導(dǎo)語：我國(guó)分權(quán)式改革論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要：本文從分權(quán)式改革的視角提供了一個(gè)自洽的邏輯框架，全面地分析了中國(guó)的發(fā)展道路。這個(gè)邏輯框架不僅能夠分析中國(guó)前期改革的成功，也能夠解釋目前浮現(xiàn)的諸多社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。政治集權(quán)下的經(jīng)濟(jì)分權(quán)給地方政府提供了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力，尤其是完成了地方層面的市場(chǎng)化和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的民營(yíng)化。但是，內(nèi)生于這種激勵(lì)結(jié)構(gòu)的相對(duì)績(jī)效評(píng)估又造成了城鄉(xiāng)和地區(qū)間收入差距的持續(xù)擴(kuò)大、地區(qū)之間的市場(chǎng)分割和公共事業(yè)的公平缺失等問題。由于中國(guó)的漸進(jìn)式分權(quán)改革在很大程度上可以看作一個(gè)中央政府主導(dǎo)和控制下的機(jī)制設(shè)計(jì)問題，所以，在認(rèn)清中國(guó)分權(quán)式改革的得失的基礎(chǔ)上，正確地設(shè)計(jì)合理的改革方略，對(duì)于下一階段改革的成功是至關(guān)重要的。如此，中國(guó)就可能走出一條獨(dú)特的大國(guó)發(fā)展道路。

關(guān)鍵詞：分權(quán)式改革；收益；成本；機(jī)制設(shè)計(jì)

Abstract：ThispaperprovidesacoherentframeworktofullyaccountforChina‘sdevelopmentmodel，boththesuccessesandthefailuresoftheChina’sdecentralizationapproachtoreform.Thecombinationofpoliticalcentralizationandeconomicdecentralizationprovideslocalgovernmentswithenoughincentivestodeveloplocaleconomies，inparticulartheincentivestopromotemarketsprivatizationlocally.Inthemeantime，therelativeevaluation-basedincentiveschemesleadtointer-regionalmarketsegmentation，increasinginter-regionaldevelopmentgapsandunequalprovisionofcertainpublicgoods.Thesuccessofearly-stagereformcanbeattributedtothebenefitsofthedecentralizationapproach.Thenextstagereformshouldminimizethecostsassociatedwiththeapproach.China‘sgradualistreformcanbetakenasaproblemofmechanismdesignunderthecontrolofcentralgovernment.So，afteridentifyingthecostsandbenefitsofthedecentralizationapproach，itisessentialtohaveareasonabledesignofthenext-stagereformpackage.

KeyWords：DecentralizationApproach，Benefits，Costs，MechanismDesign

一、引言

2006年7月1日，在經(jīng)歷了無數(shù)艱難險(xiǎn)阻之后，寄托著幾代中國(guó)人的夢(mèng)想的青藏鐵路正式通車，從此，山不再高，天不再遠(yuǎn)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)就像快速駛向高原的列車，它能否持續(xù)高速增長(zhǎng)直接關(guān)系到13億人口的福祉，同時(shí)，它的動(dòng)向也對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的未來有著重大的影響。而中國(guó)的發(fā)展道路也是一條充滿挑戰(zhàn)的“天路”，經(jīng)過了近三十年的高速增長(zhǎng)之后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)走到了一個(gè)關(guān)鍵的階段，在這個(gè)階段，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)和諧面臨著一系列的難題：如城鄉(xiāng)和地區(qū)間收入差距的持續(xù)擴(kuò)大，地區(qū)之間的市場(chǎng)分割，公共事業(yè)的公平缺失，等等。如果這一系列難題能夠被一一克服，經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)與社會(huì)和諧發(fā)展能夠同時(shí)實(shí)現(xiàn)，那么，中國(guó)就不僅創(chuàng)造了人類歷史的奇跡，而且還將形成具有一般意義的“大國(guó)發(fā)展道路”。

對(duì)于中國(guó)可能形成的“大國(guó)發(fā)展道路”，經(jīng)濟(jì)學(xué)家的任務(wù)是建立一個(gè)一以貫之的理論邏輯來理解中國(guó)獲得的成就和面臨的挑戰(zhàn)。為此，本文將提出：中國(guó)前期改革的卓然成效和近期改革中出現(xiàn)的很多問題都與分權(quán)式改革有關(guān)系。借助于對(duì)中國(guó)分權(quán)式改革的得失分析，我們?cè)噲D建立一個(gè)完整的分權(quán)理論。在已有的研究中，關(guān)于分權(quán)式改革的好處，國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)界基本上已經(jīng)達(dá)成了共識(shí)，最為經(jīng)典的是建立在新軟預(yù)算約束理論（MaskinandDewatripont，1995）基礎(chǔ)上的財(cái)政聯(lián)邦主義理論和建立在M型組織和U型組織理論之上的解釋（QianandRoland，1998；Qian，RolandandXu，1988，Qian，RolandandXu，1999；QianandWeingast，1997）。這些文獻(xiàn)的一個(gè)基本觀點(diǎn)是，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（如分權(quán)程度和整個(gè)經(jīng)濟(jì)體的組織結(jié)構(gòu)）造成了中國(guó)和俄羅斯經(jīng)濟(jì)改革績(jī)效的巨大差異。這些理論固然可以較好地解釋分權(quán)是如何促進(jìn)地方政府的競(jìng)爭(zhēng)，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的，但是，它們卻不是一個(gè)完全的分權(quán)理論。一個(gè)完全的分權(quán)理論應(yīng)該不僅能夠分析分權(quán)體制下地方政府獲得的正面激勵(lì)（分權(quán)的收益），也應(yīng)該能夠分析分權(quán)體制下地方政府有損社會(huì)目標(biāo)的負(fù)面激勵(lì)（分權(quán)的成本）。從中國(guó)目前的情況來看，這些負(fù)面激勵(lì)導(dǎo)致的影響正在日益凸現(xiàn)，并且集中表現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）城鄉(xiāng)和地區(qū)間收入差距的持續(xù)擴(kuò)大；（2）地區(qū)之間的市場(chǎng)分割；（3）公共事業(yè)的公平缺失。雖然已經(jīng)有一些國(guó)內(nèi)外的實(shí)證文獻(xiàn)研究了分權(quán)化改革帶來的某些扭曲，但是還沒有一個(gè)理論系統(tǒng)地論述過分權(quán)化改革的成本。

在這篇論文中，我們將系統(tǒng)地回答以下問題：中國(guó)分權(quán)式改革的實(shí)質(zhì)和作用機(jī)制究竟是什么？中國(guó)的分權(quán)式改革帶來了哪些代價(jià)和扭曲？為什么分權(quán)式的改革會(huì)導(dǎo)致這些代價(jià)和扭曲？如何在下一步的改革中科學(xué)地進(jìn)行機(jī)制設(shè)計(jì)，避免或者盡量減輕這些代價(jià)和扭曲？這些理論分析的主旨將直接指向中國(guó)的“大國(guó)發(fā)展道路”。中國(guó)之所以采取分權(quán)式的改革方式，直接與中國(guó)是一個(gè)在疆域和人口雙重意義上的“大國(guó)”有關(guān)，而中國(guó)分權(quán)式改革的代價(jià)又直接與中國(guó)是一個(gè)地區(qū)間差異巨大的“大國(guó)”有關(guān)。因此，全面地總結(jié)分權(quán)式改革的收益與代價(jià)是極為重要的，這將有利于思考中國(guó)是否可能成功地走出一條可借鑒的“大國(guó)發(fā)展道路”。

