導(dǎo)語：行政規(guī)劃中私益保護(hù)分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、行政規(guī)劃中的利益沖突—權(quán)力與權(quán)利的博弈

在現(xiàn)代漢語中，“利益”被解釋為“好處”，通過利益的獲取，主體的需要將會得到滿足。當(dāng)能滿足利益需求的資源的有限性與對利益追求欲望的無限性發(fā)生矛盾時，就會產(chǎn)生利益沖突。“人生而有欲，欲而不得，則不能無求，求而無度量分界，則不能不爭。爭則亂，亂則窮?！眥2}利益沖突的產(chǎn)生基于兩個原因：一是資源的稀缺性；二是欲望的無限性。利益矛盾和沖突，貫穿于以往整個人類歷史發(fā)展過程，使人類歷史呈現(xiàn)出撲朔迷離、迂回曲折的外貌，但同時也使其表現(xiàn)出不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢。不同歷史時期人類社會的各種矛盾和沖突，包括不同個體、群體、階級、民族、種族、國家和地區(qū)之間以及它們相互之間的各種復(fù)雜的矛盾和沖突，歸根到底都源于某種利益矛盾和沖突。{3}序1

與其他行為主體一樣，行政主體的行為同樣也是為了一定的利益，行政主體行使行政規(guī)劃權(quán)、作出行政規(guī)劃行為也是如此。就行政規(guī)劃權(quán)的本質(zhì)屬性而言，行政主體行使行政規(guī)劃權(quán)應(yīng)該是為了公共利益，因?yàn)樾姓?quán)作為公權(quán)，其存在的唯一正當(dāng)性就是其公共屬性，即為了公共利益的需要?！肮娴木S護(hù)和提倡，可以說是現(xiàn)代國家積極的任務(wù)，也是許多實(shí)際政治運(yùn)作行為所追求的目標(biāo)之一?！眥4}181行政規(guī)劃權(quán)的運(yùn)行本身就是一個集合、維護(hù)公共利益的過程。在這個過程中，幾乎不可避免地會與其他利益發(fā)生一定的沖突，特別是與私益之間的沖突。

行政主體作出行政規(guī)劃的目的在于實(shí)現(xiàn)公共利益，是為了社會更好發(fā)展的需要，就此而言，這是與私益相一致的，因?yàn)橄鄬θ吮旧砭褪枪怖娴南碛姓?。但是，公共利益的享有者是社會大眾，就個人而言，從中可以享有的部分畢竟是有限的。而行政規(guī)劃則不可避免地會改變現(xiàn)狀，會對部分相對人的私益造成不利影響。因而，行政規(guī)劃中公共利益與私益雖然有一致的一面，但公益與部分私益之間的沖突是不可避免的。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政主體與行政相對人的一般關(guān)系是“命令-服從”的關(guān)系，行政更多地具有管理、命令、強(qiáng)制的色彩，而較少有服務(wù)、指導(dǎo)、合作的理念融入其中。政府通常直接向企業(yè)、事業(yè)組織、社會團(tuán)體，乃至公民個人發(fā)號施令。個人附屬于單位，單位附屬于政府。政府不僅通過計劃對國家實(shí)行宏觀管理，而且通過各種紅頭文件、命令、指示對單位實(shí)行微觀管理，單位對個人實(shí)行直接控制。{5}11在此背景下，個人的私益觀念受到很大的抑制，公共利益與私益之間的沖突雖然也存在，但顯得并不突出。而隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，利益多元化的局面逐步形成，私益得到前所未有的發(fā)展和重視。因而，行政過程中公益與私益的沖突也就相對顯得明顯。此外，由于我國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，利益多元化的局面也日益形成，私益的表現(xiàn)形態(tài)也日趨多樣化，這不僅使得協(xié)調(diào)公益與私益之間的沖突更為困難，而且還可能出現(xiàn)私益假公益之名的情況，即出現(xiàn)“公共權(quán)力的異化”—公共權(quán)力的運(yùn)用違背了其公共屬性，并不是真正為了實(shí)現(xiàn)公益，而是假公益之名以擴(kuò)張私益。在行政主體廣泛存在部門利益、小集體利益的今天，這種情況更為普遍。這種“公益”與私益之間的沖突實(shí)際上是私益與私益之間的沖突。當(dāng)然，由于公共利益屬于不確定性概念，“公益是一個不確定多數(shù)人的利益。這個不確定的多數(shù)受益人也就符合公共（公眾、社會大眾Publikum）的意義。”{4}166而且公共利益是相對而言的，當(dāng)個人與一個小的集體相比時，個人無疑代表的是個體利益，而小集體代表的則是公共利益。但當(dāng)小集體與一個更大的集體相比較時，則小集體就不能再代表公共利益，而由大的集體取而代之。因而，在現(xiàn)實(shí)中，正確判斷公益與私益，無疑具有一定的難度。

