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食品安全監(jiān)管領(lǐng)域政府道德責(zé)任

政府道德責(zé)任源于古典自然法學(xué)派的道義責(zé)任論，該理論認(rèn)為，責(zé)任的本質(zhì)是道義的非難，即一個(gè)人之所以應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任是因?yàn)槠湫袨檫`背了自然法，而自然法是正當(dāng)行為的道德命令。當(dāng)前，我國(guó)食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中政府必須承擔(dān)的道德責(zé)任表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是政府及其執(zhí)法人員因監(jiān)管不為或不力或不當(dāng)而招致的“否定性評(píng)價(jià)”。政府一旦背負(fù)這種否定性的道德評(píng)價(jià)，其直接后果就是導(dǎo)致人們對(duì)政府的不信任。二是在政府及其工作人員引領(lǐng)下構(gòu)建一個(gè)崇尚生產(chǎn)安全、健康食品的社會(huì)風(fēng)尚。一個(gè)可以信賴(lài)的責(zé)任政府，必定是能夠樹(shù)立一種以公共利益為依歸的社會(huì)正義精神，并在涉及食品安全領(lǐng)域發(fā)揮必要的啟發(fā)和引領(lǐng)作用的政府。實(shí)踐中，我國(guó)食品安全問(wèn)題之所以頻頻發(fā)生，與政府及其工作人員的道德責(zé)任意識(shí)缺失息息相關(guān)。首先表現(xiàn)在某些地方政府盛行一種狹隘的發(fā)展觀，為了地方財(cái)政或地方GDP，把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)視為發(fā)展的全部，面對(duì)本地食品生產(chǎn)企業(yè)的違規(guī)違法行為，總以保護(hù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為由而施之庇護(hù)。其次是行政執(zhí)法人員道德責(zé)任觀念淡薄，無(wú)視民眾利益，變手中的權(quán)力資源為自我效益的最大化利用；踐踏行政倫理和道德底線，放縱食品生產(chǎn)中的違規(guī)違法行為，甚至與不良食品從業(yè)者合謀以求得一己之利。政府狹隘的發(fā)展觀和執(zhí)法者的道德缺失不僅破壞了基本行政倫理道德，還造就了一股為謀求本位利益而漠視他人生命健康之社會(huì)風(fēng)氣。因?yàn)椤翱梢哉f(shuō)，對(duì)社會(huì)道德秩序的破壞，影響力最大，波及面最廣的莫過(guò)于政府權(quán)利的濫用和腐敗，它不僅可能敗壞社會(huì)風(fēng)氣，而且可能扭曲社會(huì)的道德心理、道德意識(shí)、道德判斷和道德評(píng)價(jià)機(jī)制”[9]。因此，在食品安全監(jiān)管中，政府有義務(wù)阻止道德衰落；政府執(zhí)法部門(mén)應(yīng)該秉持基本的人道關(guān)懷去為民眾食品安全負(fù)責(zé)，并去積極弘揚(yáng)和建立一種健康的、有益的食品生產(chǎn)風(fēng)尚。需要說(shuō)明的是，在食品安全的監(jiān)管中，政府除承擔(dān)道德責(zé)任外，必須承擔(dān)的政治責(zé)任。所謂政治責(zé)任，是指政府及其執(zhí)法人員行使行政權(quán)時(shí)因違反其政治義務(wù)而向選民（人民）承擔(dān)的政治上的否定性后果。行政問(wèn)責(zé)制是這種否定性后果的主要追究制度。對(duì)這種否定性后果的承擔(dān)上往往是行政首腦或直接責(zé)任人員喪失行使政治權(quán)力的資格。要求政府及其行政執(zhí)法人員承擔(dān)政治責(zé)任，旨在要求其強(qiáng)化政治敏銳性，將關(guān)涉人民生命健康的食品安全置放于政治的高度來(lái)細(xì)化管理，嚴(yán)格執(zhí)法。追究政府官員的政治責(zé)任是現(xiàn)代民主政治的內(nèi)在要求，民主的基本原則是主權(quán)在民，政府權(quán)力的行使必須回饋和反應(yīng)公民的意志。