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本文作者：孫根林工作單位：江蘇蘇州海聯(lián)海律師事務(wù)所

一、司法公正與法院體制的關(guān)系

司法公正是訴訟活動(dòng)應(yīng)當(dāng)追求的終極目標(biāo),是國(guó)家法律權(quán)威和司法權(quán)威確立的關(guān)鍵,同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的最有效手段和法治國(guó)家的重要標(biāo)志。司法不公正是社會(huì)最大的不公正,它不僅不能平息糾紛,而且還有可能導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩進(jìn)而威脅統(tǒng)治秩序。司法公正的基本含義包括實(shí)體公正和程序公正。要想使司法活動(dòng)能夠?qū)崿F(xiàn)司法公正的目的,除了程序本身的設(shè)計(jì)合理科學(xué)外,作出司法裁判的主體,還必須具有合格的、獨(dú)立的和無(wú)偏倚的品格。這是聯(lián)合國(guó)在5公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約6第十四條所規(guī)定的實(shí)現(xiàn)司法公正的重要保障。司法公正是司法活動(dòng)的最佳價(jià)值選擇和理性的必然要求,而司法公正的實(shí)現(xiàn),則有賴于法院體制中具有能夠獨(dú)立地依據(jù)事實(shí)和法律對(duì)訴訟案件作出裁決的能力,有賴于法官具有自覺(jué)地排除外界干擾而作出判決的能力。這種能力來(lái)源于作出司法裁判的主體的法院能夠而且必須保持中立和不偏不倚的立場(chǎng),否則司法公正、效率和正義也就不存在了。法院體制具有獨(dú)立地依據(jù)事實(shí)和法律對(duì)案件作出裁決的能力,這就必然要求法院在社會(huì)關(guān)系中完全是處于獨(dú)立及中立的地位。這包括,法院整體對(duì)外的獨(dú)立性,也包括每個(gè)案件中法官個(gè)體的獨(dú)立性。這種完全的獨(dú)立性,是法院處理各種社會(huì)糾紛時(shí),保持中立立場(chǎng)的必要保障,也是實(shí)現(xiàn)司法公正的必然要求。沒(méi)有獨(dú)立也就沒(méi)有中立,沒(méi)有中立也就沒(méi)有公正。因此法院和法官的獨(dú)立地位是實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)人人有資格由一個(gè)依法設(shè)立的合格的、獨(dú)立的和無(wú)偏私的法庭進(jìn)行公正的和公開(kāi)的審訊人權(quán)保障的最低標(biāo)準(zhǔn)的前提。在聯(lián)合國(guó)5關(guān)于司法機(jī)關(guān)獨(dú)立的基本原則6的附件中規(guī)定:司法機(jī)關(guān)應(yīng)不偏不倚、以事實(shí)為依據(jù)并依法律規(guī)定來(lái)裁決其所受理的案件,而不應(yīng)有任何約束,也不應(yīng)為任何直接不當(dāng)影響、慫恿、壓力、威脅或干涉所左右,不論其來(lái)自何方或出于何種理由。這一要求,明確了作為作出裁判主體的法院必須具有獨(dú)立性,這是法院作出公正裁判的必要條件。法院在其他任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人面前,必須有足夠的能力保持獨(dú)立。

二、我國(guó)法院體制存在的缺陷

我國(guó)法院在處理訴訟案件時(shí),是否能夠完全依據(jù)法律,而不受外界影響的問(wèn)題,越來(lái)越受人們的關(guān)注。司法實(shí)踐中所反映出來(lái)的問(wèn)題,也越來(lái)越令人擔(dān)憂,使人不得不思考,我們的司法系統(tǒng)到底出了什么問(wèn)題,怎樣才能使法院在裁判糾紛時(shí)保持客觀公正的立場(chǎng)。司法實(shí)踐中出現(xiàn)的司法活動(dòng)受到干預(yù),導(dǎo)致法院不能公正處理案件的情況,究其原因,應(yīng)當(dāng)說(shuō)是多方面的,但是最主要的原因,是我國(guó)法院體制缺乏獨(dú)立性的品格。具體表現(xiàn)如下:(一)地方各級(jí)法院的設(shè)置和管轄范圍與地方各級(jí)政府的設(shè)置和管轄范圍相同,客觀上使得法院與各級(jí)人民政府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。