵化模式中解放出來(lái)，走上了生機(jī)勃勃的新型社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)的軌道。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，商品交換的日益發(fā)展，與之相伴隨的民主觀念得到了加強(qiáng)，而政企的分開(kāi)，政府職能的轉(zhuǎn)變，又急需行政法予以調(diào)整和規(guī)范，這就為行政法的勃興打開(kāi)了通道。接著，1987年黨的十三大又提出了實(shí)行黨政分開(kāi)，進(jìn)一步下放權(quán)力，改革機(jī)構(gòu)，完善民主政治，加強(qiáng)法制建設(shè)等政治體制改革的措施，從而使我國(guó)的民主和法治得以迅速發(fā)展。在社會(huì)主義初級(jí)階段理論的指導(dǎo)下，法學(xué)界解放思想，大膽探索，對(duì)傳統(tǒng)法律文化和前蘇聯(lián)行政法學(xué)理論展開(kāi)了深刻的反省，從而引發(fā)了法的本質(zhì)的大討論。在這場(chǎng)大討論中，盡管對(duì)行政法的本質(zhì)尚未達(dá)成共識(shí)，但畢竟悟出了在我國(guó)這樣一個(gè)封建專(zhuān)制影響較深，行政權(quán)力一向堅(jiān)固，公民權(quán)利觀念淡薄的國(guó)家里，行政法本質(zhì)的基點(diǎn)在于控制行政的權(quán)力。于是，行政訴訟制度終于為國(guó)人所接受，并在1989年面世，從而使行政法躍上了新的一級(jí)臺(tái)階。但是，由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，新頒布的行政訴訟法仍囿于“行政法是國(guó)家管理法”觀念的案臼，將維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)作為行政訴訟平行不悖的二大功能，行政訴訟的范圍十分狹窄，沒(méi)有對(duì)抽象行政行為的違憲審查和司法審查，也沒(méi)有將裁量嚴(yán)重不當(dāng)?shù)男姓袨樽鳛樗痉▽彶榈膬?nèi)容，其司法監(jiān)督僅是有限的監(jiān)督，致使司法實(shí)施中維護(hù)行政職權(quán)行使的功能發(fā)揮有余，而監(jiān)督行政職權(quán)行使的功能發(fā)揮不足，從而未能實(shí)現(xiàn)設(shè)置行政訴訟在于控權(quán)保民的真正目的。

而1992年黨的十四大確立的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，終于使我國(guó)行政法走出誤區(qū)而充滿(mǎn)生機(jī)。因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)是高度社會(huì)化和市場(chǎng)化的商品經(jīng)濟(jì)，是商品經(jīng)濟(jì)的高級(jí)階段和現(xiàn)代形態(tài)。它是多元化主體分權(quán)，自主決策，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的資源配置協(xié)調(diào)手段，來(lái)調(diào)節(jié)商品生產(chǎn)、交換、分配和消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)體制.它具有經(jīng)濟(jì)主體的多元性和平等性，經(jīng)濟(jì)行為的自由性和競(jìng)爭(zhēng)性，經(jīng)濟(jì)形式的契約性和公平性等特征。它要求政府職能由單純管理向綜合服務(wù)轉(zhuǎn)變，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中扮演“服務(wù)者”的角色，加強(qiáng)和完善宏觀調(diào)控體系，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供各種方便和服務(wù).通過(guò)行政指導(dǎo)貫徹國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策;通過(guò)價(jià)格、稅收、信貸等經(jīng)濟(jì)措施引導(dǎo)各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)朝著預(yù)定的方向發(fā)展;.通過(guò)行政預(yù)測(cè)，匯集傳播經(jīng)濟(jì)信息，指引企業(yè)進(jìn)行正確的經(jīng)營(yíng)決策;通過(guò)行政合同，保證合理地開(kāi)發(fā)利用自然資源和國(guó)家的重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)建設(shè);通過(guò)建立社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)保障制度，解決因市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而淘汰的失業(yè)人員的生活出路;通過(guò)舉辦各種職業(yè)培訓(xùn)和發(fā)展教育和科技，為市場(chǎng)發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)人才，通過(guò)社會(huì)治安的綜合治理及其他行政活動(dòng)，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。而隨著政府職能的這一轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然也要求規(guī)范政府活動(dòng)的行政法作相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，由側(cè)重規(guī)范約束相對(duì)人兩側(cè)重規(guī)范約束政府自身轉(zhuǎn)變，恢復(fù)行政法規(guī)范和制約行政權(quán)力的本來(lái)面目，充分發(fā)揮其控權(quán)的功能，使行政法成為防止和抗衡政府檻用職權(quán)的調(diào)控器;由重實(shí)體向重程序邁進(jìn)，充分發(fā)揮行政法保民的功能，使行政法成為保障人民合法權(quán)益免遭行政不法侵害的有力工具;由以管理目的為核心向以服務(wù)目的為核心轉(zhuǎn)移，將供給行政、社會(huì)行政、助長(zhǎng)行政等方面的立法作為行政法的主要內(nèi)容，充分發(fā)揮行政法服務(wù)與授益的功能，使行政法成為提高人民精神、文化和物質(zhì)生活的促進(jìn)器;由強(qiáng)化權(quán)力手段向淡化權(quán)力手段轉(zhuǎn)變，一改往日僅采用強(qiáng)制命令的單一權(quán)力手段，更多地運(yùn)用行政指導(dǎo)、行政合同、行政助成、行政獎(jiǎng)勵(lì)等非權(quán)力方法實(shí)現(xiàn)行政目的，使國(guó)家與人民的關(guān)系更趨于平等。由此可見(jiàn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立為我國(guó)行政法開(kāi)拓了新的領(lǐng)域，提供了廣闊的發(fā)展前景，它將促使行政法朝著民主、法治、福利的方向健康發(fā)展。