行政規(guī)劃中的公共利益與私益之間的沖突，具體表現(xiàn)為行政主體的行政規(guī)劃權(quán)與相對人權(quán)利之間的博弈。利益與權(quán)利、權(quán)力之間的關(guān)系十分密切。首先，權(quán)力利益之間的關(guān)系十分密切。托馬斯·霍布斯（ThomasHobbes）將權(quán)力定義為“獲得未來任何明顯利益的當(dāng)前手段”。{6}20“權(quán)力標(biāo)志著一個階級實(shí)現(xiàn)其特殊的客觀利益的能力”，{7}108-109“對物質(zhì)利益的控制一經(jīng)濟(jì)權(quán)力一是權(quán)力的主要形式之一”。{8}132由此觀之，權(quán)力與利益的關(guān)系十分密切，權(quán)力既可能成為正當(dāng)利益的維護(hù)手段，也可能成為謀取不正當(dāng)利益的工具；其次，權(quán)利與利益的關(guān)系同樣十分密切。權(quán)利是主體為追求利益而可以采取的行為，這種行為的動機(jī)和目的是利益。“權(quán)利是利益的抽象化和法律化的表達(dá)形式，通過利益范疇我們可以看到權(quán)利范疇的社會生活和人性底蘊(yùn)。”{9}權(quán)利的本質(zhì)是其利益屬性，主體需要的權(quán)利，總是與他追求或維護(hù)的一定利益有關(guān)。但利益本身不等于權(quán)利，權(quán)利本身同樣亦不等于利益。權(quán)利本身是追求利益的法律活動形式，通過行使權(quán)利可能得到利益，但也可能得不到利益。

利益的取得總是與權(quán)利或權(quán)力緊密聯(lián)系的，因?yàn)?，“利益是主體所追求的目的，權(quán)力和權(quán)利則是主體追求目的的手段”。{10}33具體言之，權(quán)力與權(quán)利分別是獲取公共利益與私益的手段。私益的取得與維護(hù)有賴于權(quán)利的行使，對于公益而言，其取得和維護(hù)則有賴于權(quán)力的運(yùn)用。因而，在行政規(guī)劃中公共利益與私益的沖突，也就表現(xiàn)為權(quán)力與權(quán)利的博弈。而利益沖突的結(jié)果如何，也就取決于權(quán)力與權(quán)利之間的力量對比以及博弈的結(jié)果。

二、行政規(guī)劃中私益保護(hù)的必要性與路徑

（一）行政規(guī)劃中私益保護(hù)的必要性

權(quán)力與權(quán)利之間的力量對比，決定了沖突的結(jié)果必然是權(quán)力占據(jù)上風(fēng)。在相對人的權(quán)利有完善的保護(hù)機(jī)制的環(huán)境下，私益較少地因?yàn)楣怖娴男枰軗p。在沒有完善的權(quán)利保護(hù)機(jī)制的環(huán)境下，私益將不可避免地受到權(quán)力的損害。因?yàn)?，“一切有?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！眥11}154

與有國家強(qiáng)制力作為后盾的行政權(quán)力相比，權(quán)利總是處于弱勢地位。因而，必須借助于一定的機(jī)制，使權(quán)利在與權(quán)力的博弈中能夠增強(qiáng)自身的力量，從而使權(quán)利與權(quán)力能夠達(dá)到一種相對均衡的狀態(tài)。這不僅是社會公正的需要，同時也是行政法的基本任務(wù)之一?！胺ㄖ蔚暮诵淖罱K會涉及到政府的權(quán)力和個人權(quán)利的關(guān)系問題?！眥12}30控制行政主體的權(quán)力、維護(hù)行政相對人的權(quán)利，是行政法學(xué)的基本范疇。要在行政規(guī)劃領(lǐng)域保護(hù)私益不受侵害，除了要加強(qiáng)對行政規(guī)劃權(quán)的規(guī)制以外，還必須建立和完善相應(yīng)的私益保護(hù)機(jī)制，使私益能夠得到更多、更好的保護(hù)。建立完善的私益保護(hù)機(jī)制是構(gòu)建和諧社會的必然需求，因?yàn)檫@是實(shí)現(xiàn)“公平正義”—和諧社會[1]的基本內(nèi)涵之一—的需要。只有建立完善的私益保護(hù)機(jī)制，才可能實(shí)現(xiàn)行政規(guī)劃領(lǐng)域的“公平正義”。

（二）行政規(guī)劃中私益保護(hù)的路徑

由于行政權(quán)力與權(quán)利在力量對比上具有不對等性，因而，在行政權(quán)與權(quán)利博弈過程中要保護(hù)私益不受不法侵害，就必須建構(gòu)起有效的制度體系，矯正雙方在力量對比上的失衡?！敖鉀Q現(xiàn)代行政法失衡的主要法律方法之一即是在立法過程中引進(jìn)博弈，通過立法過程中的多方博弈以實(shí)現(xiàn)行政法的行政權(quán)與相對方權(quán)利的結(jié)構(gòu)性均衡?！眥13}就具體的路徑而言，一是通過分權(quán)制約行政權(quán)的濫用。“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！眥11}154通過分權(quán)以制約行政權(quán)的濫用，具體又可分為兩種途徑，一方面可以通過其他權(quán)力來制約行政權(quán)，如立法權(quán)、司法權(quán)等，另一方面，又可通過行政權(quán)的內(nèi)部分權(quán)來達(dá)到制約行政權(quán)的目的。二是通過確認(rèn)、擴(kuò)大相對人的權(quán)利以制約行政權(quán)，即謀求“以權(quán)利制約權(quán)力”。市民社會的發(fā)展與健全可以有效控制國家權(quán)力的濫用和無限蔓延。細(xì)觀西方國家法治發(fā)展的歷程，“一個自在自為的市場社會，為國家權(quán)力設(shè)置了不可逾越的障礙，使法治成為西方政治生活的一種經(jīng)驗(yàn)”。{14}191在制約行政權(quán)力方面，權(quán)利同樣可以發(fā)揮重要作用。這在通過行政程序來制約行政權(quán)力方面表現(xiàn)得十分明顯，通過擴(kuò)大相對人的參與權(quán)等使相對人參與到行政過程之中，從而可以在一定程度上限制行政權(quán)的濫用。但在具體構(gòu)建制度時，則可能是多種路徑的結(jié)合，如在同一制度中，既可能有通過分權(quán)來制約行政權(quán)的因素，同時也可能有通過擴(kuò)大相對人權(quán)利來制約行政權(quán)的因素。

