導(dǎo)語：行政司法制度的問題與改善一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：吳敏工作單位：蘇州經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院

1行政司法概念的界定

司法,有的法學(xué)教材亦稱之為法的適用,是法的實(shí)施的重要方式之一。它是國家司法機(jī)關(guān)根據(jù)法定職權(quán)和法定程序,具體應(yīng)用法律處理案件的專門活動(dòng)。行政司法的主體是行政機(jī)關(guān),其在作出關(guān)系或影響相對人權(quán)利義務(wù)的行為時(shí),會(huì)不同程度地采用司法程序以提高具體行政行為的質(zhì)量并保證其公正性、合法性,因此被稱作準(zhǔn)司法。由于行政司法的對象在理論上還存有爭議,因此對于行政司法的概念也存有爭議。行政司法對象的理論就世界范圍而言,主要表現(xiàn)為兩種理論學(xué)說以及與之相適應(yīng)的行政司法模式。一種理論認(rèn)為,行政司法的對象只能是行政糾紛,而且是行政機(jī)關(guān)同其他行政法主體在行政管理中引起的糾紛;另一種理論認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)不僅解決行政糾紛,而且對一般民事、經(jīng)濟(jì)糾紛都盡可能予以解決,因此,行政司法的對象包括行政糾紛,也包括民事、經(jīng)濟(jì)糾紛。[1]第一種理論在大陸法系的法國、德國盛行,為立法機(jī)關(guān)所接受,在國家行政組織體系內(nèi)部設(shè)立了獨(dú)立于普通法院之外的行政法院系統(tǒng),專司行政案件的審判職能。英美法系國家則采納了第二種理論。美國行政司法不僅涉及民事糾紛和行政糾紛,而且包括對輕罪的判決。我國行政司法,就目前看來,只涉及部分行政爭議和部分民事爭議。為解決行政爭議和民事爭議,以保障社會(huì)法律秩序的正常和穩(wěn)定,法律賦予了行政機(jī)關(guān)的調(diào)解、裁決和仲裁的職能,由此構(gòu)成了行政司法的三大內(nèi)容或具體制度,即:(1)行政調(diào)解;(2)行政復(fù)議;(3)行政仲裁。一般說來,行政復(fù)議只適用解決行政爭議;行政仲裁適用解決民事爭議;行政調(diào)解既適用民事爭議,也適用行政爭議。由此,在我國,行政司法是指行政主體依法對有關(guān)爭議進(jìn)行復(fù)議、調(diào)解、裁決和仲裁的活動(dòng),它既包括對行政爭議的處理,也包括對民事爭議的調(diào)處。

2當(dāng)前我國行政司法所面臨的挑戰(zhàn)

概念本身的模糊性行政司法的主持者。我國目前對于行政司法的主持者還存在理論上的分歧,即行政司法活動(dòng)的主體是行政機(jī)關(guān)抑或是在某些情況下的一些獨(dú)立性較強(qiáng)的但仍帶有行政性質(zhì)的專門裁判機(jī)構(gòu)?我國現(xiàn)有的專門機(jī)構(gòu)僅有商標(biāo)評(píng)選委員會(huì)、專利復(fù)審委員會(huì)、勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)等有限的幾種。這些機(jī)構(gòu)的設(shè)置比較混亂、分散,條條塊塊縱橫參差,職能上彼此沖突甚至發(fā)生推諉,專職化、專業(yè)化問題嚴(yán)峻。現(xiàn)在幾乎所有的行政爭議和大量的民事糾紛仍由行政機(jī)關(guān)直接解決。12行政司法的性質(zhì)。關(guān)于行政司法的本質(zhì)屬性,遠(yuǎn)非概念中簡單標(biāo)明的行政和司法所能一言蔽之。我們一般認(rèn)為法國的行政法院與普通法院構(gòu)成雙軌制司法體系,在法國人自己眼中,卻從來都將行政法院的活動(dòng)看作行政活動(dòng),而非司法活動(dòng)。