導(dǎo)語：行政主體與公共體制關(guān)聯(lián)研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

行政哲學(xué)對人與制度的理性關(guān)系(目的與手段)和行政主體與公共制度的現(xiàn)實狀態(tài)(價值與事實)進行的探求促成了制度哲學(xué)的研究。就主體性的人與工具性的制度而言,面對實存狀態(tài)的矛盾沖突而反思二者之間協(xié)調(diào)關(guān)系的有效路徑,應(yīng)該是行政哲學(xué)和制度哲學(xué)共同關(guān)心的核心論題。

一、行政主體:理性的規(guī)范行政人抑或理性的自我實現(xiàn)行政人

(一)行政法視閾:理性的規(guī)范行政人

新中國成立后的三十多年間,蘇聯(lián)的行政法學(xué)成為我國行政組織研究的指導(dǎo)理論。由此,王名揚教授認(rèn)定“行政主體是一個法律概念”,指出:“就法律意義而言,行政主體是實施行政職能的組織,即享有實施行政職務(wù)的權(quán)力,并負(fù)擔(dān)由于實施行政職務(wù)而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的主體?！盵1]39在法律上創(chuàng)設(shè)“行政主體”概念是為了從行政組織維度統(tǒng)一公務(wù)員基本權(quán)利義務(wù)和規(guī)范其行政行為,追求公共行政協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因此,行政主體被視為保證行政活動具有統(tǒng)一性和連續(xù)性的法律技術(shù),是行政組織建立和活動的法理基礎(chǔ)[1]40-41。此后,學(xué)術(shù)界開始關(guān)注“行政主體”的研究。林弋指出:“行政主體,即國家行政權(quán)力的承擔(dān)者和實施者,通常指國家行政機關(guān)?！盵2]張煥光等認(rèn)為:“從行政法原理上說,在具體行政法律關(guān)系中,處于管理一方的主體成為行政主體,處于被管理一方的主體稱為行政相對人。”[3]行政法學(xué)界認(rèn)為,這是新中國最早關(guān)于行政主體的論述。張正釗認(rèn)為,日本行政法上講的行政主體,是指行政法權(quán)利與義務(wù)的歸屬者,國家和地方公共團體一般被認(rèn)為是典型的行政主體[4]。方昕等明確了行政主體的自我獨立特性,認(rèn)為行政主體是指具有行政權(quán)能,能夠獨立承擔(dān)自己行為的后果,并以自己的名義實際從事行政管理活動的組織[5];王連昌等同樣肯定獨立承擔(dān)權(quán)利與責(zé)任成為行政主體的界定標(biāo)準(zhǔn),認(rèn)為行政主體是享有實施行政活動的權(quán)力,能以自己的名義從事活動,并因此而承擔(dān)實施行政活動產(chǎn)生的責(zé)任的組織[6]。此后,國內(nèi)法學(xué)家都在著述中專門闡述行政主體問題,構(gòu)成了行政主體研究的法學(xué)理論體系。行政主體的法學(xué)理論重點研究的是:行使公共權(quán)力并為此后果負(fù)責(zé)的行為者問題。大陸法系國家明確了公法與私法界域,也定義了行政主體作為公法概念的特殊意義,因此,行政主體的界定首先就是職權(quán)依據(jù)和行為范圍問題,依此明確行政組織的獨立行為主體資格,即它是擁有法律規(guī)定的行政權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一體。無論是大陸法系還是英美法系都將行政主體定義在確定的文本規(guī)范表述范圍內(nèi),這樣可以明晰行政行為關(guān)系進而為行政訴訟提供確證的判例依據(jù),以減少不確定性的存在所導(dǎo)致的行政實踐的混亂。因此,行政法學(xué)求證的是理性的規(guī)范行政人身份。

