導語：推進林業(yè)行政執(zhí)法對策一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

依法治林是各級林業(yè)行政部門履行職能的主要方式，但是我們看到，目前的林業(yè)行政執(zhí)法與2003年6月25日中共中央、國務院做出的《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》對依法治林提出的要求還有很大的差距，還不能適應當前林業(yè)歷史性轉(zhuǎn)變的要求。近年來公民的法律意識增強，林業(yè)行政應訴案件的增加以及林業(yè)經(jīng)濟損失的逐年加大，都體現(xiàn)出林業(yè)行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督的重要性。有鑒于此，必須認真分析我國目前林業(yè)行政執(zhí)法現(xiàn)狀，客觀分析其存在的主要問題，有針對性地提出加強我國林業(yè)行政執(zhí)法的具體措施，推進森林保護事業(yè)的發(fā)展。

一、林業(yè)行政執(zhí)法的含義及主要內(nèi)容

（一）林業(yè)行政執(zhí)法的含義

林業(yè)行政執(zhí)法屬于行政執(zhí)法的范疇，指的是依照林業(yè)法律、法規(guī)、規(guī)章開展森林資源行政管理活動，并依法對違法者進行處理?！渡址ā返?3條規(guī)定：各級林業(yè)主管部門依照本法規(guī)定，對森林資源的保護、利用、更新實行管理和監(jiān)督。此條規(guī)定包含了兩層含義：一是林業(yè)行政執(zhí)法的主體是各級主管部門，其中包括國務院林業(yè)主管部門，省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門，地（市）級林業(yè)主管部門和縣級林業(yè)主管部門；二是林業(yè)主管部門的職責是依照《森林法》的規(guī)定，對森林資源的保護、利用、更新等各項法律規(guī)范的貫徹執(zhí)行進行管理和監(jiān)督。這既包括對實施各項法律規(guī)范的具體行為的管理和監(jiān)督，也包括對違反林業(yè)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的公民、法人及其它組織進行依法處理。所有這些統(tǒng)稱為林業(yè)行政執(zhí)法。

（二）林業(yè)行政執(zhí)法的主要內(nèi)容

林業(yè)行政執(zhí)法內(nèi)容豐富，涉及《森林法》及與其相關(guān)的林業(yè)法規(guī)、規(guī)章和政策，涉及森林培育、國土綠化、森林經(jīng)營、林業(yè)采伐、林地生產(chǎn)管理、森林防火、野生動植物保護、森林采伐、林地利用、木材經(jīng)營、木材運輸、森林生態(tài)效益補償、森林植被恢復費征收和林業(yè)基金管理等多項林業(yè)行政事務，大體包括以下幾個方面：

1、依法加強森林資源包括森林、林木和林地的管理，并監(jiān)督執(zhí)行；并依照法律法規(guī)規(guī)定的程序和職責權(quán)限，組織森林資源調(diào)查，建立森林資源檔案，編制森林經(jīng)營方案，開展森林資源動態(tài)檢測和評價工作；

2、依照法定程序和職責權(quán)限，編制和審核森林采伐限額,加強年森林量采伐限額管理,并根據(jù)限額編制制定年度森林總采伐量計劃和木材生產(chǎn)計劃,監(jiān)督檢查限額和計劃的執(zhí)行；依照法定程序和職責權(quán)限，審核、發(fā)放林木(竹)采伐許可證,監(jiān)督憑證采伐制度的執(zhí)行,加強林木采伐管理；

3、依法監(jiān)督和審核森林資源利用情況,對以木(竹)為原料的加工企業(yè)和木材經(jīng)營單位進行審批和監(jiān)督；監(jiān)督實施憑證運輸木材制度,依照法定程序和職責權(quán)限，審核、發(fā)放木材運輸證,開展木材運輸檢查監(jiān)督工作,建設(shè)和管理木材檢查站、林業(yè)工作站等林業(yè)基層管理、執(zhí)行單位；

4、依法指導和監(jiān)督森林、林木、林地的轉(zhuǎn)讓和作價入股等有償使用；依照《森林法》及其《實施條例規(guī)定》的程序和職責權(quán)限，登記、發(fā)放林權(quán)證,審批征用、占用林地和林地開發(fā)利用,加強森林資源權(quán)屬管理；

