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為了推進(jìn)國(guó)內(nèi)公共政策與公共管理理論發(fā)展和中外學(xué)術(shù)交流,本刊自創(chuàng)刊號(hào)開(kāi)始即開(kāi)設(shè)“當(dāng)季英文佳作推介”專刊,以“介紹加評(píng)論”的方式向本刊的中文讀者重點(diǎn)推介若干篇精心選擇的國(guó)際著名期刊學(xué)術(shù)論文。本期專欄特意從PolicySciences、JournalofPolicyAnalysisandManagement、Governance和PolicyandSociety選取了四篇佳作,予以評(píng)析,以饗讀者。它們當(dāng)中既有新穎的理論探討可以幫助廣大同行擴(kuò)寬理論視野,又有精妙設(shè)計(jì)的實(shí)證研究讓青年學(xué)者管窺“時(shí)髦的”實(shí)驗(yàn)研究法在公共部門(mén)研究中的應(yīng)用。衷心希望本文能帶給廣大公共政策與管理領(lǐng)域的研究者不少理論和研究方法上的啟發(fā)。

一、論文一:理解“政策不作為

”McConnelA,HartP.2019.Inactionandpublicpolicy:Understandingwhypolicymakers‘donothing’[J].PolicySciences,52(4):645-661.自拉斯韋爾的政策科學(xué)傳統(tǒng)肇始,公共政策理論的發(fā)展主要立基于對(duì)政策活動(dòng)(policyactivity)和政策干預(yù)(policyintervention)的研究。無(wú)論是著名的多源流模型、倡導(dǎo)者聯(lián)盟框架,還是政策學(xué)習(xí)與政策擴(kuò)散理論,都有意無(wú)意地暗含著一個(gè)基本的前提:政策主體的主觀能動(dòng)性(agency)。換言之,現(xiàn)代公共政策理論的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)之一是研究可觀測(cè)的、有目的性的、真實(shí)的政策行動(dòng)(policyaction)(Peters,2019)。最近,澳大利亞悉尼大學(xué)的AllanMcConnel和荷蘭烏特勒支大學(xué)的Paul􀆳tHart在著名國(guó)際學(xué)術(shù)期刊PolicySciences發(fā)表的一篇論文大大開(kāi)拓了人們的理論視野。在這篇題為Inactionandpublicpolicy:Understandingwhypolicymakers‘donothing’的論文中,兩位作者聚焦政策不作為(policyinaction)概念,系統(tǒng)梳理了公共政策研究的理論脈絡(luò),提出政策不作為的類型學(xué),并提倡:要深化對(duì)當(dāng)代公共政策過(guò)程的理解,可以更深入地關(guān)注在面對(duì)社會(huì)問(wèn)題時(shí)為什么政策制定者有時(shí)什么都不做(donothing)。在早期研究公共政策的政治學(xué)家中,戴伊(ThomasDye)曾給出了一個(gè)言簡(jiǎn)意賅的著名定義:政府決定做或者不做的事情就是公共政策(Dye,1972:2)。不過(guò),后來(lái)的理論發(fā)展似乎并沒(méi)有過(guò)多關(guān)注到政府選擇不做的那些事情。事實(shí)上,在當(dāng)代社會(huì),所謂的政策不作為常常出現(xiàn)在公民的日常話語(yǔ)中,并往往同疏忽、懶政、惰政、卸責(zé)等負(fù)面標(biāo)簽相聯(lián)系。在社交媒體發(fā)達(dá)、社會(huì)觀點(diǎn)多元化的時(shí)代里,西方政策制定者在面對(duì)全球氣候變化、生態(tài)環(huán)境災(zāi)難、跨國(guó)難民危機(jī)、控槍等棘手政策問(wèn)題時(shí)的踟躕不前和進(jìn)退失據(jù)也常常被詬病為政策不作為。因此,這一現(xiàn)象本身并不新鮮,反倒俯拾皆是。然而,為什么如此重要的政策現(xiàn)象很少作為理論研究的對(duì)象呢?兩位作者指出,這緣于政策不作為現(xiàn)象的反事實(shí)(counterfactual)本質(zhì)給學(xué)術(shù)研究造成障礙(McConnelandHart,2019)。換成俗話來(lái)說(shuō)就是:你說(shuō)政府什么都沒(méi)有做,但政府可能說(shuō),其實(shí)我們已經(jīng)做了能做的一切。因此,判別什么是政府可以做但沒(méi)有做的事情成為理論分析的關(guān)鍵。在這里,作者借鑒了政治學(xué)思辨中的“可能性原則”(thepossibilityprinciple;MahoneyandGoertz,2004),即:面對(duì)任何社會(huì)問(wèn)題時(shí),排除掉極端的政策場(chǎng)景,政府通常都有一系列現(xiàn)實(shí)中可行的對(duì)策;在這種情況下,當(dāng)政府選擇什么都不做時(shí),就可以被認(rèn)為是主觀上的政策不作為。兩位作者進(jìn)而給出了一個(gè)正式的學(xué)術(shù)定義:對(duì)于決策者個(gè)人、公共組織、政府和政策網(wǎng)絡(luò)來(lái)說(shuō),當(dāng)一個(gè)在其管轄范圍內(nèi)的政策問(wèn)題有若干可能的政策干預(yù)予以應(yīng)對(duì)時(shí)而沒(méi)有做出干預(yù),即為政策不作為。為了更好地分析政策不作為的原因和后果,AllanMcConnel和Paul􀆳tHart對(duì)這一現(xiàn)象做了類型學(xué)劃分,分別包括:蓄意不作為(calculatedinaction)、意識(shí)形態(tài)性不作為(ideologicalinaction)、被迫不作為(imposedinaction)、勉強(qiáng)不作為(reluctant上述的分類對(duì)政策不作為的可能類型做了比較全面系統(tǒng)的闡述,作者隨后又對(duì)各種不作為的成因做了歸納,包括個(gè)人驅(qū)動(dòng)型、公共組織驅(qū)動(dòng)型、政府驅(qū)動(dòng)型和網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動(dòng)型。論文對(duì)不作為的類型學(xué)、驅(qū)動(dòng)力、后果等都做了詳細(xì)的論證,受本文篇幅所限,筆者不一一贅述?？偟膩?lái)說(shuō),這篇純理論推演型的學(xué)術(shù)論文對(duì)于公共政策和管理學(xué)者如何進(jìn)行理論的演繹和歸納從而開(kāi)拓全新的研究視野做了很好的示范,作者對(duì)于公共政策理論脈絡(luò)的把握非常精深,并展現(xiàn)出高度的敏銳性和創(chuàng)新能力。