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摘要土地作為我國(guó)農(nóng)民的“衣食之源、生存之本”發(fā)揮著重要的保障功能。然而，由于農(nóng)村土地自身的和政策制度上的種種原因，其保障功能已經(jīng)逐漸退化，出現(xiàn)了既在扮演保障的角色，又在一定程度上阻礙農(nóng)村社會(huì)保障體系建立的尷尬局面，可謂是進(jìn)退維谷。分析了土地保障功能弱化的原因，以期能為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的建設(shè)提供一點(diǎn)思路。

關(guān)鍵詞土地保障農(nóng)村社會(huì)保障體系

1土地社會(huì)保障功能的表現(xiàn)形式

1.1基本生活保障

土地是農(nóng)民工作和生活的重要場(chǎng)所和生存基礎(chǔ)，為農(nóng)民提供了基本的衣食保障，這在自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)中表現(xiàn)尤為明顯。土地與勞動(dòng)結(jié)合是一種最簡(jiǎn)單的要素結(jié)合方式，在對(duì)勞動(dòng)力的素質(zhì)要求很低的情況下，就可以有很大的產(chǎn)出。農(nóng)民無(wú)需過(guò)多的勞動(dòng)技能訓(xùn)練，依靠自身的勞動(dòng)，只需投入少量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料就可以獲得維持基本生活的土地產(chǎn)品。即使在商品經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的今天，農(nóng)民的日常開(kāi)支仍然主要來(lái)源于土地收益。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，2002年農(nóng)戶(hù)年總收人中，家庭經(jīng)營(yíng)收人占65.7%，外出勞務(wù)收人占26.5%，而家庭經(jīng)營(yíng)收人主要來(lái)自于土地經(jīng)營(yíng)。

1.2養(yǎng)老保障

土地的養(yǎng)老保障功能體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)為數(shù)較少的孤寡老人(即農(nóng)村的“五保戶(hù)”)實(shí)行集體養(yǎng)老，集體養(yǎng)老的支出主要來(lái)源于集體土地的收人；二是對(duì)于為數(shù)眾多的一般老人，主要實(shí)行家庭養(yǎng)老。家庭養(yǎng)老的資金也來(lái)源于土地。如果自己有耕種能力，則可通過(guò)耕種土地獲得養(yǎng)老收人，如果喪失了耕種能力，則可以將土地轉(zhuǎn)移給家庭的其他成員(主要是子女)耕種，由其他家庭成員為其養(yǎng)老。當(dāng)然，喪失耕種能力的老人也可以將土地出租給家庭以外的人耕種，以土地的租金來(lái)維持生活。此外，農(nóng)民也會(huì)在進(jìn)入老年之前從以前的土地收益中預(yù)留一部分作為養(yǎng)老之用。

1.3失業(yè)保障

我國(guó)9億農(nóng)民中有5億左右的勞動(dòng)年齡人口，農(nóng)業(yè)只需要1億多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也只解決了1億多，還有大量的剩余勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移。但目前非農(nóng)就業(yè)并不十分看好，而且農(nóng)民工由于缺少教育和培訓(xùn)，文化素質(zhì)和知識(shí)技能低下，增加了其在非農(nóng)領(lǐng)域的就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。擁有一份土地，農(nóng)民在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)遭遇挫折時(shí)，就可以退而務(wù)農(nóng)，使自己的勞動(dòng)價(jià)值得以體現(xiàn)。由此可見(jiàn)，土地對(duì)于農(nóng)民具有抵御就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的功能。我們國(guó)家在工業(yè)化進(jìn)程以及農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過(guò)程中，之所以沒(méi)有出現(xiàn)“拉美化”現(xiàn)象(即拉美國(guó)家在工業(yè)化過(guò)程中，無(wú)地農(nóng)民涌入城市，經(jīng)濟(jì)衰敗，在城市周?chē)纬纱笠?guī)模貧民窟，社會(huì)犯罪和黑社會(huì)現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩不安)，土地作為失業(yè)保障的“調(diào)節(jié)器”、“安全網(wǎng)”功不可沒(méi)。