因?yàn)樵谝粋€(gè)實(shí)行民主政治的國(guó)家，只有遵循國(guó)家服務(wù)于公民而不是公民服務(wù)于國(guó)家，政府為人民而存在而不是相反時(shí)，才有民主制度存在[10]。在民主政治體制中，政府及其組成人員應(yīng)該具備對(duì)選民負(fù)責(zé)的政治品格。在食品安全監(jiān)管中，能夠切實(shí)的代表人民利益，為人民負(fù)責(zé)，就是講政治的表現(xiàn)。政府能及時(shí)制定符合民意的調(diào)控政策和法律制度，并保證其執(zhí)行人員能貫徹執(zhí)行，是政府政治責(zé)任落實(shí)的表現(xiàn)。反觀我國(guó)的某些地方政府，行政本位主義觀念極為嚴(yán)重，在這種觀念下，一方面，食品安全監(jiān)管中表現(xiàn)為權(quán)力過(guò)分集中，行政首長(zhǎng)一言堂導(dǎo)致部門(mén)其他有監(jiān)管職責(zé)的主體人浮于事，缺乏監(jiān)管積極性，也不愿履行職責(zé)；即使有些監(jiān)管權(quán)也缺乏監(jiān)管創(chuàng)造能動(dòng)性，也不愿意進(jìn)行食品安全監(jiān)管的技術(shù)革新[11]。另一方面，一些地方政府自覺(jué)充當(dāng)本地域內(nèi)食品行業(yè)的政治保護(hù)傘。出于財(cái)政增收和可支配收入增長(zhǎng)的本能，政府忽略或放縱食品企業(yè)短期不合理擴(kuò)張中的安全隱患，甚至通過(guò)各種手段為企業(yè)創(chuàng)造條件，提供便利。還有一些政府，由于面對(duì)一些諸于就業(yè)壓力大、失業(yè)增多、治理成本高等治理困境，也對(duì)本區(qū)域食品企業(yè)放任甚至暗中保護(hù)。而企業(yè)的本性決定其也會(huì)利用各種手段俘獲政府，為其謀取利益尋求合法性依據(jù)。在政企合謀下，所有的道德底線和政治責(zé)任意識(shí)都被統(tǒng)統(tǒng)拋棄。

食品安全監(jiān)管中政府法律責(zé)任的考察

我國(guó)現(xiàn)行食品安全領(lǐng)域中政府的法律責(zé)任，主要規(guī)定在《食品安全法》第95條、《產(chǎn)品質(zhì)量法》第65條、《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》第38條和《生豬屠宰管理?xiàng)l例》第31條之中。這些條款所規(guī)定的責(zé)任承擔(dān)主體都是針對(duì)濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的行政執(zhí)法人員；責(zé)任承擔(dān)方式也主要是記大過(guò)、降級(jí)、撤職或開(kāi)除等行政處分，當(dāng)然，也有規(guī)定對(duì)構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。但縱觀這些法律法規(guī)，在食品安全監(jiān)管中政府責(zé)任的規(guī)定呈現(xiàn)如下缺陷。雖然政府承擔(dān)的責(zé)任最終還是要轉(zhuǎn)移到具體的執(zhí)法工作人員身上，但政府還依然應(yīng)該是問(wèn)責(zé)的客體。作為機(jī)關(guān)法人，政府是能夠以自己名義行使行政職權(quán)并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的組織。在西方國(guó)家，當(dāng)議會(huì)對(duì)政府提出不信任案時(shí)，采取的倒閣可以看作是政府承擔(dān)責(zé)任的最后方式。在我國(guó)的食品安全法律法規(guī)中，大部分條文都僅僅規(guī)定政府監(jiān)管部門(mén)及其工作人員的責(zé)任?！妒称钒踩ā冯m然有規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府在食品安全監(jiān)督管理中未履行職責(zé)，本行政區(qū)域出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴(yán)重社會(huì)影響的，依法對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，給予記大過(guò)、降級(jí)、撤職或者開(kāi)除的處分?！