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鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)是我國(guó)基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)中居于主導(dǎo)地位。勿庸置疑，在我國(guó)五級(jí)人大中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力最薄弱――受政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)掣肘;角色最尷尬——13項(xiàng)職權(quán)靠年度一次且僅一、二天會(huì)期的人代會(huì)運(yùn)作;權(quán)威最虛弱——很難令其執(zhí)行機(jī)關(guān)和群眾認(rèn)同;體制最需要?jiǎng)邮中g(shù)——制度設(shè)計(jì)和實(shí)際操作嚴(yán)重滯后基層法治訴求。二十多年來(lái)，國(guó)家決策層和地方操作層，似乎一直沒有停止過(guò)試驗(yàn)，探尋鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大走出被尷尬、虛弱、沉疴“包圍”之路?！巴粐背錆M艱辛和風(fēng)險(xiǎn)，不可能一蹴而就；不“突圍”就無(wú)法適應(yīng)政治生態(tài)的發(fā)展，在“突圍”中崛起是理性的選擇。

沅江試驗(yàn)先聲奪人

1986年9月，全國(guó)第一個(gè)常設(shè)性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)及其常務(wù)主席在湖南沅江市新灣鎮(zhèn)誕生。駐湘全國(guó)人大代表視察沅江的報(bào)告認(rèn)為，這“決不是憑空想象和無(wú)緣無(wú)故強(qiáng)行要設(shè)這么個(gè)機(jī)構(gòu)”，“沅江實(shí)驗(yàn)”是民主政治發(fā)展的內(nèi)在要求和邏輯產(chǎn)物。

1979年7月通過(guò)的地方組織法及1982年修正案分別規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)由同級(jí)管委會(huì)、人民政府召集。作為基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大如此受制于政府，工具主義和形式主義傾向十分明顯。一些群眾反映，“開會(huì)一聲喊，中午吃餐飯；書記作報(bào)告，鄉(xiāng)長(zhǎng)講生產(chǎn)；民主是形式，中午把會(huì)散”。前面提到的視察報(bào)告對(duì)此有佐證。1985年泗湖山鎮(zhèn)開人代會(huì)前，還找不到代表名冊(cè)，只好由村支書回去重新摸底，開會(huì)時(shí)發(fā)現(xiàn)還少3名代表，就臨時(shí)由黨委書記提名，代表投票選舉代表；開會(huì)時(shí)，全體機(jī)關(guān)、村干部和共產(chǎn)黨員都變成“代表”，開了一個(gè)“幾不像”大會(huì)。普豐鄉(xiāng)召開人代會(huì)時(shí)，主持會(huì)議的鄉(xiāng)長(zhǎng)不懂會(huì)議程序，臨時(shí)指派不是人大代表的信用社主任上臺(tái)主持，笑話百出。在黃茅洲、草尾兩個(gè)區(qū)的幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1980年以來(lái)，閉會(huì)期間沒有開展代表活動(dòng)，“代表代表，散會(huì)就了”的現(xiàn)象較為普遍。

角色尷尬和現(xiàn)實(shí)困惑給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大施加的壓力，猶如按壓彈簧，壓力愈大，一種與之成正比的彈力正在萌動(dòng)和跳躍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不得不“變”。1986年9月，湖南省人大常委會(huì)黨組健全基層政權(quán)的方案得到省委同意，即“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)設(shè)立常設(shè)主席團(tuán)。主席團(tuán)由三至七人組成，主席、副主席中應(yīng)有一人專職，其他成員可兼職?！便浣男聻虫?zhèn)和湘陰的南陽(yáng)鄉(xiāng)有幸成為試點(diǎn)。

