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摘要：山塘作為山丘地區(qū)小型或微型水利基礎設施，點多、面廣，分布不均，大多數(shù)興建于20世紀60年代，為各地農田灌溉和農業(yè)生產，發(fā)揮了重要作用；由于投入不足、管理不善、年久失修，其功能和效益極大衰減。文章以永州市為例，對目前山塘建設管理中存在的主要問題，進行了具體的分析和闡述，提出了如何搞好山塘建設管理的主要對策和新途徑，將有利于農業(yè)生產的發(fā)展和新農村建設。

關鍵詞：山塘建設管理主要對策永州市

永州市地處湖南省西南部，屬亞熱帶山丘區(qū)，境內群山連綿，丘陵起伏；全市轄9縣2區(qū)，188個鄉(xiāng)鎮(zhèn)5356個行政村，總人口570多萬人，其中：農業(yè)人121428，85萬人，非農業(yè)人1：3141，71萬人；全市耕地面積26，90萬hm(403，49萬畝)，其中：水田22，59萬hm(338，84萬畝)，旱地431萬hm(64，65萬畝)。境內旱洪災害自古頻繁，一直有先洪后旱，旱洪交加的特征；洪災常以暴雨、山洪形式出現(xiàn)，多沿溪河兩岸發(fā)生，時間較短；旱災往往范圍廣，時間長，有“洪水一條線，旱災一大片”的俗語之說，干旱少水成為制約全市農業(yè)綜合能力提高和農村經濟發(fā)展的“瓶頸”。

1山塘的基本現(xiàn)狀

截至2007年底，全市已建設各類水利設施20多萬處，其中：大型水庫2座、中型水庫29座、小型水庫1328座，山塘18，8萬余口(其中容量5萬m3以上的骨干山塘6，5萬多口)；全市山塘總數(shù)占已建設各類水利設施的90％以上，蓄水總量約為45億m。為全市大中小型水庫蓄水總量的2，5倍，占境內年均產水量194億m3的23％。這些山塘分布在各個鄉(xiāng)村，絕大多數(shù)屬村組集體所有。點多面廣是當?shù)乇Ｋ购档摹爸髁姟?，為全市農村農田灌溉和農業(yè)增產豐收，發(fā)揮了巨大而不可替代的重要作用。但絕大多山塘都是20世紀60～70年代修建，由于種種原因，全市山塘不同程度地存在老化失修，淤積嚴重，功能退化等問題。據調查統(tǒng)計，目前全市山塘蓄水能力不到原蓄水量的60％，實際灌溉面積不到設計標準的60％，并且存在不少病險安全隱患，抗旱保水作用和效益日漸減弱。

2存在的主要問題

從20世紀80年代實行聯(lián)產承包責任制以來，永州市農村小型水利設施維修基本處于停頓，山塘淤泥越來越厚、滲漏拋荒日益嚴重、灌溉能力日趨萎縮等等。目前，在山塘建設管理存在如下突出問題：

(1)總量不夠，分布不均。在全市大小山塘中，微型山平塘多，骨干山塘少，從滿足全市農田灌溉和新農村建設的角度來看，山塘總量仍然不夠，還不能滿足農業(yè)生產發(fā)展和新農村建設的需要；同時，全市山塘分布不均，北面多、南面少，其中僅祁陽縣大小山塘就有7萬多口，占全市山塘總數(shù)的37％。由于山塘總量不夠，加之分布不均，因此永州還沒有從根本上解決水旱災害的難題，目前全市還有35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)188個村的農業(yè)生產“靠天吃飯”，122萬多農村人121飲水安全得不到保障，不少村莊連消防用水都無法保障。

(2)質量不高，病險嚴重。由于全市大多山塘興建于20世紀60～70年代，受當時資金、建材和技術條件的限制，建設標準低，質量差。經過30—40年的運行，大部分山塘因維修經費無法落實、管理不善和老化失修等原因，工程不可避免地出現(xiàn)老化和損壞，形成病險或隱患工程，諸如壩體或塘埂變得單薄、滲漏、軟基，涵管斷裂、堵塞現(xiàn)象，有的甚至成為空塘。經調查和初步統(tǒng)計，目前全市有13萬余口山塘存在不同程度的病險情，只有通過限制蓄水或騰空庫容來確保度汛安全。