法院在審判案件時(shí),偏袒本地區(qū)的當(dāng)事人,實(shí)行地方保護(hù)主義就是順理成章的事情。由地緣關(guān)系而產(chǎn)生的親情關(guān)系,時(shí)時(shí)刻刻對(duì)法官產(chǎn)生影響,這種影響會(huì)潛移默化地內(nèi)化為法官的思維定式,必然導(dǎo)致公正司法受到來(lái)自法官自身的威脅。世界上,很多國(guó)家法院的司法管轄范圍和行政管轄范圍是不相同的。比如,在英國(guó),法院的設(shè)置由英國(guó)內(nèi)政部參照行政區(qū)劃將全國(guó)各郡劃分為9多個(gè)司法小管區(qū),每個(gè)小管區(qū)設(shè)一所治安法院。凡市、區(qū)內(nèi)有治安法官或領(lǐng)薪治安法官的,則單獨(dú)成為一個(gè)管區(qū)[1](P72)。同時(shí),英國(guó)的刑事法院和上訴法院也不是按照行政區(qū)劃設(shè)置的,而且刑事法院的法官還不固定在一個(gè)法院。(二)法院的經(jīng)費(fèi)和人員編制由地方政府決定,必然導(dǎo)致法院在抵制地方政府的干涉方面缺乏必要的能力。我國(guó)法院的辦案經(jīng)費(fèi)、法院的工作人員(包括法官和非法官)的工資和福利待遇都由地方政府予以財(cái)政撥款,撥款的多少就決定了法院及法官的生存質(zhì)量。法院的物質(zhì)保障受制于他人,那么法院和法官在審理案件時(shí)的意志,就不可能不受制于他人。由此可見(jiàn),法院在社會(huì)中若不具有超然的能力,其獨(dú)立性也就不具有。(三)下級(jí)法院相對(duì)于上級(jí)法院不具有保持中立的能力。下級(jí)法院自覺(jué)地接受來(lái)自上級(jí)法院的干預(yù),尤其是來(lái)自最高人民法院的干預(yù)。有時(shí),下級(jí)法院還會(huì)主動(dòng)地向上級(jí)法院請(qǐng)示對(duì)所受理案件的處理意見(jiàn)。這種情況與我國(guó)三大訴訟法規(guī)定的上級(jí)法院的審判監(jiān)督制度規(guī)定有著直接的關(guān)系。法院系統(tǒng)上下級(jí)之間有著如同行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的關(guān)系,兩審終審制度和法院獨(dú)立性成了一句空話。(四)各級(jí)法院和各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系,使法院難以獨(dú)立地適用法律。我國(guó)憲法規(guī)定各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)選舉或者罷免法院院長(zhǎng),有權(quán)對(duì)院長(zhǎng)提名的副院長(zhǎng)、審判員、審判委員會(huì)成員進(jìn)行任命或者罷免。同時(shí),憲法還規(guī)定各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)由它產(chǎn)生的司法機(jī)關(guān),有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí),還規(guī)定,各級(jí)法院要向產(chǎn)生它的各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),并報(bào)告工作。經(jīng)過(guò)修改的5中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府組織法6又賦予了人民代表大會(huì)對(duì)法院工作的質(zhì)詢權(quán)。這些由憲法和有關(guān)法律確立的人大對(duì)法院審判活動(dòng)的監(jiān)督措施,在司法實(shí)踐中,已經(jīng)演變?yōu)閷?duì)法院的個(gè)案監(jiān)督。這種體制,使得法院在各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)面前,很難保持其獨(dú)立性。(五)法官和合議庭本身缺乏獨(dú)立性,不能自主地依據(jù)法律對(duì)案件做出處理決定。我國(guó)法官之間的關(guān)系行政級(jí)別色彩非常濃厚。法院院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)審批案件的制度在各地各級(jí)法院還普遍存在,遇有主審法官或者合議庭與院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)意見(jiàn)不一致時(shí),主審法官或者合議庭也很難堅(jiān)持自己的意見(jiàn)。