回溯“沅江試驗(yàn)”，在當(dāng)時(shí)有些法律風(fēng)險(xiǎn)，很有可能被3個(gè)月后修改的地方組織法推翻重構(gòu)。1986年9月，圍繞修改地方組織法，各地對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大體制變革進(jìn)行激烈的爭(zhēng)論，形成三種方案：一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)人大常委會(huì)；另一種是設(shè)主席、副主席；第三種給主席團(tuán)增加職能，主持本次大會(huì)并召集下一次大會(huì)，改過(guò)去由鄉(xiāng)政府召集的規(guī)定。12月份修改地方組織法采納后一方案。令人欣慰的是，湖南的先行試驗(yàn)和改革方案與修改后的地方組織法不謀而合。湖南設(shè)常務(wù)主席雖然沒有納入法律規(guī)定，但各地認(rèn)為主席團(tuán)必須有一個(gè)人來(lái)張羅日常工作，因而這一樣本很快在全國(guó)“復(fù)制”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1987年春鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆時(shí)，湖南率先設(shè)立常設(shè)性質(zhì)的主席團(tuán)和常務(wù)主席，3478個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)有3393個(gè)設(shè)立常務(wù)主席，占總數(shù)的97%，其中專職常務(wù)主席占61%；除西藏和天津的極少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)未設(shè)常務(wù)主席外，全國(guó)25712個(gè)鄉(xiāng)和19216個(gè)鎮(zhèn)都設(shè)立了人大主席團(tuán)和常務(wù)主席。1987年10月江西率先制定《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)暫行條例》，到1999年底，全國(guó)共有29個(gè)省、市、區(qū)出臺(tái)和修改有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)的法規(guī)，細(xì)化、拓展主席團(tuán)的職能，確立常務(wù)主席的職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大顯示出初生牛犢般的活力。1991年，沅江市人大常委會(huì)對(duì)227名鄉(xiāng)村干部的調(diào)查顯示，85%的人對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)和常務(wù)主席的工作表示滿意，基本滿意達(dá)14%。湖南省人大常委會(huì)選舉任免聯(lián)絡(luò)工委的調(diào)查報(bào)告表明，1987年前，30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有做到一年召開一次代表大會(huì)，50%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)流于形式；而1987年到1990年，全省共召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)約20萬(wàn)次，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)6次，每次會(huì)期達(dá)2-3天；共作出決議、決定5000多個(gè)，在主席團(tuán)的督促下，80%以上得到較好的貫徹落實(shí)；代表閉會(huì)期間的活動(dòng)日趨活躍，90%的代表參加活動(dòng)。

“沅江實(shí)驗(yàn)”的憲政價(jià)值在于，給人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的堅(jiān)守提供樣本，為1995年修改地方組織法增設(shè)主席副主席的規(guī)定提供實(shí)證。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大走出權(quán)力“失真”和權(quán)威“虛弱”無(wú)疑由此發(fā)端。沅江邁出的只是一小步，但對(duì)基層民主政治建設(shè)來(lái)說(shuō)，卻是可喜的一大步。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依然尷尬

“沅江實(shí)驗(yàn)”較好地治愈鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)不能“按時(shí)開”，人大代表閉會(huì)活動(dòng)“無(wú)人管”的積弊，但是地方組織法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)等實(shí)體性權(quán)力仍然遠(yuǎn)離法律設(shè)計(jì)的目標(biāo)。

當(dāng)“沅江實(shí)驗(yàn)”掀起第一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作熱浪后，必然產(chǎn)生邏輯上的退潮和冷靜，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大僅靠一年一度的代表大會(huì)來(lái)行使職權(quán)，權(quán)力難免虛置；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”的憲法規(guī)定在很多地方輕如薄紙。這些體制性尷尬是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性和合理性的產(chǎn)物。

體制性矛盾一時(shí)無(wú)法調(diào)和，操作層面的尷尬又浮出水面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)能與公眾的民主期望產(chǎn)生沖突，其權(quán)威和功效與民主法治訴求間的差距開始拉大。

近年來(lái)，財(cái)稅體制改革、財(cái)源萎縮、機(jī)構(gòu)膨脹等因素導(dǎo)致不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“吃飯財(cái)政”格局，遑論人代會(huì)的經(jīng)費(fèi)，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)人大認(rèn)識(shí)尚存偏差，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)似乎又走回到1987年以前人代會(huì)較難如期召開的“老路”。2001年12月，湖南省人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的調(diào)查顯示，2369個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中當(dāng)年沒有召開或者借錢召開人代會(huì)的有880多個(gè)，其中邵陽(yáng)市197個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有140個(gè)借錢開會(huì)。2001年9月，《時(shí)代主人》雜志披露，“人大會(huì)議在有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)悄悄撂荒”，有位鄉(xiāng)黨委副書記說(shuō)：上半年3次黨員干部會(huì)鄉(xiāng)人大代表都到齊了，等于開了鄉(xiāng)人代會(huì)；一位鄉(xiāng)長(zhǎng)更是坦言，“鄉(xiāng)里哪像縣里那樣正規(guī)，說(shuō)實(shí)在的，除了換屆，鄉(xiāng)里的人大會(huì)議可開可不開”。湖南衡南縣人大常委會(huì)辦公室對(duì)人大主席的一項(xiàng)調(diào)查表明，在影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的因素中，87.5%的調(diào)查對(duì)象首選“經(jīng)費(fèi)困難”?！度嗣裾冯s志對(duì)100位鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席進(jìn)行了問卷調(diào)查，75%的人認(rèn)為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力制約人大工作”。