假以時(shí)日,相信本文會(huì)吸引很多各國(guó)同行開(kāi)始關(guān)注各自國(guó)家和政策領(lǐng)域內(nèi)的政策不作為現(xiàn)象。在中國(guó)的場(chǎng)景下,公共政策中的不作為并不罕見(jiàn),本文或許可以啟發(fā)很多國(guó)內(nèi)外的中國(guó)研究學(xué)者來(lái)分析在中國(guó)大陸的體制背景下,公共政策不作為的原因、過(guò)程和后果。簡(jiǎn)單而言,若干中國(guó)特色很有可能讓中國(guó)場(chǎng)景下的政策不作為表現(xiàn)出和西方不同的特征,包括:強(qiáng)調(diào)中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與條塊分割并存、官員晉升錦標(biāo)賽、馬克思主義在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的指導(dǎo)地位、財(cái)政分權(quán)與再集權(quán)、治理懶政惰政問(wèn)題等等。當(dāng)然,對(duì)政策不作為進(jìn)行深入分析,需要一套扎實(shí)可靠的研究方法,并突破方法論的障礙。首先,如何捕捉現(xiàn)實(shí)世界中的政策不作為?沒(méi)有政策干預(yù)是不是一定導(dǎo)致負(fù)面后果?有意維持現(xiàn)狀是不是等同于政策不作為?其次,對(duì)政策不作為現(xiàn)象進(jìn)行解釋,少不了“因變量—自變量”的思維框架。因?yàn)閷?shí)證研究的缺乏,學(xué)者們一時(shí)尚無(wú)法用量化研究的途徑進(jìn)行假設(shè)檢驗(yàn)。那么,首先從探索性的扎根理論和扎實(shí)的個(gè)案研究開(kāi)始,或許是一條可行的路徑。如果能夠經(jīng)由質(zhì)性研究歸納出若干可以解釋政策不作為的因素,便可以將它們作為命題進(jìn)行更大樣本情景下的檢驗(yàn)。最后,公共政策是一門(mén)“入世”的學(xué)問(wèn),我們當(dāng)然不應(yīng)滿足于解釋這一現(xiàn)象,同時(shí)應(yīng)該帶著現(xiàn)實(shí)觀照,試圖評(píng)估政策不作為造成的后果(McConnelandHart,2019)。

二、論文二:行為公共管理的“助推”

在現(xiàn)實(shí)中效果如何?LinosE,QuanLT,KirkmanE.2020.Nudgingearlyreducesadministrativeburden:Threefieldexperimentstoimprovecodeenforcement[J].JournalofPolicyAnalysisandManagement,39(1):243-265.近年來(lái),行為公共管理理論(behavioralpublicadministration)得到越來(lái)越多的關(guān)注,它把心理學(xué)和管理學(xué)的研究成果應(yīng)用到公共部門(mén)管理的場(chǎng)景中,對(duì)政策客體和行政對(duì)象的行為能夠做出更為細(xì)致的分析和預(yù)測(cè),尤其是在政民互動(dòng)領(lǐng)域,行為公共管理學(xué)可以幫助提供更為科學(xué)的對(duì)策,提高政府公共服務(wù)的有效性和公民體驗(yàn)。在行為公共管理理論中,助推(nudging)概念居于非常重要的地位,它的基本假設(shè)就是,面對(duì)公共政策和政府公共管理行為,公民個(gè)體并非全然沒(méi)有遵從的動(dòng)力;事實(shí)上,在胡蘿卜(經(jīng)濟(jì)誘因)和大棒(行政強(qiáng)制/懲罰)之外,還有一套介于中間的政府工具,它們既不像胡蘿卜那樣訴諸于物質(zhì)利益以圖實(shí)現(xiàn)人們行為的改變,也不像大棒那樣給人生硬粗暴之感,這類被稱為“助推”的柔性工具從細(xì)微處著眼,通過(guò)一些現(xiàn)實(shí)生活中司空見(jiàn)慣的“小把戲”影響人們的認(rèn)知過(guò)程,從而自發(fā)地調(diào)整行為模式,最終實(shí)現(xiàn)公共政策和管理的目標(biāo)(ThalerandSunstein,2008;John,2018)。近年來(lái)的發(fā)表的一些實(shí)證研究已經(jīng)發(fā)現(xiàn),簡(jiǎn)化行政流程、減少繁文縟節(jié)(red-tape)不但能夠節(jié)約行政資源,而且可以“助推”行政對(duì)象改變行為、改善用戶體驗(yàn)、提高合規(guī)遵從(compliance)(JakobsenandSerritzlew,2016;Möllenkampetal.,2019)。最近,在政策分析的國(guó)際頂尖期刊JournalofPolicyAnalysisandManagement發(fā)表了由美國(guó)加州大學(xué)伯克利分校ElizabethLinos、LisaQuan和英國(guó)行為洞察力團(tuán)隊(duì)(TheBehaviouralInsightsTeam)ElspethKirkman聯(lián)合發(fā)表的論文Nudgingearlyreducesadministrativeburden:Threefieldexperimentstoimprovecodeenforcement。這篇論文無(wú)論是對(duì)行為公共管理理論的把握,還是在實(shí)驗(yàn)研究方法上的使用,均屬上乘。不但驗(yàn)證了關(guān)于助推的一些重要理論解釋,還提出了一定程度的修正。對(duì)于公共管理實(shí)驗(yàn)研究方法有興趣的讀者,一定會(huì)從這篇論文中取得很大收獲;即便對(duì)于并不專攻這一領(lǐng)域的青年學(xué)者和研究生而言,精讀本文的導(dǎo)言和文獻(xiàn)回顧部分也可以學(xué)到很多:教給你如何整理和把握浩如煙海的理論敘事,發(fā)現(xiàn)其中的不足,進(jìn)而言簡(jiǎn)意賅地完成一個(gè)高質(zhì)量的文獻(xiàn)回顧。三位作者首先對(duì)遵從合規(guī)理論(compliancetheory)做了簡(jiǎn)要的回顧。早期理論認(rèn)為,公民對(duì)公共政策的遵從行為主要取決于其對(duì)遵從收益和不遵從成本之間的權(quán)衡。后來(lái)的研究發(fā)現(xiàn),公民的情感反應(yīng)、社會(huì)規(guī)范乃至個(gè)人價(jià)值觀念更為深刻地影響著遵從行為。最近十多年來(lái)遵從理論轉(zhuǎn)換角度,主要聚焦為何有人不遵從公共政2019—2020)207　策?這些研究認(rèn)為,不合理的行政流程和法規(guī)設(shè)計(jì)給公民造成了行政負(fù)擔(dān)(administrativeburden),進(jìn)而提高了學(xué)習(xí)成本、心理成本和遵從成本,間接影響了公共政策的有效性,致使很多政策和政府服務(wù)得不到目標(biāo)群體的響應(yīng)。