本文的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分分析中國(guó)分權(quán)式改革的收益，從這個(gè)維度可以很好地解釋中國(guó)改革開放以來的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；第三部分提出一個(gè)框架來分析分權(quán)式改革的代價(jià)，從這個(gè)視角可以很好地分析中國(guó)目前出現(xiàn)的各種問題；第四部分則在第三部分的基礎(chǔ)上，提供一些分權(quán)式改革的代價(jià)的例證；第五部分從機(jī)制設(shè)計(jì)的角度提出了一系列的政策建議，討論在下一階段改革中如何充分發(fā)揮分權(quán)式改革的收益，并盡可能地降低分權(quán)式改革的代價(jià)。由于有關(guān)分權(quán)式改革的收益的理論和實(shí)證已有大量的文獻(xiàn)，本文將在分權(quán)的代價(jià)上著墨更多。

二、經(jīng)濟(jì)分權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵(lì)結(jié)構(gòu)

中國(guó)是一個(gè)在疆域和人口雙重意義上的“大國(guó)”，這意味著中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)督面臨著極高的成本，因此，經(jīng)濟(jì)分權(quán)是大國(guó)治理必須采取的模式。迄今為止，中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的成功很大程度上要?dú)w功于中國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的分權(quán)式改革。從這種分權(quán)式改革中得到的更一般的經(jīng)驗(yàn)是：對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而言，最重要的可能不是“做對(duì)價(jià)格”（gettingpricesright），因?yàn)樵谑袌?chǎng)不完備的時(shí)候，根本就不可能存在正確的價(jià)格；更重要的可能是“做對(duì)激勵(lì)”（gettingincentivesright），因?yàn)榧?lì)機(jī)制是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中更為深刻的主題，價(jià)格機(jī)制不過是激勵(lì)機(jī)制的一種方式而已。

對(duì)于分權(quán)式改革的收益，國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)界形成了很多共識(shí)。已有的文獻(xiàn)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（如分權(quán)程度和整個(gè)經(jīng)濟(jì)體的組織結(jié)構(gòu)）的差異造成了中國(guó)和俄羅斯經(jīng)濟(jì)改革績(jī)效的巨大差異。分權(quán)式的改革不僅硬化了中央政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的預(yù)算約束，而且還促進(jìn)了地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)（QianandRoland，1998）。中國(guó)的M型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（資源按照“塊塊”來配置）使得經(jīng)濟(jì)可以在局部進(jìn)行制度實(shí)驗(yàn)，地區(qū)之間的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)為中央政府提供了反映地方政府績(jī)效的有效信息，并且使得經(jīng)濟(jì)體更容易抵抗宏觀沖擊；相反，俄羅斯的U型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（資源按照“條條”來配置），則不具備這樣的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)收益。

與俄羅斯等轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)相比，中國(guó)的分權(quán)是在大的政治架構(gòu)不變、中央和地方政府不斷地調(diào)整它們的財(cái)政關(guān)系的過程中實(shí)現(xiàn)的。從1970年代的放權(quán)讓利到1980年代的財(cái)政包干體制，再到1990年代的分稅制改革，如何合理劃分中央和地方的利益關(guān)系、調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，不僅始終是中國(guó)財(cái)政體制改革的要點(diǎn)，也是整個(gè)經(jīng)濟(jì)和政治體制改革的突破口。傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，地方政府具有信息優(yōu)勢(shì)，居民根據(jù)地方政府提供的公共品質(zhì)量來選擇居住地可以形成用腳投票機(jī)制，促使地方政府來提供優(yōu)質(zhì)的公共品（Tiebout，1956）。由中央向地方轉(zhuǎn)移財(cái)政收入和支出權(quán)力將更有利于提高經(jīng)濟(jì)效率，加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（Buchanan，1965；Oates，1972）。具體到中國(guó)，以錢穎一等人為代表的一批經(jīng)濟(jì)學(xué)家從軟預(yù)算約束的視角出發(fā)，認(rèn)為分權(quán)化制度安排可以向地方政府提供市場(chǎng)化激勵(lì)，保持和促進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程，即所謂的維持市場(chǎng)化的聯(lián)邦主義（market-preservingfederalism）（Weingast，1995；McKinnon，1997；QianandWeingast，1997）。

在實(shí)證研究中，Jin，Qian和Weingast（2005）基于1982—1992年省級(jí)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證研究進(jìn)一步驗(yàn)證了分稅制改革之前中國(guó)省級(jí)政府的財(cái)政激勵(lì)促進(jìn)了市場(chǎng)發(fā)展。對(duì)于1992年之前中國(guó)財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系，Lin和Liu（2000）與Zhang和Zou（1998）的檢驗(yàn)得到了相反的結(jié)論，而張晏和龔六堂（2005）對(duì)1986－2002年擴(kuò)展樣本的研究發(fā)現(xiàn)分稅制改革之后我國(guó)財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響顯著為正，同時(shí)財(cái)政分權(quán)效應(yīng)還存在跨時(shí)差異和地區(qū)差異。

經(jīng)濟(jì)分權(quán)還不足以構(gòu)成地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的全部激勵(lì)。1990年代末以來，文獻(xiàn)更多地開始關(guān)注發(fā)展中國(guó)家分權(quán)的特殊經(jīng)歷，尤其是中國(guó)特殊的政治激勵(lì)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，我們更關(guān)心中國(guó)政治體制的兩個(gè)特征，一是以GDP為主的政績(jī)考核機(jī)制（LiandZhou，2005），二是（基于民意調(diào)查基礎(chǔ)上的）官員任免制度。Blanchard和Shleifer（2001）從中國(guó)和俄羅斯的比較出發(fā)，強(qiáng)調(diào)了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)分權(quán)與政治集權(quán)之間的紐帶。俄羅斯的中央政府對(duì)地方政府的控制力較弱，地方政府不存在主動(dòng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。而中國(guó)的經(jīng)濟(jì)分權(quán)伴隨著政治集權(quán)，晉升激勵(lì)使得地方政府官員有非常強(qiáng)的（政治）動(dòng)力促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展（周黎安，2004）。Tsui和Wang（2004）認(rèn)為中國(guó)自治性不強(qiáng)的財(cái)政分權(quán)和垂直控制的行政管理體制提供了區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)分權(quán)和政治集權(quán)對(duì)地方政府最重要的影響渠道是政府之間的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)。文獻(xiàn)通常所說的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)對(duì)應(yīng)于對(duì)下負(fù)責(zé)的政治體制，也就是說，對(duì)于地方政府行為的信息，普通民眾和中央政府都處于信息弱勢(shì)，但選民會(huì)參考其他地方政府的行為評(píng)價(jià)自己所在地區(qū)的政府行為，地方官員知道其選民會(huì)以其他地方為標(biāo)尺，從而會(huì)效仿其他地方的相關(guān)政策來發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)（BesleyandCase，1995；Baicker，2005）。這是一種自下而上的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)，同級(jí)政府之間的相互監(jiān)督和學(xué)習(xí)能夠提高政府部門的運(yùn)作效率，節(jié)約行政管理成本，防止濫用權(quán)力（Martinez-VazquezandMcNab，2003）。而我國(guó)政治體制的特點(diǎn)不同，地方政府主要不是對(duì)下負(fù)責(zé)，而是對(duì)上負(fù)責(zé)，在政治集權(quán)和政績(jī)考核機(jī)制下，地方政府每年不僅要保證GDP的高增長(zhǎng)（否則在政績(jī)考核中被一票否決），還要根據(jù)GDP等指標(biāo)排名，地方政府官員為了政績(jī)有競(jìng)爭(zhēng)GDP增長(zhǎng)率的激勵(lì)，從而形成了一種基于上級(jí)政府評(píng)價(jià)的“自上而下的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”（張晏，2005）。這種為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)成為中國(guó)政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力源泉，它是有助于轉(zhuǎn)型初期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和資源配置的。