行政規(guī)劃中對私益進(jìn)行保護(hù)具有多種路徑，一方面對行政規(guī)劃的規(guī)制客觀上會制約行政規(guī)劃權(quán)并對私益起到一定的保護(hù)作用，另一方面，還應(yīng)建立專門的私益保護(hù)機(jī)制，以期能對私益起到更好的保護(hù)作用。具體言之，應(yīng)在行政規(guī)劃領(lǐng)域建立和完善以下兩種機(jī)制：一是確立行政規(guī)劃過程中的損失補(bǔ)償制度；二是完善行政規(guī)劃救濟(jì)機(jī)制。確立行政規(guī)劃確定過程中的損失補(bǔ)償制度的目的在于使相對人的私益在行政規(guī)劃過程中就受到足夠的重視并為私益的保護(hù)提供一個有效的平臺。而完善行政規(guī)劃救濟(jì)機(jī)制的目的則在于提供一種私益保護(hù)的事后救濟(jì)機(jī)制，通過借助于司法的力量來保護(hù)相對人的私益，畢竟“司法公正是社會最后的公正”。行政規(guī)劃救濟(jì)機(jī)制的完善為相對人通過司法途徑保護(hù)私益提供了可能。

三、確立行政規(guī)劃中的損失補(bǔ)償制度

行政補(bǔ)償是指行政主體基于公共利益的需要，在管理國家和社會公共事務(wù)的過程中合法行使公權(quán)力的行為致使公民、法人或其他社會組織的合法權(quán)益遭受特別損害，依公平原則，對遭此損害的相對人給予合理補(bǔ)償?shù)男袨?。{15}48在我國現(xiàn)有的法律體系中，對補(bǔ)償做出明確規(guī)定的為數(shù)不多，而且范圍也十分有限，如憲法中明確規(guī)定的補(bǔ)償情形僅限于“土地的征收、征用”[2].而實(shí)際上需要予以補(bǔ)償?shù)那樾芜h(yuǎn)不止于此。行政規(guī)劃作為對相對人私益有著廣泛影響的領(lǐng)域，有必要建立完善的損失補(bǔ)償體系，從而在維護(hù)公共利益的同時對私益形成最大程度的保護(hù)。

（一）行政規(guī)劃中損失補(bǔ)償?shù)念愋?/p>

行政規(guī)劃中的損失補(bǔ)償，主要包括以下兩種類型：

1．行政規(guī)劃確定中的損失補(bǔ)償

在行政規(guī)劃的確定過程中，當(dāng)行政規(guī)劃對相對人的利益造成不利影響時，是否給予補(bǔ)償、如何補(bǔ)償就必然成為相對人關(guān)注的問題之一。如果在行政規(guī)劃的確定過程中不能就補(bǔ)償與利益受到不利影響的相對人達(dá)成一致，那么在行政規(guī)劃的實(shí)施過程中可能會遇到較大的阻力，進(jìn)而影響到行政規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)程。因而，有必要將相對人的損失補(bǔ)償制度作為行政規(guī)劃確定過程中的一個重要環(huán)節(jié)。行政規(guī)劃的確定在有法律規(guī)定的情況下具有明確行政規(guī)劃主體與相對人之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的效果，可成為權(quán)利形成性的行為。其作為權(quán)利形成性行為的主要體現(xiàn)是實(shí)施行政規(guī)劃所需的后續(xù)措施經(jīng)規(guī)劃的確定而固定?！坝媱澊_定程序具有征收法上的預(yù)決效果，也就是說，原則上確定了征收的適法性。征收程序要解決的問題是征收的方法和補(bǔ)償?shù)臄?shù)額?！眥16}749因而，行政規(guī)劃中的補(bǔ)償實(shí)際上是就規(guī)劃所確定的后續(xù)措施對相對人的損失所給予的補(bǔ)償，即在行政規(guī)劃的確定中不僅需要明確行政規(guī)劃的后續(xù)措施，而且在行政規(guī)劃的后續(xù)措施對相對人的利益造成損害時還要予以補(bǔ)償。如對相對人的財產(chǎn)予以征收、征用通常是實(shí)施行政規(guī)劃的重要的后續(xù)措施之一，當(dāng)在行政規(guī)劃的確定程序中確定了征收、征用的后續(xù)措施后，還應(yīng)確定征收、征用的補(bǔ)償問題。