法國人只把普通法院的活動(dòng)看成司法活動(dòng)。英國國內(nèi)行政界和法學(xué)界對行政裁判所活動(dòng)的性質(zhì)看法也存在分歧。[2]我國理論界認(rèn)識(shí)比較混亂。有的學(xué)者將行政立法、行政執(zhí)法、行政司法鼎足而三共同構(gòu)成行政行為,注重其行政性;而有的學(xué)者將行政復(fù)議和行政訴訟、國家賠償列入行政救濟(jì),更注重其司法性。種屬概念混淆不清。與行政司法概念相近的還有行政審判、行政裁判,這些概念并沒有嚴(yán)格界定。再加上行政訴訟、行政救濟(jì)、行政監(jiān)督等概念的干擾,學(xué)術(shù)界陷入一片概念沼澤。還有學(xué)者對行政裁決分別作狹義、廣義、最廣義幾種不同解釋,廣義的行政裁決甚至可代替行政司法的概念。212行政司法存在許多程序上的問題行政裁決因無統(tǒng)一、明確的法律規(guī)定,其隨意性特別大,最缺乏規(guī)范性和基本的程序規(guī)定。行政調(diào)解除基層人民政府對民間糾紛的調(diào)解和主管部門對商業(yè)經(jīng)濟(jì)糾紛的調(diào)解有程序規(guī)定之外,其他都無法律具體規(guī)定。行政復(fù)議一般采取書面審理形式,但5行政復(fù)議法6又規(guī)定申請人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí),可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況,聽取申請人、被申請人和第三人的意見。,即在特定情況下也可采取開庭審理方式,而5行政復(fù)議法6對開庭審理的程序卻未作規(guī)定。行政仲裁的程序性問題還在更深的層次上表現(xiàn)出來,如同是技術(shù)合同糾紛,既可由經(jīng)濟(jì)合同仲裁委員會(huì)受理,又可由技術(shù)合同仲裁委員會(huì)受理。所以各類糾紛的仲裁規(guī)則和程序都不統(tǒng)一。213司法救濟(jì)途徑?jīng)_突行政司法相對于行政執(zhí)法具有后繼性,相對于法院司法具有前置性。我國對于行政復(fù)議不服,一般可以提起行政訴訟,而對于行政仲裁、行政調(diào)解目前一般提起民事訴訟,對于行政裁決一部分提起民事訴訟,一部分提起行政訴訟,規(guī)定的比較混亂。這樣的規(guī)定對于糾紛的解決是不利的。司法救濟(jì)途徑的沖突,不僅會(huì)使公民、法人、其他組織的合法權(quán)益得不到及時(shí)的保護(hù),也會(huì)使各機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生相互推諉的現(xiàn)象。造成公共資源的浪費(fèi),影響行政效率。國內(nèi)新形式的巨大沖擊行政仲裁方面的制度的新動(dòng)向。建國后,我國仿效前蘇聯(lián)和東歐各國,建立了一整套行政仲裁制度。但從8年代中期到5中華人民共和國仲裁法6頒布前的這段時(shí)間,有關(guān)行政仲裁的法律法規(guī)如春筍般涌現(xiàn)。這期間共有14個(gè)法律、82個(gè)行政法規(guī)、192個(gè)地方性法規(guī)作了有關(guān)仲裁的規(guī)定。[3]其中只有幾個(gè)是關(guān)于涉外仲裁的規(guī)定。一時(shí)間行政仲裁嚴(yán)重失范:法律、法規(guī)、規(guī)章都在設(shè)定,仲裁領(lǐng)域急劇擴(kuò)張;仲裁機(jī)構(gòu)呈分散狀態(tài);仲裁程序也不統(tǒng)一。1994年8月31日,5中華人民共和國仲裁法6頒布,除勞動(dòng)仲裁一枝獨(dú)秀外,其它行政仲裁歸于沉寂。有學(xué)者認(rèn)為:隨著我國5仲裁法6的頒布實(shí)施,行政性仲裁機(jī)構(gòu)已陸續(xù)撤銷,因此再作行政仲裁與民間仲裁的分類已無實(shí)際意義。[4]12聽證制度的建立。