三、經(jīng)濟(jì)分權(quán)的代價(jià)：一個(gè)理論分析

錢穎一等人的財(cái)政聯(lián)邦主義理論可以較好地解釋中國(guó)分權(quán)式改革迄今為止取得的成就，但是這個(gè)理論更多地強(qiáng)調(diào)了中國(guó)分權(quán)式改革的好處，卻沒有分析分權(quán)式改革的代價(jià)[①].一個(gè)完整的分權(quán)理論應(yīng)該既能夠分析分權(quán)式改革的收益，也能夠分析分權(quán)式改革的代價(jià)。否則，我們就無法回答如下問題：中國(guó)分權(quán)式改革的漸進(jìn)轉(zhuǎn)型的潛力還有多大？我們應(yīng)該如何在發(fā)揮分權(quán)式改革的好處的同時(shí)避免它所產(chǎn)生的負(fù)面效果？這一節(jié)將從組織理論的角度提出一個(gè)分析分權(quán)式改革的代價(jià)的框架。

與俄羅斯相比，中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)很大的不同在于，從中央政府的角度來看，中國(guó)的分權(quán)式改革在很大程度上是將整個(gè)經(jīng)濟(jì)當(dāng)作一個(gè)大的政治組織來看，中央政府在這個(gè)大的組織內(nèi)部通過“分權(quán)”模擬出一個(gè)類似企業(yè)組織的激勵(lì)機(jī)制。給定地方各級(jí)政府尚控制著大量經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)資源的事實(shí)，在現(xiàn)有的政治架構(gòu)下對(duì)地方官員提供適當(dāng)?shù)募?lì)，讓他們直接分享發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的收益，將有利于他們追求經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。問題的關(guān)鍵在于，政治和行政體制內(nèi)部的激勵(lì)機(jī)制是否可以通過模擬企業(yè)內(nèi)部的激勵(lì)機(jī)制而被有效地復(fù)制出來？要回答這個(gè)問題，我們就必須找到政府部門的激勵(lì)與私有部門的激勵(lì)之間的實(shí)質(zhì)性區(qū)別，說明政府部門在利用財(cái)政分權(quán)模擬企業(yè)的激勵(lì)的時(shí)候會(huì)遇到哪些難題。

從契約理論的角度來看，政治組織中的激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)組織中的激勵(lì)相比有很大的不同。第一，政治組織委托人的偏好往往是異質(zhì)的，而企業(yè)組織中股東的偏好基本上是一致的，即收益最大化。在政治組織中，每個(gè)利益集團(tuán)都有它自己的偏好和利益，因而，無論對(duì)于任務(wù)本身，還是對(duì)于委托人，都很難界定一個(gè)指標(biāo)對(duì)績(jī)效進(jìn)行衡量。第二，與委托人偏好的異質(zhì)性有關(guān)的是，政治組織一般是多任務(wù)的（multi-tasking），這也與主要追求利潤(rùn)最大化的企業(yè)不同。除了效率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之外，政治組織還需要追求社會(huì)公正、收入平等、環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)質(zhì)量等等目標(biāo)。所以，從理論上來說，由于政治組織的這種多任務(wù)性，在政治組織中很難通過基于單一維度（任務(wù)）的類似企業(yè)中計(jì)件工資式的強(qiáng)激勵(lì)來追求各種目標(biāo)，而且基于增長(zhǎng)目標(biāo)的考核很容易損害其他的社會(huì)目標(biāo)。所以，我們觀察到政治組織中工作人員的工資一般都是弱激勵(lì)的固定工資制。第三，委托人的異質(zhì)性再加上外部條件的差異，又引起了第三個(gè)政治組織和企業(yè)組織的差異。與企業(yè)績(jī)效易于找到同類企業(yè)作參照不同，政治組織的績(jī)效難以找到一個(gè)可以參照的標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)政府不可能與美國(guó)政府進(jìn)行比較，因?yàn)閮蓢?guó)在很多方面都很不相同。中國(guó)的地方政府之間雖然可以進(jìn)行一些比較，但地方之間的巨大差異也使得地方政府間的相互參照非常有限。換言之，政治組織是一個(gè)壟斷組織，因而很難找出一個(gè)具有充分信息量的指標(biāo)對(duì)其進(jìn)行比較。

以上三個(gè)特征無非是說，很難有一個(gè)外部的充分統(tǒng)計(jì)量指標(biāo)可以對(duì)官員進(jìn)行客觀的評(píng)估。這就決定了政治組織與經(jīng)濟(jì)組織的第四個(gè)區(qū)別，即在激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)方面，它更多地會(huì)采用相對(duì)績(jī)效評(píng)估，而非絕對(duì)績(jī)效評(píng)估。在現(xiàn)實(shí)世界中，政治組織中常用的一種基于相對(duì)績(jī)效評(píng)估的激勵(lì)手段就是職務(wù)晉升。中國(guó)的分權(quán)式改革過程中的一個(gè)重要機(jī)制是，上級(jí)政府通過考察下一級(jí)政府轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展（尤其是GDP）的相對(duì)績(jī)效來晉升地方官員，而且這個(gè)機(jī)制在實(shí)證研究中已經(jīng)被證明的確是在被中國(guó)政府使用著（LiandZhou，2005）。在缺乏充分統(tǒng)計(jì)量的政績(jī)考核體系下，相對(duì)的GDP增長(zhǎng)可能是一種次優(yōu)的考核地方官員政績(jī)的具有信息量的指標(biāo)。但是，這種財(cái)政分權(quán)加相對(duì)績(jī)效評(píng)估的體制正在日益顯現(xiàn)它的弊端。第一個(gè)弊端是，相對(duì)績(jī)效的評(píng)估會(huì)造成人之間相互拆臺(tái)的惡性競(jìng)爭(zhēng)。確實(shí)，我們也觀察到各地政府為了在GDP競(jìng)賽中名列前茅而采用了各種各樣的以鄰為壑的手段。其中，最典型的就是形形色色的地方保護(hù)主義，地方保護(hù)主義造成的地區(qū)分割和“諸侯經(jīng)濟(jì)”會(huì)阻礙中國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)整合的過程[②].在資源配置方面的深遠(yuǎn)影響是，這種市場(chǎng)分割會(huì)限制產(chǎn)品、服務(wù)（甚至還有思想）的市場(chǎng)范圍，市場(chǎng)范圍的限制又會(huì)進(jìn)一步制約分工和專業(yè)化水平，從而不利于長(zhǎng)遠(yuǎn)的技術(shù)進(jìn)步和制度變遷，這最終會(huì)損害到中國(guó)長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

過于依賴GDP作為相對(duì)績(jī)效的考評(píng)指標(biāo)，就給城市傾向的經(jīng)濟(jì)政策提供了另一個(gè)理由。因?yàn)槌鞘械牡诙?、三產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要源泉，于是，地方政府對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就大大忽視了，一個(gè)直接的表現(xiàn)就是地方政府用于支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的財(cái)政支出比重在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里急劇地下降（陸銘、陳釗，2004；LuandChen，2006）。同樣是為了追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)，在各地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都依賴于招商引資的情況下，一旦發(fā)生資本擁有者和普通勞動(dòng)者之間的利益沖突，地方政府就會(huì)優(yōu)先考慮資本擁有者的利益，而普通勞動(dòng)者的利益則很容易被忽略。