(二)公共行政視閾:理性的自我實現(xiàn)行政人

行政學(xué)對行政主體的探討并非直接承接行政法學(xué)的理路,只是通過對“行政人”的關(guān)注形成了具有行為主體性格特征的描述或概括?！靶姓恕?管理人,AdministrativeMan)概念最早由西蒙提出,意指以追求有限理性和滿意化標(biāo)準(zhǔn)為行動指南的管理者(行政官僚)。他認(rèn)為,行政官僚既不同于完全理性的“經(jīng)濟人”,也不是傾向于非理性的“社會人”,而是“有限理性”的“行政人”。西蒙指出,威廉•懷特最早指稱的“組織人”———“把自己的靈魂賣給了公司的經(jīng)理人”,“他的角色行為絕對不包括表現(xiàn)個性、獨自創(chuàng)新和特立獨行”[7]———不是“行政人”的完整意義。后來,西蒙和阿吉里斯就行為科學(xué)討論的理性行政人(“行政的理性人理論”)的基本界定及其在組織管理中的表現(xiàn)程度進行了深度討論。在理性的和自我實現(xiàn)的行政人問題上,西蒙認(rèn)為,在“理性、權(quán)力需要、工作動機、成就需要以及自我實現(xiàn)上,如果希望這些制度保持活力,這些只是許多應(yīng)該織入人類制度設(shè)計之網(wǎng)的絲線中的一部分。但它足以提醒我們注意制度設(shè)計的復(fù)雜性,以及根據(jù)單一因素來構(gòu)建設(shè)計的危險性”[8]108。因此,關(guān)于自我實現(xiàn)“它虛構(gòu)了一個關(guān)于真實自我的圖像”,“它很難得到經(jīng)驗的支持”[8]103。阿吉里斯則認(rèn)為:“從行政的理性人理論出發(fā),我們依次觀察內(nèi)部的組織環(huán)境、管理者、任何有權(quán)實施管理控制的人,等等,仍然可以發(fā)現(xiàn),若從下屬的角度看,所有這些因素通常都能對該下屬產(chǎn)生類似的心理影響”;“組織要管理‘影響的內(nèi)在化……’,如果管理者將這種描述性主張轉(zhuǎn)化成管理理論,那么,諸如‘熏陶’等就會變成他的責(zé)任”;因此,“一種不鼓勵討論感情以及負(fù)載著感情的實質(zhì)性議題的組織設(shè)計和管理則是這樣一種枷鎖”,“對于那些建立在一個關(guān)于人的擴大的、更為復(fù)雜的模型基礎(chǔ)上的新的組織模式,理性人理論家并沒有予以充分的重視”[8]110,113。顯然,在行政人主體地位界定的基點上,存在著以(有限)理性為根基導(dǎo)引非理性因素以完成組織設(shè)計與管理的模式和以人際間情感等為指針歸向自我實現(xiàn)的組織新模式構(gòu)建的區(qū)別,這也是困擾現(xiàn)代管理的一個核心問題。在公共行政領(lǐng)域,理論的假設(shè)前提似乎沒有離開人的各種預(yù)設(shè)傾向,且具有本質(zhì)描述的意向。李春城教授將行政人假設(shè)類型概述為:“執(zhí)行行政論的行政人”、“官僚制理論的行政人”、“公共選擇理論的行政人”、“反‘傳統(tǒng)行政’理論的行政人”,并提出“行政倫理學(xué)的行政人”,即突出責(zé)任與義務(wù)的“德性行政人”[9]。張康之教授強調(diào),盡管“行政人”的“經(jīng)濟人”趨勢是不爭的事實,但“經(jīng)濟人”的完全移植是不妥當(dāng)?shù)?即使提出“經(jīng)濟人”的古典經(jīng)濟學(xué)家亞當(dāng)•斯密也僅僅把它局限在經(jīng)濟領(lǐng)域;行政主體的人性設(shè)定只能是“公共人”[10]。顯然,公共行政學(xué)討論的行政主體已經(jīng)脫開了行政法學(xué)的工具性界定,其核心旨向是關(guān)于公共行政使命擔(dān)當(dāng)者的內(nèi)在精神結(jié)構(gòu)及其外在規(guī)范表現(xiàn)問題,因此,理性的與自我實現(xiàn)的紛爭意在訴求行政人本質(zhì)價值的定位。

