導語：環(huán)境監(jiān)管問題及其治理探析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：當前，我國環(huán)境監(jiān)管問題突出，主要表現(xiàn)在法律支撐不足、監(jiān)管制度不力以及監(jiān)管組織體系運行不暢等方面。究其原因主要有立法不完善、多重因素制約、企業(yè)守法動力不足、社會公眾參與不足等。文章結(jié)合域外先進經(jīng)驗，分別從環(huán)境法律法規(guī)的完善、監(jiān)管組織體系的改革、監(jiān)管機構(gòu)和執(zhí)法能力的建設(shè)、企業(yè)守法積極性的提高以及公眾參與程度的加強等5個不同的角度提出我國環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)的相關(guān)對策建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境監(jiān)管;環(huán)境法律體系;監(jiān)管失靈;監(jiān)管體系

黨的十八大以來，以為核心的黨中央對生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護提出了一系列新思路，為進一步加強環(huán)境保護、建設(shè)生態(tài)文明美麗中國指明了方向。黨的再次指出，要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗新中國，并對生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革提出了新要求。當前，由于我國環(huán)境監(jiān)管不利，導致眾多環(huán)境問題。比如，2018年的“港泉碳九泄露”事件、2017年的“甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞”事件、2017年的“河北天津超大滲坑污染”事件、2011年的“蘋果公司中國代工廠污染環(huán)境”事件等，都暴露出我國現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體系在實踐中的嚴重不足。因此，有必要針對實踐中存在的問題進行全方位的改善，構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境監(jiān)管體系，以適應(yīng)我國生態(tài)文明建設(shè)的新需求。

一、環(huán)境監(jiān)管問題突出

1.現(xiàn)存環(huán)境法律體系支撐不足。新中國成立后，伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，黨中央、國務(wù)院越來越重視環(huán)境保護問題，對環(huán)境保護的認識也日益加深，先后出臺了《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國森林法(試行)》等關(guān)于環(huán)境保護的專項法律。同時，隨著生態(tài)文明體制改革的不斷深入，近期又頒布并實施了《環(huán)境保護稅法》《水污染防治法》《中華人民共和國核安全法》等一系列法律法規(guī)。但就目前我國現(xiàn)行的環(huán)境法律體系而言，未能給我國環(huán)境監(jiān)管提供足夠的法律支撐，導致現(xiàn)實中出現(xiàn)許多“無法可依”的現(xiàn)象。2.現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管制度不力。我國環(huán)境監(jiān)管制度主要包括法律中明確規(guī)定的9項基本制度，即“老三項”和“新五項”以及“污染物總量控制制度”。當前我國現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)管制度曾在我國環(huán)境監(jiān)管中發(fā)揮過重要作用，為環(huán)境監(jiān)管提供了具體可行的制度支持。但隨著社會的不斷發(fā)展，新環(huán)境問題的不斷出現(xiàn)，一部分環(huán)境監(jiān)管制度設(shè)計存在的缺陷也暴露無遺，相當一部分環(huán)境監(jiān)管制度已不能繼續(xù)為環(huán)境監(jiān)管提供有力的支持。3.現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管組織體系不暢。新中國成立以來，環(huán)境監(jiān)管體制從無到有，逐步形成了統(tǒng)一監(jiān)管和部門分工管理相結(jié)合、中央和地方分級監(jiān)管的體制，這實際上是一種雙重領(lǐng)導體制。雙重領(lǐng)導體系容易產(chǎn)生“責任難劃分”“九龍治水”等問題，導致環(huán)境監(jiān)管運行不暢，從而影響環(huán)境監(jiān)管效果。2018年3月17日，十三屆全國人大一次會議表決通過了關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定。其中涉及環(huán)境保護部的改革決定，決議組建生態(tài)環(huán)境部，不再保留環(huán)境保護部。新組建的生態(tài)環(huán)境部將原環(huán)境保護部的職責，國土資源部監(jiān)督防止地下水污染的職責，國家發(fā)展和改革委員會應(yīng)對氣候變化和減排的職責，國家海洋局海洋環(huán)境保護的職責，農(nóng)業(yè)部監(jiān)督指導農(nóng)業(yè)面源污染治理的職責，水利部編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護的職責，國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會辦公室南水北調(diào)工程項目區(qū)環(huán)境保護的職責進行了整合，主要負責制定并組織實施生態(tài)環(huán)境政策、規(guī)劃和標準，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法，監(jiān)督管理污染防治核與輻射安全，組織開展中央環(huán)境保護督察等工作。