相對(duì)績(jī)效評(píng)估發(fā)揮作用的一個(gè)重要前提是，人面臨的沖擊或者風(fēng)險(xiǎn)是共同的，這樣僅僅通過人之間業(yè)績(jī)的相對(duì)排名就可以比較準(zhǔn)確地反映出他們的績(jī)效。但是在中國(guó)這樣的大國(guó)，各個(gè)地區(qū)之間在自然、地理、歷史、社會(huì)等很多方面可以說千差萬別，由于這種異質(zhì)性的存在，相對(duì)績(jī)效是一個(gè)噪音很多的指標(biāo)，基于相對(duì)績(jī)效評(píng)估的激勵(lì)方案的效果就會(huì)大打折扣，這可以看作是相對(duì)績(jī)效激勵(lì)的第二個(gè)弊端。

第三個(gè)弊端實(shí)際上是第二個(gè)弊端的一種形式，鑒于問題的重要性，我們將其拿出來獨(dú)立論述。由于各地區(qū)之間先天的（自然、地理、歷史、社會(huì)等）差異性，或者由于改革后享受的政策的差異性，會(huì)出現(xiàn)由收益遞增效應(yīng)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)差異，即使沒有其他外力，窮的地區(qū)也可能相對(duì)地越來越窮，而富的地方則相對(duì)地越來越富（陸銘、陳釗、嚴(yán)冀，2004），這樣就加大了相對(duì)績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)中的噪音，中央政府很難區(qū)分地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效是由收益遞增機(jī)制造成的，還是地方政府努力的結(jié)果。

相對(duì)績(jī)效評(píng)估的第四個(gè)弊端來自于如下事實(shí)：在基于相對(duì)績(jī)效評(píng)估的錦標(biāo)賽下，贏家的數(shù)量是有限的，而大部分則是輸家。更為重要的是，由于比較富裕的地區(qū)更多地享受著先天的優(yōu)勢(shì)和收益遞增機(jī)制的好處，這就使得經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)的地方官員不能在相對(duì)績(jī)效評(píng)估的機(jī)制下獲得激勵(lì)，通俗地來說就是，努力了也未必有用，[③]所以相對(duì)績(jī)效評(píng)估對(duì)落后地區(qū)的官員基本上是沒有作用的。但是官員也是理性人，在晉升的可能性比較小的前提下，他們會(huì)尋求替代的辦法進(jìn)行補(bǔ)償，如貪污腐敗，或者“破罐子破摔”。這樣一來，從整個(gè)經(jīng)濟(jì)的角度來看，就會(huì)加劇落后的地區(qū)越來越落后、發(fā)達(dá)的地區(qū)越來越發(fā)達(dá)的兩極分化現(xiàn)象。

對(duì)地方政府官員進(jìn)行激勵(lì)還有一些其他與相對(duì)績(jī)效評(píng)估無關(guān)的難題。一方面，與企業(yè)的經(jīng)理相比，地方政府官員的績(jī)效更加取決于一個(gè)團(tuán)隊(duì)的努力，而不是自己的努力，一個(gè)政府目標(biāo)（如擴(kuò)大就業(yè)）的實(shí)現(xiàn)取決于多個(gè)政府部門作為一個(gè)“團(tuán)隊(duì)”的共同努力，因此，在地方政府的“團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)”中，不同的地方官員之間就可能存在嚴(yán)重的搭便車現(xiàn)象。另一方面，在企業(yè)經(jīng)理的激勵(lì)計(jì)劃中，可以比較容易地找到激勵(lì)經(jīng)理追求企業(yè)長(zhǎng)期目標(biāo)的手段，比如說給予經(jīng)理股份或者股票期權(quán)，但是，對(duì)于地方政府的官員卻很難進(jìn)行類似的長(zhǎng)期激勵(lì)，從而使得地方政府的長(zhǎng)期目標(biāo)被忽視，而這又集中體現(xiàn)為地方政府對(duì)于環(huán)境、收入差距、教育和醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量這些問題的忽視。

四、經(jīng)濟(jì)分權(quán)的代價(jià)：一些具體的分析和例證

上一節(jié)中，我們提供了一個(gè)簡(jiǎn)明的框架來分析中國(guó)分權(quán)式改革的代價(jià)，下面將結(jié)合現(xiàn)有的實(shí)證文獻(xiàn)，為經(jīng)濟(jì)分權(quán)的代價(jià)提供一些例證。

1.經(jīng)濟(jì)分權(quán)與城鄉(xiāng)、地區(qū)間收入差距持續(xù)擴(kuò)大

中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革開放以來所付出的一個(gè)代價(jià)就是收入差距的持續(xù)擴(kuò)大，特別是，構(gòu)成收入差距的主要部分的城鄉(xiāng)和地區(qū)間收入差距正在擴(kuò)大（陸銘、陳釗，2004；LuandChen，2006；萬廣華、陸銘、陳釗，2005），如果追根溯源的話，城鄉(xiāng)和地區(qū)間的收入差距都在一定程度上與經(jīng)濟(jì)分權(quán)體制有關(guān)。城鄉(xiāng)收入差距與經(jīng)濟(jì)（財(cái)政）分權(quán)的聯(lián)系是非常易于理解的。由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要來源是城市部門，因此，地方政府存在著優(yōu)先發(fā)展城市、更多考慮城市利益和實(shí)施城市傾向的經(jīng)濟(jì)政策的激勵(lì)。不少文獻(xiàn)都指出，中國(guó)1978年改革開放以后伴隨著經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)而出現(xiàn)的城鄉(xiāng)間收入差距加劇現(xiàn)象，與中國(guó)政府實(shí)施的城市傾向的經(jīng)濟(jì)政策有關(guān)（Yang，1999；Chen，2002；陸銘、陳釗，2004；LuandChen，2006）。李實(shí)（2003）指出的影響城鄉(xiāng)收入差距的幾點(diǎn)因素都可以作為城市傾向的經(jīng)濟(jì)政策的具體表現(xiàn)：政府對(duì)農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格的控制；農(nóng)村居民承受的不合理的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)；城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的分割和城市勞動(dòng)力市場(chǎng)的封閉；社會(huì)福利和社會(huì)保障的歧視性。除了以上四點(diǎn)，Yang（1999）、Tian（2001）以及Yang和Zhou（1999）還強(qiáng)調(diào)了金融體制中系統(tǒng)性的城市傾向，包括通貨膨脹補(bǔ)貼和對(duì)城市部門的投資貸款；政府在政治晉升和分權(quán)體制雙重約束下也存在減少支援農(nóng)業(yè)公共支出比重的傾向。我們的一系列研究（陸銘、陳釗、2004；LuandChen，2006；陸銘、陳釗、萬廣華，2005）用中國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)正式地考察了城市傾向的經(jīng)濟(jì)政策對(duì)城鄉(xiāng)收入差距的影響，發(fā)現(xiàn)中國(guó)改革以來的一系列經(jīng)濟(jì)政策（如經(jīng)濟(jì)開放）都使得城市部門獲益更多，具有擴(kuò)大城鄉(xiāng)收入差距的作用。其中，政府財(cái)政支出中用于支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支出的比重-——這個(gè)指標(biāo)的下降可以代表地方政府政策的城市傾向-——增加可以顯著地縮小城鄉(xiāng)收入差距，但從趨勢(shì)上來看，這一比重卻在急劇地下降。Knight和Song（1993）認(rèn)為城市傾向政策下存在對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的流動(dòng)的限制，這導(dǎo)致了中國(guó)的貧困問題主要體現(xiàn)為農(nóng)村貧困。在城市傾向的政策下，城市居民在住房、醫(yī)療、養(yǎng)老及教育等方面擁有更好的福利，加劇了實(shí)際的城鄉(xiāng)收入差距，即使取消了戶籍制度對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)的限制，這些傾向性政策也會(huì)使流動(dòng)到城市后的農(nóng)村居民面臨更高的生活成本，所以勞動(dòng)力的流動(dòng)依然難以緩解城鄉(xiāng)收入差距（Yang，1999；Yao，2000）。此外，城市傾向的經(jīng)濟(jì)政策還有一系列對(duì)城鄉(xiāng)收入差距的間接影響。[④]