5、依法征收、管理和使用森林植被恢復費,組織恢復森林植被，使植樹造林面積不少于因征用或占用林地而減少的森林植被面積；

6、依法對違反《森林法》及相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度者予以相應的行政處罰。

二、推進我國林業(yè)行政執(zhí)法的必要性

（一）林業(yè)行政執(zhí)法是推進林業(yè)依法行政的重要手段

林業(yè)行政執(zhí)法是各級林業(yè)行政主管部門依照法律規(guī)定對特定的組織或者個人作出的具有拘束力的具體的行政行為，是各級林業(yè)行政主管部門執(zhí)行法律、依法行政的過程。[1]林業(yè)行政執(zhí)法的種類多、任務重，從資源保護、造林培育，到采伐利用、森林更新。同時林業(yè)行政執(zhí)法活動也覆蓋了林業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營的全過程。依法行政要求林業(yè)行政執(zhí)法主體作出的各種行政行為既合乎法律的要求又合情理。而在林業(yè)行政執(zhí)法的實際中，經(jīng)常會出現(xiàn)行政執(zhí)法違法的現(xiàn)象和行政執(zhí)法不當?shù)那闆r。主要有六種表現(xiàn)形式：

1.不履行法定義務的行政失職

2.超越行政職權(quán)的執(zhí)法活動

3.執(zhí)法不嚴、濫用職權(quán)

4.作出缺乏事實依據(jù)的執(zhí)法行為

5.執(zhí)法行為的使用依據(jù)錯誤

6.處罰程序違法。

當前在破壞森林資源違法行為中較為突出的超限額采伐和毀林開墾、亂占林地問題，很大程度上就是執(zhí)法不嚴、越權(quán)行為造成的。因此，保障森林資源的發(fā)展，應該加強對林業(yè)行政執(zhí)法的規(guī)范，提高林業(yè)依法行政的水平。

（二）林業(yè)行政執(zhí)法效果直接保障森林資源的合理開發(fā)利用

林業(yè)行政執(zhí)法活動是依法行政的集中表現(xiàn)，林業(yè)行政執(zhí)法水平和效果，直接反映林業(yè)依法行政的整體能力。林業(yè)行政執(zhí)法活動表現(xiàn)為每一個具體行政行為，而具體行政行為是否合法、合理，與作出和執(zhí)行具體行政行為的林業(yè)行政執(zhí)法人員的素質(zhì)有很大關(guān)系。我國有森林公安機構(gòu)6000多個，森林公安干警5萬多人，依法設(shè)立的木材檢查站2000多個，基層林業(yè)工作站3.7萬個，全國各類林業(yè)行政執(zhí)法人員20多萬人，形成了包括資源林政、森林公檢法、野生動植物保護、森林防火、植物檢疫、森林病蟲害防治等在內(nèi)的較為完整的林業(yè)行政執(zhí)法隊伍。但是由于林業(yè)部門的各級領(lǐng)導干部和執(zhí)法人員的素質(zhì)不高，林業(yè)法制觀念淡薄，以權(quán)代法、以言代法的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。比如占用林地審批的情況，2004年全國林地面積審核率是84.6%，仍有15.4%的林地是非法征占用的。[1]另外福建泰寧的毀林燒炭案，是地方政府和林業(yè)主管部門違法批準施工人員在劃定生態(tài)公益林區(qū)內(nèi)進行采伐，造成森林資源的嚴重破壞。這些都反映出了各級林業(yè)主管部門應該規(guī)范執(zhí)法行為，提高各級領(lǐng)導干部和執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)，提高執(zhí)法效果，切實保障森林資源的合理開發(fā)利用。

三、我國林業(yè)行政執(zhí)法的現(xiàn)狀及主要問題分析

改革開放20多年來，我國林業(yè)法律體系不斷完善，形成了以《森林法》為核心的由眾多林業(yè)行政法規(guī)、規(guī)章等組成的完整體系?？偟膩碚f，無論在立法數(shù)量上還是在立法質(zhì)量和立法技術(shù)水平上，我國林業(yè)立法的整體水平都已經(jīng)處于世界發(fā)展中國家的先進之列，但是我國林業(yè)執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督體系卻明顯落后于實際需要，法律規(guī)范的要求與林業(yè)實際執(zhí)法能力所能達到的水平存在很大的差距。盡管近幾年來我國林業(yè)執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督工作也取得了一定的成效,但仍存在不少問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)林業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)分散，不便于管理與監(jiān)督