钡梢钥闯觯淇霖?zé)對(duì)象依然是主管人員或直接責(zé)任人員，對(duì)于政府應(yīng)該承擔(dān)何種責(zé)任并沒(méi)提及。當(dāng)前，依法行政，建設(shè)法治政府是我國(guó)政府改革的目標(biāo)，政府只有積極承擔(dān)責(zé)任才能展現(xiàn)一個(gè)法治政府、責(zé)任政府的形象?？梢钥闯?，在以《食品安全法》為代表的我國(guó)食品安全領(lǐng)域中行政主體或監(jiān)督主體承擔(dān)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)采取過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，這就縮小了行政執(zhí)法人員的責(zé)任范圍。實(shí)踐中，食品安全監(jiān)管執(zhí)法人員可能是因?yàn)橹饔^上疏忽或不作為導(dǎo)致食品安全事故的發(fā)生，也有可能是因?yàn)榭陀^上的違法行為而致。僅僅依據(jù)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則顯然難以完全追究監(jiān)管執(zhí)法人員的責(zé)任，反而弱化了他們的責(zé)任意識(shí)，為他們推脫責(zé)任“網(wǎng)開(kāi)一面”。相比之下，我國(guó)《國(guó)家賠償法》中采取違法原則較之先進(jìn)，違法原則不需考慮監(jiān)管主體或其工作人員在實(shí)施監(jiān)管過(guò)程中的主觀狀況如何，只需看其行政行為是否違法，以此作為其擔(dān)負(fù)責(zé)任的依據(jù)。在責(zé)任承擔(dān)方式的規(guī)定上，《食品安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等相關(guān)法律法規(guī)，都明確的規(guī)定了食品安全監(jiān)管者違法行政要承擔(dān)懲罰性的后果，即行政處分。食品安全監(jiān)管者多大是公務(wù)員，所以，一旦他們?cè)谑称钒踩O(jiān)管中違法行政，就應(yīng)該在行政組織內(nèi)部依法承擔(dān)相應(yīng)的行政處分，是行政法治原則的基本要求。但是，對(duì)于食品安全監(jiān)管者是否應(yīng)該承擔(dān)補(bǔ)救性后果——行政賠償卻沒(méi)有規(guī)定。而且，在現(xiàn)實(shí)的食品安全監(jiān)管領(lǐng)域會(huì)出現(xiàn)各種復(fù)雜行政違法與不當(dāng)行為，如果僅僅給予其行政處分顯然不能很好的抑制和規(guī)范監(jiān)管者的行政行為，不利于落實(shí)監(jiān)管者的應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。在我國(guó)，行政法律法規(guī)的程序規(guī)定大多與實(shí)體規(guī)定混在一起。多年來(lái)，學(xué)術(shù)界一直在研究制定一部統(tǒng)一的行政程序法，以保證行政行為的合法有序與正當(dāng)，但始終沒(méi)能如愿[12]。在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的法律中，對(duì)監(jiān)管主體及其責(zé)任人員的責(zé)任追究程序更是缺失。即使有個(gè)別國(guó)務(wù)院的行政規(guī)章，如國(guó)務(wù)院《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》，雖然是關(guān)于事故調(diào)查程序的特別規(guī)定，卻也沒(méi)有就事故處理的具體程序做出規(guī)定。缺失責(zé)任追究程序的規(guī)定，凸顯了我國(guó)在食品安全領(lǐng)域的法律法規(guī)的不足，遺失程序正義的精神。

食品安全監(jiān)管領(lǐng)域政府責(zé)任的落實(shí)

