導(dǎo)語：當(dāng)代憲法規(guī)范與立法的調(diào)適一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：黃雄祝靜芳工作單位：廣東商學(xué)院法治與經(jīng)濟研究所

憲法規(guī)范作為一種具有高度概括性并富有彈性的規(guī)范體系，其不可能規(guī)定所有的社會生活領(lǐng)域，這也導(dǎo)致近年在行政權(quán)力的運行領(lǐng)域，特別是行政立法環(huán)節(jié)出現(xiàn)了與憲法規(guī)范發(fā)生矛盾和沖突的現(xiàn)象。行政立法的過度膨脹已經(jīng)成為阻礙行政法與憲政建設(shè)健康發(fā)展的一大頑疾。因此，我們必須對憲法規(guī)范與行政立法之間的沖突進行辯證地審視與分析，并在分析的基礎(chǔ)上建立一套合理的沖突調(diào)適與解決機制。行政立法是行政權(quán)運行過程中的一個重要組成部分，甚至可以說是行政權(quán)運行的邏輯起點，從整體上分析憲法規(guī)范同行政權(quán)運行相沖突的原因和表現(xiàn)可以有助于我們更清楚地把握憲法規(guī)范與行政立法的沖突表現(xiàn)。在憲法的運行過程中，出現(xiàn)規(guī)范與現(xiàn)實的沖突是正常的現(xiàn)象，沖突是絕對的，兩者的協(xié)調(diào)則是相對的。這是因為在憲法的實現(xiàn)過程中，憲法規(guī)范并不是在事實要件中得到完全吸收，沒有被吸收的事實自然也就同一定的憲法規(guī)范之間存在著距離。其中這些沒有被吸收的事實即未被規(guī)范化的領(lǐng)域同憲法規(guī)范的調(diào)整之間便會出現(xiàn)矛盾，從而產(chǎn)生現(xiàn)實與規(guī)范之間的沖突。另一方面，憲法通常被解釋為政治法，政治現(xiàn)象的流動性與不確定性給憲法運行帶來了各種矛盾與困難。既來源于政治權(quán)力的需求，同時又必須規(guī)范政治權(quán)力是憲法存在的基本形式。因此，政治權(quán)力本身的屬性和特征也是造成憲法規(guī)范與現(xiàn)實沖突的主要原因。從規(guī)范與現(xiàn)實沖突的領(lǐng)域來看，沖突可分為立法沖突、司法沖突與行政沖突。而從我國的實踐來看，行政權(quán)在運行過程中同憲法相矛盾的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)是最普遍、最明顯的，這是因為行政權(quán)是國家權(quán)力中最為活躍，最需要自由空間，又最容易膨脹，最自由無度的權(quán)力。同時，行政機關(guān)是國家機關(guān)中權(quán)力最大，人員最多，管理范圍最廣且活躍性最強的機關(guān)。當(dāng)行政權(quán)與憲法規(guī)范發(fā)生沖突時，其結(jié)果總是直接關(guān)系到公民與社會的利益。因此，這種沖突的表現(xiàn)與結(jié)果就不能不引起我們的關(guān)注和重視。行政權(quán)同憲法的沖突主要表現(xiàn)在：（1）行政權(quán)的產(chǎn)生過程與憲法規(guī)范沖突。憲法對不同層次的行政權(quán)的產(chǎn)生過程做了具體規(guī)定，但有些行政機關(guān)的行政權(quán)沒有合憲性基礎(chǔ)。（2）行政決策過程與憲法原則相抵觸。（3）行政裁量作為提高行政效率的重要形式，在特定條件下與憲法規(guī)定的價值產(chǎn)生不一致，從而產(chǎn)生沖突。（4）行政立法與憲法的沖突?，F(xiàn)代社會中，行政立法在行政管理活動中起著重要的作用。但是，行政立法的程序、社會評價效果等方面則可能會出現(xiàn)與憲法價值不相符合的方面，從而導(dǎo)致沖突的產(chǎn)生。