這篇論文站在行為公共管理理論的角度指出,良性的政民互動(dòng)不是簡(jiǎn)單的胡蘿卜或者大棒的問(wèn)題,而是要同時(shí)減少公民對(duì)公共政策的學(xué)習(xí)成本和遵從成本(Linosetal.,2020)。這篇論文的研究對(duì)象是美國(guó)社區(qū)私人房屋的建筑標(biāo)準(zhǔn)合規(guī)問(wèn)題。文中提到,美國(guó)社區(qū)存在很多的住宅僭建和危房問(wèn)題,帶來(lái)了一系列諸如公共衛(wèi)生、人身安全乃至治安問(wèn)題。當(dāng)年著名的卡特里娜颶風(fēng)造成巨大傷亡,也與不少房屋結(jié)構(gòu)不合規(guī)有關(guān)。然而,原有的“督查—警告—整改—再督查—驗(yàn)收”的行政流程曠日持久,為政府財(cái)政和人手分配帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān),而且業(yè)主的遵從合規(guī)也效果不彰。三位作者用行為公共管理的思路對(duì)現(xiàn)有行政流程進(jìn)行檢視后發(fā)現(xiàn),站在公民的角度,其實(shí)這些看似縝密的流程存在不少缺陷,客觀上增加了業(yè)主合規(guī)的學(xué)習(xí)成本和心理成本。因此,優(yōu)化現(xiàn)有流程可以很好地降低上述成本,從而鼓勵(lì)自愿遵從(voluntarycompliance),實(shí)現(xiàn)政府和公民的雙贏。這篇論文的研究方法非常新穎,研究團(tuán)隊(duì)在路易斯安那州新奧爾良、肯塔基州路易斯維爾和田納西州查塔努加這三個(gè)城市展開(kāi)了現(xiàn)場(chǎng)實(shí)驗(yàn)。實(shí)驗(yàn)選址基于地方政府的興趣意愿和配合保障,而實(shí)驗(yàn)的內(nèi)容非常簡(jiǎn)單:重新設(shè)計(jì)違建通知書(shū)的內(nèi)容、形式和寄送時(shí)間點(diǎn)。這看似簡(jiǎn)單的實(shí)驗(yàn)干預(yù)背后卻隱含著一系列重要的行為公共管理技術(shù),包括文本易讀性、量身定做、心理暗示、時(shí)間點(diǎn)等?？傮w來(lái)說(shuō),上述三個(gè)干預(yù)實(shí)驗(yàn)雖然針對(duì)合規(guī)執(zhí)法流程中的不同節(jié)點(diǎn)、不同類型的業(yè)主,但實(shí)驗(yàn)內(nèi)容都深入?yún)⒖剂诵袨楣补芾淼募夹g(shù)方法,從一些“不起眼”的細(xì)節(jié)入手,優(yōu)化政民互動(dòng)模式,以期降低公民的合規(guī)學(xué)習(xí)成本和心理成本。在三個(gè)實(shí)驗(yàn)中,研究團(tuán)隊(duì)均使用了隨機(jī)對(duì)照實(shí)驗(yàn)(randomcontrolledtrial)來(lái)增強(qiáng)隨機(jī)性和因果推論的效力。實(shí)驗(yàn)結(jié)果顯示,上述的實(shí)驗(yàn)在新奧爾良市、路易斯維爾市和查塔努加市將房屋合規(guī)率分別提高了14.7%、3.3%和9.2%,為當(dāng)?shù)卣?jié)省了6%至15%的行政預(yù)算,效果可謂非常顯著。這篇研究還與傳統(tǒng)公共管理理論對(duì)話,指出優(yōu)化行政流程不應(yīng)該簡(jiǎn)單地等同于減少行政環(huán)節(jié),事實(shí)上,在新奧爾良市和查塔努加市的實(shí)驗(yàn)證明,創(chuàng)造性地增加一個(gè)行政環(huán)節(jié)非但沒(méi)有增加成本降低效率,反倒讓整個(gè)流程更加優(yōu)化(Linosetal.,2020)?？梢?jiàn),行為公共管理“助推”的很多創(chuàng)見(jiàn)對(duì)傳統(tǒng)的公共管理思維做出很大發(fā)展。正如評(píng)介開(kāi)頭所言,這篇論文無(wú)論是對(duì)行為公共管理理論和技術(shù)的把握還是實(shí)驗(yàn)方法的使用,都為廣大中國(guó)學(xué)者提供了一個(gè)高質(zhì)量的樣板。事實(shí)上,在中國(guó)廣闊的地方政府創(chuàng)新場(chǎng)景中,類似的實(shí)踐并不罕見(jiàn),很多行政部門(mén)流程再造的改革乃至小小的“便民服務(wù)”本質(zhì)上都可以從“助推”的視角來(lái)理解(張書(shū)維等,2019)。諸如門(mén)診網(wǎng)上掛號(hào)和網(wǎng)上預(yù)約、“一站式服務(wù)”、政務(wù)APP等等,都在潛移默化地影響著公民的思維方式和行為習(xí)慣,也幫助提升了政府的回應(yīng)性和政民互動(dòng)的體驗(yàn)。對(duì)于中國(guó)學(xué)者而言,深入研究這些創(chuàng)新,不但可以更好地總結(jié)在“助推”上的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)、向國(guó)際同行講好“中國(guó)故事”,也能夠站在更為科學(xué)客觀的角度為地方政府提供決策參考和改革建議,幫助它們更好地使用行為公共管理的理論和技術(shù),用更低廉的成本和更親民的方法,實(shí)現(xiàn)更好的公共管理績(jī)效。

三、論文三:跨國(guó)的政策擴(kuò)散和政策轉(zhuǎn)移

發(fā)達(dá)國(guó)家也在學(xué)習(xí)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)?StoneD,deOliveiraOP,PalLA.2020.Transnationalpolicytransfer:Thecirculationofideas,poweranddevelopmentmodels[J].PolicyandSociety,39(1):1-18.當(dāng)你打開(kāi)由ChristopherWeible和PaulSabatier聯(lián)合編撰的TheTheoriesofthePolicyProcess這本著名公共政策學(xué)著作,會(huì)赫然發(fā)現(xiàn)政策創(chuàng)新和政策擴(kuò)散在政策過(guò)程理論體系中居于何等重要的位置。的確,政策創(chuàng)新往往觸發(fā)別人的政策學(xué)習(xí),良性的政策學(xué)習(xí)又常常帶來(lái)成功經(jīng)驗(yàn)的轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散。