人大主席、副主席往往成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政“一把手”的一枚棋子，過(guò)多地參與本應(yīng)屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃生育等工作，“種了別人地，荒了自家田”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在一些地方“休耕”、“拋荒”?！度嗣裾冯s志的調(diào)查發(fā)人吃驚，94%的人大主席分管或兼管政府工作，有55%的人樂此不疲，52%的人還認(rèn)為這是黨委、政府重視人大具體表現(xiàn)，僅有38%的人認(rèn)為這不符合地方組織法。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督既沉重，也無(wú)奈。在某縣人大常委會(huì)舉行的座談會(huì)上，一位人大主席發(fā)表“經(jīng)驗(yàn)”之談，“我有的時(shí)候酒后監(jiān)督還是有人怕，拍幾下桌子，紅著面子，氣粗脖子，鄉(xiāng)長(zhǎng)會(huì)聽人大的！”。這不足為奇，“空殼”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間的工作自然托轉(zhuǎn)給主席團(tuán)，并人格化為人大主席的職務(wù)行為。把人大憲法地位轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)權(quán)威的層面上，人大主席與黨政領(lǐng)導(dǎo)的“博弈”實(shí)質(zhì)上已升華為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府與人大的磨合。一些地方，人大主席工作能力強(qiáng)，監(jiān)督力度大，往往會(huì)被黨政領(lǐng)導(dǎo)擠走。衡南縣人大常委會(huì)辦公室的調(diào)查還顯示，人大主席與黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)關(guān)系“一般”分別達(dá)38%、58%。2002年11月的《民主與法制》雜志報(bào)道，河北武安市管陶鄉(xiāng)人大主席王平對(duì)鄉(xiāng)黨委書記郭某未支持召開人代會(huì)、違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律等提出建議，沒想到郭書記大怒，“開人代會(huì)有啥用，就是為了吃頓飯，吃饅頭，舉拳頭”。

《人民政壇》的調(diào)查還表明，78%、80%的人大主席分別認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督成效和發(fā)揮作用“一般”。究竟是什么原因影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)能？86%的被調(diào)查者認(rèn)為是“有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法律法規(guī)不完備”。

人大主席的尷尬是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大尷尬的縮影，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大尷尬折射出憲法在基層的尷尬。體制性矛盾不解決，實(shí)質(zhì)性職權(quán)無(wú)法行使到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的尷尬注定會(huì)持續(xù)、延伸，操作性矛盾更會(huì)加劇體制性尷尬的膨脹。

磁縣模式和新晃改制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大尷尬和權(quán)力“失真”無(wú)法調(diào)適，正是孕育并催生“變法”之時(shí)。當(dāng)“沅江實(shí)驗(yàn)”把束縛鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大體表的韁繩解開后，破除凍結(jié)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大血脈里的堅(jiān)冰自覺地提上日程?！按趴h模式”和“新晃改制”順勢(shì)而生。

據(jù)1995年《全國(guó)人大工作通訊》報(bào)道，1992年以來(lái)，河北磁縣35個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大除堅(jiān)持每年召開一次人民代表大會(huì)外，還根據(jù)需要，召開78次專題人代會(huì)?！按趴h模式”的特質(zhì)是，召開人代會(huì)例會(huì)與專題人代會(huì)相結(jié)合，每遇鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)劃調(diào)整、改革和發(fā)展中需要解決的重大問題、涉及廣大群眾切身利益的問題、任免干部、在特定時(shí)期和階段需要人民群眾共同實(shí)施重大決策等，人大及時(shí)審議決策。