即使案件提交到審判委員會(huì)討論,最終的結(jié)果,多數(shù)是按照行政級(jí)別高的法官的意見(jiàn)作出判決。另外,審判委員會(huì)決定案件結(jié)果,導(dǎo)致案件審理和判決相脫節(jié),判決的公正性也就值得懷疑。(六)鐵路內(nèi)部所設(shè)鐵路運(yùn)輸專門法院,不具有中立性。鐵路運(yùn)輸法院既審理刑事案件,又審理民事案件。無(wú)論刑事案件還是民事案件的審理,總要涉及鐵路部門的利益。要么,鐵路是一方當(dāng)事人,要么案件的結(jié)果牽涉到鐵路部門的利益。在這種情況下,作為鐵路部門內(nèi)設(shè)的法院,顯然不具有中立性,這是很自然的事情。鐵路運(yùn)輸法院內(nèi)部所設(shè)法院在審理案件時(shí),即使能夠保持中立地位作出公正判決,也很難令當(dāng)事人信服,至少當(dāng)事人會(huì)因法院與對(duì)方當(dāng)事人有利益關(guān)系而心存疑慮。這種企業(yè)設(shè)置法院的體制不僅違背古老的自然正義法則,而且與回避制度不符。

三、我國(guó)法官職業(yè)保障制度不健全

我國(guó)憲法及人民法院組織法和訴訟法都有人民法院獨(dú)立行使審判權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉的規(guī)定。這一規(guī)定肯定了法院在行使審判權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性。但法官在行使審判權(quán)時(shí)也應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性,這個(gè)問(wèn)題法律沒(méi)有明確規(guī)定,也沒(méi)有相關(guān)的法官獨(dú)立保障機(jī)制。其實(shí),如果沒(méi)有法官的個(gè)體獨(dú)立,法院的整體獨(dú)立并不能保障法官在作出判決時(shí)能夠獨(dú)立而不受干涉地作出判決。我國(guó)法律在保障法官個(gè)體獨(dú)立方面,主要存在以下幾個(gè)方面的缺陷。(一)現(xiàn)有法律對(duì)法官缺乏保持獨(dú)立的警示規(guī)定。如果法官不關(guān)心自己的獨(dú)立性,任何維護(hù)法官的獨(dú)立性的措施和方法都無(wú)濟(jì)于事[2](P38)?；诖朔N觀念,很多國(guó)家法律規(guī)定法官在任職或者在審判之前都要進(jìn)行宣誓或者對(duì)法官提出法律上的要求,以警告法官在審判案件時(shí)或者從事其他活動(dòng)時(shí)不能作出有損于法官獨(dú)立性的行為。如5德國(guó)法官法6第三十八條規(guī)定,法官在公開(kāi)審判時(shí),要進(jìn)行如下內(nèi)容的宣誓:忠實(shí)于基本法,忠實(shí)于法律,履行法官職務(wù),用最好的知識(shí)和良心不依當(dāng)事人的身份與地位去判決,只服從事實(shí)與正義。我國(guó)法律則沒(méi)有對(duì)法官獨(dú)立性警示和要求法官獨(dú)立進(jìn)行審判的規(guī)定,而且在實(shí)踐中,法官本身由于各種原因缺乏獨(dú)立性的意識(shí)。(二)法官任職的期限和任職的穩(wěn)定性缺乏法律保障。如果一個(gè)法官不能確定自己工作的前途,則他在工作中的情緒或者表現(xiàn)都很難始終保持恒定狀態(tài),至少他會(huì)為生計(jì)而擔(dān)憂與策劃[3](P42)。聯(lián)合國(guó)5關(guān)于司法機(jī)關(guān)獨(dú)立的基本原則6文件中的第十二項(xiàng)也規(guī)定,無(wú)論是任命的還是選出的法官,其任期都應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖ＷC,直到法定退休年齡或者在有任期情況下直到其任期屆滿。任職期限法律的嚴(yán)格規(guī)定對(duì)于法官保持獨(dú)立具有重要作用,而法官任職的穩(wěn)定性也同樣十分重要,我國(guó)法律則缺乏這兩方面的必要規(guī)定。這就導(dǎo)致法官在受到外來(lái)干涉時(shí),擔(dān)心被免除法官職務(wù)或害怕被調(diào)到自己不愿意去的地方而不敢抵制干涉。事實(shí)上,在我國(guó)司法實(shí)踐中確實(shí)存在法官由于抵制非法的干涉而被調(diào)離法院或調(diào)至條件和待遇比較差的法院的情況。(三)法官職業(yè)待遇和退休以后的物質(zhì)保障,缺乏明確具體的規(guī)定。關(guān)于我國(guó)法官的職業(yè)待遇,5法官法6進(jìn)行了原則規(guī)定。