導(dǎo)語(yǔ)：國(guó)外行政法學(xué)發(fā)展新趨勢(shì)論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

20世紀(jì)來(lái)，西方國(guó)家的政府管制（regulatory）逐漸覆蓋了社會(huì)與經(jīng)濟(jì)生活的絕大多數(shù)領(lǐng)域。但是翻開(kāi)80年代以前的任何一本美國(guó)行政法學(xué)教科書(shū)，諸如此類(lèi)的內(nèi)容充斥了整個(gè)篇幅：行政授權(quán)、自由裁量權(quán)的控制、正當(dāng)法律程序、國(guó)會(huì)的監(jiān)督、分權(quán)、行政裁決、行政行為的程序、司法審查等等。而對(duì)于政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管制的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，比如管制的手段、對(duì)管制的撤銷(xiāo)、管制的有效性、管制的“成本—效益分析”、具有破壞性的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)、公共健康與安全、社會(huì)福利等問(wèn)題，在同樣的書(shū)中卻很少受到關(guān)注，它們幾乎成為整個(gè)行政法學(xué)界遺忘的角落，盡管誰(shuí)也無(wú)法否認(rèn)政府管制的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容所具有的極為重要的政治、社會(huì)意義，盡管政治家、社會(huì)學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家以及文化人類(lèi)學(xué)家們從中挖掘出了一個(gè)又一個(gè)金礦。但是，曾經(jīng)被埋沒(méi)的不會(huì)永遠(yuǎn)被埋沒(méi)。自70年代末、80年代起，政府管制改革在美國(guó)如火如荼地展開(kāi)，一片嶄新的研究領(lǐng)域被開(kāi)拓出來(lái)，（注：具體的研究可參見(jiàn)下列文章與著作：CaseR.Sunstein，AdministrativeSubstance，1991DuseL.J.pp.607—627.ChristopherF.Edley，Jr.，TheGovernanceCrisis，LegalTheory，andPoliticalIdeology，1991DukeL.J.546—566.HugeT.Miller，EverydayPoliticsinPublicAdministration，23AM.REY.PUB.ADMIN.99（1993）；G.O.Robinson：AmericanBureaucracy：publicchoiceandpublicLaw.AnnArbor：Univ.ofMichiganPr.1991.Brand，DonaldRobert，CorporatismandtheRuleofLaw：aStudyoftheNationalRecoveryAdministration.Ithaca，N.Y.：CornellUniv.Pr.1988.P.H.Schuck：FoundationofAdministrativeLaw.NewYork：OxfordUniv.Pr.1994.）行政法學(xué)者把目光轉(zhuǎn)向了這片新的視野，他們跳出僅對(duì)政府管制程序以及監(jiān)控管制進(jìn)行研究的傳統(tǒng)框架，力圖從行政法學(xué)的角度開(kāi)始研究政府管制的實(shí)質(zhì)。本文是對(duì)80年代以來(lái)美國(guó)行政法學(xué)界關(guān)于政府管制的理論和研究作初步介紹的一種嘗試，同時(shí)還想簡(jiǎn)要探討這一研究趨勢(shì)的意義，其目的不僅在于作學(xué)理上的評(píng)論，更希望對(duì)目前中國(guó)正在進(jìn)行的行政機(jī)構(gòu)改革以及政府規(guī)制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的具體實(shí)踐有所助益與借鑒。

一、有關(guān)政府管制的理論

行政法學(xué)者對(duì)政府管制的實(shí)質(zhì)進(jìn)行研究，最初借鑒的是經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)的相關(guān)理論。因?yàn)樵诖酥?，自政府?duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)進(jìn)行管制之初，有關(guān)政府管制的經(jīng)濟(jì)或社會(huì)理論就逐漸形成了。90年代以后，行政法學(xué)者開(kāi)始將有關(guān)政府管制的政治、經(jīng)濟(jì)與法律理論相融合。下面簡(jiǎn)要介紹一下五種有關(guān)政府管制的理論。

