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從1990年3月19日上海證券交易所成立開業(yè)到2004年末，經過10多年的發(fā)展，我國的證券市場從無到有、從小到大，已經從最初的地區(qū)性市場迅速發(fā)展成為有一定規(guī)模的全國性市場。上市公司數(shù)量不斷增加，結構有所改善；市場規(guī)模不斷擴大，直接融資功能進一步增強；投資者開戶數(shù)不斷增加，機構投資者比重不斷提高；證券公司、會計師事務所、律師事務所、證券投資咨詢機構及其從業(yè)人員也不斷增加。我國的證券監(jiān)管對證券市場的發(fā)展起到了重要的引導、推動和促進作用。并且，隨著證券市場的發(fā)展，證券監(jiān)管體系也逐步建立。

但與此同時出現(xiàn)的情況是：上市公司經營業(yè)績普遍滑坡，“一年績優(yōu)、二年績平、三年ST、四年PT”成為證券市場廣為人知的一大特色。上市公司盈利持續(xù)惡化與中國宏觀經濟持續(xù)走好形成了鮮明的對比。各類違法違規(guī)現(xiàn)象增多，造假欺詐、內幕交易、股市操縱、購買審計與審計舞弊等案件層出不窮，社會影響惡劣。面對不規(guī)范的市場，投資者要么孤注一擲，以短期投機心態(tài)參與股市，要么對市場失去信心，選擇“用腳投票”。中國證券市場陷入了長期的低迷。中國證監(jiān)會最新數(shù)據顯示，截至2005年3月，中國證券市場市價總值為34802．72億元，而2001年6月(近幾年市場表現(xiàn)最好時)，市價總值為53630．58億元；2005年3月的流通市值為10996．52億元，而2001年6月為18866．36億元；籌資額方面，2005年3月銳減為7．92億元，而2000年籌資額曾經達到近400億元。而與此同時，中國經濟迅猛發(fā)展，國際化程度日益提高，企業(yè)的再融資需求旺盛。越來越多的優(yōu)秀大型企業(yè)，尤其是作為國家重要戰(zhàn)略資源的優(yōu)質上市公司，都由于各種原因奔赴海外上市，以解決融資瓶頸。

這些數(shù)據說明，發(fā)展和完善證券監(jiān)管體系已經成為我國證券市場和國民經濟發(fā)展無法回避和亟待解決的關鍵問題。然而，在理論界和證券業(yè)界的大多數(shù)政策建議都集中在提高監(jiān)管能力、拓展監(jiān)管權限和擴大監(jiān)管機構規(guī)模等方面。筆者認為，政府證券監(jiān)管職能的轉變，才是目前完善我國證券監(jiān)管體系的關鍵。

1我國證券監(jiān)管的過度集權

我國股市的市場管理體制自20世紀90年代末期以來向證券監(jiān)管部門集權的趨勢越來越明顯，這就是中國證券市場最大的問題。證券市場本來是一個最需要創(chuàng)新、最需要競爭的市場，而在這種高度集權的管理體制下，證券交易所日漸失去了市場發(fā)展的規(guī)則主導權，成為整個股市監(jiān)管體系的一個“一線監(jiān)管單位”，它的市場組織功能已經基本退化。這就意味著，在我國，證券市場完全由政府來操作和經營。

其實，這并非當初的本意在上個世紀9O年代初，中國股市除了1990年11月26日成立的上海證券交易所，1990年l2月1日成立的深圳證券交易所外，還有1990年l2月和1993年4月成立的STAQ(全國證券市場自動報價系統(tǒng))和NET(全國電子交易系統(tǒng))，以及1993年8月l8日試運行的淄博證券交易自動報價系統(tǒng)。當時的滬深交易所雖然是地方性的，但面向全國開放，實行由當?shù)卣鞴堋⒗硎聲嶋H管理的模式。這些不同的交易系統(tǒng)的出現(xiàn)，很適合中國多層次經濟結構的狀況。