5法官法6第三十四條規(guī)定:法官的工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)審判工作的特點(diǎn),由國(guó)家規(guī)定。第三十五條規(guī)定:法官實(shí)行定期增資制度。第三十六條規(guī)定:法官享受國(guó)家規(guī)定的審判津貼、地區(qū)津貼、其他津貼以及保險(xiǎn)和福利待遇。同時(shí),5法官法6還規(guī)定了法官的退休制度,如5法官法6第四十條規(guī)定:法官的退休制度,根據(jù)審判工作的特點(diǎn),由國(guó)家另行規(guī)定。第四十一條規(guī)定:法官退休后,享受國(guó)家規(guī)定的養(yǎng)老保險(xiǎn)金和其他待遇。法官的職業(yè)待遇和退休保障,法律予以規(guī)定是十分必要的,但是,我國(guó)5法官法6內(nèi)容還不具有可操作性,也沒(méi)有相關(guān)法規(guī)予以具體落實(shí),在司法實(shí)踐中,也沒(méi)有得到實(shí)際執(zhí)行,甚至個(gè)別地區(qū)的法院工作人員連工資都無(wú)法按時(shí)發(fā)放。實(shí)際上,讓法官在職業(yè)待遇、退休保障上享有高出一般公務(wù)員的特殊待遇,則是法官獨(dú)立審判的最基本的物質(zhì)保障。(四)法官行政化管理模式,導(dǎo)致法官地位不清,法官之間行政級(jí)別色彩濃重,法官難以保持獨(dú)立性。我國(guó)法官在管理模式上與行政機(jī)關(guān)大體相同,法官本人的行政級(jí)別決定了法官的職級(jí)高低。很多不具備法官職業(yè)素質(zhì)但行政級(jí)別高的人員調(diào)到法院后,相應(yīng)的法官職級(jí)就高,而職業(yè)素質(zhì)高而職級(jí)低的法官,則要受到行政級(jí)別編制的定額限制。這樣的體制導(dǎo)致行政級(jí)別低的法官必須服從行政級(jí)別高的法官,法官獨(dú)立難以實(shí)現(xiàn)。

四、關(guān)于我國(guó)法院體制改革的設(shè)想

針對(duì)我國(guó)現(xiàn)有法院體制存在的不足,根據(jù)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立原則的要求和其他國(guó)家的通行做法,提出以下法院體制改革設(shè)想。(一)打破現(xiàn)有的法院行政區(qū)域設(shè)置的傳統(tǒng)模式,實(shí)行法院管轄區(qū)域與行政區(qū)域相分離的體制。根據(jù)人口密度和地理因素,將全國(guó)設(shè)置若干個(gè)大的司法管轄區(qū),在每個(gè)大的司法管轄區(qū),設(shè)立若干個(gè)中級(jí)司法管轄區(qū),在每個(gè)中級(jí)管轄區(qū)設(shè)立若干個(gè)基層司法管轄區(qū)。在大的司法管轄區(qū)設(shè)置高級(jí)人民法院,在中級(jí)司法管轄區(qū)設(shè)置中級(jí)人民法院,在基層司法管轄區(qū)設(shè)置基層人民法院。這種設(shè)置法院的好處,除了可以克服法院地方保護(hù)主義和法院抗干擾能力以外,還可以均衡各地法院之間的工作量,提高司法效率,減少和杜絕超審限審理案件的現(xiàn)象。(二)法院的經(jīng)費(fèi)由中央統(tǒng)一劃撥,法官由專門機(jī)構(gòu)獎(jiǎng)懲、任免和調(diào)動(dòng)。建立法官由專門委員會(huì)按照一定的程序予以任免的制度,法官任免專門委員會(huì)可以是常設(shè)機(jī)構(gòu),委員由全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)最高法院院長(zhǎng)提名來(lái)任免。法官任免委員會(huì)每年召開(kāi)若干次任免會(huì)議。鑒于我國(guó)人口和地理?xiàng)l件,可以設(shè)置兩級(jí)委員會(huì),即中央和地方兩級(jí),但兩級(jí)之間不屬于上下級(jí)關(guān)系。中央級(jí)法官任免委員會(huì)負(fù)責(zé)最高人民法院法官的任免,地方級(jí)法官任免委員會(huì)負(fù)責(zé)地方三級(jí)法院法官任免事宜。除此以外,這個(gè)委員會(huì)還要負(fù)責(zé)法官的調(diào)動(dòng)、彈劾、獎(jiǎng)勵(lì)等事宜。(三)取消地方人大及其常委會(huì)對(duì)法院的監(jiān)督體制。取消現(xiàn)有的地方人大及其常委會(huì)對(duì)地方法院監(jiān)督的權(quán)力,將這一權(quán)力收歸全國(guó)人大及其常委會(huì)行使。