規(guī)范發(fā)生沖突的四個方面中，行政立法與憲法規(guī)范的沖突在這一領(lǐng)域是尤為突出的。綜觀中外行政法治的實踐，行政立法的過度膨脹已經(jīng)成為阻礙行政法健康發(fā)展的一大頑疾?！霸谝欢ǖ纳鐣?jīng)濟條件下，一個國家或社會的權(quán)力總量是既定的，國家權(quán)力的擴張膨脹必然減損和侵奪公民的權(quán)利和自由，政府的權(quán)力越大，尤其是政府擁有立法所有權(quán)時，公民的權(quán)利就會成為行政權(quán)的附庸，人民所享有的權(quán)利必將成為政府的恩施。”簡單地說，行政權(quán)力與公民權(quán)利在一定范圍內(nèi)呈現(xiàn)出此消彼漲的態(tài)勢。隨著行政立法的膨脹，政府對社會及其個人生活的干預(yù)必然增加，導(dǎo)致行政相對人權(quán)利自由實際上的克減，“憲法賦權(quán)，行政法限權(quán)”的現(xiàn)象比比皆是。例如，我國憲法規(guī)定了公民集會游行的自由，但是由于特別的原因，有關(guān)集會游行的立法卻出現(xiàn)了實際上限制公民行使集會游行自由的傾向，以致遭到學(xué)者的批評；還有，各地紛紛出臺禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定，又相繼解禁，這種以行政立法形式隨意干預(yù)公民的正常生活習(xí)俗的做法，無疑是行政權(quán)力運用不當(dāng)?shù)募畜w現(xiàn)；此外，一些地方政府通過規(guī)章規(guī)定獻血，接受法制宣傳教育等為公民應(yīng)當(dāng)履行的基本義務(wù)，等等。諸如此類限制公民基本權(quán)利，隨意設(shè)定公民基本義務(wù)的行政規(guī)范在中國已經(jīng)泛濫成災(zāi)。毫無疑問，類似以上的這些行政立法是與憲法規(guī)范，憲法價值相沖突，行政立法的膨脹已經(jīng)嚴重背離了限制政府權(quán)力、行政權(quán)力，保障公民自由和權(quán)利的憲政精神。甚至有學(xué)者稱：“行政立法的膨脹是行政法發(fā)展對憲法發(fā)展所產(chǎn)生的最主要的消極影響。”然而，我們也必須看到，憲法自身也存在著一定的局限性。就我國現(xiàn)行憲法而言，某些規(guī)定過細或過于原則甚至缺乏規(guī)定的情況同時存在。而社會的急速轉(zhuǎn)型以及釋憲，違憲審查機制的虛置又加劇了憲法的保守性、滯后性和不適應(yīng)性。在這種情況下，行政立法的深入發(fā)展也對憲法的發(fā)展起到了積極的作用。例如，早在80年代中期，深圳經(jīng)濟特區(qū)基于改革開放的實際需要，曾以地方性法規(guī)的形式肯定了土地使用權(quán)出租的做法。后來，七屆人大一次會議以修正案的形式改變了1982年憲法關(guān)于禁止土地出租的規(guī)定，承認土地的使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓。從表面上看，前述做法突破了當(dāng)時憲法的規(guī)定，但它卻并未被宣布違憲。

相反，這一新生事物經(jīng)過實踐檢驗后卻在憲法修改時被接納。這一現(xiàn)象以及此后其他一些類似情況的發(fā)生，引發(fā)了1996——1997年間憲法學(xué)界有關(guān)“良性違憲”的激烈討論，一方面要維護憲法至上的權(quán)威，另一方面又要面對憲法自身滯后與憲政實施不足的嚴酷現(xiàn)實。其實質(zhì)即是在憲法精神下行政法“超前”突破而對憲法發(fā)展的實際推動，這是一種合乎憲法精髓的良性推動。因此，行政立法與憲法規(guī)范的這種互動關(guān)系，行政立法與憲法規(guī)范之間的沖突是憲法運行過程中的正?，F(xiàn)象，在憲政環(huán)境正常發(fā)展的情況下，行政立法與憲法規(guī)范的沖突并不是一種反?，F(xiàn)象。當(dāng)前的關(guān)鍵應(yīng)當(dāng)是盡可能在憲法允許的范圍內(nèi)，建立其一種合理的機制，有效預(yù)防和解決憲法運行中出現(xiàn)的行政立法與憲法規(guī)范的沖突，這才是建設(shè)法治國家的基本要求。在實際生活，為什么與憲法規(guī)范相沖突的行政法規(guī)、行政規(guī)章等規(guī)范性文件會出現(xiàn)，并能為政府用來約束社會生活及個人生活，并且還獲得了大多數(shù)人的遵守，這與人們的法律與維權(quán)意識的缺乏有一定的關(guān)系，特別是“憲法至上”的憲法意識。憲法意識是構(gòu)成憲法現(xiàn)象邏輯結(jié)構(gòu)的四大要素之一，在四大要素中，憲法規(guī)范是處于核心地位，憲法意識必須通過對憲法規(guī)范產(chǎn)生影響，并將這種影響的結(jié)果凝結(jié)在憲法規(guī)范之中才有意義，否則就不可能構(gòu)成所謂的“憲法現(xiàn)象”。因此，要使憲法規(guī)范具有權(quán)威并使其在一國法律體系中居于不可動搖的地位，那么必須首先確立“憲法至上”的憲法意識與基本理念，“憲法至上”是“法律至上”的核心，也是法治國家所追求的首要價值目標。憲法如果沒有至上的權(quán)威，那么憲政、法治都失去依托，更不用說通過憲法的權(quán)威來防止行政立法權(quán)的濫用和解決行政立法與憲法的沖突了。要樹立“憲法至上”的憲法意識，則必須貫徹“憲法優(yōu)位”，“憲法保留”的原則，憲法優(yōu)位意味著憲法對一般的法律具有優(yōu)位性，一切法律或?qū)θ嗣裼屑s束力的決議、決定，都不得同憲法規(guī)范和憲法原則相抵觸。