(3)管理不善，功能衰退。山塘屬于小型或微型水利工程，其管理比不上上型號的水庫，沒有專門管理機構和人員。計劃經濟時代，主要依靠農村集體經濟組織來管理農村山塘水利基礎設施；有的大隊或生產隊即使派人兼管山塘，也是采取“記工分”的形式，給予山塘管理人員十分微薄的報酬，因此管理人員無積極性，加之其管理模式陳舊，山塘維修、建設與管理得不到有力支持。20世紀80年代中期，隨著農村聯(lián)產承包責任制的實施，特別是進入市場經濟時代后，由于管理模式未創(chuàng)新，投入跟不上，農村小型或微型水利基礎設施基本無人管理，很多地方小型或微型水利建設管理基本處于停滯狀態(tài)。大部分山塘出現(xiàn)病險情，灌溉渠道滲漏嚴重，渠道淤積逐年加深，灌溉面積不斷減少，灌溉功能和效益急速衰減。

(4)投入不足，后勁不強。2005年前，由于國家對水利建設的投資主要是投向大江大河和上型號的重點水利工程，總體上說，農村山塘的建設管理基本得不到國家公共財政的“惠顧”，而主要是靠農村集體經濟和村民自力更生；從計劃經濟年代的集體投工投勞，歷經“水利義務工”和“勞動積累工”，雖然對山塘的建設與管理起了一些積極的作用，但還是“杯水車薪”，無法滿足農業(yè)用水和生產發(fā)展的需求。特別是近兩年，中央惠農政策出臺后，“兩工”被取消，實施“一事一議”政策后，以前的投入機制已過時，而新的投入機制尚未形成，農民既不愿出錢，也不積極投工，一些有利于加快農村水利發(fā)展的政策仍停留在口頭和紙張上，加上村集體資金匱乏，許多問題得不到解決，農村山塘的維修、建設和管理“乏力”，從一定程度上制約了農村經濟的發(fā)展。

3主要對策和建議

(1)提高認識，強化組織領導。小型農田水利工程特別是山塘建設管理是農村工作和水利工作的重要內容之一，是改善農民生存環(huán)境、生產和生活條件，促進農村脫貧致富奔小康的必備工程，同時也是一項情系廣大農村群眾的德政工程、民心工程，應列入各級政府和部門的工作目標管理考核內容。當前農業(yè)和農村經濟發(fā)展進入新的階段，小型農田水利工程建設面臨一系列新課題，各級黨委、政府應高度重視，樹立小型農田水利工程建設是農業(yè)和農村經濟發(fā)展重要基礎的觀念，充分認識小型農田水利工程建設不僅是加快農業(yè)和農村經濟發(fā)展的現(xiàn)實需要，也是促進農村經濟發(fā)展的長期任務，為此，各級領導特別是水利部門要一級抓一級，真正做到思想、領導、任務、責任和獎罰“五落實”。

(2)創(chuàng)新機制，加大建設投入。要切實抓好山塘等小型農田水利工程設施前期規(guī)劃，拓寬投資渠道，建立和完善多元化的投入機制。具體來說，就是要“爭取國家的、增加地方的、捆住其他的、調動農民的、吸引社會的”。一是積極力爭國家對小型農田水利工程的投入。近年來，中央財政設立了小型農田水利工程設施建設補助專項資金，出臺了《中央財政小型農田水利工程設施建設“民辦公助”專項資金管理試點辦法》，寧遠縣被國家納入“民辦公助”小型農田水利工程實施建設試點縣，總投資規(guī)模為440萬元，其中：中央財政補助67萬元，省、市縣各配套67萬元，其他為群眾自籌，工程項目主要以山塘興建加固、渠道襯砌防滲、渠系建筑物改造為主，該項目已經竣工驗收，成效顯著：二是市縣區(qū)兩級政府相應增加公共財政對小型農田水利建設的投入。2007年，永州市政府立足農村水利實際，制訂出臺了《農村重點骨干山塘整治獎勵辦法》，規(guī)定骨干山塘的整治資金來源以群眾投工投勞為主，市、縣區(qū)政府以獎代補資金為輔；市水利局、市財政局對山塘整治驗收合格確認后，市政府對每口骨干山塘平均獎勵2000元，大多數(shù)縣區(qū)按照市里的要求對每口骨干山塘平均獎勵1000元；三是整合農村各類涉水資金。采取“渠道不變、用途不變、各投其資、各記其功”的辦法，用規(guī)劃整合項目，用項目整合資金，把農田水利基本建設投入、以工代賑、農業(yè)綜合開發(fā)、扶貧開發(fā)、商品糧基地建設、土地開發(fā)整理、煙田建設等能用于小型農田水利建設的資金整合集中、統(tǒng)籌使用，提高資金使用效益與效率；四是積極引入信貸投入機制，拓寬山塘建設投資渠道；五是改革產權盤活資金投入，實行以資產換資金，以工程養(yǎng)工程。近年來，祁陽縣在大村甸鎮(zhèn)3個村進行了小型水利產權改革試點，將山塘的經營權至少出租10年以上，一次性收回租金，解決山塘整修資金問題；這3個村的21口山塘、1座小型水庫全部被人租賃養(yǎng)魚，租金達30多萬元。同時，按照“誰投資、誰開挖、誰經營、誰受益、”的原則，籌集資金55萬元，新開骨干山塘3口，整修、清淤山塘15口。目前，全縣已有6300口山塘、41座小型水庫通過改革產權籌集到了建設資金，這一經驗目前正在全市推廣。