在行政規(guī)劃的確定程序中確立補(bǔ)償制度，乃基于以下幾個方面的需要：首先，是保護(hù)相對人利益的需要。當(dāng)行政規(guī)劃中的后續(xù)措施的實(shí)施可能會侵害到部分相對人的利益時，如不予以補(bǔ)償，則對這部分相對人而言有失公允，這部分相對人將因行政規(guī)劃的實(shí)施而額外承受了“公共負(fù)擔(dān)”和受到了“特別犧牲”。保護(hù)相對人的利益、追求公共利益與私益之間的“均衡”是行政法的基本任務(wù)，因而，應(yīng)在行政規(guī)劃確定程序中確立損失補(bǔ)償制度。其次，是提高行政規(guī)劃效率的需要。行政規(guī)劃的確定程序?yàn)樾姓黧w與相對人的溝通和對話提供了一個平臺，雙方的爭議不僅僅限于是否應(yīng)該采取哪些措施，而且還包括了在后續(xù)措施造成相對人的損害時是否給予補(bǔ)償?shù)膯栴}。如在規(guī)劃確定程序中僅僅只確定后續(xù)措施而不就補(bǔ)償?shù)膯栴}達(dá)成一致，則必然造成行政主體與相對人之間的爭議無法得到全部解決。而相對人也必然會從維護(hù)自己利益的角度出發(fā)，消極對待行政規(guī)劃的實(shí)施甚至采取對抗措施。誠然，雖然也可以先確定后續(xù)措施，而就后續(xù)措施造成的相對人的損失補(bǔ)償問題另行解決，但這樣的方式將因權(quán)利義務(wù)關(guān)系的不確定而造成新的矛盾，將會大大降低行政規(guī)劃的效率。因而，從“經(jīng)濟(jì)”的角度出發(fā)，應(yīng)該在行政規(guī)劃中確立損失補(bǔ)償制度，從而為行政規(guī)劃的順利實(shí)施掃清障礙，從而提高行政規(guī)劃的實(shí)施效率。第三，是事先補(bǔ)償原則的要求。所謂事先補(bǔ)償原則是要求行政機(jī)關(guān)對相對人財產(chǎn)權(quán)為征收前必須先對相對人的損害進(jìn)行補(bǔ)償，至少必須與相對人就補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)、方式及補(bǔ)償金的支付時限等問題達(dá)成協(xié)議。{15}142事先補(bǔ)償原則體現(xiàn)了現(xiàn)代國家基于公共利益的需要而剝奪或限制人民財產(chǎn)權(quán)時應(yīng)最大限度地保護(hù)私人利益，體現(xiàn)了對私益的尊重。事先補(bǔ)償?shù)脑瓌t為大多數(shù)國家的憲法所確認(rèn)。如1993年的《俄羅斯憲法》第35條第3項(xiàng)規(guī)定：“任何人均不得被剝奪其財產(chǎn)，除非根據(jù)法院決定。為了國家需要強(qiáng)行沒收財產(chǎn)只能在預(yù)先作出等價補(bǔ)償?shù)那闆r下進(jìn)行?！?/p>

2．行政規(guī)劃變更、終止中的損失補(bǔ)償

基于行政規(guī)劃的特性，在任何時候都完全恪守已確定的行政規(guī)劃既不可能，而且也不符合公共利益的需要。但行政規(guī)劃確定后如變更或終止就可能會影響到相對人的利益。因此，在行政規(guī)劃的易變動特性與政府的誠信之間，一個可取的平衡點(diǎn)就是遵循“信賴保護(hù)”而給予相對人補(bǔ)償?；谛刨嚤Ｗo(hù)原則，當(dāng)相對人對行政規(guī)劃的確定形成信賴?yán)?，而行政?guī)劃的變更或終止造成相對人信賴?yán)娴膿p失時，應(yīng)對相對人給予必要的補(bǔ)償?！靶姓媱澕冉?jīng)公布后，即表示行政機(jī)關(guān)將依此計劃之內(nèi)容從事相關(guān)之行政行為，人民亦將由于此計劃之公布而信賴行政機(jī)關(guān)日后之作為。因此，若行政機(jī)關(guān)欲變更或終止其計劃時，即不得忽略人民信賴保護(hù)之問題?！眥17}131“另一方面，對于根據(jù)相應(yīng)計劃所提出的內(nèi)容而行動的私人來說，有時會由于該變更、中止造成其到目前為止的投資等都是徒勞的，導(dǎo)致對私人不利的現(xiàn)狀。因此，這便產(chǎn)生了若承認(rèn)計劃變更本身，就不能對因此給私人帶來的危險置之不理的問題?！眥18}156在做出行政規(guī)劃的變更、終止決定時，因規(guī)劃變更、終止而引起的補(bǔ)償問題的解決方案也應(yīng)一并確定。

（二）行政規(guī)劃中損失補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件

行政規(guī)劃中的損失補(bǔ)償必須符合一定的條件才能進(jìn)行。與一般行政補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件一致，行政規(guī)劃中的損失補(bǔ)償應(yīng)具備以下構(gòu)成要件：第一，行政主體的原因行為合法。原因行為是否合法是區(qū)分行政賠償和行政補(bǔ)償?shù)淖钪匾臉?biāo)準(zhǔn)。原因行為合法意味著行政主體對相對人財產(chǎn)造成的損失是一種合法作為?！白鳛樾姓a(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件之一，原因行為合法具有兩方面的含義：一是行政主體為剝奪或限制相對人財產(chǎn)權(quán)益的行為時，必須要有法律上的依據(jù)，至少不能與制定法沖突；二是行政主體為限制或剝奪行為時的動機(jī)和目的必須是基于公共利益的需要?！眥15}122

第二，造成相對人的特別損害。行政規(guī)劃中的后續(xù)措施的實(shí)施將造成相對人的特別損害是補(bǔ)償?shù)牧硪粯?gòu)成要件?！疤貏e損害”表明行政主體造成的損害不是“普遍的”，而是只在特定范圍內(nèi)的、針對部分相對人的“特別的”損害。

第三，具有因果關(guān)系。行政主體的原因行為與相對人遭受的特別損害之間具有因果關(guān)系是構(gòu)成補(bǔ)償?shù)牧硪灰Ｒ蚬P(guān)系要求原因行為與特別損害之間的聯(lián)系必須是本質(zhì)的、必然的聯(lián)系，而不能是間接的、偶然的聯(lián)系。

在行政規(guī)劃中，只有全部具備以上的三個條件時，才應(yīng)對相對人的損失予以補(bǔ)償。

（三）行政規(guī)劃中損失補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>

補(bǔ)償?shù)姆秶侵笇π姓黧w的哪些行為需要給予補(bǔ)償。補(bǔ)償范圍是補(bǔ)償制度的重要內(nèi)容。在行政規(guī)劃中，行政主體擬采取的以下行為造成相對人的損害則需要予以補(bǔ)償：