（一）以“憲法優(yōu)位”、“憲法保留”為原則，牢固樹立的行使要受到憲法的約束，即使是在行政機關(guān)有較大活動空間和創(chuàng)造余地時，行政權(quán)的行使以及低于法律階位的行政法規(guī)、規(guī)章的制定，仍應(yīng)顧及到憲法的基本原則與精神。而憲法保留則是指凡屬于國家基本制度及基本秩序的事項均應(yīng)由憲法規(guī)定或由憲法授權(quán)的法律予以規(guī)定。例如，對公民基本權(quán)利與基本義務(wù)的規(guī)定，國體、政體等問題，均應(yīng)由憲法加以規(guī)定，行政立法是不能任意超越這個權(quán)限的。行政立法的膨脹在一定程度上阻礙了憲法的健康發(fā)展，但是，在把握憲法原則與精髓的前提下，行政立法的發(fā)展突破了某些文字的規(guī)定，是否也簡單地視之為違憲呢？這個答案在具有完備的違憲審查制度的憲政體制下，可能很容易就能回答，但是正是由于我國違憲審查機構(gòu)與制度設(shè)置的匱乏，從而使違憲與否失去了評判的主體和標準，這無論是對行政立法，行政權(quán)的運行還是憲法的健康發(fā)展都是十分不利的。幾年前，憲法學(xué)界就“良性違憲”所展開的激烈討論就是極好的佐證。因此，當(dāng)務(wù)之急就是要盡快構(gòu)建一套有效的違憲審查機制，并將這一權(quán)力交由一個獨立性強、權(quán)威性高的專門機構(gòu)去行使。筆者認為，要深入解決和預(yù)防行政立法和憲法規(guī)范的沖突，甚至包括解決其他的社會現(xiàn)實與憲法規(guī)范之間的緊張關(guān)系，應(yīng)盡快建立違憲審查機構(gòu)與制度，并通過違憲審查機制的有效運作，使憲法規(guī)范同社會現(xiàn)實之間的關(guān)系朝著良性的方向持續(xù)發(fā)展，從而推動中國憲政的早日實現(xiàn)。

憲法規(guī)范的效力與憲法規(guī)范的是有著密切聯(lián)系的，憲法規(guī)范的適用性是保障憲法規(guī)范性與有效性的重要條件。在有著完善違憲審查機制的國家，憲法的適用主要是通過司法途徑來解決。在憲法訴訟中，憲法的規(guī)定和原則通過比較規(guī)范的程序得到實現(xiàn)，維護了憲法的效力，客觀上減少了缺乏權(quán)利救濟的現(xiàn)象，也較好地約束了行政權(quán)的運行過程。但是在我國目前的情況下，由于我國尚未建立違憲審查制度，憲法的適用主要仍是通過非司法化的途徑進行的。在我國，憲法規(guī)定的憲法監(jiān)督機關(guān)是全國人大和全國人大常委會。因此，健全和完善我國的憲法解釋機制就應(yīng)當(dāng)是保障憲法規(guī)范實現(xiàn)的有效途徑。社會總是不斷變化發(fā)展的，靜默的憲法要適應(yīng)變化迅捷的社會生活，特別是處于社會變革時期的行政立法，就必須建立適應(yīng)社會發(fā)展的法律機制。除了憲法修改外，主要還應(yīng)當(dāng)通過憲法監(jiān)督制度和憲法解釋制度，利用監(jiān)督者的解釋技術(shù)來調(diào)節(jié)呆板憲法條文與活生生的社會現(xiàn)實的關(guān)系，從而使得行政立法權(quán)的行使既靈活又不會突破憲法所允許的范圍。但是，在我國，全國人大及其常委會所享有的釋憲權(quán)的閑置已成為不爭的事實，這不能不說是造成現(xiàn)行憲法適應(yīng)性差的重要原因。在我國違憲審查機制尚未變動的情況下，尤其是在對現(xiàn)行憲法進行大規(guī)模修改之前，全國人大及其常委會更有責(zé)任擔(dān)負起踐行解釋憲法的重任，從而努力闡明憲法的基本原則和精神，彌補憲法條文規(guī)定的不足，推動憲法制度的實施和觀念的普及，保證行政立法與憲法的協(xié)調(diào)和良性互動發(fā)展。