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[摘要]目前我國財政支出結(jié)構(gòu)中經(jīng)濟建設(shè)支出、行政管理支出仍然偏高，而社會公共管理支出仍然偏低。按照公共財政框架的要求必須從部門預(yù)算、政府轉(zhuǎn)移制度、國庫集中收付制度的改革入手優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。

[關(guān)鍵詞]財政支出結(jié)構(gòu)；公共財政；政策選擇

一、我國財政支出結(jié)構(gòu)

財政支出或政府支出，是指在市場經(jīng)濟條件下政府為履行其職能，而支出一切費用的總和，它直接反映著政府的政策選擇，同時也代表著政府提供公共物品與服務(wù)所造成的耗費。財政支出結(jié)構(gòu)是綜合反映一國政府活動的方向和范圍。市場經(jīng)濟國家必須建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公共財政，當然也包括相應(yīng)的財政支出結(jié)構(gòu)，以體現(xiàn)市場經(jīng)濟對政府職能的要求。

隨著社會主義市場經(jīng)濟的確立，使我國的財政模式發(fā)生了根本性的變化，財政支出結(jié)構(gòu)也已作了相應(yīng)的調(diào)整，但與市場經(jīng)濟發(fā)達國家相比，財政支出結(jié)構(gòu)仍存在不合理性。通過列示我國1998～2002年財政費用類別支出表（不含國內(nèi)外債務(wù)還本付息支出和國外借款安排的基本建設(shè)支出）來具體說明我國財政支出結(jié)構(gòu)的特征。

1998～2003年中國財政費用類別支出單位：億元

年度

支出合計

經(jīng)濟建設(shè)費

社會文教費

國防費

行政管理費

其它

支出

占總支出比重

支出

占總支出比重

支出

占總支出比重

支出

占總支出比重

支出

占總支出比重

1998

10798.18

4179.51

0.387

2930.78

0.271

934.70

0.087

1600.27

0.148

1152.92

0.107

1999

13187.67

5061.46

0.384

3638.74

0.276

1076.40

0.082

2020.60

0.153

1390.47

0.105

2000

15886.50

5748.36

0.362

4384.51

0.276

1207.54

0.076

2768.22

0.174

1777.87

0.112

2001

18902.58

6472.56

0.342

5213.23

0.276

1442.04

0.076

3512.49

0.186

2262.26

0.120

2002

22053.15

6673.70

0.303

5924.58

0.269

1707.78

0.077

4101.32

0.186

3645.77

0.165

2003

24607

7410.87

0.301

6469.37

0.262

1907.87

0.077

4691.26

0.190

4170.58

0.169

資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒》。中國統(tǒng)計出版社，2004年

從表中可以看出，我國現(xiàn)行的財政支出結(jié)構(gòu)有如下特點：

（1）經(jīng)濟建設(shè)費所占比重自1998年以來有所下降，但仍占財政支出的較大比重，超過30%（發(fā)達國家直接用于經(jīng)濟建設(shè)支出未達到30%）；（2）社會文教費用所占比重自1998年以來總體上有所提高，但幅度不大。2000年到2001年保持穩(wěn)定，2002和2003年略有降低；（3）國防費所占比重下降穩(wěn)定，2002和2003年略有提高；（4）行政管理費所占比重由降轉(zhuǎn)升，對經(jīng)濟“起飛”極為不利；（5）其它費用所占比重保持10%左右，但從2000年起，包括國內(nèi)外債務(wù)付息支出，所占比重有所提高。

二、影響我國財政支出結(jié)構(gòu)的主要因素

財政支出結(jié)構(gòu)不是一成不變的，不是僵化的，它取決于一個國家所處的經(jīng)濟發(fā)展階段，不同經(jīng)濟發(fā)展階段對財政支出結(jié)構(gòu)具有決定性的作用，使財政支出結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化帶有一定的規(guī)律性。因此，政府不能夠任意的調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)。從經(jīng)濟發(fā)展階段來看，現(xiàn)階段影響我國財政支出結(jié)構(gòu)的因素有：