致力于改善民生、保障民生是我國(guó)政府正積極籌建的基礎(chǔ)性工程，治理食品安全是保障民生的重要內(nèi)容，也是一個(gè)責(zé)任政府的應(yīng)有之義。在食品安全領(lǐng)域政府責(zé)任的落實(shí)應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著手。加強(qiáng)道德教育關(guān)鍵在于強(qiáng)化食品安全監(jiān)管者堅(jiān)守公民生命健康權(quán)利至上價(jià)值觀念，不斷的對(duì)食品安全監(jiān)管者的進(jìn)行道德教育，強(qiáng)化其道德責(zé)任意識(shí)，構(gòu)建崇尚人文關(guān)懷的道德文化氛圍，使食品安全監(jiān)管者樹(shù)立一種自我約束的道德規(guī)范。黑格爾曾極力主張對(duì)政府官員進(jìn)行道德教育，他說(shuō)，為了使大公無(wú)私、奉公守法及溫和敦厚成為一種習(xí)慣，就要進(jìn)行直接的倫理教育和思想教育[13]。無(wú)疑，對(duì)食品安全監(jiān)管者進(jìn)行道德教育，提升其道德素質(zhì)，不僅可以強(qiáng)化其履職履責(zé)，還可以進(jìn)一步帶動(dòng)全社會(huì)形成共同的理想信念和道德規(guī)范，這正是政府承擔(dān)道德責(zé)任的重要形式。當(dāng)前，在我國(guó)對(duì)政府官員追究政治責(zé)任的制度主要是行政問(wèn)責(zé)制。行政問(wèn)責(zé)制作為政府回應(yīng)民主政治的訴求和責(zé)任政府理念的實(shí)體表現(xiàn)形式，雖然獲得了我國(guó)政府的高度重視，但是還處于初建階段，相關(guān)制度還不完善。目前我國(guó)還沒(méi)有統(tǒng)一的原則性行政問(wèn)責(zé)法律，通常所見(jiàn)的只是省、市政府規(guī)章，不僅其法律位階低，而且在問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)內(nèi)容、問(wèn)責(zé)程序等均有差異。無(wú)法發(fā)揮實(shí)際的威懾和教育作用。一個(gè)全面的、完整的行政問(wèn)責(zé)制度才能保證行政問(wèn)責(zé)的有效性和公正性。姜民安教授認(rèn)為，非制度化、非規(guī)范化的問(wèn)責(zé)制不僅對(duì)當(dāng)事官員不公正，對(duì)非當(dāng)事官員也起不到有效震懾作用，難以使他們?cè)谄淙温殟徫簧现?jǐn)慎從政。因此，要完善政府責(zé)任，促進(jìn)食品安全監(jiān)管者，包括領(lǐng)導(dǎo)職官員在食品安全決策和履職過(guò)程中以人為本，以公民生命健康安全和公共利益為重，而不是以GDP增長(zhǎng)和提高自己政績(jī)?yōu)橹?，防止重大食品安全事故發(fā)生，必須建立和完善制度化的行政問(wèn)責(zé)制，以此強(qiáng)化監(jiān)管者的政治責(zé)任。具體而言，首先應(yīng)通過(guò)法律法規(guī)和執(zhí)法慣例確立政治責(zé)任問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)；其次，應(yīng)通過(guò)改革和完善人大的質(zhì)詢、審議、罷免、撤職、免職制度建立和規(guī)范政治責(zé)任問(wèn)責(zé)的形式和程序[14]。食品安全監(jiān)管者責(zé)任機(jī)制的實(shí)現(xiàn)是實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)范的統(tǒng)一。所以，在實(shí)體法層面上，首先要完善食品安全監(jiān)管中政府責(zé)任的對(duì)象及其職責(zé)內(nèi)容。現(xiàn)代政府是責(zé)任政府，行政監(jiān)管問(wèn)責(zé)的對(duì)象不僅僅是政府工作人員，政府同樣也是問(wèn)責(zé)對(duì)象，這有利于強(qiáng)化集體責(zé)任意識(shí)，樹(shù)立政府的公信力。其次，確立違法原則作為政府及其工作人員法律責(zé)任的承擔(dān)依據(jù)。擴(kuò)大其承擔(dān)責(zé)任的范圍，促使其在食品安全監(jiān)管者謹(jǐn)慎執(zhí)法、不濫權(quán)、不惰政、不失職、不瀆職。再次，完善責(zé)任追究程序，盡快將食品安全執(zhí)法程序納入法治化軌道。明確責(zé)任承擔(dān)主體、追究責(zé)任的形式、內(nèi)容等，從而保證行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施食品安全執(zhí)法監(jiān)督，預(yù)防和減少食品安全事故的發(fā)生。

本文作者：孔令兵工作單位：鄭州師范學(xué)院