有關(guān)政府管制的理論最先來(lái)自美國(guó)政府在其鍍金時(shí)代（gildedage）為了制止當(dāng)時(shí)盛行的鐵路營(yíng)建事業(yè)的高度投機(jī)現(xiàn)象而對(duì)鐵路公司進(jìn)行的管制。政府所采取的手段是通過(guò)《1887年州際貿(mào)易法》，禁止鐵路公司的某些被認(rèn)為是不正當(dāng)?shù)幕顒?dòng)，例如規(guī)定歧視性價(jià)格、索取回扣等，同時(shí)建立州際商業(yè)委員會(huì)，以協(xié)助執(zhí)行這些禁令。（注：伯納德。施瓦茨：《美國(guó)法律史》，王軍等譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版，第157—159頁(yè)。）由此，弗朗西斯。亞當(dāng)斯與布蘭代斯法官提出了公共利益理論（publicinteresttheory），他們認(rèn)為政府管制的目的是控制被管制的企業(yè)對(duì)價(jià)格進(jìn)行壟斷或者對(duì)消費(fèi)者和勞工濫用權(quán)力，政府可以代表公眾對(duì)市場(chǎng)作出一定理性計(jì)算，這一管制符合“帕累托最優(yōu)”的原則，它不僅在經(jīng)濟(jì)上是富有成效的，而且促進(jìn)了整個(gè)社會(huì)的完善。（注：HerbertHovekamp，RegulatoryConflictintheGildedAges：FederationandtheRailroadProblem，1986，YaleL.J.pp.1061—1072.）后來(lái)，隨著政府管制范圍的逐步擴(kuò)大，公共利益理論幾乎被用來(lái)解釋所有政府管制問(wèn)題。（注：比如R.J.Pierce，G.D.Allism：EconomicRegulation：EnergyTransportationandUtilities.MartinMichieBobbs-merrillLawPublishing，（1981）。）

管制捕獲理論（regulatorycapturetheory）也是在此過(guò)程中形成的一個(gè)理論，但其基本思想與公共利益理論完全相左。該理論認(rèn)為，確立政府管制的立法機(jī)關(guān)或政府管制機(jī)構(gòu)僅代表某一特殊利益集團(tuán)的利益，而非一般公眾?！安东@”政府管制即促使政府進(jìn)行管制的，或是被管制對(duì)象本身（由于它深受市場(chǎng)失敗的影響），或是其它有可能從中獲益的人，比如鐵路管制中受到鐵路營(yíng)運(yùn)者盤(pán)剝的農(nóng)場(chǎng)主或者受到擠兌的其它運(yùn)輸業(yè)主。換而言之，政府管制與其說(shuō)是為了社會(huì)公益的目的，毋寧說(shuō)是特殊的利益集團(tuán)“尋租”的結(jié)果，也許，在某些時(shí)候，政府管制會(huì)給一般公眾帶來(lái)一些有益的因素，但這并非政府管制實(shí)際的初衷，它充其量不過(guò)是管制的意外結(jié)果而已。（注：參見(jiàn)，理查德。波斯納：《法律與經(jīng)濟(jì)分析》，蔣兆康譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1997年版，第475—476頁(yè)；又見(jiàn)，G.Miller，RailroadandtheGrangerLaws，（1971）。）

還有一種理論是從研究行政機(jī)關(guān)發(fā)展的本身來(lái)解釋政府管制，這就是組織與制度理論（注：JamesG.March&JohanP.Olsen，RediscoveringInstitutions：theBasisofPolitics（1989。（organizationandinstitutiontheory）。該理論認(rèn)為，僅僅研究外在于行政機(jī)關(guān)的政府機(jī)構(gòu)如立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的控制是不夠的，應(yīng)該認(rèn)為行政過(guò)程和司法與立法程序一樣是追求公正與公共福利的，作為制度的產(chǎn)物，行政機(jī)關(guān)處于憲法和成文法所建構(gòu)的制度框架之內(nèi)，制度決定了行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、活動(dòng)能力以及激勵(lì)其有效行為的機(jī)制，因此，行政機(jī)關(guān)例行公事的慣例、官僚文化、職業(yè)培訓(xùn)以及機(jī)構(gòu)體系對(duì)行政機(jī)關(guān)的管制決策具有決定性影響。從行政機(jī)關(guān)理性化（bureaucraticrationality）的角度而言，行政機(jī)關(guān)作出正確管制決策的機(jī)會(huì)比國(guó)會(huì)與司法機(jī)關(guān)更多。（注：參見(jiàn)，JerryMashow：BureaucraticJustice.NewHavenandLondon：YaleUniversityPr.（1983），Seitz，S.Thomas：Bureaucracy，PolicyandthePublic，SaintLouis，C.V.MosbyCo.（1978）。C.R.Davis：OrganizationTheoriesandPublicAdministration.WestportConn.：Praeger.（1996）。）