地區(qū)間收入差距的擴(kuò)大也與財(cái)政分權(quán)體制有一定的聯(lián)系。在財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府之間進(jìn)行著發(fā)展經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)的各地區(qū)之間在歷史、地理和政策等方面的條件差異非常大，在地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)中，東部地區(qū)因?yàn)橛兄鞣矫姹容^優(yōu)越的條件而獲得了相對(duì)更好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效，而且這種優(yōu)勢(shì)具有自增強(qiáng)的效應(yīng)，相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)一旦領(lǐng)先就很難被落后地區(qū)追趕。張晏和龔六堂（2005）對(duì)中國(guó)財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)更能獲得財(cái)政分權(quán)的積極效應(yīng)，而中西部地區(qū)財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響不顯著或?yàn)樨?fù)，這種財(cái)政分權(quán)效應(yīng)的地區(qū)差異也加劇了地區(qū)差距。從縣級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù)來看，Zhang（2006）認(rèn)為地區(qū)初始經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)有較低的工業(yè)稅和較高的土地收益，從而形成良性循環(huán)的高增長(zhǎng)，而不發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)非農(nóng)部門征收較高的稅收，阻礙了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。由于中國(guó)總體上來說是一個(gè)資本相對(duì)不足，所以各個(gè)地區(qū)之間展開了吸引外資的競(jìng)爭(zhēng)。在這場(chǎng)地區(qū)間吸引外資和發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)中，東部地區(qū)特別是長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海灣三大地帶獲得了更多的外資和國(guó)際貿(mào)易份額，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面獲得了更好的績(jī)效（Démurgeretal.，2002；ZhangandZhang，2003；KanburandZhang，2005；萬廣華、陸銘、陳釗，2005）。實(shí)證研究表明，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)開放進(jìn)程的差異所導(dǎo)致的地區(qū)間收入差距還與工業(yè)集聚有關(guān)，東部沿海地區(qū)由于擁有歷史、地理和政策等各方面優(yōu)勢(shì)，獲得了更快的工業(yè)發(fā)展速度，在全國(guó)總的工業(yè)產(chǎn)出中所占有的份額也越來越高（金煜、陳釗、陸銘，2006）。

地區(qū)間收入差距的擴(kuò)大還與不同地區(qū)所獲得的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移有關(guān)。轉(zhuǎn)移支付通常有兩種目標(biāo)，一是出于公平考慮的均等化目標(biāo)，二是基于發(fā)展考慮的激勵(lì)目標(biāo)。按照均等化原則，中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付本應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)給予更多的補(bǔ)貼，而實(shí)際的情況是，地區(qū)轉(zhuǎn)移支付不僅沒有達(dá)到地區(qū)收入均等化的目標(biāo)，反而加大了地區(qū)間的收入差距（Raiser，1998；馬拴友和于紅霞，2003）。[⑤]最近的研究表明，分稅制改革以來的稅制安排和轉(zhuǎn)移支付體系加大了城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距。Tsui（2005）利用1994－2000年的數(shù)據(jù)分析了縣級(jí)財(cái)政不平等的變化趨勢(shì)，發(fā)現(xiàn)非農(nóng)業(yè)稅收的差異是財(cái)政不平等的主要原因，其中所得稅的影響因素大約為21%，而稅收返還和分稅制改革后實(shí)施的過渡期轉(zhuǎn)移支付不僅沒有縮小財(cái)政差距，反而占財(cái)政不平等的20％。Yao（2005）發(fā)現(xiàn)2002年縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)對(duì)城鄉(xiāng)差距存在顯著的反均等化效應(yīng)和擠出效應(yīng)。

2.地區(qū)間的市場(chǎng)分割、重復(fù)建設(shè)與效率損失

在財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府擁有發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)。地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展既直接關(guān)系到當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入和就業(yè)，又影響到對(duì)于地方官員的績(jī)效評(píng)價(jià)，還進(jìn)一步影響當(dāng)?shù)孬@得更多經(jīng)濟(jì)資源的能力。既然完全自由的市場(chǎng)機(jī)制在實(shí)際上并沒有帶來地區(qū)間的平衡發(fā)展，那么，地方保護(hù)主義和分割市場(chǎng)就成了地方政府的理性選擇。從地方政府的行為邏輯來看，導(dǎo)致地方保護(hù)主義和分割市場(chǎng)的原因至少有以下兩個(gè)方面：第一，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的地區(qū)間資源誤配置已經(jīng)成為事實(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，違反地方比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)是缺乏競(jìng)爭(zhēng)力和自生能力的（林毅夫，2002），而這些產(chǎn)業(yè)和企業(yè)在改革開放以后仍然擁有大量的就業(yè)崗位，創(chuàng)造著地方政府的財(cái)政收入，因此，通過分割市場(chǎng)來保護(hù)本地企業(yè)就成了地方政府的理性選擇（林毅夫、劉培林，2004）。第二，很多產(chǎn)業(yè)（特別是具有一定技術(shù)含量的成長(zhǎng)性產(chǎn)業(yè)）都存在著由“干中學(xué)”機(jī)制所導(dǎo)致的收益遞增性，因此，在這樣的產(chǎn)業(yè)，一些沒有比較優(yōu)勢(shì)的地區(qū)如果能夠較早地發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)，在理論上就可能獲得兩種效果：一方面，如果當(dāng)?shù)氐膶W(xué)習(xí)速度足夠快，就可能實(shí)現(xiàn)在這些產(chǎn)業(yè)上的追趕，經(jīng)過一定時(shí)期的發(fā)展，可能逆轉(zhuǎn)地區(qū)間的比較優(yōu)勢(shì)；另一方面，即使追趕不能實(shí)現(xiàn)，當(dāng)?shù)匾材軌蛱嵘镜氐慕?jīng)濟(jì)獨(dú)立能力，從而提高未來分享地區(qū)間分工收益時(shí)的談判地位，獲得更多地區(qū)間分工的利益。在這樣的機(jī)制下，各地都會(huì)爭(zhēng)先恐后地發(fā)展一些所謂的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，從而造成一輪一輪的重復(fù)建設(shè)（陸銘、陳釗、嚴(yán)冀，2004）。當(dāng)重復(fù)建設(shè)的格局形成之后，各地的相關(guān)企業(yè)是否能夠在市場(chǎng)上生存下去最終還是要接受市場(chǎng)本身的檢驗(yàn)，當(dāng)某些企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力不足時(shí)，地方政府則又有了通過市場(chǎng)分割和地方保護(hù)主義政策來獲得短期利益的動(dòng)機(jī)。