林業(yè)行政執(zhí)法的體制不順，缺乏一種有效的執(zhí)法機制。目前法律法規(guī)賦予林業(yè)主管部門的行政處罰權(quán)分散在多個分支機構(gòu)中，沒有形成統(tǒng)一、權(quán)威的職能。根據(jù)《森林法》、《野生動物保護法》和《森林法實施條例》的規(guī)定，林業(yè)行政主管部門行使森林和野生動植物保護、林木種子管理、植物新品種保護等方面的行政執(zhí)法職能，而這些職能分散在林政資源、森林公安、野生動植物、森林防火、森林植物檢疫等多個內(nèi)設(shè)的職能機構(gòu)中，使得行使林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)的機構(gòu)過多，不能形成統(tǒng)一的執(zhí)法隊伍。并且林業(yè)執(zhí)法職能機構(gòu)存在著執(zhí)法職能相互交叉，導致了執(zhí)法力量分散，執(zhí)法效率難以提高。有時為了打擊林業(yè)違法行為，成立的聯(lián)合執(zhí)法隊或者執(zhí)法稽查隊，采取突擊執(zhí)法的運動式執(zhí)法方式，雖然收到一定效果，但總體效果并不理想。這樣，無法高效的履行執(zhí)法職責，同時也不利于案件的及時處理和執(zhí)法工作的監(jiān)督。

（二）當前破壞森林資源情況嚴重,林業(yè)執(zhí)法任務異常繁重

根據(jù)林業(yè)局組織對森林采伐限額執(zhí)行情況和各項建設(shè)工程征用、占用林地情況的抽樣檢查,當前全國超限額采伐和違法征用、占用林地的現(xiàn)象仍然相當嚴重。造成破壞森林資源現(xiàn)象頻繁發(fā)生、屢禁不止的原因主要有兩個:一是一些地方領(lǐng)導對保護森林資源的重要性認識不夠,不能正確處理生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系,往往不惜以犧牲森林資源、破壞生態(tài)環(huán)境為代價來追求經(jīng)濟的發(fā)展；二是部分林業(yè)部門不能認真履行職責,管理不嚴,森林資源保護措施流于形式。[2]

（三）林業(yè)部門內(nèi)部各職能機構(gòu)之間存在職責不清、權(quán)能交叉的問題,不利于形成依法打擊各種破壞森林資源的合力

目前基本上形成了這樣一種現(xiàn)象,每出臺一部有關(guān)林業(yè)的法規(guī)或規(guī)章,就確定一個林業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu),如木材檢查站、森林公安、林政稽查大隊等,甚至林業(yè)部門自管的機構(gòu)都依法或授權(quán)享有林業(yè)行政執(zhí)法權(quán),造成林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)的不適當分散,執(zhí)法權(quán)限和范圍界限不明,執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一,存在以罰代收、以罰代刑的現(xiàn)象,部門之間執(zhí)法沖突比較嚴重。

（四）林業(yè)行政執(zhí)法主體比較混亂

《行政處罰法》和《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》已經(jīng)對林業(yè)行政執(zhí)法主體作出了明確規(guī)定，主要有三類：

1、縣級以上林業(yè)行政主管部門；

2、縣級以上林業(yè)行政主管部門依法委托的組織；

3、法律、法規(guī)明確授權(quán)的組織。

由于歷史的原因，加之林業(yè)執(zhí)法面廣、執(zhí)法任務重的現(xiàn)實，雖然各省、市、自治區(qū)正在著手大量進行執(zhí)法主體清理，但仍存在兩個難點問題：一是國家林業(yè)局派駐國有林區(qū)森林資源監(jiān)督專員辦事機構(gòu)，不能沒有林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)，但層層派駐的專員又多數(shù)屬于企業(yè)編制，不是獨立的組織；二是國有森林企業(yè)屬于企業(yè)性質(zhì)，長期以來承擔著管理國有森林資源的職責，已經(jīng)形成了比較健全的執(zhí)法機構(gòu)和強大的執(zhí)法能力。但是按照《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，上述兩種情況都不符合委托的條件。大量執(zhí)法人員是企業(yè)編制的現(xiàn)狀，使得執(zhí)法主體資格遭到質(zhì)疑。

（五）法制觀念淡薄，違法行政

有的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導法律知識淡薄，隨意簽發(fā)采伐證，有的甚至超越權(quán)限審批采伐證，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)員不辦，就揚言攆出鄉(xiāng)政府。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公然拒收上級安排的林業(yè)員。由于受財政核算包干體制的影響和部門直接利益的驅(qū)使，有的鄉(xiāng)級政府和其他行政機關(guān)也“積極插手”辦理林業(yè)案件，對當事人濫施處罰，直接侵犯了當事人的合法權(quán)益。