70年代興起的公共選擇理論，至80年代末、90年代初也侵入到行政法學(xué)的理論中來(lái)。（注：G.O.Robinson，AmericanBureaucracy：PublicChoiceandPublicLaw.AnnArbor：Univ.ofMichiganPr.（1991），Danleavy，Patrick，Democracy，BureaucracyandPublicChoice：EconomicExplanationsinPoliticelScience.NewYork：HarvestorWheatsheaf.（1991）。）該理論的目的在于用一種相應(yīng)和盡可能合適的政治市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)理論來(lái)補(bǔ)充物質(zhì)資料或商業(yè)服務(wù)之生產(chǎn)和交換的理論。（注：J.M.Buchanan&R.Tollison，TheoryofPublicChoice：PoliticalApplicationofEconomics，MichiganUniversityPr.（1972）。）當(dāng)用公共選擇理論解釋政府管制時(shí)，就是在把政府管制政策的形成看作是一個(gè)類(lèi)似于市場(chǎng)交易的過(guò)程，那些需求管制的人（如消費(fèi)者）與那些被管制的人（如產(chǎn)品的制造商）經(jīng)過(guò)討價(jià)還價(jià)達(dá)成了協(xié)議。在此過(guò)程中，還涉及到選民、立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)、法院、獨(dú)立的專(zhuān)家等政治力量，他們都可以參與到討論中來(lái)，力圖說(shuō)服對(duì)方。但是，商人或產(chǎn)品的制造商們可能占據(jù)上風(fēng)，因?yàn)樗麄冊(cè)谡苤浦兴哂械木薮蠼?jīng)濟(jì)動(dòng)力會(huì)比一般的公民或政府機(jī)構(gòu)更多地影響管制決策。

最后談到的一種有關(guān)政府管制理論試圖綜合、吸收和借鑒上述這些理論。這種綜合管理理論（注：參見(jiàn)，JosephP.Toman&SidneyA.Shapiro，AnalyzingGovernmentRegulation.49Admin.L.R.pp.377—416.）認(rèn)為，將政府對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域所進(jìn)行的管制僅僅與行政機(jī)關(guān)相聯(lián)系，主張它不過(guò)是一種專(zhuān)屬于行政機(jī)關(guān)的職能，是一種相當(dāng)片面的觀點(diǎn)。在此理論視角中，政府管制是一個(gè)涉及行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)相互作用的、十分復(fù)雜的政治過(guò)程。具體而言，行政機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的管制權(quán)來(lái)源于立法機(jī)關(guān)的授權(quán)。立法機(jī)關(guān)制定內(nèi)容寬泛的、有關(guān)政府管制的法律，并在法律中將較為細(xì)致的規(guī)章制定權(quán)授予行政機(jī)關(guān)；或者，通過(guò)專(zhuān)門(mén)的授權(quán)法案，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)對(duì)某一經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行政府管制。經(jīng)此途徑，行政機(jī)關(guān)的具體管制行為獲得了政治上的合法性與公眾的支持，因?yàn)閲?guó)會(huì)由公眾選舉產(chǎn)生的議員組成，如果管制失敗了，其責(zé)任并不完全由行政機(jī)關(guān)單獨(dú)承擔(dān)，盡管它仍承擔(dān)執(zhí)行不利的結(jié)果。法院在其中的作用是當(dāng)有人對(duì)政府管制產(chǎn)生異議時(shí)，它將以憲法與法律為依據(jù)對(duì)政府管制的合憲性與合法性進(jìn)行審查。于是，政府管制就不僅是行政機(jī)關(guān)一家的事了，而是行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)共同作用的結(jié)果。政府管制的研究者將這三者的相互作用分為三種：政治的影響，即贏得公眾支持的立法機(jī)關(guān)的提議；政策的選擇，即由行政機(jī)關(guān)根據(jù)其自身掌握的信息而提出的、理性而科學(xué)的管制選擇；憲法的限制，即司法機(jī)關(guān)依據(jù)憲法而對(duì)政府管制所作的基本價(jià)值判斷。一般而言，只有同時(shí)滿足了上述三種條件，政府的管制才合理又合法，通行起來(lái)障礙也不會(huì)太大。

因此，政治的影響、政策的選擇與憲法、法律的限制構(gòu)成了綜合政府管制理論的三個(gè)變量，根據(jù)三個(gè)變量之間關(guān)系的不同，政府管制的方法亦有差異。例如，某政府管制計(jì)劃的政策選擇因素強(qiáng)一些，那么，它更多的是一個(gè)精密細(xì)致、理性計(jì)算的過(guò)程（而非市場(chǎng)化的公共選擇）的結(jié)果；同樣，如果政府管制計(jì)劃的政策理性成分較少，那么，它更多的是一個(gè)利益作用的結(jié)果。如果一個(gè)政府管制計(jì)劃既缺乏理性的計(jì)算，又缺乏公眾的響應(yīng)，同時(shí)也缺乏制度支持，那么它是否能被通過(guò)、即使通過(guò)了是否能通行都是存在相當(dāng)疑義的。