（一）政府職能的轉(zhuǎn)化滯后與政府行為的不規(guī)范

財政支出的直接目的是滿足政府履行其職能。因此政府的職能究竟是否規(guī)范化，直接影響著財政支出結(jié)構(gòu)的合理與否問題。按照市場經(jīng)濟的要求規(guī)范化的政府職能標準是滿足公共需要，彌補“市場失靈”。目前對我國政府來說，應(yīng)該把市場能解決的事情交給市場，而政府應(yīng)該把社會公共需求領(lǐng)域的事情做好。

（二）財政收支矛盾較為突出

財政支出可能達到的總規(guī)模，在一般情況下取決于財政收入規(guī)模。國民經(jīng)濟增長狀況是決定財政收入規(guī)模的前提。目前，我國正處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，生產(chǎn)力發(fā)展水平不高，這無疑會影響財政收入規(guī)模的擴大，而財政支出壓力很大，如西部大開發(fā)、振興大東北、發(fā)展農(nóng)業(yè)、教育、科技、環(huán)保以及解決失業(yè)人員的安置等問題都需要財政來妥善解決，這些使財政支出壓力更加加大。

（三）預(yù)算管理體制不夠完善

從近幾年的運行情況來看，我國預(yù)算管理體制改革是比較成功的，但由于經(jīng)濟發(fā)展水平、現(xiàn)行管理體制、預(yù)算法制化以及現(xiàn)行利益分配格局等因素的影響，我國預(yù)算管理體制改革尚存在許多不足點，其主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）預(yù)算科目劃分不科學。政府預(yù)算科目的改革，不僅要全面、準確地反映政府所有收支活動，而且要強化收支分類的經(jīng)濟分析功能，提高財政透明度和政府宏觀調(diào)控管理水平，同時還要與國際慣例相結(jié)合。目前我國現(xiàn)行預(yù)算科目體系的劃分，存在著經(jīng)濟與功能分類方法上相互交叉，這導致了核算口徑與國際慣例不能銜接。（2）預(yù)算的編審時間較短。盡管2002年財政部規(guī)定編制下一年度的預(yù)算時間提前到8月底，但仍然達不到有效編制預(yù)算時間要求，特別是在當前構(gòu)建公共財政框架及推行部門預(yù)算、政府采購制度、國庫集中收付制度條件下，沒有充分的時間對預(yù)算項目進行周密的論證，將直接影響預(yù)算的實際效力。從審議時間來看，每年一次的全國人大會期，一般不太長，而會議期間的審議預(yù)算時間則更短，因此在較短的時間內(nèi)全國人大難以深入地對政府預(yù)算進行細致、認真地審議修改。

（四）財政監(jiān)督力度較為薄弱

財政監(jiān)督是國家經(jīng)濟監(jiān)督的一個重要方面。要有效地發(fā)揮財政監(jiān)督機制對加強財政管理和維護財經(jīng)紀律具有現(xiàn)實意義。目前，我國財政監(jiān)督機制中存在著以下不足點：（1）監(jiān)督方式單一并且不規(guī)范，即專項性和突擊性檢查較多，日常監(jiān)督較少；對公共收入檢查較多，對公共支出監(jiān)督較少。（2）財政內(nèi)部監(jiān)督較為薄弱。近幾年來我國對自身的監(jiān)督力度不夠嚴格，為財政資金的分配和預(yù)算的執(zhí)行留下了漏洞，如財政部門腐敗現(xiàn)象的蔓延。

三、優(yōu)化我國財政支出結(jié)構(gòu)的政策措施

（一）健全以市場為基礎(chǔ)的政府職能，提高政府行為效率

1.進一步完善政府職能。市場經(jīng)濟體制下政府的一個重要職能是提供“公共物品”。在這里所學的公共物品包括國防、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化、科技、教育、公共衛(wèi)生、環(huán)保等。這些只包括了公共物品的實體層次，而忽略了重要的制度。實際上，市場經(jīng)濟作為有利于經(jīng)濟發(fā)展的最基本的經(jīng)濟制度，其制度基礎(chǔ)是經(jīng)濟決策自由、個人權(quán)利、政法環(huán)境和法律制度。因此，政府的基本職能就是保護產(chǎn)權(quán)，為市場經(jīng)濟的運作提供必要的制度框架。這也是市場經(jīng)濟條件下，政府所提供的一種能為全體公民共享有“公共產(chǎn)品”。所以，政府必須保護產(chǎn)權(quán)和維護市場秩序，協(xié)調(diào)社會各利益集團之間以及個人之間的利益關(guān)系，對社會各主體合法權(quán)益給予應(yīng)有的保障。

