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【摘要】稅收與政治、經(jīng)濟和社會息息相關(guān)，所得稅在這一點上表現(xiàn)得尤為強烈。本文結(jié)合我國個人所得稅的發(fā)展現(xiàn)狀，對其在改革中存在的缺憾作了分析，并結(jié)合世界各國個人所得稅改革進程提出了改進建議。

一、我國個人所得稅立法沿革

改革開放以來，我國政府對個人所得稅立法十分重視，現(xiàn)行的個人所得稅法是目前為止為數(shù)不多的由全國人大所制定的幾部稅收法律之一。

1980年9月1日，為了適應對內(nèi)搞活、對外開放的政策，第五屆全國人民代表大會第三次會議通過并公布了《中華人民共和國個人所得稅法》，我國個人所得稅制度自此正式建立。次年，個人所得稅以減除費用扣除標準800元正式開征。當時納稅的大多是外籍員工，800元的費用扣除標準從此25年沒有改變。

1986年1月7日，國務院《中華人民共和國城鄉(xiāng)個體工商業(yè)戶所得稅暫行條例》，將城鄉(xiāng)個體戶也劃入了個人所得稅納稅人行列。

同年9月，針對國內(nèi)個人收入發(fā)生很大變化的情況，國務院了《中華人民共和國個人收入調(diào)節(jié)稅暫行條例》，規(guī)定對本國公民的個人收入統(tǒng)一征收個人收入調(diào)節(jié)稅。

上述三項個人所得稅收法律、法規(guī)的頒布和實施，對于調(diào)節(jié)個人收入水平、增加國家財政收入、促進對外經(jīng)濟技術(shù)合作與交流起到了積極作用，但也暴露出一些問題。主要是按內(nèi)外個人分設兩套稅制、稅政執(zhí)行不統(tǒng)一、稅負不夠合理。

為了統(tǒng)一稅政、公平稅負、規(guī)范稅制，1993年10月31日，第八屆全國人大常務委員會第四次會議通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國個人所得稅法>的決定》的修正案，規(guī)定不分內(nèi)外，所有中國居民和有來源于中國所得的非中國居民，均應依法繳納個人所得稅。

1999年8月30日，第九屆全國人大常務委員會第11次會議通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國個人所得稅法>的決定》，對原《個人所得稅法》第四條第二款“儲蓄存款利息免征個人所得稅”進行修改，從而開征了個人儲蓄存款利息所得稅。

為適應改革開放和經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀及個人所得稅納稅人收入現(xiàn)狀，2005年10月27日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于修改<中華人民共和國個人所得稅法>的決定》?！稕Q定》將個人所得稅起征標準定為一千六百元，同時規(guī)定個人自行納稅申報事宜。

同年12月19日，國務院公布《關(guān)于修改（中華人民共和國個人所得稅法實施條例）的決定》，對《個人所得稅法》做了進一步解釋和說明。

二、我國個人所得稅征收管理的現(xiàn)狀及差距

（一）公民的納稅意識普遍淡薄

納稅人納稅的積極性和自覺性是個人所得稅征收工作順利進行的前提和基礎(chǔ)。我國憲法第16條明確規(guī)定：“中華人民共國公民有依照法律納稅的義務?！闭强考{稅人納稅來維護國家機器的運轉(zhuǎn)的。任何一個國家和制度，都不可能存在只盡義務而不享受權(quán)利的無權(quán)公民，也沒有只享受權(quán)利而不盡義務的特殊公民。

由于歷史原因和當前體制轉(zhuǎn)換階段的特殊環(huán)境，造成我國公民法制觀念和納稅意識的普遍淡薄。在我國公民中，真正了解個人所得稅的人微乎其微，對為什么要納稅、要納多少稅、如何納稅，自己享有哪些權(quán)利、應盡哪些義務、對偷逃稅行為的處理等一系列具體而實際的問題更是知之甚少。中國社會調(diào)查事務所曾在北京、上海、重慶、廣州、武漢、哈爾濱、大連、青島等9個城市中進行問卷調(diào)查，共發(fā)出問卷3000份，收回2817份。調(diào)查結(jié)果顯示，我國居民總體納稅意識比較差，對稅收認識模糊。在問到”您或您的家人領(lǐng)取工資或工資外的收入時，是否會想到納稅”，只有12.6%的人回答“每次都想到過”，回答“從來都沒想到過”的占36.8%，50.6%的人回答“收入超過界線時才想過”。這表明我國市民納稅意識比較淡薄。但只要宣傳到位，稅賦公平，政策深入人心，個人所得稅將會有另一番景象：個人所得稅有了較為寬廣深厚的稅源基礎(chǔ)，越來越多的人將步入個人所得稅的納稅行列。