無(wú)論是國(guó)際文獻(xiàn)還是中國(guó)場(chǎng)景,關(guān)于政策轉(zhuǎn)移和政策擴(kuò)散的研究都不勝枚舉(DolowitzandMarsh,2000;ShipanandVolden,2008;Ma,2014;Zhu,2017;ZhuandZhang,2019)。①在政策轉(zhuǎn)移的文獻(xiàn)中,多數(shù)研究關(guān)注一國(guó)范圍內(nèi)不同地區(qū)之間的互相學(xué)習(xí)借鑒(domesticinter-regionalpolicytransfer/diffusion;與中國(guó)有關(guān)的文獻(xiàn)更是如此),不過(guò)也有相當(dāng)數(shù)量的研究成果分析跨國(guó)/跨境的政策學(xué)習(xí)和政策轉(zhuǎn)移(international/cross-boundarypolicytransfer/diffusion)。在這些研究中,似乎默認(rèn)的轉(zhuǎn)移模式就是發(fā)達(dá)國(guó)家之間、或者發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家的轉(zhuǎn)移。想來(lái)也不奇怪,二戰(zhàn)以后的馬歇爾計(jì)劃和歐洲復(fù)興計(jì)劃、拉美國(guó)家的經(jīng)濟(jì)改革、冷戰(zhàn)以后蘇聯(lián)和東歐的轉(zhuǎn)軌,乃至亞非低收入國(guó)家的能力建設(shè)和政策改革等都烙上了西方思維的深刻印記,所謂的“華盛頓共識(shí)”曾幾何時(shí)被奉為圭臬。在公共政策著名期刊PolicyandSociety②最新出版的一期?？?一批學(xué)者開(kāi)始關(guān)注到另外一種朝向的跨國(guó)政策轉(zhuǎn)移:發(fā)展中國(guó)家之間,乃至發(fā)展中國(guó)家向發(fā)達(dá)國(guó)家的“傳經(jīng)送寶”也在發(fā)生著。這期專刊的幾篇優(yōu)秀論文大大拓寬了政策轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散的理論視野,或許可以啟發(fā)很多讀者。本文進(jìn)行評(píng)介的是這期?？拈_(kāi)篇導(dǎo)論,由匈牙利中歐大學(xué)的DianeStone、巴西圣保羅聯(lián)邦大學(xué)的OsmanyPortodeOliveira和加拿大卡爾頓大學(xué)的LesliePal共同撰寫(xiě)(他們同時(shí)也是這期?？目妥庉?。這篇題為T(mén)ransnationalpolicytransfer:Thecirculationofideas,poweranddevelopmentmodels的論文不僅是專刊的編者按,其本身也一篇高質(zhì)量的理論文章。作者開(kāi)宗明義,敏銳地指出,過(guò)去那種先進(jìn)工業(yè)化國(guó)家主導(dǎo)跨國(guó)政策學(xué)習(xí)和政策轉(zhuǎn)移的思維已經(jīng)日漸過(guò)時(shí)了,隨著發(fā)展中國(guó)家的崛起、南南合作的深化,以及全球治理的發(fā)展,南方國(guó)家(GlobalSouth,意指第三世界)也在扮演日益重要的角色,應(yīng)該成為公共政策學(xué)者的研究對(duì)象。在以巴西、墨西哥為代表的拉美國(guó)家,政府已經(jīng)將政策轉(zhuǎn)移作為國(guó)家戰(zhàn)略,期待透過(guò)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的本土化來(lái)解決各自國(guó)內(nèi)的深層次問(wèn)題。三位作者認(rèn)為,已有的政策轉(zhuǎn)移與擴(kuò)散理論固然仍有相當(dāng)解釋力,但是傳統(tǒng)范疇之外的六大顯著特征正在塑造著一種新的政策轉(zhuǎn)移范式(Stoneetal.,2020),這六大特征包括:公共政策的轉(zhuǎn)移本質(zhì)上是政策理念和思維方式的轉(zhuǎn)移。當(dāng)分析的范圍限定在一國(guó)之內(nèi)時(shí),現(xiàn)有的主流理論可以提供較好的解釋;但當(dāng)政策轉(zhuǎn)移涉及到跨國(guó)主體乃至國(guó)際范疇時(shí),情況就變得復(fù)雜。例如,主權(quán)國(guó)家之間就某些公共政策問(wèn)題的交流時(shí)常帶有強(qiáng)烈的政治色彩,并有相當(dāng)?shù)拿舾行院筒煌该餍?其中的起承轉(zhuǎn)合非常復(fù)雜,研究者獲取資料已殊為不易,想要解釋因果機(jī)制則更加困難。此外,亞非拉發(fā)展中國(guó)家這個(gè)群體無(wú)論是政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還是社會(huì)文化傳統(tǒng)都千差萬(wàn)別,異質(zhì)性極強(qiáng),這些差異雖然是研究者所喜聞樂(lè)見(jiàn)的,但也給資料收集帶來(lái)難度。這篇論文指出,要對(duì)這些新興的跨國(guó)政策轉(zhuǎn)移形式進(jìn)行深入分析,需要全面了解這些政策轉(zhuǎn)移的生態(tài)學(xué)(policytransferecology),包括個(gè)體、組織與網(wǎng)絡(luò),這樣才能更好捕捉到創(chuàng)新的政策理念是如何跨越國(guó)境,影響著另外國(guó)家的政府,并最終影響他國(guó)人民的福祉。作為個(gè)體的政策轉(zhuǎn)移推動(dòng)者,非常類似于學(xué)者們耳熟能詳?shù)恼咂髽I(yè)家概念。那些不遺余力、盡其所能推動(dòng)政策變革的政治家、技術(shù)官僚、智庫(kù)和意見(jiàn)領(lǐng)袖,都在一國(guó)范圍內(nèi)的政策轉(zhuǎn)移中扮演重要角色(Zhu,2008;He,2018)。在跨國(guó)政策轉(zhuǎn)移中,也有一群具有類似特征的人士,例如諾貝爾和平獎(jiǎng)得主、孟加拉鄉(xiāng)村銀行(GrameenBank)的創(chuàng)始人穆罕默德•尤努斯(MuhammadYunus)在推動(dòng)面向貧困人群的小額信貸創(chuàng)新的全球擴(kuò)散中就發(fā)揮了積極作用。deOliveira(2020)在這期?？械牧硗庖黄?dú)立論文中,系統(tǒng)闡述了所謂政策大使的概念,尤其是在巴西的案例中,這些集專業(yè)知識(shí)和倡導(dǎo)能力于一身的人士在該國(guó)扶貧和社會(huì)保障制度改革中扮演了重要角色。此外,很多國(guó)家聘請(qǐng)的外籍顧問(wèn)和著名學(xué)者(如約瑟夫•斯蒂格利茨、阿馬蒂亞•森等)也加速了新的政策理念和思維在全球范圍內(nèi)的傳播。作為組織的政策轉(zhuǎn)移推動(dòng)者最廣為人知,例如聯(lián)合國(guó)、世界銀行、東盟、歐盟、金磚國(guó)家等跨國(guó)組織一直都是所謂最佳實(shí)踐(bestpractices)不遺余力的倡導(dǎo)者。聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)、世界銀行自1990年代開(kāi)始積極推廣的“治理”理念和著名的五支柱養(yǎng)老保障框架(thefive-pillarframework)、世界衛(wèi)生組織大力倡導(dǎo)的全民健康覆蓋(universalhealthcoverage)等政策理念經(jīng)年累月,已經(jīng)儼然成為超越國(guó)界的共通政策話語(yǔ),深刻影響著各個(gè)國(guó)家的公共政策和制度安排。很多國(guó)家派駐到國(guó)際組織掛職的公務(wù)員回到本國(guó)后也在政策理念的傳播上功不可沒(méi)。除了跨國(guó)組織和超國(guó)家實(shí)體之外,智庫(kù)和國(guó)際非政府組織也是重要的政策轉(zhuǎn)移推動(dòng)者,典型的例子包括在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全球化政策上影響深遠(yuǎn)的瑞士達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇、投身慈善和衛(wèi)生事業(yè)的蓋茨基金會(huì)、在反腐敗領(lǐng)域具有重要影響的透明國(guó)際(TransparencyInternational)等,凡此種種,不勝枚舉。三位作者提出,兩種類型的政策轉(zhuǎn)移推動(dòng)者一起構(gòu)建出一個(gè)政策觀念空間(ideationalspace),深刻塑造著發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的公共政策思維。文章還提到跨國(guó)政策轉(zhuǎn)移的第三類推動(dòng)者:網(wǎng)絡(luò)。作為知識(shí)傳遞的載體,各種類型的跨國(guó)制度安排和政策網(wǎng)絡(luò)都在客觀上加速了觀念的傳播和交流互見(jiàn)。其實(shí),上述的很多組織本質(zhì)上就承擔(dān)了網(wǎng)絡(luò)的職能。如前所述,跨國(guó)政策學(xué)習(xí)和轉(zhuǎn)移主體不再是一國(guó)范圍內(nèi)的各級(jí)政府,而往往是主權(quán)國(guó)家,因此“誰(shuí)向誰(shuí)學(xué)”這個(gè)問(wèn)題就不可避免帶有國(guó)家權(quán)力角力和意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)的色彩,因?yàn)楸举|(zhì)上政策觀念的輸出象征著一種權(quán)力的投射。傳統(tǒng)上由發(fā)達(dá)國(guó)家(包括它們控制的國(guó)際組織)向欠發(fā)達(dá)國(guó)家的政策轉(zhuǎn)移或多或少暗含著居高臨下、好為人師的意味;更有甚者,以發(fā)展援助或低息貸款為誘餌,附加政治條件,試圖將自己的政治制度和發(fā)展理念強(qiáng)加于人。事實(shí)證明,相當(dāng)多類似的政策轉(zhuǎn)移在欠發(fā)達(dá)國(guó)家都沒(méi)有成功,甚至失敗。究其原因,有南橘北枳的水土不服,有發(fā)展中國(guó)家治理能力的先天欠缺,也與迥異的文化傳統(tǒng)和社會(huì)環(huán)境不無(wú)關(guān)系。作者認(rèn)為,在這樣的背景下,二戰(zhàn)后持續(xù)七十年的自北向南的政策轉(zhuǎn)移式微,而隨著全球權(quán)力格局的變化、南南合作的深化,尤其是中國(guó)的崛起,跨國(guó)政策轉(zhuǎn)移正在朝南南內(nèi)部,甚至由南向北的方向發(fā)展(Stoneetal.,2020)。這篇論文還提出了這個(gè)新興領(lǐng)域研究的一些重要方向,由于本篇評(píng)介文章篇幅有限,這里不做贅述?？偟膩?lái)說(shuō),將研究視野從國(guó)境之內(nèi)擴(kuò)大到國(guó)境之外,并與國(guó)際關(guān)系和發(fā)展研究等領(lǐng)域跨界結(jié)合,雖然為政策轉(zhuǎn)移的理論范疇和實(shí)證分析帶來(lái)難度,但也同時(shí)恰恰也為本學(xué)科提供了新的理論增長(zhǎng)點(diǎn)。事實(shí)上,跨境政策轉(zhuǎn)移在中國(guó)并不是一個(gè)新生現(xiàn)象。世界銀行貸款項(xiàng)目在早期中國(guó)扶貧策略規(guī)劃中扮演了重要角色(謝世清,2011);城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶制度或多或少受到了新加坡保健儲(chǔ)蓄制度的啟發(fā)(和經(jīng)緯,2010);各地醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)“管辦分開(kāi)”、“政事分開(kāi)”的法人治理結(jié)構(gòu)改革都在一定程度上吸收了新加坡和香港特別行政區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)(和經(jīng)緯和羅源昆,2014);中國(guó)的小額信貸扶貧政策與聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署的推廣息息相關(guān)(朱旭峰和王海淵,2012);著名的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的誕生也與亞洲開(kāi)發(fā)銀行的一個(gè)獨(dú)立研究密不可分(LiuandRao,2016)。因此,作為政策轉(zhuǎn)移的學(xué)習(xí)方,中國(guó)有豐富的案例。與此同時(shí),在新世紀(jì),“北京共識(shí)”、“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”也正在對(duì)廣大發(fā)展中國(guó)家的政策改革產(chǎn)生積極影響,在這樣的背景下,中國(guó)也成為跨境政策學(xué)習(xí)的對(duì)象,有很多豐富的素材值得研究。無(wú)論是普遍理論,還是中國(guó)場(chǎng)景,要對(duì)跨境政策轉(zhuǎn)移進(jìn)行深入的理論探究,仍然有一些障礙需要逾越。例如影響政策轉(zhuǎn)移的一般性因素、包括驅(qū)動(dòng)力和阻力,都是什么?外來(lái)的政策理念如何穿透一國(guó)內(nèi)部復(fù)雜的科層制而落地生根,并突破傳統(tǒng)思維方式和制度慣性的阻礙?在所謂的“政策觀念空間”中,復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和互動(dòng)過(guò)程如何塑造乃至改變政策觀念本身?