2.依法行政，提高政府行為效率，使政府真正成為“服務(wù)型政府”。市場經(jīng)濟中有引入政府管制、發(fā)揮政府職能是必要的。但政府必須在法律框架下保護產(chǎn)權(quán)，維護市場秩序進行宏觀調(diào)控提供公共物品，也就是說政府行為也要受法律約束。因此，在法律框架下要提高政府行為效率。提高政府效率時，一要以所服務(wù)的公眾需求為中心，了解公眾的不同情況，區(qū)分不同的公共需求，提供多元化的公共服務(wù)。要重視公眾的抱怨、建議和政府對公眾的承諾，積極迅速做出反應(yīng)，建立政府與公眾的互動機制，形成新型的誠信合作關(guān)系。二要增強“政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)”決策程序的透明度。在任何一項涉及社會全體利益的重大決策做出之前，應(yīng)充分利用社會智力資源和現(xiàn)代信息技術(shù)，廣泛聽取社會各界的意見，提高他們的參與程度，增強決策過程的透明度，實現(xiàn)政府服務(wù)決策的科學化、民主化和規(guī)范化。三要以公眾滿意度為服務(wù)標準，全面提升公共服務(wù)品質(zhì)。全面推行服務(wù)質(zhì)量管理，在對公共需求進行準確評估的基礎(chǔ)上，制定和實施公眾服務(wù)標準和申訴處理辦法，提供最便捷的服務(wù)方式和申訴渠道，改善服務(wù)態(tài)度，樹立全新的服務(wù)形象。

3.深化政府機構(gòu)改革，大力壓縮行政經(jīng)費。保證政府機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)是財政支出的范圍，但是，也必須注意到，行政機構(gòu)的數(shù)量與規(guī)模，行政經(jīng)費供給的數(shù)量也必須和市場經(jīng)濟體制的要求相適應(yīng)。供給規(guī)模過小，不能滿足政府提供公共產(chǎn)品的需要；供給規(guī)模過大，在財政收入一定的情況下，阻礙其它事業(yè)的發(fā)展，導致財政支出結(jié)構(gòu)的不合理和財政收支矛盾的惡化。我國1993年和1998年進行了機構(gòu)改變，但行政經(jīng)費占財政支出的比重一直穩(wěn)定在10%以上，甚至在“九五”時期平均在14%以上，特別是2000～2001年不降反升，達17～19%，不僅高于10%以上的國際一般水平，而且也高于同期我國財政收入增幅11%的水平。深化機構(gòu)改革，精簡多余人員，關(guān)鍵是要通過調(diào)整結(jié)構(gòu)、發(fā)展經(jīng)濟，為精簡出來的公務(wù)人員找到新的就業(yè)出路，否則，精簡難以成功?？h、鄉(xiāng)兩級機關(guān)的富余人員，可以循著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的路子，組織他們?nèi)ジ愀鞣N形式的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，這既可以為千家萬戶的農(nóng)民提供服務(wù)，引導他們走向市場經(jīng)濟的大市場，提高農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營水平，增加農(nóng)民的收入，又可以為縣、鄉(xiāng)兩級公務(wù)員開辟更為廣闊的發(fā)揮自己才能的工作途徑和生活出路，還可以從中選出一些政治素質(zhì)好、文化水平較高的青年去充實農(nóng)村基層組織。