1.4醫(yī)療保障

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，建立在集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的合作醫(yī)療制度迅速瓦解，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體制基本上演變?yōu)樽再M(fèi)醫(yī)療制度，家庭成為農(nóng)民獲取醫(yī)療保障的基本單位。家庭提供保障的來(lái)源通常有土地、其他經(jīng)營(yíng)收人、儲(chǔ)蓄和家庭固定資產(chǎn)。對(duì)于大多數(shù)農(nóng)村家庭來(lái)說(shuō)，土地是最基本、最重要的生產(chǎn)資料，土地收益是家庭保障的重要甚至是唯一的來(lái)源。因此，土地對(duì)于農(nóng)民而言具有重要的醫(yī)療保障功能。

2土地保障功能弱化現(xiàn)象嚴(yán)重

（1）人地關(guān)系緊張，農(nóng)民人均占有耕地?cái)?shù)量不斷減少。第五次人口普查顯示，我國(guó)人口在10年間增加了1.3億人，農(nóng)村人口占63.9%。農(nóng)村人口每年以800多萬(wàn)的速度遞增，而耕地卻以每年20～34萬(wàn)hm2的速度減少，我國(guó)人地矛盾緊張。目前，我國(guó)人均耕地面積0.079hm2，其中1/3的省市人均耕地不足0.066hm2，有666個(gè)縣低于聯(lián)合國(guó)制定的0.053hm2的警戒線，463個(gè)縣低于0.033hm2的危險(xiǎn)線。耕地的嚴(yán)重不足導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的嚴(yán)重不足，不能保障農(nóng)民的正常生活開(kāi)支。

（2）耕地質(zhì)量下降。農(nóng)藥、化肥等的不合理使用，使得耕地板結(jié)，肥力下降，耕地的污染嚴(yán)重。全國(guó)受重金屬污染的耕地多達(dá)2000萬(wàn)hm2以上，受農(nóng)藥和其他化學(xué)品污染的農(nóng)田約6000多萬(wàn)hm2。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年我國(guó)化肥用量為3827.9萬(wàn)t，而2003年則增長(zhǎng)到4411.6萬(wàn)t，同時(shí)我國(guó)化肥利用率只有30%～38%，大量的化肥被浪費(fèi)，對(duì)耕地造成污染。另外，隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，工業(yè)“三廢”的排放量增大，由此導(dǎo)致約有15%的農(nóng)田受到不同程度的污染。

（3）土地資源的絕對(duì)不足與部分相對(duì)荒廢同時(shí)存在。我國(guó)用占世界7.4%的土地、9%的耕地養(yǎng)活了約占世界20%的人口。據(jù)最新資料，我國(guó)耕地面積為1.23億hm2，草地面積為4億hm2，林業(yè)用地面積為1.84億hm2，而荒地面積就達(dá)1.08億hm2。由人口數(shù)量的巨大導(dǎo)致的土地供養(yǎng)問(wèn)題一直是造成我國(guó)生存困境的一個(gè)重要因素。據(jù)有關(guān)資料推算，在現(xiàn)有技術(shù)條件下，中國(guó)目前全部土地資源的生產(chǎn)能力是每年32億t生物性干物質(zhì)，在確保資源可持續(xù)利用和環(huán)境良性運(yùn)轉(zhuǎn)前提下，合理的人口承載量為6～8億人。中國(guó)土地資源潛在的自然生產(chǎn)力是每年約72.6億t生物性干物質(zhì)。按溫飽計(jì)算，其理論上的最大人口承載能力約為15～16億。也就是說(shuō)，即使在嚴(yán)格控制人口生育的條件下，中國(guó)人口將在2030年達(dá)到或接近土地資源最大承載能力對(duì)應(yīng)的人口極限。由此可看出，我國(guó)的土地資源是相當(dāng)有限和緊張的。