第一，征收。征收是行政規(guī)劃中常采用的后續(xù)措施，在道路建設(shè)等公共設(shè)施的規(guī)劃中，征收幾乎是必不可少的后續(xù)措施。征收對相對人利益的影響也最為直接和明顯。因此，征收構(gòu)成了行政規(guī)劃中損失補(bǔ)償?shù)淖钪饕慕M成部分。在征收補(bǔ)償中，具體征收的范圍值得關(guān)注，類似的爭議也經(jīng)常發(fā)生。例如，由于建設(shè)水庫，村落的大部分被收用，許多住戶都已經(jīng)搬遷，只剩下一戶人家住在偏僻的半山腰時，其生活中的諸多不便與困難，皆屬于因公共事業(yè)而受到的間接損害。{18}615類似的例子還如基于公共利益的需要并不需要征收相對人的全部財產(chǎn)，但部分征收將嚴(yán)重影響相對人剩余財產(chǎn)的價值與效用。筆者認(rèn)為，在此情況下，應(yīng)將剩余的財產(chǎn)征收或者在不征收的情況下也給予一定的補(bǔ)償。

第二，征用。同征收一樣，征用也是行政規(guī)劃中經(jīng)常需要采取的后續(xù)措施，而且兩者經(jīng)常一起使用，但兩者之間存在著一定的區(qū)別?！罢魇蘸驼饔糜兴鶇^(qū)別：征收通常是所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，相應(yīng)財產(chǎn)由相對人所有轉(zhuǎn)為國家所有；征用則通常不轉(zhuǎn)移財產(chǎn)所有權(quán)，行政主體只是對相對人財產(chǎn)’借用’（強(qiáng)制性’借用’）一段時間，用完以后仍歸還相對人?！眥19}

第三，其他造成相對人損失的后續(xù)措施。主要包括基于公共利益的需要而對相對人的權(quán)利予以限制的行為等。

（四）行政規(guī)劃中損失補(bǔ)償?shù)某绦?/p>

行政規(guī)劃基本上可分解為以下幾個步驟：行政規(guī)劃目標(biāo)的確定、行政規(guī)劃的擬定、行政規(guī)劃的確定、行政規(guī)劃的變更或廢止。在這幾個步驟中，行政規(guī)劃的確定具有最為重要的意義。行政規(guī)劃的確定，是行政主體在經(jīng)過一定的程序?qū)π姓?guī)劃的擬定方案予以審查后，就是否批準(zhǔn)行政規(guī)劃的擬定方案作出決定。行政規(guī)劃的確定是行政規(guī)劃發(fā)揮作用的必然前提，只有已經(jīng)確定的行政規(guī)劃才能產(chǎn)生一定的法律效果。

建立行政規(guī)劃中的損失補(bǔ)償制度，其基本的程序要求是如何補(bǔ)償相對人的損失成為行政規(guī)劃過程中的一個重要議題，有關(guān)的行政主體在確定、變更或廢止行政規(guī)劃時，必須明確如何補(bǔ)償相對人的損失。如行政主體在確定某區(qū)域舊城改造規(guī)劃時，除了要有具體的改造設(shè)計方案、具體的實(shí)施者、資金來源等內(nèi)容外，還應(yīng)明確如何補(bǔ)償相對人損失的方案。

四、完善行政規(guī)劃的救濟(jì)制度

通過實(shí)體及程序來限制行政規(guī)劃權(quán)的濫用無疑是有效的，但僅僅依靠程序控制是不夠的，還必須建立有效的法律救濟(jì)機(jī)制。在我國，已經(jīng)有一套相對完整的行政救濟(jì)體系，因而，對于行政規(guī)劃的救濟(jì)，不是要研究如何建立救濟(jì)制度，而是如何將其納入現(xiàn)有的救濟(jì)體系之中，避免出現(xiàn)現(xiàn)有的救濟(jì)制度難以適用于行政規(guī)劃的情況。

（一）擴(kuò)大相對人的救濟(jì)請求權(quán)

對法律活動來說，也許重要的不是承認(rèn)權(quán)利，而在于如何恰當(dāng)?shù)嘏渲脵?quán)利，并因此給予恰當(dāng)?shù)木葷?jì)。也正是由于這個原因，普通法上的權(quán)利一直同司法救濟(jì)相聯(lián)系，有“無救濟(jì)就無權(quán)利”之說法。{20}182由于救濟(jì)制度具有被動性的特點(diǎn)，遵循“不告不理”的規(guī)則，因此，基于維護(hù)相對人合法利益的需要，相對人應(yīng)擁有與之相適應(yīng)的請求救濟(jì)的權(quán)利。針對行政主體的行政規(guī)劃行為，相對人應(yīng)享有以下救濟(jì)請求權(quán)：

1．撤銷請求權(quán)

行政主體的行為必須合法，這是法律的基本要求，對行政規(guī)劃而言同樣如此。行政規(guī)劃必須遵守現(xiàn)行的行政法律規(guī)范，而不得與之相沖突。當(dāng)行政主體所確定的行政規(guī)劃與現(xiàn)行的法律規(guī)范相沖突時，利益與之相關(guān)的相對人可以請求撤銷已經(jīng)確定的行政規(guī)劃，即享有行政規(guī)劃的撤銷請求權(quán)。

2．防護(hù)措施請求權(quán)

