導(dǎo)語：政府機關(guān)行政權(quán)力內(nèi)部監(jiān)控論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

政府機關(guān)依法具有憲法和法律所賦予的行政管理權(quán)。其對權(quán)力所及的社會生活產(chǎn)生重大影響，具體表現(xiàn)為各種不同的法律關(guān)系。本文從政府機關(guān)所涉的各種法律關(guān)系入手，談?wù)務(wù)畽C關(guān)行政權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)控的一些問題。

第一節(jié)政府機關(guān)所涉法律關(guān)系

政府機關(guān)通?？赡苌婕暗姆申P(guān)系大致可分為公法與私法兩大領(lǐng)域。公法關(guān)系又可分為憲法法律關(guān)系、行政法法律關(guān)系、刑法法律關(guān)系。私法則主要涉及合同、侵權(quán)兩大法律關(guān)系。分述如下：

一、公法法律關(guān)系

所謂公法，通說認(rèn)為“國家或機關(guān)以公權(quán)力主體地位作為法律關(guān)系的主體者，該適用的法律為公法”。政府作為公法上法律關(guān)系的主體，其依法所具有的權(quán)力和義務(wù)是最具特征性的。

1.憲法法律關(guān)系

地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是地方各級國家行政機關(guān)。憲法及國家組織法賦予了政府作為公權(quán)力主體的地位。其依法享有相應(yīng)的權(quán)力，并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。權(quán)力即是職權(quán)，義務(wù)即是職責(zé)。職權(quán)由法律賦予，相應(yīng)職責(zé)亦同產(chǎn)生，二者合而為一。職權(quán)之不行使（即職責(zé)之不履行），或濫用，或越權(quán)便生相應(yīng)之行政責(zé)任。

《中華人民共和國憲法》第一百零七條規(guī)定：縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作，決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政工作人員。

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條規(guī)定：

縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權(quán)：

（一）執(zhí)行本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的決議，以及上級國家行政機關(guān)的決定和命令，規(guī)定行政措施，決定和命令；

（二）領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作；

（三）改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令；

（四）依照法律的規(guī)定任免、培訓(xùn)、考核和獎懲國家行政機關(guān)工作人員；

（五）執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作；

（六）保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護公民私人所有的合法財產(chǎn)，維護社會秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；

（七）保護各種經(jīng)濟組織的合法權(quán)益；

（八）保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣，幫助本行政區(qū)域內(nèi)各少數(shù)民族聚居的地方依照憲法和法律實行區(qū)域自治，幫助各少數(shù)民族發(fā)展政治、經(jīng)濟和文化的建設(shè)事業(yè)；

（九）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權(quán)利；

（十）辦理上級國家行政機關(guān)交辦的其他事項。

由上可知：第一：作為國家機關(guān)的政府的權(quán)力源于法律的授予。換言之，只有法律明文規(guī)定政府或政府機關(guān)具有某項職權(quán)，方才可謂有權(quán)；法律未規(guī)定政府或政府機關(guān)具有某項職權(quán)，即應(yīng)推定為無權(quán)。蓋公權(quán)力滋擾私權(quán)甚巨。第二：憲法規(guī)定的政府職權(quán)的最重要的內(nèi)容：行政管理權(quán)和保護公眾權(quán)利、保障私權(quán)。第三：規(guī)定行政措施，決定和命令受上位法限制，權(quán)力本身受本級人大和上級政府權(quán)力制約。

地方各級人民政府必須依法行使行政職權(quán)。服從上級政府領(lǐng)導(dǎo)，接受本級人大監(jiān)督。對于公民的申訴、控告或者檢舉，必須查清事實，負(fù)責(zé)處理，不得壓制和打擊報復(fù)。但我國至今尚未建立違憲審查和違憲責(zé)任追究制度。

2.行政法法律關(guān)系

憲法賦予政府機關(guān)行政管理職權(quán)，而具體的各項行政職權(quán)、及其行使的方式等等則是由行政法來規(guī)范的。所謂行政法系指廣義，除《行政許可法》、《行政處罰法》專門立法予以規(guī)定外，行政法規(guī)范多散見于其它法律、行政法規(guī)；并且多以行政相對人的行政法律責(zé)任形式出現(xiàn)。行政職權(quán)嚴(yán)格遵循法定原則，法定之外無職權(quán)。其中包括行政許可，行政處罰，行政裁決，行政強制措施等等。