二、問題背后的原因剖析

1.環(huán)境立法不完善。首先，我國現(xiàn)有的環(huán)境保護立法數(shù)目繁多、體系龐雜?！董h(huán)境保護法》與眾多資源和環(huán)境專項立法在法律地位上是平行關(guān)系，這必然會導致各部門在依據(jù)現(xiàn)有環(huán)境立法進行資源環(huán)境保護規(guī)劃、標準、監(jiān)測、執(zhí)法時出現(xiàn)交叉重疊和相互矛盾的情況。而且我國生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)建設(shè)始終滿足不了現(xiàn)代化進程發(fā)展的需求,我國尚未針對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護制定完善的法律法規(guī),使得我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管法律體系存在不同程度的立法空白。[1]其次，環(huán)境立法條文理論性較強，多原則性和抽象性規(guī)定，可操作性不強，造成現(xiàn)實中難以執(zhí)行，導致環(huán)境立法中的“軟法”現(xiàn)象突出，從而弱化了相關(guān)部門的監(jiān)管職責。最后，地方環(huán)境立法突出的問題是缺乏地方特色，與本地實際聯(lián)系不夠密切。我國地域遼闊，不同地區(qū)存在的環(huán)境問題相差較大，所面臨的環(huán)境監(jiān)管重點問題也不盡相同。并且，在環(huán)境立法實踐中，地方缺乏立法積極性和主動性，簡單照搬照抄國家法律法規(guī)，忽略地方實際環(huán)境情況，缺乏地方特色。2.環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管職能的實現(xiàn)受多重因素制約。一是環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)法權(quán)軟弱。1989年的《環(huán)境保護法》只賦予環(huán)保部門監(jiān)督管理、項目審批、排污收費、行政處罰和現(xiàn)場檢查5種權(quán)力，并沒有給予其采取行政強制措施的權(quán)力。直到2014年出臺的新《環(huán)境保護法》，才在其第二十五條中規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴重污染的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備”。這使得環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)得到有效加強。二是環(huán)境監(jiān)管缺乏資源保障。目前，我國普遍存在環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法人員數(shù)量少、素質(zhì)參差不齊、執(zhí)法裝備不足等問題。以上問題在環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)中尤為突出，這些都嚴重影響著環(huán)境監(jiān)察任務(wù)的完成。3.企業(yè)守法動力不足。目前，根據(jù)相關(guān)立法規(guī)定，我國對污染物排放超標企業(yè)征收排污費的標準低于治理污染的費用，這導致了企業(yè)繳納排污費比治理污染更經(jīng)濟。這種企業(yè)違法成本明顯低于守法成本的立法規(guī)定違背了價值規(guī)律，最終致使企業(yè)不計違法成本的追求利益。另外，對環(huán)境違法者追究責任時主要采取的是行政手段，即根據(jù)違法情節(jié)給予罰款、責令停產(chǎn)停業(yè)等進行行政處罰，而對主要責任人員的民事責任和刑事責任追究不予重視。而且就其罰款金額來說，對企業(yè)的威懾力也是不夠的。這種監(jiān)管的不完善最終導致的結(jié)果就是企業(yè)沒有足夠的守法動力，企業(yè)污染事件頻發(fā)。4.社會公眾參與不足。公眾參與是環(huán)境監(jiān)管中的重要力量，具有不可替代的作用。所以，社會公眾的參與程度對我國的環(huán)境監(jiān)管產(chǎn)生了極其重要的影響。但是，我國的環(huán)境監(jiān)管模式是以政府為主導的，多元共治的體制機制尚未形成，環(huán)保公益組織和社會公眾在環(huán)境監(jiān)管中參與度還很低。一方面，我國法律對環(huán)保組織及公眾參與環(huán)境監(jiān)管的權(quán)利、方式、途徑等規(guī)定不明確，造成公眾無法及時有效地參與；另一方面，環(huán)境科普、宣傳教育不到位，公眾環(huán)保意識差，公益性的環(huán)境組織發(fā)育不全，在組織數(shù)量、規(guī)模及專業(yè)程度上與發(fā)達國家存在較大差距。