（4）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)絕對(duì)效益和比較效益低，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重。農(nóng)用生產(chǎn)資料價(jià)格居高不下，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)走低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)了投入與產(chǎn)出倒掛的現(xiàn)象，農(nóng)民種地的比較收益下降，甚至出現(xiàn)虧本，大大削弱了農(nóng)民的積極性。同時(shí)，隨著城鄉(xiāng)收入差距拉大和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)村的勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化。在本地的個(gè)體戶(hù)只要經(jīng)營(yíng)有道，也能有比較可觀的收入。外出打工1個(gè)月的收入有可能超過(guò)在家種田1年的收入。這種強(qiáng)烈的收入反差刺激使得農(nóng)民對(duì)種地缺乏興趣，農(nóng)村勞動(dòng)力流向城市，同時(shí)也反映了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益低下，農(nóng)民生活負(fù)擔(dān)沉重。盡管從1992年起，國(guó)家取消了43項(xiàng)農(nóng)村達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)和應(yīng)糾正的10種錯(cuò)誤收費(fèi)，1993年再次取消了37個(gè)集資、基金和收費(fèi)項(xiàng)目，明確糾正強(qiáng)攤派亂收費(fèi)，并嚴(yán)格把農(nóng)村提留限制在人均純收入的5%以?xún)?nèi)，但一些地方政府和基層組織執(zhí)行政策不力，農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額持續(xù)居高不下。不合理的負(fù)擔(dān)超出了農(nóng)民的承受能力，使農(nóng)民拿不出更多的資金用于增加農(nóng)業(yè)投入，結(jié)果或者粗放經(jīng)營(yíng)，或者被迫選擇舉家外出打工。

3土地保障功能弱化的原因分析

3.1農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身特點(diǎn)的局限性

（1）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性強(qiáng)、對(duì)自然環(huán)境依賴(lài)性大，“瑞雪兆豐年”正說(shuō)明了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的這一特性。我國(guó)農(nóng)民的耕作以犁耕手種為主，機(jī)械化程度低，生物技術(shù)的應(yīng)用更是鳳毛麟角，生產(chǎn)過(guò)程中技術(shù)含量低，基本屬于體力勞動(dòng)。近年來(lái)，由于我國(guó)盲目追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而忽視了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，不幸的是，我國(guó)是自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，近年又受世界生態(tài)環(huán)境惡化的影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)正日益加大。農(nóng)害的頻繁發(fā)生，加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，近5年，我國(guó)干旱、洪澇、風(fēng)雹、低溫凍害等氣象災(zāi)害發(fā)生頻繁，致使2.54億hm2農(nóng)作物受災(zāi)，其中成災(zāi)面積1.45億hm2，絕收面積0.4億hm2。此外，病蟲(chóng)草鼠害也給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成極大損失。

（2）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的另一特征是每種產(chǎn)品都有其特定的生產(chǎn)周期，相對(duì)工業(yè)生產(chǎn)，多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)周期較長(zhǎng)，一旦投產(chǎn)，不宜中途轉(zhuǎn)產(chǎn)，否則將面臨巨大的經(jīng)濟(jì)損失。分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民承擔(dān)著規(guī)模不經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的隱性成本，分散、沒(méi)有談判能力的小農(nóng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力很弱，加上傳統(tǒng)的自給自足思想、市場(chǎng)運(yùn)作觀念淡薄、供求信息不及時(shí)、流通渠道不順暢、增產(chǎn)不增收的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，我國(guó)成功加入WTO也給農(nóng)業(yè)帶來(lái)極大沖擊，外國(guó)先進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的不斷涌進(jìn)嚴(yán)重打擊了本國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，最直接的后果是影響農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，從而降低了土地對(duì)農(nóng)民的生活保障。

3.2土地保障本身的負(fù)作用

（1）土地的保障功能與生產(chǎn)要素功能的矛盾。一是從土地作為生產(chǎn)要素來(lái)看，總是向利潤(rùn)最高的方向流動(dòng)，必然會(huì)形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)；二是作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)民總是想多經(jīng)營(yíng)土地，以實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)或者想通過(guò)多種地、多增加收入；三是從一般所有者來(lái)看，土地作為一種資本，所有權(quán)主體總想把土地交給最會(huì)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)者。因此，發(fā)揮承包土地的經(jīng)濟(jì)功能，自然會(huì)有很多人沒(méi)有土地，而一部分人有比較多的土地，這可能是最有效率的土地配置方式。但同時(shí)會(huì)導(dǎo)致土地的分配不公，導(dǎo)致部分農(nóng)民失地、生活困苦，嚴(yán)重影響土地保障功能的發(fā)揮。