五、我國(guó)行政法學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展

我國(guó)行政法研究萌芽于五十年代，限于當(dāng)時(shí)的歷史背景，都是以介紹前蘇聯(lián)行政法為主，結(jié)合我國(guó)實(shí)際不夠，只是作為國(guó)家法學(xué)的一部分存在。一二年后就被迫終止了。行政法學(xué)真正成為一門(mén)獨(dú)立的學(xué)科是在八十年代。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，民主與法治的日益加強(qiáng)，我國(guó)行政法的研究才開(kāi)始引起人們的興趣和關(guān)注。1983年出版的作為高等學(xué)校法學(xué)教材的《行政法概要》一書(shū)，標(biāo)志著我國(guó)行政法學(xué)的真正誕生。此后，研究行政法的專(zhuān)著、譯著、教材及論文等大量面世.這些研究成果不僅介紹了大陸法系、英美法系及社會(huì)主義的行政法，也開(kāi)始對(duì)我國(guó)行政法進(jìn)行研究。隨著研究的深人，理論爭(zhēng)鳴十分活躍，涉及的問(wèn)題日益廣泛，如行政法的性質(zhì)、基本原則、行政法律行為，行政立法、行政執(zhí)法、行政程序、行政訴訟及行政法律責(zé)任等，這些間題的研究使我國(guó)行政法學(xué)更上一層樓成為可能。同時(shí)，在對(duì)行政法學(xué)各個(gè)專(zhuān)題研究日益深化的基礎(chǔ)上，初步形成了我國(guó)行政法學(xué)體系的框架，即分為總論和分論兩個(gè)部分，總論研究各種行政活動(dòng)中共同的法律問(wèn)題，分論則研究各行政部門(mén)專(zhuān)門(mén)的法律制度。在對(duì)行政法總論的研究中，圍繞改革開(kāi)放與行政法的關(guān)系這個(gè)中心，對(duì)相關(guān)的理論問(wèn)題如行政主體、行政權(quán)力、行政行為等作了探索，從而引發(fā)了對(duì)以管理為目的的傳統(tǒng)行政法觀點(diǎn)的檢討。尤其是行政訴訟法的頒布，引起了對(duì)行政程序法研究的關(guān)注，打破了傳統(tǒng)理論重實(shí)體輕程序的格局，推出了不少優(yōu)秀論著.此外，隨著行政活動(dòng)法制化的加強(qiáng)，對(duì)行政法分論領(lǐng)域的各個(gè)問(wèn)題的研究也日漸深人，一些部門(mén)行政法學(xué)的論著開(kāi)始問(wèn)世，它們從各個(gè)角度對(duì)國(guó)家行政活動(dòng)領(lǐng)域的法律問(wèn)題作了探討，對(duì)于我國(guó)行政法學(xué)體系的逐步完善起了推動(dòng)作用.而黨的十四大所確立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，則將我國(guó)行政法學(xué)推向了一個(gè)嶄新的發(fā)展時(shí)期，在對(duì)傳統(tǒng)行政法學(xué)展開(kāi)全面批判的基礎(chǔ)上，紛紛對(duì)建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政法學(xué)體系進(jìn)行深入研究，認(rèn)識(shí)到應(yīng)當(dāng)改變傳統(tǒng)行政法學(xué)以管理目的為核心的理論框架，廢棄管理行政的內(nèi)容，將服務(wù)行政作為主要內(nèi)容，以服務(wù)目的為核心重構(gòu)行政法學(xué)理論體系;同時(shí)還應(yīng)改變以行政權(quán)作為專(zhuān)門(mén)研究對(duì)象的傳統(tǒng)模式，將研究的對(duì)象拓及行政法律關(guān)系的雙方當(dāng)事人，將行政相對(duì)人也作為行政法的主體，加強(qiáng)對(duì)公民權(quán)利保護(hù)的理論研究，確立公民權(quán)利神圣的觀念，并重視對(duì)司法控制行政和對(duì)不當(dāng)行政救濟(jì)的研究，以促進(jìn)行政法學(xué)的總體發(fā)展，指導(dǎo)行政法制建設(shè)，使之更好地服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)的行政法學(xué)還存在一些不足。首先，我們的研究還沒(méi)有完全擺脫“左”的思想影響，對(duì)西方國(guó)家的擰政法尚未形成一個(gè)比較全面、客觀、正確的認(rèn)識(shí)，而是長(zhǎng)期為姓“資”姓“社”的疑間所困擾，不敢越雷池半步。其實(shí)對(duì)西方國(guó)家的行政法，一方面要按照馬克思主義觀點(diǎn)，清醒地看到其具有直接為資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治服務(wù)的性質(zhì)，另一方面又要根據(jù)馬克思主義法學(xué)理論關(guān)于社會(huì)主義法律與資本主義法律之間有著表面的相同之處，對(duì)某些具體的法律制度可以借鑒和繼承的觀點(diǎn)，充分認(rèn)識(shí)資本主義行政法較之封建法制的進(jìn)步所在，盡管資本主義行政法中不乏形式上的民主和法制，但也比連形式都不顧的封建專(zhuān)制要進(jìn)步。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)看到資本主義行政法是社會(huì)進(jìn)步的成果，屬于人類(lèi)所共有。社會(huì)主義行政法作為一項(xiàng)嶄新的法律制度，只有在繼承和利用資本主義已經(jīng)創(chuàng)造出來(lái)的全部?jī)?yōu)秀文化成果的基礎(chǔ)上，并結(jié)合我國(guó)社會(huì)主義的實(shí)際進(jìn)行新的創(chuàng)造，才能順利建立并逐步完善，成為最高類(lèi)型的行政法。其次，我們?nèi)匀涣?xí)慣于運(yùn)用傳統(tǒng)的方法搞研究，停留在以分析注釋的方式研究行政法的表面層次。而不善于運(yùn)用比較的方法，批判的方法，綜合的方法，行為科學(xué)的方法等對(duì)行政法的本性與功能作深層的探究，以致囿于陳說(shuō)，鮮有創(chuàng)新。這種因循守舊所帶來(lái)的研究上的狹窄，已成為這一學(xué)科向深廣推進(jìn)的一大障礙。為此，研究方法上的推陳出新至為必要。