（二）個人所得稅征管法律支撐體系不健全

市場經(jīng)濟使個人收入渠道大大增加，個人所得更加多元化、隱蔽化。而現(xiàn)行個人所得稅制實行分項收入計稅、分項扣除費用的征收管理方法，納稅人的許多收入難以納入征稅范圍，各種避稅行為較為嚴重。由于國家目前尚無健全、配套、可操作的個人收入申報和個人財產(chǎn)登記制度，國家對個人除工資以外的其他各項收入基本上處于失控狀態(tài)。在短期內(nèi)稅務部門還無法掌握個人收入并據(jù)法征稅（只能就其利息征稅）。由于對現(xiàn)金管理控制不嚴，流通中大量的收付以現(xiàn)金形式實現(xiàn)，也給征收工作帶來難度。另外，個體工商戶賬務體系不健全或根本不建賬，甚至有些單位用不正當手段隱蔽某些人的收入，都是稅務部門很難獲得個人收入及財產(chǎn)的準確信息，再加上個人所得稅面廣，稅源零星分散，而且變化多而快，工作量巨大，征管手段落后，從而影響了個人所得稅的征收，導致稅收大量流失。歸根到底，還是我國的法制不健全。

依法治稅的社會、法律支撐體系殘缺，形成了偷、逃稅的法律漏洞。怎樣才能掌握居民個人真實的收入來源?征收個人所得稅是一項法制性和政策性很強的工作，稅務機關(guān)既不能按照某人衣、食、住、行的檔次，更不能依據(jù)道聽途說的信息來決定是否征稅。相反，稅務機關(guān)必須根據(jù)其掌握的真實、可靠的個人收入來源情況，依法行使征稅職權(quán)。

（三）個人所得稅征管制度不健全

具體表現(xiàn)為：一是代扣代繳制度未能得到嚴格執(zhí)行，代扣代繳義務的法律責任不明確，許多單位不愿意履行代扣代繳的義務，難以對職工各種所得項目實行源泉控制。二是自行申報制度缺乏應有的配套措施，稅收稽查手段不健全。目前，流通中大量使用現(xiàn)金，銀行存款雖然實行了“存款實名制”，但沒有建立其個人財產(chǎn)登記核查制度。因此，稅務部門無法對個人收入和財產(chǎn)狀況獲得準確信息。三是個體工商戶賬務不健全，有些根本沒有建賬，目前地方采用的附征率法和定額定率法具有很大的隨意性。四是稅務機關(guān)缺乏現(xiàn)代征稅手段，征稅成本較高、效率較低，而且缺乏有效的執(zhí)法、稽查手段，對偷漏稅行為懲處不力。

稅務人員自身素質(zhì)不高也是不容忽視的原因。在西方發(fā)達國家，稅務官員必須是由稅務學院畢業(yè)再到法律學院學習兩年法律知識、具備計算機等級證，然后參加全國公務員統(tǒng)考，各項考核通過后方能成為正式稅務官員。相比之下，我國的稅務干部有從軍轉(zhuǎn)干部，有上世紀九十年代從社會上招收的高中畢業(yè)生以及素質(zhì)有限的稅務干部的子女，而科班出身的專業(yè)人才卻很少?？陀^地講，我國稅務人才的選擇和使用與西方發(fā)達國家有很大差距。雖然當前稅務干部經(jīng)過各種培訓和自身努力，已經(jīng)適應工作，但不可否認，仍有些人不能勝任工作，業(yè)務素質(zhì)差，不懂稅法和財會知識，個別人員甚至思想素質(zhì)也差，相比之下稅款的流失也就“自然”了，這也是個人所得稅征收工作中一個不容忽視的問題。