行政機關(guān)必須依法行使行政職權(quán)，履行職責(zé)，不得越權(quán)、濫用職權(quán)。否則將承擔(dān)違法行政行為被上級行政機關(guān)或人民法院撤消、國家行政賠償?shù)蓉?zé)任。

3.刑法法律關(guān)系

簡言之，刑法是規(guī)定何為犯罪、是否并如何處以刑罰的法律。刑法遵循罪刑法定原則，法無明文不為罪。面對刑法，既使政府機關(guān)或其工作人員亦無絲毫權(quán)力可言。唯一的區(qū)別在于刑法規(guī)定的某些罪名的主體必須是國家機關(guān)以及國家工作人員，旨在保證國家機關(guān)以及公務(wù)人員職業(yè)的廉潔性。

因此，就政府機關(guān)及其工作人員所涉刑法法律關(guān)系，特別之處僅在于某些罪名的主體的特殊性。根據(jù)《中華人民共和國刑法》及相關(guān)規(guī)定，這些特殊的罪名主要包括以下幾類：

（1）貪污賄賂犯罪貪污罪、挪用公款罪、受賄罪單位受賄罪、巨額財產(chǎn)來源不明罪、隱瞞境外存款罪、私分國有資產(chǎn)罪、私分罰沒財物罪等。

（2）瀆職犯罪濫用職權(quán)罪玩忽職守罪故意泄露國家秘密罪、過失泄露國家秘密罪、濫用管理公司、證券職權(quán)罪徇私舞弊不征、少征稅款罪、國家機關(guān)工作人員簽訂、履行合同失職罪、違法發(fā)放林木采伐許可證罪、環(huán)境監(jiān)管失職罪、傳染病防治失職罪、招收公務(wù)員、學(xué)生徇私舞弊罪、失職造成珍貴文物損毀、流失罪等等。

二、私法法律關(guān)系

何謂私法？通常認(rèn)為：“該法律對任何人皆可適用者，則為私法”。政府機關(guān)雖不以經(jīng)濟交往求取利潤為存在目的，但其存在、運轉(zhuǎn)，無時不與外界發(fā)生私法上之法律關(guān)系，如相鄰，交通，買賣，房產(chǎn)等等，不勝枚舉。

基于此，法律均賦予政府機關(guān)一般的法律人格。同時，政府機關(guān)之行為能力應(yīng)以保證行政職能之實現(xiàn)為已足，在法律上應(yīng)予以必要限制。某些專屬于自然人及營利性社團的權(quán)利，政府機關(guān)依法也不能享有。

1.合同法法律關(guān)系

政府機關(guān)依法享有自愿訂立合同的權(quán)利。但無對外訂立保證、抵押合同的權(quán)利。

政府機關(guān)負(fù)有完全、適當(dāng)履行合同的義務(wù)。政府機關(guān)違背誠信導(dǎo)致合同未成立、無效將承擔(dān)締約過失責(zé)任。未履行合同或履行合同不符合約定將承擔(dān)違約責(zé)任。

2.侵權(quán)法法律關(guān)系

政府機關(guān)的民事權(quán)利（主要指一般財產(chǎn)權(quán)）依法不受侵犯。

政府機關(guān)不得侵犯他人民事權(quán)利。依據(jù)《中華人民共和國民法通則》第一百二十一條規(guī)定：國家機關(guān)或者國家機關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成

損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。

第二節(jié)公權(quán)力和私權(quán)利

通過對上述政府機關(guān)所涉法律關(guān)系的簡單分析，不難看出：

一、公權(quán)力和私權(quán)利的交錯關(guān)系

《憲法》賦予人民政府公權(quán)力主體地位，行政法使得各政府機關(guān)取得相應(yīng)的行政職權(quán)。民法亦同時承認(rèn)政府機關(guān)的民事主體地位，使其具有民事權(quán)利能力和民事行為能力。——公權(quán)力與私權(quán)利集于一身。

同時，政府機關(guān)又莫不是首腦、領(lǐng)導(dǎo)、職員組成，各自掌握或執(zhí)行相應(yīng)行政職權(quán)。其各自又無不生活在民事、經(jīng)濟法律關(guān)系之中——公權(quán)力與私權(quán)利一掌把握。