（六）執(zhí)法程序不嚴，隨意施罰

本來，實施行政處罰有嚴格的程序規(guī)定，否則處罰無效。但目前在執(zhí)法實踐中，無論是執(zhí)法者，還是當事人，圖省事而輕處罰的現(xiàn)象時有發(fā)生，實施處罰前必須履行的告知、聽證和決定書的送達等基本程序在案卷中少有反映，多數(shù)案件沒有填發(fā)行政處罰決定書或當場處罰決定書。同時，制作法律文書也不夠嚴肅和規(guī)范。

四、推進林業(yè)行政執(zhí)法的措施

針對上述林業(yè)行政執(zhí)法中存在的問題，可從如下幾個方面推進林業(yè)行政執(zhí)法：

（一）圍繞普法抓宣傳，增強法律意識

搞好普法宣傳是林業(yè)建設(shè)的首要環(huán)節(jié)?！渡址ā纷鳛閷ｉT法律已列入“四五”普法教育的內(nèi)容，要堅持不懈地抓好林業(yè)法律法規(guī)的宣傳工作，通過廣播、電視、專題講座、墻報專欄、標語口號、印發(fā)資料等多種形式，廣泛進行林業(yè)法制的宣傳教育，真正使廣大干部群眾充分認識加強森林資源保護管理的重要性，認識林業(yè)建設(shè)對保護和改善生態(tài)環(huán)境，促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要作用，做到自覺管山護林，增強法律意識，努力形成依法治林興林的良好社會風氣和法制環(huán)境。

（二）推行林業(yè)行政主管部門內(nèi)部各執(zhí)法機構(gòu)的集中歸并，形成立法、執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督三足鼎立的局面

簡化行政執(zhí)法機構(gòu)，將木材檢查、資源監(jiān)督、林業(yè)工作站、野生動物保護等林業(yè)行政執(zhí)法部門的職能合并，組建統(tǒng)一的林業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)，如組建林業(yè)執(zhí)法局，實現(xiàn)林業(yè)任務以及一般林業(yè)行政事務與林業(yè)行政執(zhí)法的徹底分離，以減少不必要的開支，集中力量，強化執(zhí)法，統(tǒng)一執(zhí)法，避免不同執(zhí)法機關(guān)之間的沖突，克服相互推諉的工作作風，集中力量搞好林業(yè)行政執(zhí)法工作。

（三）清理執(zhí)法主體，加強執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督隊伍的建設(shè)

一是圍繞基礎(chǔ)抓基層，穩(wěn)定執(zhí)法隊伍。當前，環(huán)境和生態(tài)問題已成為世界關(guān)注的熱點。我國是一個少林國家，森林資源的基礎(chǔ)還很薄弱，“局部好轉(zhuǎn)、整體惡化”的生態(tài)危機仍然存在。因此，保護和發(fā)展森林資源是整個林業(yè)工作的根本。我們必須高度重視和加強森林資源保護管理的基礎(chǔ)建設(shè)，穩(wěn)定和加強林政、森林公安、木材檢查站、林業(yè)工作站等保護管理和執(zhí)法隊伍，支持他們依法行使職權(quán)，積極解決工作中的實際困難，切實加強林業(yè)行政執(zhí)法隊伍的自身建設(shè)，努力提高執(zhí)法水平。二是圍繞素質(zhì)抓學習，提高執(zhí)法水平。隨著國家法律法規(guī)的不斷健全和完善，新的形勢給林政執(zhí)法提出了更為嚴格的要求。為提高林業(yè)執(zhí)法水平，必須堅持不懈地學習法制理論，學習法律知識，熟悉掌握法律，準確適用林業(yè)法律法規(guī)和規(guī)章，通過不斷的學習，提高林業(yè)執(zhí)法人加強林業(yè)行政執(zhí)法的隊伍建設(shè)。在提高林業(yè)行政執(zhí)法人員素質(zhì)方面，筆者認為可以借助國家公務員制度的推行辦法，對林業(yè)執(zhí)法人員通過考試擇優(yōu)錄用、嚴格考核和培訓。通過公開招聘，吸收素質(zhì)好，有較高文化層次的林業(yè)行政執(zhí)法人員,組織所有執(zhí)法人員進行執(zhí)法資格考試，實行執(zhí)法資格年檢制，加強執(zhí)法資格的管理。對林業(yè)行政執(zhí)法人員進行法律知識和業(yè)務知識的培訓，可以結(jié)合日常的行政執(zhí)法知識進行不定期的現(xiàn)場抽查，隨時了解行政執(zhí)法人員的法律知識的掌握情況和執(zhí)法業(yè)務的熟悉情況，不斷提高執(zhí)法人員的業(yè)務水平。同時加強對執(zhí)法人員的思想和職業(yè)道德教育，增強行政執(zhí)法的責任心。并嚴格按照國家規(guī)定對林業(yè)行政執(zhí)法人員的晉升、獎懲制定一些管理制度和措施，使行政執(zhí)法人員的年度考核與工資的晉升結(jié)合，淘汰不合格的、不適應林業(yè)行政執(zhí)法要求的職業(yè)素質(zhì)低的人員，建立一支清正廉潔、業(yè)務過硬的林業(yè)行政執(zhí)法隊伍，為林業(yè)依法行政奠定良好的基礎(chǔ)。