三、我國個人所得稅改革的建議

（一）科學對個人所得稅定位

根據(jù)我國國情，我國個人所得稅在較長時期應該定位為“調(diào)節(jié)、收入兼顧型”。因為我國處于社會主義初級階段，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，少數(shù)發(fā)達城市和個別城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展水平已日漸接近西方發(fā)達國家，而多數(shù)地方和多數(shù)群眾收入水平仍較低，而且分配拉大的趨勢仍在發(fā)展，必須充分發(fā)揮個人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的功能作用，加大對高收入者的稅收調(diào)節(jié)力度，以維護社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。但是，我國個人所得稅的定位，也不能只考慮調(diào)節(jié)分配的功能作用，而不重視組織收入功能作用的發(fā)揮。國外有的國家征收的個人所得稅要占稅收總收入的20%-30%，甚至40%以上。我國個人所得稅稅源潛力也很大，是具有很大發(fā)展前途的稅種。因此，應定位為“調(diào)節(jié)、收入兼顧型”。

（二）要適當擴大個人所得稅的征稅范圍

現(xiàn)行個人所得稅的征收范圍是采取列舉項目征稅的辦法，沒有列舉的收入不征稅?，F(xiàn)在各種收入來源很多，名稱又五花八門，執(zhí)行中很難對號入座，造成稅收流失。針對上述存在的問題，為了貫徹公平稅負的原則，積極拓寬稅基，應當適當擴大個人所得稅的征稅范圍，建議采取反列舉的辦法，即對規(guī)定的免稅項目外一切收入都應納入課稅范圍。對免稅項目，也要從嚴壓縮，以加大對高收入者的調(diào)節(jié)力度，減少稅收流失。

（三）調(diào)整稅率結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)公平稅負、合理負擔

稅率模式的選擇，不僅直接影響納稅人的稅收負擔，而且關(guān)系到政府的一些政策目標能否順利實現(xiàn)。因此，應根據(jù)全球個人所得稅改革的基本趨向和當前我國收入分配的現(xiàn)狀，結(jié)合稅收模式的改革，科學地設計個人所得稅率：

1.在總體上實行超額累進稅率與比例稅率并行，以超額累進稅率為主的稅率結(jié)構(gòu)。具體而言，對工資薪金所得、勞務報酬所得等實行累進稅率；對非勞動所得實行比例稅率。

2.對適用超額累進稅率的所得是統(tǒng)一規(guī)定一套稅率還是分別制定多套

不同稅率，取決于政策的取向。如果對勤勞所得和非勤勞所得實行區(qū)別對待政策，則可以設計兩套超額累進稅率。

3.減少稅率檔次，降低最高邊際稅率。為緩和調(diào)節(jié)力度和刺激國民的納稅積極性，個人所得稅超額累進稅率檔次可以減少至3-5檔，最高邊際稅率可以降為30%-35%。具體而言，如果對勤勞所得和非勤勞所得仍分設兩套超額累進稅率，則勤勞所得可考慮從原有的9個累進級距檔次減為3個，稅率調(diào)整為5%，15%和25%，非勤勞所得仍可維持5個累進級距檔次不變；如果對勤勞所得和非勤勞所得統(tǒng)一設立一套超額累進稅率，則可考慮規(guī)定5個累進級距檔次，稅率合并為5%，10%，20%，30%，35%，以均衡調(diào)節(jié)不同所得人群的收入水平。至于對實行比例稅率形式的所得，仍可適用20%的稅率不變。

（四）建立保護社會弱勢群體的負所得稅制度

負所得稅是政府向高收入家庭收稅并給低收入家庭轉(zhuǎn)移支付的稅制，是高收入家庭“支付”的一種“負稅”。西方國家在加強個人所得稅調(diào)節(jié)的同時，還提出了負所得稅理論，并開始應用于實際。所謂“負所得稅”是以政府向個人支付所得稅來代替社會福利補助的一種形式，目的是為了既要補助低收入者，又要保全效率。