為了避免全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督演變?yōu)閷?duì)法院審理程序和審理結(jié)果的干預(yù),人大及常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的方式,是向最高人民檢察院建議提起抗訴。最高人民檢察院經(jīng)過(guò)審查決定是否抗訴,對(duì)于決定抗訴的,可以指令下級(jí)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行抗訴。(四)取消各級(jí)法院的主動(dòng)提起再審程序的權(quán)力。再審程序的提起,對(duì)糾正錯(cuò)誤判決確實(shí)有著積極的意義。但是,這種由法院自己提起訴訟程序的做法,違反了不告不理的訴訟原則,也與法院在訴訟中所承擔(dān)的審判職能相違背。尤其是,上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的生效判決提起再審程序,易導(dǎo)致下級(jí)法院相對(duì)于上級(jí)法院的審判獨(dú)立性不復(fù)存在,審級(jí)制度和當(dāng)事人的上訴權(quán)利受到侵害。而且也破壞了生效判決的穩(wěn)定性和終局性,導(dǎo)致法律關(guān)系長(zhǎng)期處于不確定的狀態(tài),影響訴訟效率的實(shí)現(xiàn)。因此,既要維護(hù)生效判決的穩(wěn)定性和終局性,又要糾正錯(cuò)誤的生效判決和保持法院在再審程序中的中立地位,為此再審程序必須要以當(dāng)事人提出合理合法的申訴為前提,而且上級(jí)法院不能提起下級(jí)法院生效判決的再審程序。(五)撤銷鐵路運(yùn)輸法院?，F(xiàn)有的鐵路運(yùn)輸法院所管轄的民事和刑事案件,不具有特殊性,與普通法院管轄的民事和刑事案件沒(méi)有多大區(qū)別。現(xiàn)有的鐵路運(yùn)輸法院基本上實(shí)行的是線狀管轄,撤銷后,可以實(shí)行區(qū)域、始發(fā)地或目的地相結(jié)合的管轄案件原則,由地方法院管轄。(六)建立健全法官的警示制度和職業(yè)保障制度。對(duì)于新任命的法官,必須對(duì)其警示,使其認(rèn)識(shí)到保持獨(dú)立性和中立性對(duì)于公正審判的重要意義,并應(yīng)自始至終本著維護(hù)其職務(wù)尊嚴(yán)和獨(dú)立性的原則從事社會(huì)活動(dòng)。關(guān)于警示的方法,可以是要求新任命的法官進(jìn)行有關(guān)宣誓,建議5法官法6應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的宣誓內(nèi)容和宣誓程序。提高法官在職待遇和退休保障待遇。我國(guó)現(xiàn)有的法官待遇和一般的公務(wù)員沒(méi)有什么差別,而且也沒(méi)有法律保障。在這種局面下,法官想要保持獨(dú)立也是不可能的,法官的生存條件受到他人控制,也就等于法官的意志也會(huì)受到他人控制。因此,關(guān)于法官的在職待遇和退休待遇應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法予以保障,并且其待遇標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)比一般公務(wù)員的待遇標(biāo)準(zhǔn)要高。這樣,一方面能夠使他們?cè)诒３知?dú)立性方面有足夠的信心,另一方面,也使法官的職業(yè)成為令人羨慕和受人尊敬的職業(yè),能夠吸引優(yōu)秀的法律人才從事法官職業(yè)。同時(shí)也要提高法官任職條件。上面許多設(shè)想,都是建立在法官隊(duì)伍高素質(zhì)的前提之上的,沒(méi)有專業(yè)化和職業(yè)化的法官隊(duì)伍,即使在體制上能夠保證法院獨(dú)立審判案件,也不能實(shí)現(xiàn)司法公正的目的。因此,必須提高現(xiàn)有法官法規(guī)定的學(xué)歷條件,根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的實(shí)際情況,至少是獲得高等學(xué)校法律專業(yè)學(xué)士學(xué)位以上,非法律專業(yè)畢業(yè)不能從事法官職業(yè)。這應(yīng)當(dāng)成為擔(dān)任法官最基本的硬件條件。此外,法官的任期應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖ＷC,對(duì)法官的紀(jì)律處分、停職和撤職要做到程序正當(dāng)、理由法定。