諸如此類的重要問(wèn)題,都需要學(xué)者們認(rèn)真思考?？偠灾?在全球化的時(shí)代,政策理念的轉(zhuǎn)移和跨國(guó)政策學(xué)習(xí)確實(shí)日趨頻密,來(lái)自國(guó)境之外的新觀念、新模式不同程度地影響著國(guó)境之內(nèi)的公共政策變革,發(fā)展中國(guó)家也開(kāi)始成為被學(xué)習(xí)被模仿的對(duì)象。相信這篇論文可以給從事政策轉(zhuǎn)移和政策擴(kuò)散研究的廣大學(xué)者很多新的啟示。四、論文四:如何理解中國(guó)地方政府社會(huì)保障改革的政策選擇?自上而下,還是自下而上?HuangX,KimSE.2020.Whentop-downmeetsbottom-up:LocaladoptionofsocialpolicyreforminChina[J].Governance,33(2):343-364.這是本文精選后推介的當(dāng)季佳作中唯一一篇中國(guó)研究的論文,題為Whentop-downmeetsbottom-up:LocaladoptionofsocialpolicyreforminChina,由美國(guó)羅格斯大學(xué)的黃嫻和韓國(guó)高麗大學(xué)的金成恩(SungEunKim)合作發(fā)表在著名的國(guó)際學(xué)術(shù)期刊Governance上。選擇評(píng)介這篇論文的原因是,它不但非常到位地把握了公共政策理論文獻(xiàn)來(lái)清晰解釋一個(gè)中國(guó)大陸進(jìn)行中的社會(huì)保障改革,而且很好地利用了公開(kāi)資料數(shù)據(jù)服務(wù)于量化研究,最終以極強(qiáng)的理論化能力發(fā)表在了國(guó)際頂尖期刊。對(duì)于廣大公共政策(包括社會(huì)保障)領(lǐng)域的學(xué)者來(lái)說(shuō),這篇論文無(wú)論是理論化(theorization)還是操作化(operationalization),都是一個(gè)可以參照學(xué)習(xí)的佳作。在一個(gè)多層級(jí)政府的單一制國(guó)家,地方政府進(jìn)行政策選擇時(shí),主要受什么力量驅(qū)動(dòng)?傳統(tǒng)理論認(rèn)為,來(lái)自上級(jí)政府(尤其是中央政府)的政策要求會(huì)形成自上而下的政策壓力,推動(dòng)地方政府采納上級(jí)政府的政策主張。但也有理論認(rèn)為,地方政府決策者主政一方,必然要從本地實(shí)際情況出發(fā),應(yīng)對(duì)自下而上傳導(dǎo)上來(lái)的改革壓力。這兩套解釋都有相當(dāng)?shù)牡览?而且也在不同的情境下獲得了實(shí)證研究的支持(ZhuandZhang,2019)。然而,無(wú)論是自上而下的壓力還是自下而上的壓力,在現(xiàn)實(shí)情景中往往是同時(shí)存在的。本文兩位作者由此提出了一個(gè)非常有趣的理論問(wèn)題:當(dāng)兩種壓力并存時(shí),何者占據(jù)主導(dǎo)地位?它們?nèi)绾巫罱K影響地方政府決策者的政策選擇?這個(gè)研究問(wèn)題放在中國(guó)情境下具有非常重要的意義。從自上而下的角度來(lái)看,中央政府在政治上強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方服從中央。與此同時(shí),“黨管干部”原則和官員晉升錦標(biāo)賽也客觀上需要地方官員忠實(shí)履行上級(jí)黨委政府提出的工作要求(周黎安,2007)。從自下而上的角度來(lái)看,1980年代以來(lái)的地方分權(quán)已經(jīng)大大充實(shí)了地方政府的行政力量,各地情況千差萬(wàn)別、區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)也要求地方政府因地制宜,不能生搬硬套中央政策。此外,為了更好地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、解決當(dāng)?shù)氐闹匾邌?wèn)題,地方官員也確實(shí)有壓力在不違反中央精神的前提下進(jìn)行一些大膽的改革嘗試(TeetsandHasmath,2020)。作者用以上的邏輯高屋建瓴地重組地方政府政策選擇的理論敘事,并恰到好處地把中國(guó)的實(shí)際情況融入其中,一方面順理成章地引出了研究案例,另一方面也很巧妙地提高了案例本身的理論高度。本文并沒(méi)有將所有的文獻(xiàn)回顧整合在獨(dú)立的二級(jí)標(biāo)題下,而是在導(dǎo)言、背景和理論假設(shè)三個(gè)部分分層遞進(jìn),逐步完成理論敘事。在導(dǎo)言部分描摹宏觀理論背景,拔高研究本身的理論貢獻(xiàn)。背景部分非常簡(jiǎn)潔地把研究對(duì)象———地方層面社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的整合進(jìn)行介紹,之后水到渠成地引出文獻(xiàn)探討和四個(gè)研究假設(shè)。公共政策學(xué)術(shù)論文的謀篇布局沒(méi)有定式,有的學(xué)者偏好在導(dǎo)言中一氣呵成完成文獻(xiàn)回顧,有人則鐘意在獨(dú)立的二級(jí)標(biāo)題下系統(tǒng)地進(jìn)行文獻(xiàn)回顧,也有學(xué)者視研究本身的特點(diǎn)而定,將宏觀理論背景和具體對(duì)話的理論假說(shuō)分開(kāi)討論。無(wú)論哪種布局,均應(yīng)以清晰流暢為原則,兩位作者的這篇論文就為廣大讀者提供了一個(gè)很好的參考。這篇論文的研究對(duì)象是中國(guó)地級(jí)市層面社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)整合問(wèn)題。眾所周知,本世紀(jì)初期的十多年,我國(guó)的基本醫(yī)療保障制度經(jīng)歷了快速發(fā)展和擴(kuò)張,1999年城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)正式建立,2004年新型農(nóng)村合作醫(yī)療上路;隨著2008年城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的逐步建立,主要的社會(huì)群體理論上都被社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度所覆蓋。但是,我國(guó)的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌級(jí)別較低,而且受城鄉(xiāng)二元分化和單位制的深刻影響,長(zhǎng)期存在醫(yī)保制度碎片化的問(wèn)題。