當時，中國的銀行體系還是以地方為主的管理體系，一個地方銀行存款的多少對地方經濟的發(fā)展非常重要。資本市場活躍，散戶開戶就踴躍，券商的客戶保證金就越多，銀行的存款就越多，加上兩個交易所產生的稅收利益中相當一部分也歸當?shù)卣?，這對當?shù)氐慕洕睒s有很大幫助。所以，交易所之間必然會有競爭，交易所和其他場外交易市場之間也必然有競爭，而且其競爭和地方政府有密切的聯(lián)系。1995年、1996年，滬深兩市激烈的競爭逐步形成了地方政府組織資金拉動股市、地方政府坐莊炒作的情況。這樣一種地方政府間的競爭最終發(fā)展成了地方的柜臺交易市場的無序狀態(tài)。199年l1月召開的中央金融工作會議決定關閉非法股票交易市場，中國證監(jiān)會在1998年專門下發(fā)了lO號文，淄博系統(tǒng)于1999年9月9日關閉，STAQNTE系統(tǒng)也f當天撤牌停止運行。1998年，中國證監(jiān)會不再讓企業(yè)自主選擇上市地點，業(yè)內也有了“上海先上一家，深圳再上一家”的不成文規(guī)定中央由此把市場管理權逐步上收，第一是把交易所上收中央，理事長、總經理等都由證監(jiān)會委派；第二是把各省市政府的證監(jiān)機構上收，改成了國家證監(jiān)會的派出機構。

自上個世紀9O年代以來的這樣一個漸進演變過程，離不開1998年國有企業(yè)三年脫困的政治要求，從此以后，滬深交易所的整個運營就完全交由中央政府直接控制安排。本來，通過發(fā)展資本市場解決國有企業(yè)的問題，服務國民經濟，激活民間資金，這個出發(fā)點很好，但問題是，由于沒有很好地利用資本市場本身具有的運行規(guī)律，在資本市場采取了一種過度集中的管理手段，實際上就轉變成為政府內部或國有資源之間的自我循環(huán)。

在股票市場為國有企業(yè)脫困服務的目標下，國有上市企業(yè)的股票就逐步喪失了對中小投資人的吸引力。股民不購買，就得由機構來買。于是就不得不發(fā)展機構投資人。一開始是向中小投資人發(fā)行封閉式基金，封閉式基金發(fā)不動了，接著發(fā)行開放式基金，最后是社?；鹑耸?、保險業(yè)人市、銀行業(yè)人市。在這種情況下，股票的投資人主要是金融機構。而我國的金融機構是由政府“背書”的，一旦市場出現(xiàn)問題，最后還都是政府買單。2001年的國有股減持，最終使這個市場結構所存在的問題暴露出來，更使這個過度集權的模式難以運行下去了。

過度集權的市場結構的關鍵問題在于，這個市場的創(chuàng)造性很弱，難以開發(fā)新的金融品種以及新的投資工具。因為，所有事情的決策權都在國務院、證監(jiān)會，證監(jiān)會管理的是全國市場，任何口子一開就是全國性的事情，所以不敢輕易放開。在這種情形下，由證監(jiān)會和市場開發(fā)出來的新金融品種和產品就非常有限了。而一個富有競爭力的市場，吸引投資者的主要是品種的豐富。

我們不妨把交易所比作大賣場，經銷商比作出售股票這種商品的店家。當我們只有兩個不競爭的國營商場時，所賣的東西都是證監(jiān)會批準的，經銷商就沒有動力去開發(fā)適合投資者的產品，因為經銷商只要把能上市的公司提供給證監(jiān)會，獲得批準上市就行了。經銷商沒有積極性去開發(fā)新產品，而證監(jiān)會也沒有職責制造商品，市場怎么會有活力呢?經銷商的任務是去發(fā)現(xiàn)好企業(yè)，幫助企業(yè)找到好的投資方式。但由于只有一個市場，而且只賣證監(jiān)會規(guī)定的幾種商品，經銷商就無活可干。于是自己坐莊，自買自賣，這個市場必然混亂。