盡管當(dāng)?shù)貐^(qū)間差距擴(kuò)大的時(shí)候，地方政府有通過分割市場(chǎng)的方式保護(hù)本地利益的動(dòng)機(jī)，但改革開放以后，促使地區(qū)間市場(chǎng)走向整合的力量也是存在的。因此，中國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的整合程度及變化趨勢(shì)就成了一個(gè)需要通過實(shí)證研究來進(jìn)行判斷的問題。早期的研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)并沒有在改革過程中走向整合，相反，卻存在著嚴(yán)重的市場(chǎng)分割的跡象（Young，2000；Poncet，2002，2003）。這些研究引起了很多的爭(zhēng)議。近年來，越來越多的研究發(fā)現(xiàn)，從總體上來說，中國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)是在走向整合的（Naughton，1999；Xu，2002；白重恩等，2004；桂琦寒等，2006）。盡管如此，但幾乎沒有人否認(rèn)，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)體制為地方政府采取市場(chǎng)分割和地方保護(hù)主義政策提供了激勵(lì)，并造成分工的低效率和社會(huì)產(chǎn)出損失（陸銘、陳釗、嚴(yán)冀，2004）。同時(shí)，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的分割也使得中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)難以發(fā)揮中國(guó)經(jīng)濟(jì)本應(yīng)具有的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。近來的一項(xiàng)研究還認(rèn)為，由于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)分割嚴(yán)重，使得國(guó)內(nèi)企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)向國(guó)際市場(chǎng)，借助于出口來擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模（朱希偉、金祥榮，2005），這就是中國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)未得到應(yīng)有的發(fā)揮的一個(gè)體現(xiàn)。

3.公共服務(wù)市場(chǎng)化改革中的群分效應(yīng)與動(dòng)態(tài)效率損失

對(duì)于一個(gè)大國(guó)而言，實(shí)施財(cái)政分權(quán)體制之所以重要，一個(gè)非常突出的原因就是利用地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)提高地方公共品提供的效率。由于中央政府難以掌握地方政府提供公共品的效率的有關(guān)信息，也不了解當(dāng)?shù)鼐用竦钠玫刃畔?，有效的地方公共品提供方式就是讓地方政府去提供?dāng)?shù)氐墓财?。在這樣的分權(quán)機(jī)制下，看上去地方政府是公共品的壟斷者，難以保證公共品提供的效率，但是，在居民可以自由地搬遷的機(jī)制下，實(shí)際上居民就可以通過“用腳投票”的機(jī)制來形成地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，從而保證地方公共品的提供效率（Tiebout，1956）。

以教育為例，如果地方政府不把當(dāng)?shù)氐膶W(xué)校辦好，大家都會(huì)搬離這個(gè)地方，于是當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)價(jià)格就會(huì)下降，當(dāng)?shù)氐娜肆Y源和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也相應(yīng)地受影響。因?yàn)榫用駥?duì)于居住地的自由選擇，以及房地產(chǎn)市場(chǎng)的存在，地方政府的教育投入和質(zhì)量通過房地產(chǎn)市場(chǎng)被“資本化”了。在美國(guó)，一個(gè)地區(qū)的居民通過投票的方式?jīng)Q定財(cái)產(chǎn)稅的稅率，作為公共教育財(cái)政支出的基礎(chǔ)，而學(xué)生家長(zhǎng)則通過居住地的調(diào)整選擇最適合自己需求的教育服務(wù)。由于教育財(cái)政的稅基是基于地方房產(chǎn)價(jià)值的財(cái)產(chǎn)稅，因此，教育的投入和質(zhì)量就通過影響房產(chǎn)價(jià)值而與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政府的收入聯(lián)系起來了，以財(cái)產(chǎn)稅為基礎(chǔ)的教育財(cái)政也就成了一種激勵(lì)地方政府努力辦教育的最優(yōu)合同的執(zhí)行機(jī)制（Hoxby，1995）。而在中國(guó)，雖然政府沒有將財(cái)產(chǎn)稅作為教育財(cái)政的收入，但居民通過變換居住地來選擇教育并影響房?jī)r(jià)的機(jī)制同樣存在，至少在同一個(gè)城市的不同區(qū)之間，甚至在不同省區(qū)之間變換居住地都是比較自由的，對(duì)于高收入者來說更是如此。而房地產(chǎn)價(jià)格仍然影響著土地批租收入和房產(chǎn)交易稅，也影響著當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖牒褪芙逃?，這些都會(huì)直接或間接地影響地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和地方政府的收入。來自美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，教育財(cái)政集權(quán)的確對(duì)提高教育的生產(chǎn)效率不利（Hoxby，1995；Peltzman，1993，1996）。

但是，在中國(guó)由地方財(cái)政提供教育和醫(yī)療這樣的公共服務(wù)的體制下，卻導(dǎo)致了社會(huì)公眾對(duì)于這些行業(yè)的極大的不滿，這又是為什么呢？下面我們來進(jìn)一步分析在簡(jiǎn)單的公共服務(wù)財(cái)政分權(quán)過程中可能存在的公平和效率損失。

首先，地方政府的目標(biāo)相對(duì)于社會(huì)目標(biāo)來說更加短期化，特別是在地方政府的官員根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效來獲得晉升的體制下，地方政府更加會(huì)注重能夠很快在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上獲得效果的工作，而對(duì)其他長(zhǎng)期目標(biāo)則相對(duì)忽視，而且也很難找到相應(yīng)的機(jī)制來激勵(lì)地方政府追求長(zhǎng)期目標(biāo)。教育和醫(yī)療的發(fā)展就是對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)短期效果不顯著，但長(zhǎng)期來看非常重要的目標(biāo)，因此，地方政府對(duì)教育和醫(yī)療采取了“甩包袱”的做法，進(jìn)行了大規(guī)模的市場(chǎng)化改革。盡管公共品提供的財(cái)政分權(quán)體制本身并沒有錯(cuò)，但由于沒有正確有效的激勵(lì)機(jī)制，就使得像教育和醫(yī)療這樣的公共服務(wù)提供反而出現(xiàn)了政府投入相對(duì)不足的現(xiàn)象。

其次，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府包辦一切相比，政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的退出本身并沒有錯(cuò)，但是，政府退出什么領(lǐng)域卻是應(yīng)該仔細(xì)考慮的。哈特等（Hart，etal.，1997）的理論研究說明，政府和市場(chǎng)的邊界取決于產(chǎn)品的性質(zhì)。私人部門有充分的激勵(lì)降低生產(chǎn)成本，因此，當(dāng)產(chǎn)品的質(zhì)量比較容易監(jiān)督的時(shí)候，通過市場(chǎng)來組織生產(chǎn)就比較有效。但是，當(dāng)產(chǎn)品的質(zhì)量非常難以監(jiān)督的時(shí)候，如果通過市場(chǎng)來組織生產(chǎn)，私人部門的生產(chǎn)者就可能會(huì)犧牲質(zhì)量而降低成本，這時(shí)，由政府來提供這些產(chǎn)品就更加有效。不難理解，教育和醫(yī)療這樣的服務(wù)之所以比較適合由政府來提供，是因?yàn)檫@類服務(wù)的質(zhì)量非常難以監(jiān)督。

通過上述分析，我們就不難明白了，在財(cái)政分權(quán)體制下主要由地方政府來提供當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)是較為有效的機(jī)制，但這并不意味著地方政府可以通過徹底的市場(chǎng)化和私有化來推卸政府責(zé)任。而中國(guó)的地方官員升遷制度過于強(qiáng)調(diào)增長(zhǎng)目標(biāo)則是財(cái)政分權(quán)體制帶來公共服務(wù)提供的低效率的原因，因此，地方公共品提供的有效機(jī)制是在財(cái)政分權(quán)的大框架下形成正確的激勵(lì)機(jī)制，并通過中央政府的適當(dāng)干預(yù)來糾正其中可能存在的誤區(qū)，而不是從根本上改變地方公共品提供的財(cái)政分權(quán)體制。