二、公共(行政)制度:詮釋行政主體意義的理性工具

(一)制度與行政制度

關(guān)于制度的本質(zhì)規(guī)定并沒有形成一致的認(rèn)識。曹正漢先生歸納為制度的功能理論、制度的深層結(jié)構(gòu)理論和制度的博弈均衡理論三種基本解釋路徑。功能視角包括文化人類學(xué)的需要論和經(jīng)濟學(xué)的交易、產(chǎn)權(quán)、合約等觀點;結(jié)構(gòu)視角含有基本結(jié)構(gòu)論和文化心理傾向、文化信念等深層結(jié)構(gòu)論;均衡視角指演化博弈方法和歷史制度比較分析方法。他指出,分析三種視角需要我們討論“三條分析路徑之綜合”的“綜合的制度分析框架”[11]。不管這種分析框架是否有實際意義,對制度的拓展性研究還是非常必要的。人們主要從規(guī)則和規(guī)范的功能層面來定義制度。諾斯認(rèn)定“制度是一個社會的博弈原則”[12],青木昌彥強調(diào)制度乃“關(guān)于博弈重復(fù)進行的主要方式的共同信念的自我維持系統(tǒng)”[13],張立榮界定制度是“社會為人們所規(guī)定的共同和根本的行為準(zhǔn)則的總和”[14],都在突出其共同規(guī)則與規(guī)范的意義。公共行政制度是代表性的國家公共制度形態(tài),其核心旨向在于為行政主體提供行為規(guī)則并規(guī)范其行為,因此,制度表述均以行政主體為內(nèi)涵。如,行政制度是“國家為了有效地執(zhí)行憲法和法律,實現(xiàn)國家的行政職能而依法規(guī)定的有關(guān)國家行政權(quán)限、行政組織、行政領(lǐng)導(dǎo)體制、行政活動及行政監(jiān)督等方面的制度”[15]。行政制度“是國家為了實現(xiàn)行政管理的職能而作出的一整套關(guān)于國家行政領(lǐng)導(dǎo)體制、國家行政決策體制、國家行政監(jiān)督體制、國家行政機構(gòu)的組織方式及活動規(guī)程等方面的制度性安排”[16]。行政制度“是由國家憲法和有關(guān)法律、法規(guī)所確定的國家各級各類行政機關(guān)的地位、職能、權(quán)限、相互關(guān)系以及活動原則的總稱”[17]?！靶姓贫雀拍畹谋举|(zhì)特征就是體現(xiàn)在行政權(quán)與行政組織與公民雙方的分配態(tài)勢。行政制度乃是指配置行政權(quán)以規(guī)約和(或)激勵行政行為之規(guī)則、慣例等的總和,它在外延上既包括法定政治—行政體系基于對行政組織(統(tǒng)稱為政府)同社會公民間權(quán)利安排的判斷,而頒布或昭示的有關(guān)行政行為之規(guī)則和準(zhǔn)繩的所有規(guī)范,又包括行政體系基于長期演化而在實踐中積累、沉積的各種慣例、習(xí)俗。”[18]78-79等等。可見,公共行政制度內(nèi)在決定力量是國家意志,因此,其規(guī)則和規(guī)范的意義在于體現(xiàn)以國家為形象代表的公共精神和秩序價值,在人類歷史進程中,它表達(dá)為國家公共機構(gòu)面向自身和社會進行的制度資源的輸出;而公民社會發(fā)展和人本精神的弘揚為社會化的公平正義結(jié)構(gòu)鋪墊了文化基礎(chǔ),公共制度的生成方式也便打破了傳統(tǒng)的公共行政主體權(quán)力與責(zé)任的認(rèn)定模式,而轉(zhuǎn)向社會參與機制建設(shè)的過程中追求公共制度功能發(fā)揮的博弈均衡的路向。