（四）強化執(zhí)法監(jiān)督，建立健全執(zhí)法監(jiān)督機制

林業(yè)主管部門應該按照依法治林的要求，建立健全有效的制約監(jiān)督機制，加大林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督的力度，使行政權(quán)力在有效的監(jiān)督之下，真正對各類社會主體執(zhí)行涉及林業(yè)的法律法規(guī)、進行生態(tài)建設(shè)的監(jiān)督檢查，確保嚴肅、公正的執(zhí)法。為真正發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)的整體效能，防止林業(yè)執(zhí)法監(jiān)督出現(xiàn)空白地帶，應該將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督有效地結(jié)合起來。

1、切實加強內(nèi)部監(jiān)督

（1）林業(yè)主管部門應該根據(jù)《行政復議法》和《林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督辦法》等法律法規(guī)的規(guī)定，切實加強林業(yè)主管部門內(nèi)部的層級監(jiān)督，上級林業(yè)主管部門要依法行使對下級林業(yè)主管部門的層級監(jiān)督職能，將執(zhí)法監(jiān)督工作逐步的制度化。

（2）完善執(zhí)法監(jiān)督的形式。推行林業(yè)行政執(zhí)法責任制，嚴格界定林業(yè)行政執(zhí)法的機構(gòu)和執(zhí)法人員的執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法方式和責任；健全評議考核制，不只在組織部門、人事部門等進行考核，各級人大和社會公眾也應該參與到考核中；推廣行政執(zhí)行公示制，將林業(yè)行政執(zhí)法的職責、程序辦案期限等向社會公開明示，進一步規(guī)范執(zhí)法行為；建立錯案追究制度和侵權(quán)賠償責任制度，在林業(yè)行政主管部門及其執(zhí)法機構(gòu)的內(nèi)部加強監(jiān)督，達到自我約束和制約的目的。同時健全林業(yè)行政處罰重大案件的備案制度，這一制度可以將林業(yè)行政執(zhí)法部門作出的重大行政執(zhí)法行為及時置于上級行政機關(guān)的層級監(jiān)督之下，更好的健全行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督。

2、充分發(fā)揮外部監(jiān)督的作用

（1）強化林業(yè)行政審批公開制度，以加強對審批的監(jiān)管?？梢酝茝V海南省林業(yè)局的做法，開辦“政務公開辦證服務大廳”，將需要辦理審批的林業(yè)證件全部集中在大廳公開辦理。及時公開行政審批項目的名稱、依據(jù)、條件、程序和時限等，制定政務公開工作規(guī)則，在大廳里建立直接辦理制、窗口服務制、社會服務承諾制等工作制度，嚴格執(zhí)行向全社會承諾的收費標準、辦理時限等各項服務內(nèi)容。同時還應逐步實現(xiàn)網(wǎng)上統(tǒng)一審批，簡化行政審批的繁雜手續(xù)，提高審批效率，增加林業(yè)行政審批的公正性和透明度，更好地規(guī)范行政審批。

（2）加強各級黨委、人大、新聞輿論監(jiān)督與群眾監(jiān)督。各級林業(yè)主管部門要定期向當?shù)攸h委、人大、政府匯報林業(yè)執(zhí)法的情況以利于執(zhí)法監(jiān)督。新聞媒體也應主動地通報林業(yè)行政執(zhí)法的情況并進行跟蹤調(diào)查，對執(zhí)法中的問題及時曝光，并進行限期整改，這樣同時也利于及時查處新聞媒體披露的林業(yè)案件。由于林業(yè)的案件本身固有的普遍性、分散性和隱蔽性的特點，打擊破壞森林資源犯罪行為的大多數(shù)案件都是由群眾采取不同方式舉報的，因此應向社會公開林業(yè)主管部門的監(jiān)督舉報電話，以利于群眾的舉報監(jiān)督。同時對舉報人員進行物質(zhì)方面的獎勵，充分調(diào)動起群眾保護森林資源的積極性。