三、完善我國環(huán)境監(jiān)管體系的對策建議

2015年10月29日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱“《建議》”）?！督ㄗh》在環(huán)境監(jiān)管體制方面提出多項改革措施，包括“改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度、開展環(huán)保督察巡視、建立環(huán)境質(zhì)量目標責任制和評價考核機制。實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)。建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制。建立企業(yè)環(huán)境信用記錄和違法排污黑名單制度，強化企業(yè)污染物排放自行監(jiān)測和環(huán)境信息公開。暢通公眾參與渠道，完善環(huán)境公益訴訟制度等等。落實好各項監(jiān)管改革措施有利于建設(shè)我國環(huán)境監(jiān)管體系。本文將結(jié)合我國環(huán)境監(jiān)管改革的需要，借鑒國外環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗，提出完善我國環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)的幾點建議。1.形成比較完備的環(huán)境法律體系。各國立法都講究“精簡而管用”，比如，美國與環(huán)境監(jiān)管密切相關(guān)的法律主要有《國家環(huán)境政策法》《資源保護與回收法》《清潔空氣法》《清潔水法》《安全飲用水法》等。其中，《國家環(huán)境政策法》是調(diào)整國家環(huán)境基本政策的法律，并對政府各相關(guān)部門的環(huán)境保護義務(wù)和責任進行了嚴格界定。[2]為解決我國環(huán)境保護立法太過冗雜的問題，必須完善我國環(huán)境保護法律體系。首先，必須解決的問題是在立法中進一步提升和明確《環(huán)境保護法》的地位。由于《環(huán)境保護法》是由全國人大常委會審議通過的，其作為基本法的效力沒有在全國人大的立法中表現(xiàn)出來，這樣就會容易產(chǎn)生環(huán)境法律適用沖突、環(huán)境法律效力位階混亂等問題,不利于環(huán)境保護基本法的有效實施以及其對環(huán)境保護單行法的指導作用。其次，對我國現(xiàn)行的環(huán)境保護立法進行梳理也尤為重要。廢除已經(jīng)過時的規(guī)定，刪減重復的規(guī)定，對規(guī)定不清的事項進一步明確，理清相互之間的關(guān)系，為環(huán)境監(jiān)管提供立法支持，從源頭嚴防環(huán)境違法行為。除此之外，還要加強配套制度尤其是保障性制度的建立，以提高環(huán)境法律法規(guī)的可操作性。而對于地方環(huán)境立法來說，關(guān)鍵的是要結(jié)合本地區(qū)實際情況，突出地方特色。2.改革環(huán)境監(jiān)管組織體系。在我國現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)管體制下，地方各級環(huán)保部門都受到上級環(huán)保部門和同級人民政府的雙重領(lǐng)導。世界上多數(shù)國家的環(huán)保機構(gòu)都依法享有獨立履行職責的權(quán)力。例如，在美國，州環(huán)保機構(gòu)就依法擁有現(xiàn)場檢查、監(jiān)測、抽樣、取證、索取文件資料和對違法行為處以罰款的權(quán)力，并不受行政部門的干預。因此，應(yīng)該削弱地方政府與地方環(huán)保部門之間的聯(lián)系，推進落實環(huán)境監(jiān)管系統(tǒng)的垂直管理制度，以減少地方政府對環(huán)境事務(wù)的干預。目前，環(huán)保部（現(xiàn)改為生態(tài)環(huán)境部）已開始對垂直管理體制進行試點，建立了華東、華南、華北、東北、西北、西南六大環(huán)保督察中心。其主要職責概括起來就是“督察、協(xié)調(diào)、服務(wù)”，負責監(jiān)督地方對國家環(huán)境政策、法規(guī)、標準執(zhí)行情況；協(xié)調(diào)跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛；受理跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境案件的投訴；等等。地方也在積極探索環(huán)境監(jiān)管垂直管理，比如，陜西省在全省范圍內(nèi)推行市以下環(huán)保機構(gòu)垂直管理。