在教育發(fā)展中，如果缺乏適當(dāng)?shù)臋C(jī)制設(shè)計(jì)和適度的中央政府干預(yù)，那么，簡(jiǎn)單的教育財(cái)政分權(quán)體制可能會(huì)存在一些直接的效率損失。首先，在勞動(dòng)力存在可以跨地區(qū)流動(dòng)的情況下，特別是在城市內(nèi)部可以自由搬遷的情況下，人們會(huì)在好學(xué)校附近聚居，并且導(dǎo)致周圍的房?jī)r(jià)上漲。另一方面，那些不居住在好學(xué)校附近的家庭也往往愿意花費(fèi)額外的成本讓子女上好學(xué)校接受教育，這就是擇校行為。兩種行為的結(jié)果都是使得收入較高和社會(huì)資源豐富的家庭有更強(qiáng)的實(shí)力獲得優(yōu)質(zhì)教育資源，最終形成不同家庭的子女按照收入和擁有的社會(huì)資源來進(jìn)行教育群分（sorting）的現(xiàn)象，并且在居住方面表現(xiàn)出不同收入水平、職業(yè)和社會(huì)地位的社區(qū)之間的相互隔離，而按居住地段入學(xué)的政策大大加快了聚居和群分的現(xiàn)象。在缺乏適當(dāng)?shù)臋C(jī)制設(shè)計(jì)和中央政府的適度干預(yù)的情況下，產(chǎn)生了基礎(chǔ)教育投入的地區(qū)和城鄉(xiāng)間不平衡，于是優(yōu)質(zhì)教育資源（如優(yōu)秀的老師）也在收入的吸引下向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城市聚集。在勞動(dòng)力不能完全自由流動(dòng)的情況下，這也加劇了教育的群分和教育機(jī)會(huì)的不平等現(xiàn)象（丁維莉、陸銘，2005）。

教育的群分和教育機(jī)會(huì)的不平等除了有礙公平以外，在人力資本生產(chǎn)上也是沒有邊際效率的，同樣的資源在邊際上如果能夠更多地投向低收入家庭中的高能力孩子，顯然將提高社會(huì)總的人力資本積累，有利于經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，教育機(jī)會(huì)的不平等也將進(jìn)一步加劇社會(huì)的階層分化，并有可能使某些特殊的人群始終處于社會(huì)的底層，成為社會(huì)難以醫(yī)治的痼疾。在美國(guó)，一些大城市內(nèi)部貧民窟的社會(huì)問題與教育群分現(xiàn)象聯(lián)系緊密，一些低收入的家庭（特別是黑人家庭）難以讓他們的子女獲得優(yōu)質(zhì)教育資源，已經(jīng)形成了低收入－低教育－低收入的惡性循環(huán)。[⑥]類似的問題也應(yīng)引起中國(guó)社會(huì)各界的關(guān)注和思考。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，改變?cè)瓉淼恼k教育的模式，實(shí)行教育的產(chǎn)業(yè)化本身并不是錯(cuò)誤的，教育財(cái)政的分權(quán)、學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)質(zhì)教育資源在一定程度上的市場(chǎng)定價(jià)是提高教育資源利用效率的必要條件，同時(shí)，政府應(yīng)該推動(dòng)獎(jiǎng)學(xué)金和教育券制度來減少教育群分中出現(xiàn)的動(dòng)態(tài)效率損失。特別需要加以強(qiáng)調(diào)的是，在教育市場(chǎng)上，只要居民能夠自由地搬遷居住地，那么，簡(jiǎn)單地通過禁止擇校只不過是使得高收入者更多地借助于買房來獲得優(yōu)質(zhì)教育資源，并推動(dòng)房?jī)r(jià)的上升，更為合理的政策應(yīng)該是適度地為低收入家庭提供有利于提供其獲取優(yōu)質(zhì)教育資源的機(jī)制。[⑦]

五、機(jī)制設(shè)計(jì)與下一步改革的政策建議

如果說中國(guó)的前期改革正是充分利用了分權(quán)式改革的好處的話，那么下一步改革的重點(diǎn)則是如何減少目前的分權(quán)體制的弊端。與俄羅斯等其他轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)相比，中國(guó)的分權(quán)式改革在很大程度上可以看作中央政府主導(dǎo)和控制下的機(jī)制設(shè)計(jì)問題。在認(rèn)清中國(guó)分權(quán)式改革的動(dòng)力機(jī)制和局限條件的基礎(chǔ)上，正確地設(shè)計(jì)合理的改革方案，對(duì)于中國(guó)分權(quán)式改革的成功是非常重要的。而且，由于不同的改革階段的目標(biāo)和面臨的約束條件不同，因此，不同的改革階段需要不同的改革方略。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型已經(jīng)進(jìn)入了新的階段，根據(jù)我們前面的分析，下一步的改革方略應(yīng)該包括以下內(nèi)容。

1.地方層面的放松管制。通過放松規(guī)制和改進(jìn)公共部門本身的治理來減少公共部門控制的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源。給定我們前文刻畫過的中國(guó)分權(quán)式改革下獨(dú)特的政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，公共部門這兩個(gè)層面的改革都首先應(yīng)該在地方的層面上進(jìn)行，應(yīng)該減少地方政府所掌握的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源，削弱地方政府官員的政治企業(yè)家（politicalentrepreneur）地位，從而降低它們?cè)谫Y源配置中的作用。這樣做的好處是可以減少中央政府對(duì)地方政府的倚重，從而就無需借重相對(duì)績(jī)效評(píng)估的激勵(lì)機(jī)制，在此基礎(chǔ)上就可以減少相對(duì)績(jī)效評(píng)估帶來的各種代價(jià)。隨著地方政府掌握的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源減少，可以在地方性市場(chǎng)化的基礎(chǔ)上促進(jìn)全國(guó)性市場(chǎng)的整合，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)，這會(huì)極大地促進(jìn)專業(yè)化、內(nèi)生的技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

2.限制地方政府的流動(dòng)性創(chuàng)造功能。僅僅在地方層面放松規(guī)制還不夠，因?yàn)閺慕鹑诘慕嵌葋碇v，地方政府還可以內(nèi)生地創(chuàng)造出很多流動(dòng)性和金融資源出來出來。這是因?yàn)椋m然財(cái)政分權(quán)化的改革在一定程度上硬化了地方政府的預(yù)算約束，但是由于轉(zhuǎn)型期間制度上的不完備，地方政府仍然有很多方面來創(chuàng)造流動(dòng)性。地方政府創(chuàng)造流動(dòng)性的手段主要有：（1）干預(yù)設(shè)在地方的銀行的信貸行為，（2）通過各種形式的亂收費(fèi)行為而創(chuàng)造了大量的預(yù)算外收入，（3）在市場(chǎng)化過程中，通過土地批租等方法創(chuàng)造出大量的“資本化”的收入。按照軟預(yù)算約束理論的邏輯，流動(dòng)性創(chuàng)造的對(duì)資源配置的影響在一定程度上等價(jià)于集權(quán)下的情形（DewatripontandMaskin，1995）；所以，盡管財(cái)政分權(quán)可以硬化各級(jí)地方政府的預(yù)算約束，但是內(nèi)生的流動(dòng)性創(chuàng)造功能又弱化了這個(gè)效果。所以，中國(guó)分權(quán)式改革下一步改革的成功，很大程度上要取決于對(duì)地方政府的流動(dòng)性創(chuàng)造功能的約束和限制。