（2）土地的社會(huì)保障功能與國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的矛盾。一是土地的社會(huì)保障功能與計(jì)劃生育政策的矛盾。由于我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老齡社會(huì)，再加上戶(hù)籍制度的改革、城市對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力吸納能力的提高、比較收益的刺激等原因，使得大量青壯年勞動(dòng)力從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，加速了農(nóng)村人口的老齡化進(jìn)程；二是土地的社會(huì)保障功能與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的矛盾。我國(guó)農(nóng)業(yè)目前面臨的問(wèn)題是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與大市場(chǎng)的銜接問(wèn)題，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要方面，但目前農(nóng)民的生存保障完全依賴(lài)于土地，即便是依賴(lài)于產(chǎn)業(yè)化公司，土地保障也是農(nóng)民的最后生命線，“藍(lán)田”神話的破滅帶給我們的最重要啟示也在于此。

3.3農(nóng)村土地法律制度的不完善是土地保障功能持續(xù)弱化的深層次原因

3.3.1政府或集體部門(mén)強(qiáng)制性的不規(guī)范征地行為

（1）強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)承包地。這種侵?jǐn)_主要來(lái)自農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，如農(nóng)村“兩委”或村干部，他們?yōu)榱双@得更大的利益而大搞“返租倒包”，低價(jià)將農(nóng)民承包地收回來(lái)，再高價(jià)租出去，致使農(nóng)民失去承包地。

（2）補(bǔ)償?shù)臀?，征地?zé)o度，這種侵害主要來(lái)自于各級(jí)地方政府和有關(guān)部門(mén)。由于征地補(bǔ)償費(fèi)用低微，“經(jīng)營(yíng)土地”即低價(jià)征地、高價(jià)出讓?zhuān)殉蔀椴簧俚胤秸畡?chuàng)造政績(jī)、增加財(cái)政收人、改善部門(mén)福利的捷徑。一些地、市、縣、區(qū)的土地出讓金已占到財(cái)政收人的40%，甚至60%。據(jù)國(guó)土資源部門(mén)統(tǒng)計(jì)，前幾年，地方政府土地出讓金收人每年平均在450億元以上，其中純收人年均159億元，而同期征地補(bǔ)償費(fèi)只有91億元。2002年上半年，全國(guó)累計(jì)收取土地出讓金達(dá)到6000億元。由此可知為什么一些地方政府和部門(mén)熱衷于多征地、征好地，國(guó)家保護(hù)耕地的法律法規(guī)是怎樣巧妙地被“避開(kāi)”，這些本該由農(nóng)民獲得的土地權(quán)益，卻被“堂而皇之”、“合理合法”地裝進(jìn)別人的口袋，這無(wú)異于劫掠。

（3）“巧取豪奪”，征地款被層層截留、侵占。本來(lái)就微乎其微的征地補(bǔ)償款，卻往往被政府部門(mén)或村集體組織巧立名目截留、侵占，到了農(nóng)民手上已所剩無(wú)幾。征地補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是農(nóng)民，政府部門(mén)卻硬要以“協(xié)調(diào)費(fèi)”、“管理費(fèi)”的名目切去一大塊，有的甚至無(wú)需“巧取”，而徑直“豪奪”。有關(guān)資料顯示，在城市建設(shè)征用農(nóng)用地的過(guò)程中，征地收入的分配比例大概是農(nóng)民得5%～10%，集體得25%～30%，政府及其機(jī)構(gòu)得60%～70%。農(nóng)民得到的利益相當(dāng)有限，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能替代轉(zhuǎn)非土地相應(yīng)的社會(huì)保障作用。