社會(huì)醫(yī)保的“大數(shù)法則”無(wú)法完全發(fā)揮,也在客觀上導(dǎo)致了不同參保人群之間保障水平的巨大差異,造成了體制性的不公平。碎片化還帶來(lái)了重復(fù)參保、醫(yī)?？蓴y帶性差、行政成本高等一系列問(wèn)題(Mengetal.,2015)。雖然提高統(tǒng)籌級(jí)別、“三保合一”常常被談及,但現(xiàn)實(shí)中改革難度極大。近年來(lái)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩大制度逐漸并軌,邁開(kāi)了醫(yī)保制度整合的關(guān)鍵一步,但是將職工醫(yī)保和居民醫(yī)保進(jìn)行整合,仍面臨不少障礙,短期內(nèi)難度極大。自2009年新醫(yī)改啟動(dòng)以來(lái),中央政府鼓勵(lì)各級(jí)地方政府積極探索醫(yī)療保險(xiǎn)制度“去碎片化”的路徑。在2016年“兩保合一”政策正式公布之前,地方上出現(xiàn)了兩種常見(jiàn)的醫(yī)保整合模式:一是市級(jí)統(tǒng)籌,即把原來(lái)在地級(jí)市以下經(jīng)辦的職工醫(yī)保和居民醫(yī)保統(tǒng)一到地級(jí)市統(tǒng)籌,提高基金使用效率;二是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,即先行先試,把城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合進(jìn)行整合,打破城鄉(xiāng)蕃籬。黃嫻和金成恩兩位作者發(fā)現(xiàn),2010年到2012年間,進(jìn)行市級(jí)統(tǒng)籌改革的城市由17個(gè)猛增到153個(gè);而與此同時(shí),進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的城市,僅僅從14個(gè)增加到28個(gè)。為何兩種改革模式的擴(kuò)散速度差異如此懸殊?全文就圍繞這個(gè)問(wèn)題展開(kāi)。對(duì)于研究社會(huì)保障的學(xué)者來(lái)說(shuō),上述問(wèn)題的答案似乎不言自明:城鄉(xiāng)統(tǒng)籌沒(méi)有中央文件,而且整合起來(lái)工程太大,而市級(jí)統(tǒng)籌技術(shù)上相對(duì)簡(jiǎn)單,也符合中央的一貫精神。不過(guò),一篇具有理論貢獻(xiàn)的佳作,往往不滿足于把這些“常識(shí)”當(dāng)成不證自明,而會(huì)繼續(xù)探尋這些現(xiàn)象深層的邏輯。這篇論文就做出了很好的示范。由于歷史的原因,我國(guó)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度起步之初,就將職工醫(yī)保交由人力資源和社會(huì)保障部門(mén)進(jìn)行管理,后來(lái)的居民醫(yī)保也是如此,而新農(nóng)合十多年來(lái)均由衛(wèi)生行政部門(mén)(衛(wèi)健、衛(wèi)計(jì))管理。雖然醫(yī)保制度整合早有共識(shí),但是究竟是新農(nóng)合納入人社部門(mén),構(gòu)建“大社?！?還是城鎮(zhèn)醫(yī)保交給衛(wèi)生部門(mén)形成“大衛(wèi)生”,一直都有不同的聲音(鄭秉文,2013)。這些爭(zhēng)論既反應(yīng)了兩大部門(mén)對(duì)于中國(guó)社會(huì)醫(yī)保制度頂層設(shè)計(jì)的不同觀點(diǎn),也不可避免地牽涉了部門(mén)利益,①這成為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的障礙之一。相比之下,市級(jí)統(tǒng)籌是同一個(gè)醫(yī)保制度在一個(gè)地級(jí)市范圍內(nèi)的縱向資源整合,不涉及橫向部門(mén)之間的協(xié)調(diào),因而操作起來(lái)難度相對(duì)較低。可即便是市級(jí)統(tǒng)籌,也需要付出相當(dāng)多的努力。對(duì)于主政一方的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō),如果不是因?yàn)楸镜蒯t(yī)保基金出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn),也往往缺乏足夠動(dòng)力進(jìn)行大刀闊斧的改革(Hsiao,2007;LiuandHe,2018;He,2018)。在這樣的背景下,如果沒(méi)有來(lái)自上級(jí)政府的指示要求,地方政府很難有特別強(qiáng)烈的動(dòng)力去推動(dòng)醫(yī)保整合這樣復(fù)雜的工程(HuangandKim,2020)。此外,官員晉升錦標(biāo)賽事實(shí)上促使地方領(lǐng)導(dǎo)非常重視本省市其他同級(jí)政府的改革,這種同儕壓力(peerpressure)會(huì)潛移默化影響他們的決策(Zhu,2014)。當(dāng)兄弟地區(qū)政府普遍進(jìn)行某項(xiàng)社會(huì)保障改革時(shí),若自己沒(méi)有作出響應(yīng),也有可能會(huì)被貼上對(duì)民生事務(wù)漠不關(guān)心的標(biāo)簽。雖然唯GDP論仍或多或少影響著各級(jí)官員的政績(jī)觀,但不可否認(rèn)的是,近年來(lái)民生福利在地方領(lǐng)導(dǎo)干部心目中的重要性明顯提高(ZhuandZhao,2018)?；谝陨系呐袛?作者提出了兩個(gè)研究假設(shè)。假設(shè)1:當(dāng)省級(jí)政府發(fā)出醫(yī)保制度整合的明確政策要求時(shí),下轄地級(jí)市落實(shí)制度整合的可能性越大。假設(shè)2:當(dāng)本省內(nèi)越來(lái)越多的地級(jí)市進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革,其他地級(jí)市跟進(jìn)的可能性越大。這兩個(gè)假設(shè)概括了自上而下壓力的產(chǎn)生機(jī)制。自下而上的因素同樣可能影響地方政府進(jìn)行醫(yī)保整合的決策。由于把若干基金池合一,市級(jí)統(tǒng)籌增強(qiáng)了本地醫(yī)保體系的抗風(fēng)險(xiǎn)能力,還在一定程度上擴(kuò)大收入再分配的效果,可謂一舉多得。此外,對(duì)于人口流動(dòng)頻密的城市來(lái)說(shuō),無(wú)論是人口的移入還是移出,都會(huì)為本地勞動(dòng)力市場(chǎng)造成風(fēng)險(xiǎn),統(tǒng)籌級(jí)別提高了的醫(yī)保體系自然具有更強(qiáng)的能力來(lái)抵御這些風(fēng)險(xiǎn)。