如果對(duì)這些流動(dòng)性創(chuàng)造約束不加限制，就有可能導(dǎo)致以下后果：（1）地方政府的預(yù)算沒有得到硬化，從而可以繼續(xù)保護(hù)國(guó)有企業(yè)和低效率的國(guó)有部門（盡管此類現(xiàn)象已經(jīng)不嚴(yán)重），這就使得地方政府沒有充分的激勵(lì)來放松規(guī)制；（2）在要素市場(chǎng)不完備的時(shí)候，土地批租行為會(huì)導(dǎo)致資產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)生很大的扭曲；（3）由于先天條件、政策優(yōu)惠和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的原因，不同的地區(qū)在流動(dòng)性創(chuàng)造功能方面存在很大的差異，從而導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展差距的擴(kuò)大和地方公共品提供的不平衡加劇。[⑧]

還是從改革的時(shí)機(jī)（timing）上來看，由于地方政府目前基本上完成了地方層面的市場(chǎng)化、民營(yíng)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，所以如果現(xiàn)在限制地方政府的流動(dòng)性創(chuàng)造功能，對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的扭曲就會(huì)比較?。ㄔ缙诘牧鲃?dòng)性創(chuàng)造功能在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面是有好處的）。限制流動(dòng)性創(chuàng)造功能可以從以下幾個(gè)方面入手：（1）限制地方政府對(duì)銀行的干預(yù)行為；（2）對(duì)政府的土地批租行為進(jìn)行規(guī)范化的管理，包括對(duì)其進(jìn)行立法；（3）加強(qiáng)各級(jí)政府的預(yù)算過程管理和監(jiān)控，對(duì)預(yù)算外各種收入進(jìn)行嚴(yán)格打擊；在時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候，才給予地方政府發(fā)行地方政府債券和其他財(cái)政工具的權(quán)利。

3.改進(jìn)地方政府的治理和績(jī)效評(píng)估機(jī)制。通過地方層面的放松規(guī)制和限制地方政府流動(dòng)性創(chuàng)造功能減少了地方政府控制的經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源和金融資源后，就應(yīng)該不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)地方政府的治理和績(jī)效評(píng)估機(jī)制。這是因?yàn)?，雖然地方政府在“軟件性”公共品（如教育和醫(yī)療）的提供方面卻還有很大的改進(jìn)余地。由于中央政府的信息劣勢(shì)，分權(quán)的公共品提供模式需要保持，但需要加以改進(jìn)才能解決地方層面“軟件性”公共品提供的質(zhì)量和數(shù)量問題。用赫希曼（Hirschman，1970）的話來說，如果說前期的改革主要運(yùn)用了“退出”（exit）和“用腳投票”機(jī)制，使得地方政府為了追求GDP和吸引內(nèi)外資而展開了Tiebout意義上的競(jìng)爭(zhēng)的話，下一步的改革應(yīng)該適當(dāng)引入“呼吁”（voice）的機(jī)制來改進(jìn)地方政府和基層政府的治理。如果不能適時(shí)地推進(jìn)這兩個(gè)方面的改革，地方政府的行為很有可能從前期的“援助之手”變成“攫取之手”，隨著時(shí)間的推移，地方政府會(huì)更容易與地方性的有勢(shì)力的利益集團(tuán)合謀或者被他們收買。改進(jìn)政府治理的一個(gè)題中應(yīng)有之義是，改進(jìn)對(duì)地方政府以GDP為基礎(chǔ)的相對(duì)績(jī)效評(píng)估體系，更多地引入其他目標(biāo)的權(quán)重，如社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等等，這樣就可以降低前期相對(duì)績(jī)效評(píng)估帶來的負(fù)面效果。

以上幾個(gè)方面的改革將會(huì)改變前期改革中地方政府的激勵(lì)結(jié)構(gòu)和行為，從而會(huì)從根本上解決內(nèi)生于前期改革中的諸種問題（收入差距、重復(fù)建設(shè)與市場(chǎng)分割、公共品供給的公平缺失等）。始于1978年的中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革是人類歷史上一項(xiàng)偉大而艱巨的社會(huì)工程，中國(guó)的分權(quán)式改革在第一階段已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)地走在了其他轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的前頭。分權(quán)和集權(quán)的選擇其實(shí)是“激勵(lì)與協(xié)調(diào)”之間的權(quán)衡，中國(guó)前期的改革的成功之處在于做對(duì)了地方政府的激勵(lì)，但是在協(xié)調(diào)方面的問題則越來越凸現(xiàn)出來，所以，現(xiàn)在正是中國(guó)調(diào)整發(fā)展方略的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。正如前期的改革是積極的制度變革和機(jī)制設(shè)計(jì)的結(jié)果那樣，在第二階段的改革中，政府同樣也應(yīng)該考慮到新階段的目標(biāo)和變化了的約束條件，不失時(shí)機(jī)地將改革推向前進(jìn)，走出一條獨(dú)特而成功的中國(guó)式的分權(quán)式改革之路，這種發(fā)展道路不僅能夠?qū)崿F(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，而且可能對(duì)其他轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)具有普適的意義，從而為全人類的發(fā)展提供寶貴的精神財(cái)富。

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[①]嚴(yán)冀、陸銘（2003）較早地意識(shí)到分權(quán)體制的代價(jià)這一問題，特別是其在地方保護(hù)主義和市場(chǎng)分割方面的表現(xiàn)。

[②]對(duì)此，不妨參見嚴(yán)冀、陸銘（2003）的評(píng)論。

[③]Cai和Treisman（2005）指出，由于存在地區(qū)間的差異性，地區(qū)間為爭(zhēng)取資本而展開的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)不具有先天優(yōu)勢(shì)的地區(qū)而言激勵(lì)效應(yīng)較弱。

[④]Carter（1997）的研究認(rèn)為，城市傾向政策對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也產(chǎn)生了負(fù)面影響，同時(shí)，也造成了農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場(chǎng)的扭曲。另外，楊濤認(rèn)為中國(guó)實(shí)行的城市傾向政策會(huì)由于部門傾斜的收入轉(zhuǎn)移以及在健康、住房和教育方面的支出，不僅扭曲了這些部門中的工人的激勵(lì)，而且也將影響到他們子女的人力資本投資并進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)收入差距，這些都將對(duì)于中國(guó)未來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不利（Yang，1999）。

[⑤]從省級(jí)數(shù)據(jù)的相對(duì)指標(biāo)來看，盡管分稅制改革后的轉(zhuǎn)移支付政策沒有明顯地扭轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移支付資金分配格局，但東部地區(qū)獲得的轉(zhuǎn)移支付相對(duì)于自有收入的份額有所下降，2001年比1995年減少了近12個(gè)百分點(diǎn)（張晏和龔六堂，2005）。

[⑥]Fernández和Rogerson（2001）的研究發(fā)現(xiàn)，群分現(xiàn)象的加劇將顯著地提高收入不平等狀況。

[⑦]對(duì)這些問題的詳細(xì)討論可參見丁維莉、陸銘（2005）。

[⑧]由于篇幅關(guān)系和主題所限，本文沒有涉及這一點(diǎn)的宏觀經(jīng)濟(jì)含義。中國(guó)當(dāng)前宏觀調(diào)控的困難與地方政府內(nèi)生的流動(dòng)性創(chuàng)造功能有很大的關(guān)系。