總之，這一政府管制的理論，是對(duì)一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的政治行為世界所進(jìn)行的分析。它沒(méi)有僅僅停留于行政法的規(guī)范與程序，而是深入到政府管制行為的整個(gè)過(guò)程中。目前，學(xué)者運(yùn)用這一理論對(duì)政府管制的許多領(lǐng)域進(jìn)行了分析，包括汽車(chē)安全、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、核能、風(fēng)險(xiǎn)管制、產(chǎn)品安全風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)安全與福利、工作場(chǎng)所的健康與安全等等。

二、政府管制的分析模式

由于當(dāng)代政府管制理論借鑒了經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)的有關(guān)理論，所以其分析方法也不可避免地帶上了經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)方法的印記。有三種方法經(jīng)常用于政府管制分析中：其一，是通過(guò)分析制定法、政府規(guī)則以及法院的解釋來(lái)揭示公法的結(jié)構(gòu)與原則；其二，是通過(guò)分析政策合法化的途徑以及政府干預(yù)市場(chǎng)的技術(shù)，以闡明現(xiàn)代管制國(guó)家的實(shí)際價(jià)值及其遵循的規(guī)范；其三，是通過(guò)探討區(qū)別于工業(yè)與市場(chǎng)活動(dòng)的政府行為，發(fā)現(xiàn)管制手段的局限與優(yōu)點(diǎn)，完善管制的具體方式，解除不必要的管制，以有利于美國(guó)正出現(xiàn)的管制改革趨勢(shì)。

具體的政府管制分析一般遵循這樣一個(gè)邏輯的過(guò)程：（注：該管制分析過(guò)程由Breyer法官在RegulationandItsReform（1981）一書(shū)中提出。此書(shū)中，Breyer法官運(yùn)用此分析模式對(duì)諸多政府管制領(lǐng)域進(jìn)行了探討：健康與安全、環(huán)境污染、航空、天然氣、公益事業(yè)等等。）首先是對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行分析，檢測(cè)市場(chǎng)產(chǎn)生的結(jié)果與經(jīng)濟(jì)或其他社會(huì)價(jià)值是否相符。換而言之，也就是對(duì)政府干涉市場(chǎng)的正當(dāng)性進(jìn)行探討。政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干涉必須具有經(jīng)濟(jì)上的正當(dāng)性或非經(jīng)濟(jì)的正當(dāng)性。當(dāng)市場(chǎng)不能以一種有效的方式運(yùn)行，政府干預(yù)市場(chǎng)的目的在于糾正“市場(chǎng)失敗”，那么，政府干預(yù)正當(dāng)性就存在了。政府干預(yù)市場(chǎng)的非經(jīng)濟(jì)正當(dāng)性與社會(huì)上通行的一整套價(jià)值體系有關(guān)，后者是社會(huì)通過(guò)它的政治系統(tǒng)以憲法或法律的形式所預(yù)設(shè)的。政府既可以依據(jù)這些價(jià)值準(zhǔn)則事先設(shè)定市場(chǎng)運(yùn)行的規(guī)范，又可以在市場(chǎng)的運(yùn)行方式與這些價(jià)值準(zhǔn)則不符時(shí)，迫使市場(chǎng)的運(yùn)作遵循這些價(jià)值。這同如果政府的管制計(jì)劃與這些價(jià)值準(zhǔn)則相抵觸，法院可以根據(jù)憲法或法律宣布該管制違憲或違法是同樣的道理。當(dāng)市場(chǎng)的運(yùn)作不公正、不合理或與其他社會(huì)價(jià)值不符時(shí)，政府就取得了干預(yù)市場(chǎng)的非經(jīng)濟(jì)的正當(dāng)性。

其次是對(duì)管制方法的探討：運(yùn)用何種管制方法，即采取何種管制制度與手段將產(chǎn)生更和諧的市場(chǎng)或社會(huì)結(jié)果？與此相聯(lián)系的問(wèn)題是對(duì)管制方法的實(shí)際選擇。一般而言，政府對(duì)管制方法的選擇是在一個(gè)相對(duì)有限的范圍內(nèi)作出的，在針對(duì)具體管制問(wèn)題時(shí)，它所使用的方法隨著具體情況的不同而改變。例如，在進(jìn)行州際公路系統(tǒng)建設(shè)的項(xiàng)目時(shí)，聯(lián)邦政府既可以直接通過(guò)國(guó)會(huì)撥款由自己選定承建人完成建設(shè)任務(wù)，也可以向相關(guān)州政府提供援助，由州政府先用自己的資金墊付來(lái)作業(yè)特殊地段，然后再由聯(lián)邦政府償還。運(yùn)用哪一種管制方法不僅受管制問(wèn)題的具體情況影響，比如上述州際公路系統(tǒng)建設(shè)路線的選擇和承包人的選擇會(huì)受到聯(lián)邦與州的關(guān)系以及州和地方政治現(xiàn)實(shí)狀況等影響。同時(shí)，每一種管制方法本身的形成過(guò)程對(duì)其下一次的運(yùn)用都會(huì)產(chǎn)生一定的羈束作用，再來(lái)談一談上面那個(gè)問(wèn)題-州際公路系統(tǒng)建設(shè)，在該項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，許多步驟被逐步制度化并形成一定慣例，聯(lián)邦政府繼續(xù)該項(xiàng)目時(shí)，如果碰到類(lèi)似的情況，一般就會(huì)依循慣例，而不會(huì)另辟新徑。類(lèi)似的例子還有，如聯(lián)邦政府對(duì)城市改造計(jì)劃的管制。