然與其對應(yīng)的憲法法律關(guān)系、行政法法律關(guān)系、民事法律關(guān)系的相對人一般皆為——單純的私權(quán)利主體。

二、公權(quán)力對私權(quán)利的侵害

為一己之私利濫用公權(quán)利，或濫用公權(quán)力侵害私權(quán)利必將使相對人面臨艱難境地；同時，此等利用公權(quán)力對私權(quán)利的侵害行為又極可能將政府機關(guān)及其工作人員引入行政賠償，民事侵權(quán)、刑事法律關(guān)系。

由此而言，公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系問題是政府機關(guān)的根本性的法律問題。貪污受賄、循私舞弊、擾民害民多出于此。對于此一根本性問題，解決之道無非是分明公私，規(guī)范于內(nèi)；于外則予以權(quán)力制約，多方監(jiān)督，強化監(jiān)控。

第三節(jié)權(quán)力的授予和監(jiān)控

“權(quán)力無不受到限制”，對權(quán)力的監(jiān)控是同權(quán)力本身一同被“授予”的。缺少有力監(jiān)控、監(jiān)督的權(quán)力，必如脫疆野馬，無法實現(xiàn)公權(quán)力的存在價值，有害無益。

權(quán)力之監(jiān)督、監(jiān)控為其存在之根本，實不為過。

一、外部監(jiān)督

前已述及，權(quán)力的授予、權(quán)力之行使方式和途徑均依法定原則。法定原則本身即是一重要的監(jiān)控方式。而對公權(quán)力的監(jiān)控本身同樣也是遵循法定原則，行政訴訟于賠償、侵權(quán)損害賠償、刑事訴訟法律關(guān)系均是由不同的行政相對人、被侵權(quán)人或公權(quán)機關(guān)對政府機關(guān)及其工作人員通過法定途徑進行監(jiān)控的法律行為。因此，監(jiān)控的對象也僅只限于公權(quán)力行使的合法性。

而包括人大、政協(xié)監(jiān)督、上級監(jiān)督、公民的申訴、控告或者檢舉等憲法法律關(guān)系則不僅僅局限于公權(quán)力行使的合法性，通常還將涉及公權(quán)力實施的適當(dāng)性、有效性、社會性等等。此兩類為政府機關(guān)所涉法律關(guān)系中體現(xiàn)的外部監(jiān)控，與此相對應(yīng)的尚有內(nèi)部監(jiān)控。

二、內(nèi)部監(jiān)控

《中華人民共和國憲法》第一百零七條規(guī)定以及《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條規(guī)定：縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限……任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政工作人員。對內(nèi)部行政工作人員人事任免、培訓(xùn)、考核和獎懲是政府機關(guān)內(nèi)部監(jiān)控的最為重要的手段和方式?！豆膊课鍡l禁令》以及政府機關(guān)發(fā)部的“八不準(zhǔn)”如此這類均屬之。

三、外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)控的關(guān)系

對政府機關(guān)所涉的外部監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)控稍加整理分析，不難發(fā)現(xiàn)其分別具有顯著特征：

行政訴訟與賠償、侵權(quán)損害賠償、刑事訴訟法律關(guān)系以及人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、上級監(jiān)督法律關(guān)系。均是事后的、被動的監(jiān)督，但具有較強的規(guī)范性。而任免、培訓(xùn)、考核和獎懲權(quán)力監(jiān)控方式是外部責(zé)任產(chǎn)生前、后；主動與被動相結(jié)合的一種權(quán)力監(jiān)控方式。唯其缺點在于主觀性較強，幾乎完全依賴內(nèi)部管理。克服內(nèi)部監(jiān)控的主觀性缺點的唯一方式便是內(nèi)部監(jiān)控的制度化。《公安部五條禁令》便是如此。

由上可知，對公權(quán)力的外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)控二者相輔相成，不可或缺。

現(xiàn)實中，或以外部監(jiān)督為全部；或以內(nèi)部行政處分為內(nèi)部監(jiān)控之全部；或只將內(nèi)部監(jiān)控作為外部監(jiān)督所產(chǎn)生對外責(zé)任內(nèi)部化的手段，或割裂外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)控，不能實現(xiàn)對外責(zé)任內(nèi)部化。更有甚者，視外部監(jiān)督為侵害，只為一己之利對控告人、舉報人進行打擊、報復(fù)、陷害。