(二)公共制度的變遷

制度的認(rèn)知源于人類社會生活經(jīng)驗的總結(jié)。柏拉圖勾勒了一個規(guī)制森嚴(yán)的等級社會,哲學(xué)王、武士和農(nóng)工商人的公民身份是血緣傳承的,表明“政治制度是從城邦公民的習(xí)慣里產(chǎn)生出來的;習(xí)慣的傾向決定其他一切的方向”[19]。中國古典文獻也有關(guān)于制和度的描述,如,“凡將立國,制度不可不察也,治法不可不慎也,國務(wù)不可不謹(jǐn)也,事本不可不摶也。制度時,則國俗可化而民從制”(《商君書•壹言》);“故天子有天下以處其子孫,諸侯有國以處其子孫,大夫有采以處其子孫,是謂制度”(《禮記•禮運》);其“禮者防之于未然,律者禁之于已然,皆緣之于人情而為制”(《大戴禮記•禮察篇》)。這說明中國古代對于制度的運用主要是通過禮法完成的,并依此而構(gòu)建了社會典章制度體系。而思想啟蒙運動則強化了對制度的認(rèn)識。啟蒙思想家將前國家社會設(shè)定為“自然狀態(tài)”,以個體主體為導(dǎo)向的“自然法”成為制度規(guī)范依據(jù),即羅爾斯所謂的國家依個人自由原理安排社會結(jié)構(gòu)過程,便是“在選擇了一種正義觀之后,我們就可推測他們要決定一部憲法和建立一個立法機關(guān)來制定法律等”[20]。同時,經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)等也對國家制度或結(jié)構(gòu)進行研究,文官制度又從實踐層面不斷考量國家制度安排的合理程度。19世紀(jì)末20世紀(jì)初,威爾遜把公共行政作為國家意志的執(zhí)行程序來設(shè)計,馬克斯•韋伯的官僚制結(jié)構(gòu)又將其推到一種價值中立基礎(chǔ)上的理想狀態(tài),“純粹的官僚體制的行政管理,即官僚體制集權(quán)主義的、采用檔案制度的行政管理,精確、穩(wěn)定、有紀(jì)律、嚴(yán)肅緊張和可靠”[21]。于是,對于制度的崇拜便成為主導(dǎo)公共行政制度研究的內(nèi)在約則,“只有建構(gòu)一系列精確、可靠的制度,社會生活中的諸多問題才能得以解決,如果現(xiàn)實中的問題未得以解決,許多人就會不約而同地想到了去拷問‘制度’”[22]。由于制度本身功能局限的實踐裸露,現(xiàn)實復(fù)雜性與制度設(shè)計規(guī)范性之間的悖論使制度能力難以獲取足夠的社會信任,在行為主義運動沖擊下,制度研究處于實踐中難以割舍的依托和理論中棄之可惜的尷尬境地。

20世紀(jì)80年代,制度經(jīng)濟學(xué)和社會治理思潮使行政管理向公共管理范式過渡,制度主義重新成為經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)等研究的焦點,公共制度表述也成為行政國家對社會結(jié)構(gòu)分析的支點。在康芒斯、凡勃倫等人的基礎(chǔ)上,詹姆斯•馬奇和約翰•奧爾森將制度拉回社會科學(xué)重新研究的范疇,諾斯從制度創(chuàng)新和制度變革的角度對經(jīng)濟制度與社會進步之間的關(guān)系進行了頗具深度的挖掘。中國學(xué)者盡管對system、institution和regime的翻譯經(jīng)歷了“體制”和“制度”之間的游離與轉(zhuǎn)換,但其核心語義的界定并未背離規(guī)則與規(guī)范的視界[23]。公共服務(wù)理論從公共制度設(shè)計與供給維度強調(diào)公共服務(wù)供給、社會公平與效率、公共財政的制度支撐以及政府監(jiān)管制度等,制度旨向轉(zhuǎn)向社會服務(wù)效度;同時,制度變遷研究還觸及“公共管理、治理、公共政策分析、比較政治學(xué)、國際關(guān)系、歐洲一體化等的研究和建設(shè)”[24]。這樣,制度問題研究就走上了具體制度設(shè)計的合理性和廣泛領(lǐng)域的制度功能追問中。