為了避免行政規(guī)劃的實(shí)施對相對人造成不利影響，在行政規(guī)劃的實(shí)施中可能需要采取一些相應(yīng)的保護(hù)性措施以防止侵害相對人的利益。如德國《聯(lián)邦行政程序法》第73條第2款規(guī)定：“……規(guī)劃確定機(jī)關(guān)須要求規(guī)劃承擔(dān)者采取必要預(yù)防或設(shè)立和保持有關(guān)設(shè)施，以保護(hù)公共福利，或避免對他人正當(dāng)利益造成的消極后果。如該等預(yù)防或設(shè)施無濟(jì)于事，或與規(guī)劃不可協(xié)調(diào)，當(dāng)事人有權(quán)請求適當(dāng)?shù)慕疱X補(bǔ)償?！睂Υ耍?dāng)行政規(guī)劃的實(shí)施中需要采取此類措施而行政規(guī)劃的確定裁決中又無此內(nèi)容時，相對人享有防護(hù)措施請求權(quán)，要求增加此類防護(hù)措施。

3．過渡措施和補(bǔ)救措施請求權(quán)

該項(xiàng)請求權(quán)針對的是行政規(guī)劃的變更和廢除后相對人利益的保護(hù)問題。根據(jù)該項(xiàng)請求權(quán)，已經(jīng)按照規(guī)劃采取了相應(yīng)的處置，因行政規(guī)劃的變更和消滅而遭受財產(chǎn)損失的人，可以要求行政機(jī)關(guān)為此采取過渡措施或者通過適應(yīng)性幫助。通過這種方法，一方面必要的計劃變更得以執(zhí)行，另一方面有關(guān)公民的利益得到考慮。{21}417因此，當(dāng)行政規(guī)劃變更或終止后對相對人利益造成不利影響而需要采取過渡措施或補(bǔ)救性措施時，相對人可依法請求行政主體采取此類措施，當(dāng)行政主體拒絕采取有關(guān)措施時，相對人可請求司法救濟(jì)。

4．規(guī)劃執(zhí)行請求權(quán)

規(guī)劃執(zhí)行請求權(quán)的目的在于保證規(guī)劃能夠被執(zhí)行和遵守，避免行政主體采取違反行政規(guī)劃確定的義務(wù)的行為。相對人請求執(zhí)行規(guī)劃必須具備以下相關(guān)條件：（1）執(zhí)行請求權(quán)的客體是經(jīng)法定程序得以確定的規(guī)劃;（2）執(zhí)行請求權(quán)的主體是與規(guī)劃執(zhí)行具有直接利益關(guān)系的人；（3）行政機(jī)關(guān)已經(jīng)采取違反規(guī)劃所確定的義務(wù)的行為；（4）規(guī)劃請求權(quán)的內(nèi)容體現(xiàn)為要求行政機(jī)關(guān)遵守行政規(guī)劃，停止違反規(guī)劃的行為或者采取規(guī)劃所要求的措施。{22}373只有符合以上條件，相對人才能申請執(zhí)行規(guī)劃。

5．規(guī)劃存續(xù)請求權(quán)

規(guī)劃存續(xù)請求權(quán)的目的是維持規(guī)劃，保持規(guī)劃的穩(wěn)定性，反對規(guī)劃的變更或終止。由于行政規(guī)劃的確定屬于權(quán)利形成性的行為，因而，規(guī)劃存續(xù)請求權(quán)的目的在于保護(hù)規(guī)劃形成的行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。但是，對于規(guī)劃而言，穩(wěn)定是相對的，變動是絕對的。因而，“原則上不承認(rèn)一般的計劃存續(xù)請求權(quán)，否則，個人的信賴?yán)婢蜁冀K優(yōu)先于變更計劃的公共利益，有意義的計劃—也以靈活性為前提—將不復(fù)存在。只有在例外或者計劃的作出采取了法律規(guī)范或者行政行為形式的情況下，才存在計劃存續(xù)（臨時）的請求權(quán)?！眥21}415為維護(hù)規(guī)劃的穩(wěn)定性，利害關(guān)系人更多行使的是“排除違法變更、廢止請求權(quán)”，而非存續(xù)請求權(quán)。{22}374

6．補(bǔ)償、賠償請求權(quán)

補(bǔ)償、賠償請求權(quán)是維護(hù)相對人利益的一項(xiàng)重要權(quán)利。當(dāng)相對人的利益受到行政規(guī)劃的損害而沒有得到相應(yīng)的補(bǔ)償時，相對人得依法行使補(bǔ)償、賠償請求權(quán)以維護(hù)自己的合法權(quán)益。在行政主體的行為違法時，相對人可行使賠償請求權(quán)，當(dāng)行政主體的行為合法但損害了相對人的利益時，相對人可行使補(bǔ)償請求權(quán)。

（二）選擇合適的救濟(jì)路徑

我國現(xiàn)有的針對行政行為的救濟(jì)體系包括行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償、信訪等。其中，具備完善的制度體系、能對相對人的利益起到有效保護(hù)作用的救濟(jì)制度主要為行政復(fù)議制度和行政訴訟制度。但是，并非行政主體的所有行為均能被納人行政復(fù)議和行政訴訟之中，因而，需要對行政規(guī)劃的可復(fù)議性和可訴性進(jìn)行分析，以為行政規(guī)劃的救濟(jì)選擇一條合適的路徑。