“磁縣模式”完全是在法律框架和秩序范圍內(nèi)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力“失真”，尤其是重大事項(xiàng)決定權(quán)薄弱難癥，與地方組織法關(guān)于“地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議每年至少舉行一次”的規(guī)定相符。此舉無(wú)疑激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，推動(dòng)基層民主法制建設(shè)。不過(guò)，“磁縣模式”對(duì)體制性矛盾化解不徹底，且顧此失彼，即蹺起決定權(quán)，打壓監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督和制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（如質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職）的權(quán)力被忽略；每年2次以上人代會(huì)抬高人大權(quán)力運(yùn)行的社會(huì)成本，受制于財(cái)力，在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)行不通?！按趴h模式”的命運(yùn)可想而知：無(wú)法放大，或流產(chǎn)。

2002年12月14日《湖南日?qǐng)?bào)》一則不顯眼的消息——《新晃侗族自治縣設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會(huì)》，引發(fā)憲法學(xué)家和人大工作者的高度關(guān)注。2001年4月，縣人大常委會(huì)通過(guò)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作暫行規(guī)定；次年5月，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會(huì)工作規(guī)劃出臺(tái)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會(huì)的職權(quán)分配及運(yùn)行以法定縣級(jí)人大常委會(huì)的規(guī)程為樣本，對(duì)現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大體制既換湯，更換藥。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會(huì)職權(quán)劃分三項(xiàng)：一是審議決定重大事項(xiàng)，包括重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)等11項(xiàng)；二是人事任免權(quán)，個(gè)別任免副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、決定主任和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)人選、接受常委會(huì)組成人員和正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)辭職、任免鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所等12個(gè)站所辦負(fù)責(zé)人；三是監(jiān)督權(quán)，有聽取匯報(bào)、審議決定、調(diào)查、執(zhí)法檢查、個(gè)案交辦等9種監(jiān)督方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會(huì)的產(chǎn)生、人員組成（主任、副主任和委員五至七人）、職權(quán)（常委會(huì)十五項(xiàng)、主任副主任十項(xiàng)）、組織程序和經(jīng)費(fèi)保障等設(shè)計(jì)縝密。如常委會(huì)會(huì)議每三個(gè)月至少舉行一次。人大、政府的候選人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提名，各站所辦負(fù)責(zé)人由主管部門提出任免方案，征得鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大常委會(huì)同意后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)提請(qǐng)。

新晃的改制涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的重大變革，尤其是撥動(dòng)人事任免這根神經(jīng)，“螃蟹”難吃。縣委常委會(huì)“可以根據(jù)實(shí)際情況為完善我國(guó)人大制度做一些探索”的超乎尋常支持擋住了非議，縣直部門密切配合，縣鄉(xiāng)人大的改制方案“懷胎”4年，終于“分娩”，2002年初，23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生第一屆人大常委會(huì)，先后任命站所負(fù)責(zé)人。“新晃改制”實(shí)質(zhì)上是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的部分職權(quán)分解給常委會(huì)行使，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力走向政治現(xiàn)實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會(huì)行使對(duì)“七所八站”負(fù)責(zé)人的任免權(quán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)制性、建設(shè)性的調(diào)整，對(duì)于打破“七所八站”各自為政的格局，治療由來(lái)已久“看得見的管不著”、“管得著的看不見”的頑疾，提供了可資借鑒的標(biāo)本。

“新晃改制”面臨不言而喻的障礙：憲法和地方組織法沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立常委會(huì)。對(duì)此，有兩種意見：有的人認(rèn)為，對(duì)于公權(quán)，法無(wú)明文規(guī)定不得為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會(huì)侵越人大部分職權(quán)，改制越入法律雷池。也有人持相反意見，像個(gè)人承包土地、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)雖然憲法、法律沒有規(guī)定，但已經(jīng)推行，從社會(huì)發(fā)展方向看，這種“違憲”、“違法”行為是良性的，有積極意義。當(dāng)憲法、法律與現(xiàn)實(shí)發(fā)生矛盾時(shí)，必須由憲法、法律來(lái)適應(yīng)現(xiàn)實(shí)，走局部突破、漸進(jìn)發(fā)展的道路。

敢問“突圍”之路

考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大體制變遷的軌跡，我們發(fā)現(xiàn)，每一次改革繞不開依法行使實(shí)體性權(quán)力這一圓點(diǎn)，盡管絕大多數(shù)試驗(yàn)只能治標(biāo)，以隔靴搔癢劃句號(hào)。因此，探尋“突圍”路徑必先把握“突圍”理念和方向:行政機(jī)關(guān)對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督的憲法規(guī)定在基層通行無(wú)阻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有實(shí)力監(jiān)督、制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；正常行使實(shí)體性權(quán)力；能夠便捷行使權(quán)力保障公民的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利和其他權(quán)利；保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大發(fā)育為有權(quán)威的基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。