聽證本是英美國家自然公正原則的要求,行政機(jī)關(guān)的決定對當(dāng)事人有不利影響時(shí),必須聽取當(dāng)事人的意見。在中國,聽證一詞首次出現(xiàn)是在1996年3月17日頒布的5中華人民共和國行政處罰法6中。1997年12月29日頒布的5中華人民共和國價(jià)格法6第23條又確立了公聽制度。但聽證這一新程序的出現(xiàn),也給我國行政司法理論帶來沖擊。從5中華人民共和國行政處罰法6的關(guān)于聽證程序、主持人的超脫地位、兩造對抗、聽證中事實(shí)和證據(jù)的拘束力等方面來看,聽證初步符合傳統(tǒng)行政司法的概念要件。但聽證又不同于傳統(tǒng)嚴(yán)格意義的行政司法,因?yàn)槁犠C后由行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人作出決定或負(fù)責(zé)人集體討論決定。這是一個(gè)純粹意義的行政決定,與美國帶有事先救濟(jì)性質(zhì)的事前聽證非常相似。

3進(jìn)一步健全我國的行政司法制度

鑒于我國行政司法存在的諸多問題,筆者認(rèn)為應(yīng)從以下方面來完善我國的行政司法制度:311要實(shí)現(xiàn)行政司法的規(guī)范化,也即行政司法的制度化和法律化傾向行政法制較為發(fā)達(dá)的國家都不乏有關(guān)行政司法的法律或政府規(guī)章,保證了行政司法的制度屬性。市場經(jīng)濟(jì)下行政司法行為的急速發(fā)展對行政司法規(guī)范化提出了新的課題。行政司法必須被逐漸地納入法制大系統(tǒng)和行政法制系統(tǒng),以法規(guī)范行政司法活動(dòng),調(diào)整行政司法行為。從市場經(jīng)濟(jì)下行政司法的實(shí)踐看,有三大類型的行政司法案件:一是具有民事性質(zhì)又隸屬于行政管理系統(tǒng),帶有很大技術(shù)色彩的案件,如專利、產(chǎn)權(quán)等;二是純屬行政管理系統(tǒng)的權(quán)屬爭議案件或因其它糾紛引起的案件;三是以司法程序?qū)嵤┑男姓?zhí)行案件,如行政機(jī)關(guān)對公民、法人和其它組織實(shí)施制裁性行為所必須經(jīng)過的取證、詢問、論辯、裁決等司法環(huán)節(jié)。對于后兩類性質(zhì)的行政司法案件,我國已有一些法律和法規(guī)作了規(guī)定。但第一類還沒有較為完善的規(guī)范性文件予以調(diào)整,所以國家應(yīng)盡快制定有關(guān)行政司法的法律、法規(guī)和規(guī)章。要實(shí)現(xiàn)行政司法體制的完善化行政司法體制是行政司法得以有效進(jìn)行的組織保障和機(jī)構(gòu)保障,行政司法制度完善的國家首先有一套完整的行政司法體系以及體制結(jié)構(gòu),在英國,有專職的行政裁判所解決行政執(zhí)行過程中的爭議,這些裁判所分門別類,獨(dú)立性極強(qiáng)。如各種保險(xiǎn)仲裁法庭、土地裁判所、工業(yè)傷害裁判所、商標(biāo)裁判所、交通運(yùn)輸裁判所、礦山糾紛裁判所、勞資關(guān)系裁判所、專利裁判所、商標(biāo)裁判所,等等。在美國,有各類負(fù)責(zé)解決行政糾紛的政府委員會(huì),具有較強(qiáng)的針對性和專業(yè)性,如聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、聯(lián)邦電訊委員會(huì)、聯(lián)邦動(dòng)力委員會(huì)、原子能委員會(huì)等。行政機(jī)關(guān)的主管部門也負(fù)責(zé)一定的行政司法案件。[5]可見,行政司法體制的完善與專職的行政司法機(jī)構(gòu)的建立是分不開的。