1．不適用行政復(fù)議—程序經(jīng)濟(jì)角度的考量

在行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系上，各國均遵循“司法最終”的原則，行政復(fù)議通常作為行政訴訟之前置程序而存在，有的行為在提起訴訟前必須經(jīng)過行政復(fù)議，而有些行為可以不經(jīng)復(fù)議而直接提起訴訟。但是，很少有規(guī)定行政主體的行為應(yīng)不經(jīng)過行政復(fù)議程序的。但是，此類的規(guī)定在行政規(guī)劃的救濟(jì)制度中則普遍存在。而之所以作出這種規(guī)定，主要是出于程序經(jīng)濟(jì)的考慮。在德國，根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》第74條第1款和第70條規(guī)定，行政復(fù)議不僅沒有必要，而且不適法。{16}267依據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》第70條的規(guī)定，以要式行政程序所生的行政行為為標(biāo)的提起行政訴訟的，不需對之在前置程序中予以復(fù)查。對于行政規(guī)劃不應(yīng)經(jīng)過行政復(fù)議程序的理論，我國臺灣學(xué)者董保城作了更為詳盡的闡釋：“由于計劃于確定程序之過程中已使相關(guān)之行政機(jī)關(guān)、人民或團(tuán)體透過聽證程序作充分陳述，應(yīng)已兼顧利益衡量妥當(dāng)性與客觀性，故任何不服確定計劃裁決之人毋庸經(jīng)訴愿程序即可徑行向行政法院提起撤銷之訴。此因若仍循一般撤銷之訴前置訴愿程序，無形中讓上級機(jī)關(guān)藉訴愿合目的性審查之程序，變動在計劃確定程序中對利害關(guān)系人與行政機(jī)關(guān)經(jīng)繁復(fù)程序而達(dá)成之共識之結(jié)果，反有害確定計劃裁定之可行與妥當(dāng)性。”{23}811當(dāng)然，不適用行政復(fù)議程序的前提是行政規(guī)劃的確定經(jīng)過了聽證程序。因而，從程序經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)，在行政規(guī)劃的確定經(jīng)過了聽證程序的前提下，為了更好地發(fā)揮行政規(guī)劃的利益整合的功能，行政規(guī)劃應(yīng)不適用行政復(fù)議程序。

2．適用行政訴訟—行政規(guī)劃救濟(jì)的合適路徑

由于司法界和學(xué)界對行政規(guī)劃的性質(zhì)存在著較大的爭議，因而，在我國行政規(guī)劃一直被排除在司法救濟(jì)的范圍之外，這也使得行政規(guī)劃權(quán)缺少來自司法力量的制約，因而私益也就更加容易受到侵害。與行政規(guī)劃中的補(bǔ)償制度相比，我國的司法體制已經(jīng)較為完善，要解決的問題就是如何將行政規(guī)劃納入現(xiàn)有的司法體制之中，使“行政規(guī)劃”成為行政訴訟的標(biāo)的。

關(guān)于行政規(guī)劃是否可訴的問題，存在著廣泛的爭議。而主要的問題即在于行政規(guī)劃定性的困難，因?yàn)?，“行政法計劃的法律救?jì)取決于其表現(xiàn)形式。一旦其法律形式被法律規(guī)定或者得到明確，法律救濟(jì)的途徑和種類也就相應(yīng)地得以確定?！眥16}185在德國，行政規(guī)劃的可訴性曾存在著爭議，但隨著《聯(lián)邦行政程序法》的頒布以及對行政規(guī)劃研究的深入，此類爭議已不復(fù)存在。因?yàn)?，根?jù)司法界和學(xué)界的通說，計劃確定裁決屬于權(quán)利形成性的行政行為。{16}258據(jù)此，可以對行政規(guī)劃的確定裁決提起訴訟在德國已無異議。在臺灣，德國的理論也得到了普遍的贊同。而在日本，法院的判例長期以來一直認(rèn)為，即使是拘束性的計劃也不具有處分性。最高法院否定了作為拘束性計劃即土地規(guī)劃事業(yè)的計劃的處分性，指出：“該計劃不過是事業(yè)的一種藍(lán)圖，以公告事業(yè)計劃對國民加以限制，僅停留在法律賦予計劃的一種附帶性效果，而不是對特定個人的具體處分。因此，爭訟該計劃自體，缺乏爭訟的成熟性乃至具體的案件性?！眥24}57然而，最近的判例雖然是極為限定的，但也出現(xiàn)了承認(rèn)行政計劃具有處分性的傾向（最高法院1985年12月17日判決，民事集第39卷第8號第1821頁；最高法院1986年1月13日判決，民事集第46卷第1號第1頁；大阪高等法院1988年6月24日判決，協(xié)助裁判例集第39卷第5，6號第498頁等）。{24}57，類似的爭議在我國也普遍存在，而行政規(guī)劃也隨之被排除在司法救濟(jì)的范圍之列。

從前述的爭議中不難看出，行政規(guī)劃是否可訴的關(guān)鍵在于以下幾個方面：第一，行為的性質(zhì)，即是否為具體行政行為，是否具有對權(quán)利義務(wù)的處分性；第二，是否成熟，既是否達(dá)到了合適由法院受理的階段。成熟原則是指行政程序必須發(fā)展到適宜由法院處理的階段，即已經(jīng)達(dá)到成熟的程序，才能允許司法審查。通常假定行政程序達(dá)到最后階段才算成熟。{25}642在我國，要將行政規(guī)劃納入現(xiàn)有的司法救濟(jì)體制中，同樣要解決以上兩個方面的問題。其實(shí)，成熟原則雖然是判斷法院介入行政主體行為的時間標(biāo)準(zhǔn)，其同樣也與受案范圍密切相關(guān)。我國行政訴訟法的“受案范圍”實(shí)際上也包括了這一標(biāo)準(zhǔn)，即從行政過程的角度來看，只能對行政過程的最后一個階段提出訴訟，而不能對行政過程完成前的“階段性行為”提出訴訟。因而，是否成熟實(shí)際上也是判斷一個行為是否屬于具體行政行為的一個標(biāo)準(zhǔn)。其與處分性一起共同構(gòu)成了判斷一個行為是否為具體行政行為的標(biāo)準(zhǔn)。具有處分性是判斷具體行政行為的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，而成熟性則是時間標(biāo)準(zhǔn)。因而，關(guān)于行政規(guī)劃是否可訴的問題歸根結(jié)底在我國就是其是否屬于具體行政行為的問題。