高度集權的市場的另一個缺陷是，人為擴大了信息不對稱，使得炒作成風。本來上市公司就存在信息不對稱的問題，炒作信息使之變成一個更難控制的問題。我國的證券監(jiān)管機構經常不適當?shù)貙κ袌鲂星榘l(fā)表帶有明顯導向性的評論，把自己混同于一個“證券分析師”，有時言辭的激烈程度是任何證券分析師都不敢使用的。這使得我國證券市場的政策性周期特征非常明顯，而一旦證券市場成為“政策市”，將產生多方面的消極后果：監(jiān)管機構對市場的判斷不一定正確，不正確的評論會使市場運行偏離正常的軌跡，人為造成市場波動；將助長政策性內幕交易；將引導投資者不再去關注公司業(yè)績等市場基本信息分析，而是關注“內部消息”；助長證券市場的投機風氣，也為市場操縱等違法行為創(chuàng)造了更多的機會；將助長券商等市場主體“靠天(政策)吃飯”的懶散心態(tài)，不再注重創(chuàng)新和開拓?！罢呤小边€會將本應由市場主體分擔的風險集聚成比較集中的行政風險，而為了控制這種行政風險，監(jiān)管部門往往只能再度實行更嚴格的行政控制，但結果會使金融風險又有所積累和增大，陷入“越想管住就越管不住，越管不住就越要管”的惡性循環(huán)之中。

國務院發(fā)展研究中心“資本市場”課題組的一份研究報告指出：“由于證券監(jiān)管部門對應由市場力量決定的事情介入過深，對于政府應該管好的事情未能管好，使得各種違規(guī)現(xiàn)象十分突出，嚴重損壞了證券投資者的利益。”

2我國政府證券監(jiān)管職能轉變的目標和途徑

一個制度安排在一定歷史階段是合理的，但到另一個歷史階段就可能不合理了，甚至可能成為發(fā)展的障礙，這就是“諾斯悖論”想要說明的道理，即“國家的存在對于經濟增長來說是必不可少的，但國家又是人為的經濟衰退的根源?！?/p>

政府主導對我國證券市場的建立和發(fā)展至關重要，但當證券市場從幼稚到逐步成長以后，市場機制開始越來越多地發(fā)揮作用。而市場經濟運行本身有著一種內在的排斥行政機制和行政功能的特性，市場越來越多地依靠市場本身的自我組織、自我調控和自我發(fā)育，越來越多地要求政府干預“淡出”。而此時，如果政府仍然固守自己“萬能的上帝”的職能，證券市場內在發(fā)展要求與政府職能之間的矛盾與沖突就會不斷積累、膨脹，將阻礙證券市場進一步發(fā)展。

筆者認為，我國政府證券監(jiān)管職能應在三個方面進行轉變：

(1)在經濟職能方面，必須尊重政府與市場的界限，在市場經濟中凡是市場能做的，應該放手讓市場去做，而政府的職能在于彌補市場失靈。

為此，要改革目前這種高度集權化的證券市場管理體制，證監(jiān)會必須把一部分職能還給市場。在股票發(fā)行和上市、信息披露制度、規(guī)范市場各參與主體權責利行為方面進一步推進市場化改革，凡是市場能做的，讓市場去做，證監(jiān)會只是加強監(jiān)督職能；市場一時做不到的，監(jiān)管部門也要積極創(chuàng)造條件讓市場去做。

證監(jiān)會卸下的另一部分職能應歸還給中介組織和行業(yè)自律組織。中介組織和行業(yè)自律組織是彌補市場缺陷和政府缺陷的重要途徑，是實現(xiàn)“有形之手”和“無形之手”的重要環(huán)節(jié)。有效地發(fā)展中介組織和行業(yè)自律組織的作用，可以維護市場機制的有效運作，同時還可以改變政府單一的供給機制。中國除了有兩個交易所以外，還應該有一些中小型的交易場所，還要有地攤式的場外交易場所，形成地方性的和全國性的、不同品種、多層次的資本市場結構。證監(jiān)會應采取有效措施扶持行業(yè)自律組織的發(fā)展，以最終形成財務監(jiān)督、法律監(jiān)督、保薦人監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督、市場監(jiān)督與行政監(jiān)督相結合的立體監(jiān)督網絡，保證市場公平，保護投資者利益。