最后的問(wèn)題是對(duì)政府是否選擇了最有效的管制方法的評(píng)估。如果政府沒(méi)有為手邊的問(wèn)題找到相配的管制方法，就會(huì)產(chǎn)生“不相匹配”（mismatch）的結(jié)果。（注：見(jiàn)Breyer法官的RegulationandItsReform（1981）一書(shū)，第191頁(yè)。）這種不相匹配的情況可能出于三種原因：一是由于政府對(duì)所要解決的問(wèn)題認(rèn)識(shí)不明，而應(yīng)用了錯(cuò)誤的管制方式；二是政府即使認(rèn)清了所要解決的問(wèn)題，但管制手段的有效性及花費(fèi)可能發(fā)生變化。也就是說(shuō)，隨著實(shí)際情況的發(fā)展，原有的管制方式可能變得不方便，花費(fèi)甚至?xí)黾?，也可能出現(xiàn)了花費(fèi)更省、更方便的管制方式，使原有的管制方式顯得陳舊而過(guò)時(shí)；三是如果政治傾向有所改變，公眾不再支持先前政府進(jìn)行管制的目的，那么，相應(yīng)的管制方法也會(huì)受到批評(píng)。

理解管制分析過(guò)程的關(guān)鍵在于兩個(gè)方面，一方面是為政府管制取得正當(dāng)性（經(jīng)濟(jì)的和非經(jīng)濟(jì)的）的根據(jù)，另一方面是選擇管制方式時(shí)必須面臨的一些限制。這兩個(gè)方面同時(shí)暗含了對(duì)政府管制的實(shí)體問(wèn)題與程序問(wèn)題的考察，對(duì)它們進(jìn)行審慎細(xì)致的分析，就能找到上述兩類(lèi)問(wèn)題的解答。

三、政府管制的合理性分析

目前，美國(guó)通行的政府管制主要針對(duì)兩類(lèi)情況，一類(lèi)是為了保護(hù)消費(fèi)者利益而進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)管制；另一類(lèi)是為了保護(hù)環(huán)境、減少健康與安全風(fēng)險(xiǎn)、消除種族歧視和改善貧困狀況而進(jìn)行的社會(huì)管制。在這兩類(lèi)政府管制中，上述三種因素：政治的影響、政策的選擇和憲法、法律限制都同時(shí)在起作用，但它們起作用的程度是有差別的。

經(jīng)濟(jì)管制主要是為彌補(bǔ)市場(chǎng)所具有的三個(gè)自身無(wú)法彌補(bǔ)的缺陷-自然壟斷（naturalmonopoly）、過(guò)度的競(jìng)爭(zhēng)（excessivecompetition）和經(jīng)濟(jì)租（economicrents），這樣的經(jīng)濟(jì)管制方式有三種：（1）利潤(rùn)控制（profitcontrol），即受管制的企業(yè)的定價(jià)不能超過(guò)為彌補(bǔ)其成本所必須的水平，包括合理的投資資本收益；（2）進(jìn)入控制（entrycontrol），即如果企業(yè)想進(jìn)入受到管制的服務(wù)行業(yè)，必須先從管理機(jī)構(gòu)處取得公共事業(yè)和必需品的營(yíng)業(yè)執(zhí)照；（3）價(jià)格結(jié)構(gòu)控制（controloverpricestructure），即企業(yè)不得實(shí)施價(jià)格歧視。（注：JamesG.March&JohanP.Olsen，RediscoveringInstitutions：theBasisofPolitics（1989），第455頁(yè)。）