三、行政主體與公共制度關(guān)系

探討行政主體與公共制度關(guān)系一般以人與制度關(guān)系為基礎(chǔ)。西方對人與制度的研究最早可追溯至古希臘。《理想國》描述的三級社會制度體系,人是制度體系規(guī)約的客體,社會秩序和制度的制定者享有自由;《政治學(xué)》中強調(diào)“人是天生的政治動物”,城邦成員尋求城邦群體的獨立自由。隨著人的主體地位的確立,人們從個體中心主義看待社會與發(fā)展成為了近代人與制度關(guān)系的基本思路。作為近代人與制度關(guān)系解釋工具的契約論對前制度的人的生存狀態(tài)進行了假設(shè),霍布斯認(rèn)為是“狼群社會”,洛克認(rèn)為是“個體絕對權(quán)利的危險社會”,邊沁認(rèn)為是“個體理性沖動社會”,盧梭認(rèn)為是“牧羊社會”,如此等等;為了使社會秩序化,個體通過理性選擇制定制度,通過制度維護社會傳統(tǒng)以達(dá)到符合個體理性要求的契約社會模式。但契約的選擇與制度的設(shè)定是人性自私的結(jié)果,近代未能合理地解決人與制度之間的關(guān)系。最早將人與制度的研究運用于社會發(fā)展和經(jīng)濟增長的是20世紀(jì)初產(chǎn)生于美國的新古典主義經(jīng)濟學(xué)和新制度主義?？得⑺箍隙ㄖ贫仁恰凹w行為控制個體行為”,諾斯認(rèn)為“制度是為約束在謀取財富或本人效用最大化中個人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德行為準(zhǔn)則”[25]。諾斯通過制度變遷和制度創(chuàng)新對經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的意義肯定組織發(fā)展是制度變遷的結(jié)果,并強調(diào)尋找適合本國實際的制度安排路徑,對人與制度關(guān)系研究起到積極作用。

中國關(guān)于人與制度關(guān)系研究可以追溯到先秦時期。先秦諸子從不同角度分析了春秋戰(zhàn)國法度不興問題,強調(diào)人與制度的協(xié)調(diào)。自秦至清,思想家們強調(diào)在制度框架內(nèi)對人的因素加以重視。到了民國時期,政治學(xué)家、社會學(xué)家受西方學(xué)術(shù)影響,開始系統(tǒng)地關(guān)注和研究制度問題,重視制度的建構(gòu)及其發(fā)展,將人的思想革命置于社會結(jié)構(gòu)變革的過程中。20世紀(jì)70年代以來,現(xiàn)實社會發(fā)展強調(diào)人的主體價值,將人與制度聯(lián)系起來成為公共行政研究的一個重要內(nèi)容,并將制度稱為人與社會發(fā)展的中介,闡述了制度影響社會發(fā)展的過程、地位、作用及其機制等?？梢?行政主體與公共制度關(guān)系問題始終貫穿于人與制度關(guān)系研究中。首先,權(quán)力是行政主體與公共制度的核心范疇。行政主體體現(xiàn)為享有行政權(quán)力的行政組織的結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò);公共制度體現(xiàn)為構(gòu)成和維護結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)的行為準(zhǔn)則。行政主體與公共制度呈現(xiàn)目的與手段的關(guān)系,體現(xiàn)行政權(quán)力運行的實存樣態(tài)。因此,“行政權(quán)力是連接行政主體與公共制度的核心概念,也是洞悉行政主體與公共制度之關(guān)聯(lián)的要點”[18]109。從行政學(xué)說史看,韋伯強調(diào)行政權(quán)力在行政主體和公共制度中的重要作用,即“不僅行政組織圍繞行政權(quán)而確立,而且行政制度也是圍繞行政權(quán)的運作與落實而展開并生成的”[18]109。從發(fā)生學(xué)上看,現(xiàn)有行政主體與公共制度的最初形式緣于社會生活的規(guī)范習(xí)俗,制度早于主體;國家結(jié)構(gòu)中的行政主體和公共制度以行政權(quán)運作為軸心,二者具有同時緣起性。所以,行政主體與公共制度是行政權(quán)力得以運行的兩輪,偏廢任何一方,行政權(quán)力即使存在也無法發(fā)揮作用。