可以考慮兩種模式：第一種模式是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)常委會(huì)，或者直接賦予主席團(tuán)實(shí)體性權(quán)力。這些權(quán)力由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大分解出一部分，也可成為二者共有權(quán)力，不管如何分權(quán)、授權(quán)，這些子權(quán)力不能游離于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的母權(quán)力，時(shí)時(shí)受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督和控制。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)常委會(huì)決不是心血來(lái)潮的政治“作秀”，近二十年來(lái)，憲法學(xué)家、人大工作者一直為此呼吁。1986年修改地方組織法，就有安徽、山東等12個(gè)省、市、區(qū)和中央書記處農(nóng)村政策研究室建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)常委會(huì)提出。1995年修改地方組織法，許多地方要求賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)類似常委會(huì)的某些職權(quán)。當(dāng)時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)部門提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策事項(xiàng)相對(duì)較少；政權(quán)不宜層次過(guò)多；人大代表較少開會(huì)方便；監(jiān)督范圍相對(duì)較??；體制不銜接等理由，不贊成鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)人大常委會(huì)。隨著情勢(shì)變更，上述理由越來(lái)越缺乏份量，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表一般為40-130名，加上財(cái)力制約，年度很難召開一次以上人代會(huì)；群眾迫切需要加強(qiáng)監(jiān)督“七所八站”。我國(guó)的五級(jí)政權(quán)，惟獨(dú)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有常設(shè)機(jī)構(gòu)，這對(duì)根本政治制度和憲政體制來(lái)說(shuō)是不完整的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)常委會(huì)應(yīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大體制變革的趨勢(shì)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會(huì)的制度設(shè)計(jì)和具體運(yùn)作模式可參照法律對(duì)縣級(jí)人大常委會(huì)的規(guī)范，以前揭“新晃改制”為藍(lán)本。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)突出監(jiān)督權(quán)的創(chuàng)設(shè)，如賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會(huì)組成人員三分之二以上提議，有權(quán)質(zhì)詢鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及“七所八站”，或就有關(guān)重大、焦點(diǎn)問題組成特定問題調(diào)查委員會(huì)等等。

第二種模式，改良“磁縣模式”，年度一、兩次人代會(huì)沒有治本意義，顯然很難達(dá)到法律目標(biāo)?？梢钥紤]減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表名額，以20-30名為宜，便于靈活開會(huì)，降低成本，這樣就回歸到1954地方組織法的規(guī)定，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)每三個(gè)月舉行一次”；為保證會(huì)議質(zhì)量，應(yīng)要求每次會(huì)議的會(huì)期不少于兩天；突出監(jiān)督權(quán)的運(yùn)作。

無(wú)論是按“新晃改制”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立人大常委會(huì)，還是改良“磁縣模式”，都離不開配套改革措施作支撐。

立法保障。設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會(huì)和減少代表名額涉及到修憲，或修改法律，必須慎重穩(wěn)妥?？梢杂扇珖?guó)人大常委會(huì)通過(guò)決議，授權(quán)某些地區(qū)試點(diǎn)，或者支持少數(shù)省級(jí)人大常委會(huì)在小范圍內(nèi)試點(diǎn)，待成功和成熟后再全面推廣。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大任期過(guò)短問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大三年任期偏短，換屆頻率過(guò)高，既增加社會(huì)成本，又造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的短期行為，還導(dǎo)致選民對(duì)選舉的厭倦心里和政治冷漠，可以考慮縣、鄉(xiāng)人大任期統(tǒng)一改為四年，同步換屆。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每年舉行會(huì)議的次數(shù)問題。預(yù)算法第69條規(guī)定，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在每一預(yù)算年度內(nèi)至少2次向本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)作預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)一般每年一次，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行職責(zé)束之高閣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)每年應(yīng)至少舉行兩次。

減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)人大代表的比例，可以規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干部不提名為代表候選人，同時(shí)，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表素質(zhì)，

禁止鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會(huì)主任、副主任兼管政府工作，保障其相對(duì)超脫地從事人大工作，當(dāng)好“裁判”。