所以我國的行政司法機(jī)構(gòu)及其工作人員應(yīng)該向?qū)ｉT化、專職化、專業(yè)化方向發(fā)展,行政復(fù)議、行政裁決、行政調(diào)解都應(yīng)設(shè)立專門的相對獨(dú)立的機(jī)構(gòu),以專職行使行政司法職能,并對其工作人員作為政府法制機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員的任職資格、任免考核、獎(jiǎng)勵(lì)升遷、培訓(xùn)和職稱評(píng)定等都有一套專門的辦法和規(guī)定,使行政司法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)制度化、規(guī)范化。我們既應(yīng)保持和發(fā)揚(yáng)我們國家的特色和優(yōu)勢,又應(yīng)注意吸收國外行政司法建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn),并在我國行政司法體制建設(shè)問題上考慮到國際接軌的問題,努力使其符合國際上的通例。313應(yīng)使行政司法與司法銜接化,健全行政司法體系行政司法雖然可以成為一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng),但它和司法制度不能完全分割開來,尤其有關(guān)行政管理相對人權(quán)益的爭議。行政機(jī)關(guān)的裁決只是對司法權(quán)的必要補(bǔ)充,并不能完全失控,而且有些裁判不能具有終局效力。其目的在于有效保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益,防止行政權(quán)的專斷性。在市場經(jīng)濟(jì)下,我國一方面要加強(qiáng)行政權(quán)的權(quán)威性,提高行政機(jī)關(guān)宏觀調(diào)控的能力,并盡可能使行政管理過程中發(fā)生的糾紛在行政過程中予以解決,而不能一股腦地推給法院。另一方面,對行政權(quán)的制約、監(jiān)督、監(jiān)控也應(yīng)有所加強(qiáng)。其中,司法機(jī)關(guān)對行政權(quán)的約束、對行政權(quán)的司法審查尤為重要。因此,必須把行政司法限制在一定范圍內(nèi),使司法和行政司法有機(jī)地銜接起來,形成一個(gè)連貫的糾紛裁審機(jī)制,一些重大的權(quán)屬關(guān)系、敏感的案件可直接由司法機(jī)關(guān)受理和解決。一些行政技術(shù)性強(qiáng)的、較普通的權(quán)屬案件可由行政機(jī)關(guān)最終裁決。還有一部分案件可以首先由行政機(jī)關(guān)裁決,若當(dāng)事人對裁決結(jié)果不服便可進(jìn)入司法程序。同時(shí),我們還應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求,探索并及時(shí)設(shè)立新的行政司法形式。目前,建立和完善行政申訴制度應(yīng)引起學(xué)者的注意。行政申訴在日本稱作苦情處理,在臺(tái)灣地區(qū)叫做異議申請,是指行政機(jī)關(guān)或?qū)ｉT機(jī)關(guān)為解決因國民對行政行為不滿或不服所發(fā)生的爭議而采取的一種措施,適用非正式法律程序,其范圍遠(yuǎn)大于行政不服審查和行政裁判的范圍。在我國,也有著建立行政申訴制度的客觀需要,以補(bǔ)充現(xiàn)有行政司法形式的不足。例如,對已超過復(fù)議申請和起訴時(shí)效的爭議而當(dāng)事人仍不服的;或當(dāng)事人不愿通過行政復(fù)議或起訴解決紛爭而希望通過行政監(jiān)督手段來解決的;或當(dāng)事人認(rèn)為作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)能夠自己糾正的等情況,都可以通過行政申訴途徑予以解決。我國憲法明確規(guī)定,公民的申訴權(quán)利,雖然可以通過信訪制度來進(jìn)行申訴,但因未正式建立起行政申訴制度,有關(guān)的許多權(quán)利就難以得到有效保障和救濟(jì)。