(3)突出重點，加強綜合整治。隨著新農村建設的穩(wěn)步推進，作為小型或微型水利基礎設施的山塘，其地位和重要作用已引起社會的廣泛關注，在一定意義上說，搞好農村山塘綜合整治與管理，既是農民自己的責任，也是政府應當重視和履行的職責，在建立社會主義市場經濟體制過程中，政府不應把農村山塘建設管理當作“包袱”甩掉，完全靠社會力量或市場機制，也不能沿用計劃經濟體制下政府包攬過多等不恰當?shù)淖龇?。對過去的做法不能一概否定，而應當總結成功的經驗，發(fā)揮好的傳統(tǒng)，在找出體制與機制上存在的深層次矛盾下，進一步深化和探求山塘建設管理機制改革。永州市對骨干山塘整治，實現(xiàn)了歷史上的新突破，2007年市水利局根據市政府的具體要求，配套下發(fā)了《關于下達骨干山塘整治三年規(guī)劃方案的通知》，從2007年開始3年內市財政拿出2000萬元，對全市10000口重點骨干山塘的整治，實行以獎代補，主要整治病險情況較嚴重、灌溉規(guī)模較大的骨干山塘，其中2007年已拿500萬元補2500口山塘；2008年拿700萬元補3500口山塘；2009年拿800萬元補4000口山塘。這一政策的實施，迅速激發(fā)了廣大干部群眾大辦水利的熱情，以骨干山塘整治為重點的農田水利基本建設熱潮迅速在全市形成，截止目前，2500口山塘整治已全部完成，在山塘整治熱潮帶動下，各地新建各類塘壩169處，水池1024口，灌溉機井692處，新增蓄水能力1701萬m。同時，對其他山塘整治，按照“一事一議”的原則，由受益群眾村組投入，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可適當補貼完成整治；實行承包、租賃、出售、股份制等形式的山塘，由業(yè)主投資整治；這樣使山塘既能發(fā)揮出應有的灌溉、養(yǎng)殖效益，又能實現(xiàn)以塘養(yǎng)塘的良性循環(huán)。

(4)完善管理，充分發(fā)揮效益。要探索建立與家庭聯(lián)產承包責任制相適應的農村山塘投資和經營管理體制，調動農民管好用好現(xiàn)有山塘、投資興建新的山塘的積極性。加快建立各類農民用水合作組織，以“一事一議”的方式，引導和組織農民投工投勞興建、維修、管護好山塘。同時，大力推行山塘產權制度改革，通過租賃、拍賣、承包、股份制改造等形式改革現(xiàn)有農村山塘小型水利工程，使之發(fā)揮最大效益，盤活水利資產；實施防汛抗旱、綜合經營、工程管理“三位一體”管理模式的創(chuàng)新，替代過去的農村集體經濟組織的管理；加強“水商品”意識，通過組建用水戶協(xié)會來管理農村山塘。將農村山塘建設管理引向健康、有序的長效管理方向發(fā)展，以使工程發(fā)揮永續(xù)效益。另外，要加強山塘的安全管理。首先要摸清山塘的“家底”，將山塘基本情況和存在的病險情分類登記造冊，村組要落實安全管理人員，發(fā)現(xiàn)病險情，及時組織力量對病險山塘進行除險加固，確保安全。對一些運行情況已遠遠達不到原設計指標、維修成本大于效益，安全隱患無法消除或經濟社會效益不大的山塘，可按規(guī)定予以報廢，退庫返耕，退塘還林。