3.3.2農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)在法律上的不明晰和不完整

（1）農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)的不完整造成土地流轉(zhuǎn)制度不完善。在我國(guó)，集體土地所有權(quán)主體不明是造成土地保障功能退化的主要原因。目前，農(nóng)民對(duì)土地沒(méi)有所有權(quán)，只有使用權(quán)。而農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)又不能有效流轉(zhuǎn)，土地保障不能順利地轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金保障，土地和勞動(dòng)這兩種生產(chǎn)要素不能有效合理地結(jié)合。我國(guó)農(nóng)村土地的所有權(quán)經(jīng)常會(huì)因?yàn)槎喾N原因發(fā)生變動(dòng)，所有權(quán)主體的不明確不利于土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、股份合作等經(jīng)濟(jì)行為。其次，農(nóng)民的土地承包權(quán)不充分。在農(nóng)村，干部們經(jīng)常會(huì)調(diào)整農(nóng)民的土地承包權(quán)，然而在調(diào)整過(guò)程中，所有權(quán)和調(diào)整權(quán)雖然被不斷強(qiáng)化，但是農(nóng)民的承包權(quán)卻被不斷弱化。另外，農(nóng)民承包權(quán)的內(nèi)容也經(jīng)常被改變。承包權(quán)的不充分必然影響土地流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)村剩余勞動(dòng)力生產(chǎn)要素得不到釋放，勞動(dòng)力與土地配置不合理。

（2）農(nóng)民對(duì)承包農(nóng)地的收入享受權(quán)也時(shí)刻存在被剝奪的危險(xiǎn)。一是承包經(jīng)營(yíng)“交足國(guó)家的、留足集體的、剩下的全是自己的”核心思想高度彰顯了土地收入享受權(quán)的不完全，非私產(chǎn)的屬性較明顯；二是土地作為位置固定、肥力有區(qū)別的稀缺資源，家庭承包經(jīng)營(yíng)的過(guò)程導(dǎo)致了農(nóng)地高度的條塊分割，也就必然導(dǎo)致農(nóng)民在開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中對(duì)集體組織的依賴(lài)，反過(guò)來(lái)，也就可以說(shuō)，集體對(duì)農(nóng)民還是存在很大的管制能力，這種管制能力在經(jīng)濟(jì)關(guān)系中就體現(xiàn)為村提留和其他的費(fèi)用收??；三是從中央到地方各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)的各種稅收也體現(xiàn)了農(nóng)民對(duì)承包經(jīng)營(yíng)耕地不完全的收入享受權(quán)。

最近，國(guó)土資源部完成了全國(guó)2005年度土地利用狀況調(diào)查和逐級(jí)匯總(未包括香港、澳門(mén)和臺(tái)灣地區(qū))。結(jié)果顯示，截至2005年10月31日，我國(guó)耕地面積為1.22億hm2，比2004年凈減少36.16萬(wàn)hm2，全國(guó)人均耕地由2004年的0.094hm2降為0.093hm2。而在2005年減少的耕地面積中，建設(shè)占用21.21萬(wàn)hm2，其中當(dāng)年建設(shè)占用13.87萬(wàn)hm2，災(zāi)毀耕地5.34萬(wàn)hm2，生態(tài)退耕585.5萬(wàn)hm2，因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地18.5萬(wàn)hm2，4項(xiàng)共減少耕地66.83萬(wàn)hm2，而同期土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)只補(bǔ)充耕地30.67萬(wàn)hm2。這中間存在巨大的數(shù)字缺口。與此相對(duì)應(yīng)的是農(nóng)民工數(shù)量的快速增加。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部調(diào)查分析，2005年5月，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工的規(guī)模約為1.2億人，進(jìn)城農(nóng)民工約為1億。據(jù)有關(guān)專(zhuān)家預(yù)測(cè)，未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)，如果政策不發(fā)生大的變化，農(nóng)民工的數(shù)量仍會(huì)以平均每年500萬(wàn)人左右的規(guī)模持續(xù)增加。這是一組很龐大、對(duì)比很鮮明、很危險(xiǎn)的數(shù)據(jù)，他警示著我們要注意到這一現(xiàn)象背后隱藏的危險(xiǎn)。土地保障問(wèn)題，農(nóng)民生活問(wèn)題，需要全社會(huì)的共同努力，任重而道遠(yuǎn)。

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5高帆.我國(guó)農(nóng)村土地的保障功能應(yīng)逐步弱化[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2003(6)

6郭江平.農(nóng)村土地保障及其功能再造[J].咸寧學(xué)院學(xué)報(bào)，2003(5)