在流動(dòng)人口較多的城市,參保人對(duì)于醫(yī)?？蓴y帶性的要求自然更高,因而自下而上也有對(duì)市級(jí)統(tǒng)籌更強(qiáng)的要求。由此,作者提出了另外兩個(gè)研究假設(shè)。假設(shè)3:本地的區(qū)域間收入差距越大,地級(jí)市政府進(jìn)行市級(jí)統(tǒng)籌改革的可能性越大。假設(shè)4:本地的區(qū)域間人口流動(dòng)越大,地級(jí)市政府進(jìn)行市級(jí)統(tǒng)籌改革的可能性越大。這項(xiàng)研究的數(shù)據(jù)來(lái)源是中國(guó)研究學(xué)者常用的北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù),作者收集了全國(guó)288個(gè)地級(jí)市(包括副省級(jí))2004年至2016年間與社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度相關(guān)的全部政策文件,并進(jìn)行編碼。兩個(gè)二元的核心因變量分別代表一個(gè)地級(jí)市在某一特定年份是否進(jìn)行了市級(jí)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革,自變量也做了適當(dāng)?shù)牟僮骰?并使用公開(kāi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)量(篇幅所限,本文不贅述)。此外,實(shí)證分析中還納入了諸如人均GDP、GDP年增速、人口、撫養(yǎng)比、失業(yè)率、副省級(jí)城市、少數(shù)民族自治州等控制變量。由于這項(xiàng)研究本質(zhì)上是探尋一項(xiàng)政策干預(yù)何時(shí)發(fā)生,存活分析(survivalanalysis)亦即社會(huì)科學(xué)上所稱的歷史事件分析就成為較為適當(dāng)?shù)姆治龇椒āＷ髡呤褂昧酥目伎怂贡壤L(fēng)險(xiǎn)回歸模型(theCoxproportional-hazardsmodel)進(jìn)行數(shù)據(jù)分析,檢驗(yàn)假設(shè)。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示,來(lái)自省政府的要求指示在所有回歸模型中都有高度的統(tǒng)計(jì)顯著性;無(wú)論是市級(jí)統(tǒng)籌還是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,自上而下的壓力的確主導(dǎo)著地方政府的政策選擇。假設(shè)1得到很好的驗(yàn)證。來(lái)自兄弟城市政府的同儕壓力則只能解釋城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的選擇,假設(shè)2得到部分驗(yàn)證;換言之,是不是進(jìn)行市級(jí)統(tǒng)籌,與同儕壓力無(wú)關(guān),更像是各地政府的“自選動(dòng)作”;而如果兄弟城市都已經(jīng)開(kāi)始比較復(fù)雜的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,那么地方政府相形之下就會(huì)面臨跟進(jìn)的壓力,讓改革變成事實(shí)上的“規(guī)定動(dòng)作”。

回歸分析結(jié)果還顯示,無(wú)論是本地的人口流動(dòng)還是收入不平等,都顯著決定了地方政府進(jìn)行市級(jí)統(tǒng)籌的選擇,但與是否進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌則沒(méi)有統(tǒng)計(jì)學(xué)上的關(guān)聯(lián);假設(shè)3和假設(shè)4得到很好的驗(yàn)證。換言之,地方政府在做政策選擇時(shí),確實(shí)考慮了本地的實(shí)際情況,自下而上的壓力影響了它們的決斷。當(dāng)然,這只能解釋難度相對(duì)較小的市級(jí)統(tǒng)籌,而在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問(wèn)題上,2016年之前大多數(shù)地方仍然處于等待中央政策的狀態(tài)。此外,兩位作者還有一個(gè)額外的有趣發(fā)現(xiàn)。他們把省政府的指示要求和代表改革時(shí)間的變量作為交互項(xiàng)納入統(tǒng)計(jì)分析;在全部的統(tǒng)計(jì)模型中,交互項(xiàng)都顯示很強(qiáng)的負(fù)向統(tǒng)計(jì)顯著性。這證明雖然省政府有明確要求,但隨著時(shí)間推移,地級(jí)市政府進(jìn)行醫(yī)保整合改革的可能性明顯下降。這其實(shí)為“運(yùn)動(dòng)型治理”提供了側(cè)面的印證。運(yùn)動(dòng)來(lái)時(shí),上下動(dòng)員,嚴(yán)格落實(shí);運(yùn)動(dòng)后期,外在壓力降低,政策落實(shí)馬上大打折扣?？偟膩?lái)說(shuō),這篇論文無(wú)論是立意和理論高度,還是研究方法和謀篇布局,都體現(xiàn)出很高的水平。近年來(lái),中國(guó)的社會(huì)政策和社會(huì)保障改革成為公共政策和管理學(xué)者研究的一大熱門(mén)領(lǐng)域,佳作頻頻。這些研究與傳統(tǒng)社會(huì)保險(xiǎn)、公共衛(wèi)生、社會(huì)工作范式的研究有很大的不同,它們雖然也研究微觀的制度細(xì)節(jié),但更關(guān)注宏觀的政策過(guò)程和治理安排。中共十八大,尤其是四中全會(huì)以來(lái),國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化成為公共部門(mén)改革的核心目標(biāo),越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)識(shí)到,無(wú)論是醫(yī)療衛(wèi)生,還是扶貧養(yǎng)老,或是公共住房,這些社會(huì)保障的具體領(lǐng)域雖有其自身獨(dú)特的規(guī)律,但其本質(zhì)亦是治理問(wèn)題。很多過(guò)往改革受挫,未必完全在于操作性、技術(shù)性問(wèn)題的缺陷,而往往根植于治理體系安排的缺陷和治理能力的欠缺(Rameshetal.,2014;王春曉,2018)。如果不能從根本上理解中國(guó)社會(huì)政策的改革過(guò)程和治理邏輯,就很難對(duì)真實(shí)世界做出準(zhǔn)確的解釋,遑論建言獻(xiàn)策。在這個(gè)方面,公共政策與管理的學(xué)者可以發(fā)揮非常積極的作用。

作者:和經(jīng)緯