（二）深入研究和發(fā)展“公共財政”理論

公共財政是市場經(jīng)濟條件下，政府為滿足社會公共需要而建立的財政收支活動的一種新機制和新體制。公共財政主要包括五個方面的內(nèi)容：首先，公共財政是一種著眼于滿足社會公共需要的經(jīng)濟活動或分配活動，不應(yīng)該成為超越市場的力量去滿足社會成員的私人需要；其次，公共財政活動的對象是公共物品；第三，公共財政的核心是效率；第四，公共財政的立足點是非市場贏利性；第五，公共財政是運行機制法制化的財政?！肮藏斦崩碚撌俏覈斦碚摰陌l(fā)展與創(chuàng)新，即一方面“公共財政”理論能夠化解在國家財政改革中出現(xiàn)的有關(guān)矛盾，同時也能夠指導國家財政改革向縱向發(fā)展；另一方面，這一理論更有利于我國與國際接軌。雖然我國實行的是社會主義“公共財政”，而西方國家實行的是資本主義“公共財政”，既然都是“公共財政”，那么就必然有許多相同之處，這無疑為各國財政支出之間進行比較提供了前提條件，也為我國吸取世界財政的先進經(jīng)濟的效益統(tǒng)計口徑提供了基礎(chǔ)。

今后，要在公共財政改革的基礎(chǔ)上，進一步提高財政管理的公共化程度。財政管理的公共化實際上就是提高公共選擇的民主決策程度和公民的普遍參與水平。

（三）科學界定財政支出范圍

在市場經(jīng)濟條件下，財政應(yīng)以滿足社會公共需要為標準參與社會資源的配置，政府公共支出范圍必須以社會公共需要為標準來界定和規(guī)范。社會公共需要一般具有以下特征：一是只有政府出面組織和實施才能實現(xiàn)的事務(wù)；二是只有政府舉辦才能有效協(xié)調(diào)各方面利益的事務(wù)；三是企業(yè)和個人不愿意舉辦而又是社會存在和發(fā)展所必須的事務(wù)。凡屬于社會公共需要的領(lǐng)域和事務(wù)，財政才能提供資金支持；凡不屬于這個范圍的領(lǐng)域和事務(wù)應(yīng)逐步推向市場，由市場機制去調(diào)節(jié)。按照這一標準，政府公共支出的范圍界定如下：（1）消耗性支出。一般是指資源置于政府直接配置，直接消耗的支出。主要包括：國防支出，對外事務(wù)支出、各級政府、人大、政協(xié)、檢察院、法院支出、基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、衛(wèi)生保健等公益性事業(yè)支出。（2）轉(zhuǎn)移性支出。一般是指政府不直接消耗，而是通過再分配轉(zhuǎn)移出去由社會消耗的支出。主要包括價格補貼等補助。（3）公共工程支出。一般是指用于公益性基礎(chǔ)設(shè)施的支出。