(2)在行政職能方面，政府必須改變以前在市場不成熟時的重管制、重審批的做法。

從2002年開始到2004年，證監(jiān)會先后3次大規(guī)模取消行政審批項目，共取消101項審批項目，7項行政審批項目由證券業(yè)協(xié)會和期貨業(yè)協(xié)會自律管理，同時還先后頒布了《中國證監(jiān)會行政許可執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定》和《中國證監(jiān)會行政許可實施程序規(guī)定(試行)》等具體的實施規(guī)定，聲勢浩大。但需要注意以下兩個方面的問題：一是，要注重實際的而非名義上的管制削減。一哄而上的行政審批制度改革容易出現(xiàn)的問題是搞形式主義和做表面文章，為體現(xiàn)行政審批項目大幅削減甚至把本應減少的機關內部流轉程序作為審批項目取消，應避免削減審批項目“名多實少”的現(xiàn)象。二是，一哄而上的行政審批制度改革雖然有轟動性的影響，但未必有持續(xù)的效果。如果現(xiàn)有的市場體系承受不了激進式的改革，改革的積極效果就得不到很好的發(fā)揮，甚至會帶來較大的負面效果。這樣的改革不容易鞏固，容易走回頭路。改革的激情一過，各種行政審批項目就會陸續(xù)以新的形式重新出現(xiàn)，甚至更多，應避免陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。

(3)政府需要強化適應社會主義市場經濟發(fā)展要求的職能，集中主要精力加強監(jiān)管。這方面有不少教訓值得吸取，以轉軌國家波蘭和捷克的證券市場為例。兩國幾乎同時開始建立和發(fā)展證券市場，但到了20世紀末，兩國證券市場的發(fā)展有了天壤之別。捷克證券市場幾乎萎縮殆盡，而波蘭證券市場則相對穩(wěn)定地發(fā)展壯大。究其原因，最關鍵的因素是監(jiān)管的差異。波蘭證券市場從建立之初就實行嚴格的證券監(jiān)管，設立了獨立的證券委員會專門負責證券監(jiān)管，在公司法和證券法的制定和修訂過程中采取了高度保護投資者的立場，制定和完善了相關的法律細則，監(jiān)督執(zhí)法也比較嚴厲。而捷克沒有獨立的證券監(jiān)管機構，相關的立法對投資者保護有所忽視，執(zhí)法也比較松懈，導致投資者對證券市場失去信心，股權融資不斷收縮，證券市場持續(xù)衰落。這些都給我國政府的職能轉變，尤其是證券監(jiān)管職能的轉變提供了寶貴的經驗。

中國證監(jiān)會在轉變職能的同時，證券監(jiān)管職能必須及時加以補充、加以強化，包括：

一是，要加強監(jiān)管，就要完善機構設置，進一步加強證券監(jiān)管稽查部門、信息披露監(jiān)管部門、政策法規(guī)制定部門的力量；

二是，嚴厲打擊、堅決取締違規(guī)的業(yè)務活動；

三是，加強監(jiān)管人員的培訓以及對現(xiàn)代信息技術的學習和運用，提高監(jiān)管人員的監(jiān)管水平和技術水平；

四是，重視監(jiān)管的效率，提高監(jiān)管的有效性等。

另外，國家立法機關加強證券監(jiān)管法律的建立和完善的同時，證監(jiān)會應加強相關監(jiān)管法規(guī)和制度的建設，使得證券監(jiān)管做到“有法可依”。

我國股市的持續(xù)低迷和股市危機的持續(xù)發(fā)展已經有力地說明，單純依靠行政力量和行政手段來控制股市危機、打擊市場違規(guī)行為的道路是走不通的。面對股市風險和市場違規(guī)行為，更應當堅定不移地推進股市的市場化改革進程，轉變政府證券監(jiān)管職能。只有這樣才能推動證券市場的發(fā)展，我國股市才有出路，才有前途。