盡管短期內(nèi)在全國全面實行環(huán)境保護垂直管理還很困難，但依然需要通過不斷地改革推進環(huán)境監(jiān)管垂直管理制度建設(shè)。3.加強環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)建設(shè)和執(zhí)法能力建設(shè)。建立一個權(quán)威大、效率高、執(zhí)法能力強的環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)是環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)的首要問題。基于環(huán)境治理整體性的特點，我國應(yīng)該設(shè)立專門的跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責總體協(xié)調(diào)部門之間、地區(qū)之間有關(guān)環(huán)境監(jiān)管方面的事務(wù)，從而提高環(huán)境監(jiān)管效率，促進區(qū)域間環(huán)境監(jiān)管的協(xié)調(diào)和合作。同時，還應(yīng)配套設(shè)立區(qū)域性和流域性執(zhí)法機構(gòu)。加強環(huán)境監(jiān)管的另一個重要方面就是加強執(zhí)法能力建設(shè)，強化環(huán)境執(zhí)法。在發(fā)達國家，環(huán)境立法工作明顯減少，而是把重點放在了提高環(huán)境執(zhí)法方面。例如，美國聯(lián)邦環(huán)境保護局現(xiàn)有雇員18000人，各州與地方政府設(shè)有專門的環(huán)境保護機構(gòu)，其中僅加利福尼亞環(huán)境保護局就有雇員4300多人。[2]相比于發(fā)達國家，我國環(huán)境監(jiān)管除技術(shù)和裝備貧乏外，執(zhí)法人員數(shù)量和素質(zhì)也明顯不足。所以，增加監(jiān)管人員數(shù)量、提高人員素質(zhì)、加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊伍建設(shè)是提高環(huán)境監(jiān)管能力的關(guān)鍵所在，也是構(gòu)建環(huán)境監(jiān)管體系的重要組成部分。4.提高違法成本，調(diào)動企業(yè)守法積極性。對企業(yè)進行環(huán)境監(jiān)管可以從兩方面入手：一是督促企業(yè)內(nèi)部建立環(huán)境監(jiān)督制度?？梢越梃b日本經(jīng)驗，在企業(yè)內(nèi)部建立環(huán)境監(jiān)督制度，聘用專業(yè)的環(huán)保監(jiān)督員，對企業(yè)環(huán)保守法情況進行監(jiān)督并定期公布。二是提高企業(yè)違法成本。可以借鑒歐洲發(fā)達國家的經(jīng)驗，采取“污染者負擔原則”①，對造成環(huán)境污染并危害到公眾的企業(yè)，不僅要求其治理污染，而且要求其對污染所造成的損害承擔責任。5.建立健全環(huán)境參與制度，提高公眾參與環(huán)境治理積極性。一是要貫徹落實好《環(huán)境保護法》第五十三條的相關(guān)規(guī)定，使公眾參與和進行環(huán)境監(jiān)督有法可依。二是公開政府與企業(yè)環(huán)境信息。政府環(huán)保部門主動環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測、突發(fā)環(huán)境事件、環(huán)境行政處罰等與環(huán)境相關(guān)的信息，企業(yè)加強文化建設(shè)，主動接受公眾監(jiān)督，把政府和企業(yè)放在陽光下。三是暢通公眾環(huán)境參與渠道。例如，政府積極利用大數(shù)據(jù)技術(shù)整合與優(yōu)化政府、企業(yè)和社會公眾參與環(huán)境治理的渠道,通過完善的溝通機制和協(xié)同合作平臺,增強各參與治理主體的協(xié)同意愿。[3]四是發(fā)展符合我國國情的環(huán)境公益組織。

總之，在生態(tài)文明體制改革的大背景下，應(yīng)該從政府、企業(yè)及社會公眾三個層面入手，以系統(tǒng)思維完善我國的環(huán)境監(jiān)管制度。著力完善監(jiān)管法律體系、健全監(jiān)管組織體系、加強監(jiān)管能力建設(shè)、督促企業(yè)守法、提高公眾參與度，統(tǒng)籌促進我國環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)，為我國的環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)構(gòu)建良好基礎(chǔ)。

作者:李國冉 單位:中共中央黨?！磭倚姓W院〉研究生院