為了防止由于利潤(rùn)偏低而導(dǎo)致產(chǎn)量減少和消費(fèi)價(jià)格偏高的自然壟斷，美國(guó)政府對(duì)一些基礎(chǔ)性公用事業(yè)實(shí)行了管制。傳統(tǒng)的管制方法是由政府壟斷公用事業(yè)的發(fā)展，通過(guò)設(shè)定公用事業(yè)的價(jià)格和限定服務(wù)義務(wù)來(lái)保護(hù)消費(fèi)者的利益。然而，美國(guó)7、80年生的燃汽與電力公用事業(yè)市場(chǎng)的中斷促使政府不得不對(duì)傳統(tǒng)的管制方法進(jìn)行重新評(píng)估。在對(duì)公用事業(yè)市場(chǎng)的詳致調(diào)查之后，政府創(chuàng)建了專(zhuān)供公用設(shè)備銷(xiāo)售的“政府市場(chǎng)”（govemmentmarkets）即通過(guò)法律或管制計(jì)劃改變市場(chǎng)的自然結(jié)構(gòu)以促進(jìn)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)。（注：參見(jiàn)，JosephP.Toman&SidneyA.Shapiro，AnalyzingGovernmentRegulation.49Admin.L.R.pp.413.）

政府對(duì)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的控制是基于這樣的理由：就某些市場(chǎng)而言，過(guò)度的競(jìng)爭(zhēng)可能迫使銷(xiāo)售者降低價(jià)格，其中許多人將因此而歇業(yè)或生產(chǎn)能力減弱，這樣，商品的價(jià)格反而會(huì)大大提高，最終損害了一般消費(fèi)者的利益。以政府對(duì)交通行業(yè)的管制為例，政府通過(guò)設(shè)定價(jià)格和對(duì)相應(yīng)公司進(jìn)出交通市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)控制。但是后來(lái)的政策研究表明，這種管制往往與管制的目的背道而馳，因?yàn)樗岣吡硕皇墙档土讼M(fèi)的價(jià)格，于是，聯(lián)邦與州政府都相繼撤銷(xiāo)了管制。同樣的問(wèn)題也出現(xiàn)在農(nóng)業(yè)市場(chǎng)，但由于農(nóng)場(chǎng)主占據(jù)了穩(wěn)固的政治地位，所以政府仍然向農(nóng)業(yè)提供援助，也許，高額的財(cái)政赤字會(huì)使國(guó)會(huì)改變政策。

經(jīng)濟(jì)管制的最后一個(gè)領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)租有關(guān)，即由于銷(xiāo)售了供應(yīng)短缺的貨物或服務(wù)而獲得了超額利潤(rùn)。為了促進(jìn)公正，政府會(huì)減少這種“租金”?？刂谱饨鹱钇胀ǖ睦邮菍?duì)城市里出租房屋的價(jià)格控制。這種控制是對(duì)貧窮者的一種幫助。

政府的社會(huì)管制則是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)的四個(gè)失?。和獠啃裕╡xtemalities）、不完全的信息（inadequateinformation）、稀缺（scarcity）與公共物品（publicgoods）。社會(huì)管制的手段主要有兩種：立法規(guī)制與撥款。

諸如環(huán)境污染、不安全的產(chǎn)品等問(wèn)題屬于外在于市場(chǎng)的問(wèn)題，因?yàn)橐粋€(gè)工廠釋放到空氣中的污染可能不會(huì)計(jì)入生產(chǎn)的成本，市場(chǎng)本身不可能強(qiáng)加給工廠解決污染問(wèn)題的義務(wù)，但是，這些污染卻會(huì)影響一般公眾的生活與健康，所以，要由政府對(duì)此類(lèi)問(wèn)題進(jìn)行管制。政府應(yīng)當(dāng)選擇一種最有效的管制方式。一般而言，政府對(duì)市場(chǎng)外在性的管制是通過(guò)設(shè)置普通的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)定被管制對(duì)象必須采取某些預(yù)防性措施來(lái)實(shí)現(xiàn)的，比如可以規(guī)定住房和工廠中可用的制熱設(shè)備與動(dòng)力設(shè)備的類(lèi)型，或把工業(yè)企業(yè)限定在規(guī)定區(qū)域之內(nèi)。當(dāng)然這種管制的目標(biāo)并非消滅煙塵污染，而是把其限制在最適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)。（注：科斯：《論生產(chǎn)的制度結(jié)構(gòu)》，盛洪陳郁譯校，上海三聯(lián)書(shū)店，1994年版，第76頁(yè)。）最近，政府也開(kāi)始嘗試采用新的管制方式，比如增加污染的附加稅等。

為了保護(hù)消費(fèi)者的利益，保證他們獲得有關(guān)商品的完全信息，政府會(huì)要求銷(xiāo)售者向消費(fèi)者公開(kāi)必要的信息，比如在食品上貼上生產(chǎn)日期與保質(zhì)日期的標(biāo)簽，或者要求銷(xiāo)售者的產(chǎn)品出售之前取得許可證。政府也會(huì)基于道德、倫理或其他社會(huì)原因?qū)κ袌?chǎng)上供應(yīng)哪些貨物進(jìn)行管制，比如限制特殊類(lèi)型藥物、瀕臨滅絕的動(dòng)物毛皮等商品的銷(xiāo)售，或者，禁止帶有盈利目的的收養(yǎng)兒童，禁止買(mǎi)賣(mài)人的器官等。