謬之遠矣。

第四節(jié)職權(quán)、職責(zé)與職能

前己述及，法律授予政府機關(guān)公權(quán)力，是為職權(quán)。職權(quán)之有無，依法定主義；法無明文即為無權(quán)，即是不可為。

有權(quán)力必生責(zé)任，是為職責(zé)。職責(zé)所在，是為不可不為。

職權(quán)之授予、職責(zé)之產(chǎn)生皆為職能之實現(xiàn)。職能之實現(xiàn)決定當(dāng)如何而為。

行政權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)控即以此三者為核心，尤以職能為關(guān)鍵。根據(jù)我國憲法和行政法規(guī)范，政府機關(guān)依法履行的職能大致分為規(guī)范、治理、保護、服務(wù)四大類。

規(guī)范職能：以不特定人為規(guī)范對象的行政行為，主要指規(guī)定行政措施，決定和命令等。其主旨在于依法規(guī)范社會行為，平衡社會利益。公正、可行是其根本。

治理職能：針對不法行為實施的預(yù)防、監(jiān)督、懲治、管理行為，主要包括：行政處罰等。治理者，治治理理，只懲治不管理，即己背其主旨。公正執(zhí)法是其根本。

保護職能：對為不法行為遭受損害或利益損失提供法定權(quán)利救濟，或預(yù)先通過行政手段使其免受損害或損失的一種行政職能。保護常與治理偕力，但途徑大不相同。行政裁決、行政復(fù)議較為典型。

服務(wù)職能：除上述三種職能外，其余行政職能大多可歸入服務(wù)職能領(lǐng)域。行政收費，工商鑒證，司法調(diào)解，街道衛(wèi)生，環(huán)境監(jiān)測等等皆屬此類。

何以“職能”為關(guān)鍵？職能即是行政行為目的的性質(zhì)，具有方向性，直接決定行政行為方式。例如：履行服務(wù)職能應(yīng)采服務(wù)方式。現(xiàn)實中有行政服務(wù)人員待行政相對人如警察對竊賊，行政領(lǐng)導(dǎo)也不以為然。皆源于對其行政職能的認(rèn)識有誤。

另須重點說明的是治理職能與保護職能的關(guān)系問題：首先，任何人的合法權(quán)益都應(yīng)受到同等的保護，對違法者也不例外。其次，重視治理更要重視保護，不可只顧治理不論其余。

第五節(jié)行政權(quán)力和程序

職權(quán)、職責(zé)與職能——規(guī)范、治理、保護、服務(wù)所談的是行政權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)控的主要的實體內(nèi)容。程序上的監(jiān)控同樣是十分重要的。

政府機關(guān)內(nèi)部有領(lǐng)導(dǎo)、高層、中層以及普通職員，各司其職。對一行政事項當(dāng)有決策、計劃、執(zhí)行或計劃、請示、批示、執(zhí)行等一系列的工作程序。此種工作程序有法律規(guī)定的，有行政規(guī)章或地方法規(guī)規(guī)定的，也有政府機關(guān)內(nèi)部自行規(guī)定的。

內(nèi)部程序規(guī)定可有效防止內(nèi)部人員濫用職權(quán)、提高工作效率、加強相互監(jiān)督并有助于內(nèi)部責(zé)任的追究。具有可操作性強，責(zé)任明確等重要特點，唯易浮于形式。

內(nèi)部程序的規(guī)范化、制度化、體系化是加強內(nèi)部行政管理的必經(jīng)之路。

小結(jié)：

行政權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)控目的在于對行政權(quán)力的濫用進行有效限制，防止和減少公權(quán)力對私權(quán)利的侵害，保證政府行政權(quán)力實施的純潔性。具體的內(nèi)部監(jiān)控措施包括行政處分、人事管理、投訴和責(zé)任追究制度等等。我國行政法立法嚴(yán)重滯后，短

期難以改變，同時行政違法現(xiàn)象普遍，然依法治國、依法行政之觀念已深入人心。謹(jǐn)作此文，所談問題多為筆者一管之見，疏漏之處難免。