（四）進一步完善預(yù)算管理體制

西方的財政實踐表明，公共財政模式與預(yù)算體制密不可分的，即政府預(yù)算制度為該模式的形成和存在提供了基礎(chǔ)形式。1998年以來，我國的預(yù)算管理體制改革取得了顯著成績，但必須進一步創(chuàng)新。（1）推進部門預(yù)算改革。這既是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的需要，又是實現(xiàn)依法理財?shù)目陀^需要。目前，部門預(yù)算改革的主要內(nèi)容是：實行標準周期預(yù)算制度（30個月），解決預(yù)算編制時間的不合理現(xiàn)象；采用科學的預(yù)算編制方法，即采用（標準收入測算）、（零基預(yù)算）、（績效預(yù)算）等先進科學的預(yù)算編制方法，以提高公共資金的使用效率；科學地劃分政府收支，實行預(yù)算內(nèi)、外資金的統(tǒng)管，為綜合預(yù)算創(chuàng)造有利條件。（2）全面推行政府采購制度。政府采購可以避免公共資金使用者與最終商品和勞務(wù)提供者“合謀”，是國庫單一賬戶核心功能得以充分發(fā)揮的配套措施，是加大預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控力度的重要手段。因此要進一步加大政府采購的工作力度：一是擴大政府采購的范圍，現(xiàn)階段我國政府采購應(yīng)該以商品采購為主，并將大型工程和重要服務(wù)項目，列入政府采購范圍；二是建立統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)，可先進行區(qū)域聯(lián)網(wǎng)，當條件成熟時再實行全國聯(lián)網(wǎng)。三是優(yōu)化組合采購方式，以招標為主，輔之以其他采購方式。（3）推行國庫集中收付制度（會計集中核算）。國庫集中支付制度是按照國際慣例，公正、公開、公平和優(yōu)化政府收支行為，提高其效率。這是我國公共財政改革取向。當前，美國、法國等西方發(fā)達國家已把政府公共會計核算作為國庫集中收付制度的重要部分，以保障和促進國庫集中支付資金的有效運作和取得最大效益。其中政府公共會計核算實行統(tǒng)一與分散核算相結(jié)合的模式。例如，政府采購支出通常占政府財政支出的30%，各國通常采用集中采購和分散采購相結(jié)合的模式。對政府集中采購支出通常是要用政府部門統(tǒng)一支付統(tǒng)一核算。對于國庫集中支付資金，法國由公共會計對單位支付申請進行審核、支付、核算。目前我國實施會計集中核算制度是適應(yīng)部分地區(qū)行政事業(yè)部門和領(lǐng)導法制意識不強，管理技術(shù)比較落后、財政性資金緊缺等實際情況的。與國際接軌建立和健全國庫集中收付制度后，會計集中核算和監(jiān)督功能將融入國庫集中收付制度中，完全能夠有效地對行政事業(yè)部門的財政性收支進行規(guī)范的控制、管理、核算和監(jiān)督。會計集中核算制度作為獨立的財政會計制度將完成其歷史使命。

（五）建立健全財政支出績效監(jiān)督制度

財政支出績效監(jiān)督作為提高財政支出績效的有效手段，是當前財政支出管理改革和公共財政框架構(gòu)建過程中一個不可缺少的重要環(huán)節(jié)。作為財政監(jiān)督的重要組成部分，財政支出績效監(jiān)督是指財政部門以提高財政資金分配與使用效益為目的，在有效開展財政支出合規(guī)性監(jiān)督的基礎(chǔ)上，運用科學、規(guī)范的績效監(jiān)督方法，按照績效的內(nèi)在原則，對照部門預(yù)算要求，對財政支出行為過程及其結(jié)果進行客觀、公正地制約和反饋。其本質(zhì)是在實現(xiàn)財政分配基本職能過程中體現(xiàn)的國家主體對其他相關(guān)主體的一種效益性制約功能，其目的是促進國家財政資金配置與使用效率的提高。財政支出績效監(jiān)督的內(nèi)容從動態(tài)角度分析，可以理解為財政支出資金運行鏈條。在整個鏈條中財政支出過程可以劃分為若干個運行環(huán)節(jié)，具體可分為財政支出資金的分配環(huán)節(jié)、財政支出資金的撥付環(huán)節(jié)、財政支出資金的使用顯效環(huán)節(jié)。財政支出資金的使用顯效環(huán)節(jié)又將涉及到財政支出活動的四個方面即成本、投入、產(chǎn)出、效果。這些環(huán)節(jié)構(gòu)成了財政支出資金運行的全過程。這一資金運行全過程都需要進行有效性的監(jiān)督。所以，財政支出績效監(jiān)督的內(nèi)容，從動態(tài)上說是財政支出的行為過程及其結(jié)果。財政支出績效監(jiān)督時要遵循的原則為“3E”原則。所謂“3E”原則是經(jīng)濟性、效率性和效益性的總稱?！?E”實質(zhì)上是三種關(guān)系，涉及到財政支出活動的四個方面即成本、投入、產(chǎn)出、效果。要從經(jīng)濟性、效率性和效益性三者之間的相互聯(lián)系中對財政資金分配使用情況進行綜合考察、分析，才能做出客觀、公正的結(jié)論。因此，加強對財政資金使用效益的監(jiān)督，是為確保財政資金使用的經(jīng)濟和社會效益，使財政資金真正用于維持公共需要并取得預(yù)期效果。

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