如果提供了商品卻不能盈利，市場(chǎng)就會(huì)拒絕提供這樣的商品。但是一個(gè)社會(huì)出于道義的原因，卻不希望看到該社會(huì)的某些成員遭受饑餓、無(wú)力受教育或者沒(méi)錢(qián)醫(yī)治疾病。所以，社會(huì)通常會(huì)寄希望于政府供應(yīng)一些公共物品，或者向公共物品的供應(yīng)者提供補(bǔ)助。目前，美國(guó)政府提供公共物品的領(lǐng)域有社會(huì)福利、健康、教育、職業(yè)培訓(xùn)等等。但是，也有專(zhuān)家認(rèn)為政府對(duì)這些領(lǐng)域的管制并不成功，給納稅人造成了損失，所以，建議政府在這些領(lǐng)域也建立“政府市場(chǎng)”。

四、政府管制研究-行政法學(xué)的新發(fā)展

上述的研究表明，越來(lái)越多的美國(guó)行政法學(xué)者已經(jīng)開(kāi)始意識(shí)到，傳統(tǒng)行政法僅僅把注意力集中于憲法、行政法與行政程序是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，行政法規(guī)范以外的東西，諸如行政管制的性質(zhì)以及其實(shí)質(zhì)上的范圍等問(wèn)題，對(duì)于行政法的研究而言，也是同樣重要的。因?yàn)榫驼麄€(gè)政府管制活動(dòng)來(lái)講，它不僅僅具有政治與法律意義，不僅僅是一個(gè)對(duì)權(quán)力進(jìn)行劃分、在權(quán)力之間達(dá)成制衡、為權(quán)利提供保障的過(guò)程，它同時(shí)也具有社會(huì)和經(jīng)濟(jì)意義，它還是一個(gè)講究管制的科學(xué)性、講究對(duì)社會(huì)的合理調(diào)控、講究官僚效率的實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。這兩類(lèi)問(wèn)題是政府管制活動(dòng)共生共存的兩個(gè)方面，忽略任何一個(gè)方面，對(duì)于政府管制的正常有效運(yùn)行、達(dá)致人們所期望的狀態(tài)都是有影響的。但是，從行政法學(xué)的發(fā)展來(lái)看，傳統(tǒng)行政法學(xué)所真正能提供的、能夠?qū)π姓苤频膶?shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行有效分析的專(zhuān)業(yè)“話語(yǔ)”太少了，可以說(shuō)，這是一片嶄新的領(lǐng)域。

自8、90年代以來(lái)，美國(guó)的行政法學(xué)者開(kāi)始真正踏入了這片新領(lǐng)域，開(kāi)始建立起一種新的分析話語(yǔ)。他們從政府的性質(zhì)這樣基本問(wèn)題入手，探討了“管制國(guó)家”的目的與對(duì)象、“健全管制”的基本構(gòu)成要件、“新公共時(shí)代”的含義、“官僚政府”的“公共利益”等對(duì)公共生活與公共秩序具有重要價(jià)值的問(wèn)題。（注：見(jiàn)CassR.Sunstein，AftertheRightsRevolutionReconceivingtheRegulatoryState（1990）；SunsanRose-Ackerman，RethinkingtheProfressiceAgenda：theReformoftheAmericanRegulatoryState.（1991）；ThomasO.Mcgarity，ReinventingRationality：theRoleofRegulatoryAnalysisintheFederalBureaucracy（1991））他們不僅僅站在傳統(tǒng)研究法律形式、法律原則和法律規(guī)范的角度，同時(shí)，更結(jié)合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、政治的和社會(huì)的方法。與經(jīng)濟(jì)、政治學(xué)家涉足法律領(lǐng)域不同，他們對(duì)政府的基本運(yùn)行更為精通，因?yàn)闊o(wú)疑他們?cè)欠沙绦颍ㄒ簿褪钦纬绦颍┑膶?zhuān)家。所以，他們能夠?qū)σ郧昂苌偕婕暗恼\(yùn)行的具體領(lǐng)域，比如環(huán)境、公共安全、社會(huì)福利進(jìn)行入木三分的政策分析，從中尋求和回答有關(guān)“美好社會(huì)”與“美好政府”這樣宏觀而廣泛的問(wèn)題。（注：StephenL.ElkinandKarolEdwardSoltan，NewConstitutionalism：DesigningPoliticalInstitutionsforaGoodSociety.）他們吸收與借鑒了“新自由主義”的政治思想，質(zhì)疑將經(jīng)濟(jì)效率，即將一種科學(xué)計(jì)算的原則作為評(píng)價(jià)政府功過(guò)的惟一標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)，認(rèn)為政府的功能應(yīng)當(dāng)是“三位一體”（施瓦茨語(yǔ)）的：既保護(hù)公民權(quán)利、又促進(jìn)政府效率同時(shí)保護(hù)非商品性的價(jià)值。（注：PeterH.Schuck，Regulation，Non-MarketValuesandtheAdministrativeState：ACommentonProfessorStewart，92YaleL.J.1602，1608（1983）；RichardB.Stewart，ReguoationinaLiberalState：TheRoleofNon-CommodityValue，92YaleL.J.1537（1983）。）并且他們篤信行政機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)的變遷、功能的轉(zhuǎn)換都應(yīng)與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的需要相適應(yīng)，通過(guò)擴(kuò)大公眾對(duì)行政事務(wù)廣泛的參與，使公眾依賴行政機(jī)關(guān)有效處理社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的能力。同樣的，他們也借鑒了所謂“新保守主義”，仍然相信市場(chǎng)“看不見(jiàn)的手”的作用，依靠政策分析來(lái)解決市場(chǎng)規(guī)范問(wèn)題，對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)用保持必要的警醒。他們不僅認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)行為的司法監(jiān)督，同時(shí)也寄希望于國(guó)會(huì)，寄希望其能進(jìn)一步發(fā)揮對(duì)行政機(jī)關(guān)的制約作用。