第三，我們習(xí)慣于就法論法及局部對(duì)策的研究。而不能站在一個(gè)更高的角度，對(duì)行政法作宏觀而又細(xì)致的考察，通過(guò)對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與行政法制建設(shè)之間的關(guān)系，行政民主與行政效率之間的關(guān)系，行政權(quán)與行政法之間的關(guān)系等一系列重大理論問(wèn)題的探討，從整體上把握行政法的發(fā)展方向，構(gòu)筑行政法學(xué)的理論體系，并設(shè)置與之相適應(yīng)的理論基礎(chǔ)。

第四，我們還停留在對(duì)行政法作靜態(tài)制度研究的層次上，力圖對(duì)其基本概念架構(gòu)和內(nèi)容進(jìn)行探討，而很少涵攝其實(shí)際施行情形方面的探求，忽視了法律規(guī)定與實(shí)際執(zhí)行之間的距離，致使理論研究與社會(huì)實(shí)踐相脫節(jié)，從而導(dǎo)致研究的狹窄。對(duì)于實(shí)踐中提出的許多重大疑難間題比如行政主體理論，國(guó)家公產(chǎn)問(wèn)題等，時(shí)常感到力不從心.為此，將研究的重點(diǎn)推移至行政法的功能和運(yùn)作上，探求行政法施行的真象，是研究能夠跨上新一級(jí)臺(tái)階的關(guān)健。