其次,公共制度何以受崇?懷疑公共制度功能導(dǎo)致對行政主體主觀性認(rèn)識和能力的過分表達(dá),依賴公共制度功能則導(dǎo)致“制度崇拜”。制度崇拜是將“制度的力量無限擴大,制度被認(rèn)為可以化腐朽為神奇……只有建構(gòu)一系列精確、可靠的制度,社會生活中的諸多問題才能得以解決”[22]。顯然,制度崇拜致使制度帝國主義橫行而生成單向度人,行政主體的能動反思精神湮沒在制度理性的中,最終使制度工具失去呵護的旨向而走向功能性沒落。最后,行政主體與公共制度的協(xié)調(diào)機緣。學(xué)術(shù)界雖無明確表述行政主體與公共制度的協(xié)調(diào)關(guān)系,但相關(guān)認(rèn)識始終存在。荀子有言曰:“先王惡其亂也,故制禮儀以分之,以養(yǎng)人之欲,給人之求,使欲必不窮乎物,物必不屈于欲,兩者相持而長,是禮之所起也?！?《荀子•禮論》)必須明確,制度是人的制度。馬克思主義認(rèn)為人是客觀存在的、主觀能動的、社會歷史發(fā)展的、實踐變遷的人,公共制度是上層建筑;實踐是聯(lián)系人與制度并使其統(tǒng)一的基礎(chǔ),沒有人則沒有制度存在的可能性和必要性。新制度主義認(rèn)為:“制度的設(shè)計和執(zhí)行過程事實上就是一種個人的行為,而且在制度框架下,個人會有自由裁決權(quán)?！盵26]這就是說,制度的形成與人的偏好、價值觀選擇密切相關(guān),它是個體意識蘊涵的共同性的社會化形式;人類的理性反思能力是推動制度變遷和發(fā)展的原動力,所以,制度的變遷和發(fā)展是人的理性的社會化歷程;制度內(nèi)在地具有促進人性全面發(fā)展的人文底蘊[27]。同時,人是制度的人。新制度主義認(rèn)為,行政主體行為受文化信念和社會準(zhǔn)則影響,文化信念以社會準(zhǔn)則為準(zhǔn)繩。一方面,制度為組織建構(gòu)提供價值規(guī)范與基本準(zhǔn)則,并激勵組織成員行為促成目標(biāo)的實現(xiàn)[18]113;另一方面,人是制度的實踐者,“制度作為一種人的本質(zhì)對象化的觀念性存在,它的結(jié)構(gòu)、規(guī)律及長期形成的各種關(guān)系和慣性等又制約著人的活動,成為人的實踐活動的構(gòu)成機制”[28]。所以,制度可以塑造人性并決定個體行為模式及其績效,即諾斯所謂“經(jīng)濟增長的關(guān)鍵因素在于制度因素”[18]112。

總之,從行政主體或公共制度出發(fā)對二者相互關(guān)系進行考察,雖有所闡述但并沒有對二者相互關(guān)系協(xié)調(diào)模式進行具有說服力的論證。人們更多地關(guān)注制度功能的研究,而公共制度設(shè)計與安排作為特定的社會資本主要由權(quán)力主體擔(dān)當(dāng)使命,任何具體制度都具有限定和規(guī)約作用,于是,所有的制度不可能獲得具有個性偏好的共同體成員的普遍認(rèn)同和遵守,所以,研究行政主體與公共制度關(guān)系問題是需要付出較大的學(xué)術(shù)成本的。