這些開(kāi)拓行政法學(xué)新領(lǐng)域的學(xué)者們與其說(shuō)是在尋找一個(gè)新的研究角度，毋寧說(shuō)他們是在引進(jìn)一種新的方法論，是在建構(gòu)一種新的行政法哲學(xué)。他們不想沿著傳統(tǒng)行政法學(xué)者經(jīng)驗(yàn)主義的老路，不想僅僅將視力局限在憲法條文、國(guó)會(huì)的立法以及法院的判決之上，更不想僅將行政機(jī)關(guān)看作一個(gè)被最高法院的九名大法官牽著鼻子走的附庸。他們開(kāi)始以政府管制的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程：它的形成、影響其形成的力量、它的實(shí)質(zhì)內(nèi)容、它運(yùn)行的范圍以及它的成效作為研究的起點(diǎn)與核心，他們知道，思考如何用司法審查與行政程序捆住行政機(jī)關(guān)權(quán)力的觸角、如何用法律規(guī)范的程式賦予政府管制以合法性是不夠的，這種作法并不能合理地解決問(wèn)題（但是，這并不意味著否定上述研究?jī)?nèi)容的價(jià)值，從終極意義上而言，它們構(gòu)成了行政法學(xué)最根本的問(wèn)題），因?yàn)檫@些程序性問(wèn)題的研究與實(shí)踐只是在整個(gè)政府體系-無(wú)論是靜止的、還是活動(dòng)的-的外部徘徊，作一個(gè)也許不怎么恰當(dāng)?shù)谋扔鳎号宄粋€(gè)動(dòng)物為什么傷害人，并找到馴服它的辦法，甚至使它服務(wù)于人類(lèi)，僅僅設(shè)置陷井只是一種最消極的途徑，了解它的習(xí)性才是最為重要的。同樣，使政府發(fā)揮其最重要的作用同時(shí)又不至于對(duì)社會(huì)造成傷害，了解政府的性質(zhì)及其活動(dòng)的方式是至為重要的。只有深入研究政府本身的運(yùn)作，對(duì)政府管制的實(shí)質(zhì)內(nèi)容以及它運(yùn)行的效果進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)的分析，行政法學(xué)者們才能真正回答政府的政策是成功的抑或失敗的，才能真正發(fā)現(xiàn)什么樣的政策是“美好”的，什么樣的一種政治風(fēng)景才是符合人們理想的。

這樣，美國(guó)行政法學(xué)發(fā)展新趨勢(shì)的輪廓逐漸顯現(xiàn)出來(lái)了：行政法學(xué)者們正在致力于揭示傳統(tǒng)行政法學(xué)偏廢的一隅，開(kāi)始將程序性問(wèn)題與實(shí)體性問(wèn)題結(jié)合起來(lái)考慮，探索政治的與政策的形成過(guò)程，發(fā)現(xiàn)政策爭(zhēng)議、政治影響、決定公共政策的法律限制以及它們之間的相互關(guān)系。以此來(lái)達(dá)成行政法學(xué)真正的任務(wù)：不僅僅給行政機(jī)關(guān)安置一個(gè)規(guī)范其權(quán)力運(yùn)用的籠套，更為重要的是促使政府科學(xué)地、有效地進(jìn)行公共管制以實(shí)現(xiàn)公共福益的宗旨。