根據(jù)我國《行政訴訟法》第2條規(guī)定，我國行政訴訟的受案范圍為“具體行政行為”[3].只有證明行政規(guī)劃為具體行政行為，才能夠?qū)⑵浼{入現(xiàn)行的司法救濟(jì)體制之中。對于行政規(guī)劃的性質(zhì)，關(guān)鍵在于是否將行政規(guī)劃的確定裁決作為行政規(guī)劃的最后階段以及行政規(guī)劃確定裁決的法律效果如何。{26}對于行政規(guī)劃確定裁決的性質(zhì)，在德國和臺灣地區(qū)并無爭議，均認(rèn)為其屬于權(quán)利形成性的行為，即屬于行政行為，而又因?yàn)閰⑴c行政規(guī)劃的利害關(guān)系人的范圍是特定的，因而行政規(guī)劃的確定裁決屬于具體行政行為。因此，借鑒德國和臺灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，將行政規(guī)劃納入我國現(xiàn)有的司法體系之中完全可能，唯一需要明確的就是在將來的《行政程序法》或相關(guān)法律中對行政規(guī)劃確定裁決的效果加以明確。

（三）行政規(guī)劃接受司法審查的限度

在明確了行政訴訟應(yīng)適用于行政規(guī)劃之后，需要解決的另一重要問題就是行政規(guī)劃接受司法審查的限度，是全面的審查還是部分審查？由于在行政規(guī)劃領(lǐng)域行政主體享有廣泛的裁量權(quán)，決定了法院難以對行政規(guī)劃進(jìn)行全面的審查，其審查范圍主要限于以下兩個方面：

第一，合法與否的審查。行政規(guī)劃作為行政權(quán)運(yùn)行之具體方式，必須遵守法律的相關(guān)強(qiáng)制性的規(guī)定和基本原則，符合行政行為合法的基本要求，即主體合法、權(quán)限合法、內(nèi)容合法、程序合法。對于行政規(guī)劃不符合以上要求的，法院可以依法作出相應(yīng)的判決。

第二，對裁量權(quán)濫用的審查。行政主體雖然在行政規(guī)劃的作出過程中享有廣泛的裁量權(quán)，但也應(yīng)有一定的限度，即不能濫用裁量權(quán)。行政主體在行政規(guī)劃確定過程中的裁量權(quán)主要表現(xiàn)為其享有高度的利益衡量權(quán)。在利益衡量的過程中，行政主體應(yīng)遵守一定的限度，應(yīng)遵守“均衡原則”。在德國，“司法界為此提出了一個與裁量瑕疵相類似的權(quán)衡瑕疵理論，區(qū)分如下四種瑕疵：1．權(quán)衡片面。只有在權(quán)衡材料完整全面的情況下，才能進(jìn)行利益權(quán)衡。2．權(quán)衡武斷。對重要的利益應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是地進(jìn)行客觀的判斷。3．權(quán)衡疏漏。不能忽視有關(guān)的公共利益或者私人權(quán)益的意義。4．權(quán)衡失調(diào)。對沖突利益的衡量應(yīng)當(dāng)與該利益本身相稱?！眥16}266對于沒有遵守相應(yīng)的權(quán)衡規(guī)則，導(dǎo)致行政裁量權(quán)濫用的，法院可以依法作出判決。但是，法院對行政規(guī)劃中裁量權(quán)濫用的審查不能替代行政主體進(jìn)行衡量及作出決定：“法院不能以自己的利益權(quán)衡取代行政機(jī)關(guān)的利益權(quán)衡，而應(yīng)當(dāng)限于查明和確認(rèn)對權(quán)衡具有意義的情況是否實(shí)際上已經(jīng)被考慮（事實(shí)審查），但不能以對計劃主體利益權(quán)衡進(jìn)行重要補(bǔ)充的方式補(bǔ)救權(quán)衡中的瑕疵。”{16}266因而，法院對行政規(guī)劃中行政主體裁量權(quán)是否濫用的審查主要限于一種“程序本位”的審查，“程序本位的司法審查，可以利用一系列技術(shù)來干預(yù)行政，但并非替代行政作出決策。法院不再處理行政官員是否犯錯的問題，而是可以把行政決定發(fā)回，要求行政機(jī)關(guān)作出更為全面的事實(shí)認(rèn)定，或者要求行政機(jī)關(guān)在更具對抗性的行政程序中審查證據(jù)。”{27}27對于行政主體濫用裁量權(quán)的，法院只能判決撤銷，要求行政主體重新作出決.

注釋：

[1]和諧社會的內(nèi)涵豐富，對此同志作了精辟的闡述，他將和諧社會的基本內(nèi)涵歸納為民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然的和諧相處六個要素。

[2]參見《憲法》第10條第3款的規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?/p>

[3]參見《行政訴訟法》第2條的規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！薄缎姓V訟法》第11條、12條，以及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第1條又對行政訴訟的受案范圍作了進(jìn)一步的界定。

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【摘要】：行政規(guī)劃中的利益沖突，主要是公共利益與私益的沖突，兩者的沖突體現(xiàn)為權(quán)力與權(quán)利的博弈，兩者之間的力量對比決定了必須加強(qiáng)對私益的保護(hù)。在當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)通過確立行政規(guī)劃中的損失補(bǔ)償制度和完善行政規(guī)劃的救濟(jì)制度來加強(qiáng)對私益的保護(hù)。

【關(guān)鍵詞】：公共利益私益損失補(bǔ)償請求權(quán)