導(dǎo)語：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

論文摘要：本文從空間、產(chǎn)業(yè)和社會進步三個方面，分析了城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵，提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的致策取向，即實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等和增加農(nóng)民收入、制度創(chuàng)新和調(diào)整分配格局，建立城鄉(xiāng)聯(lián)盟的統(tǒng)一戰(zhàn)線。

論文關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；城鄉(xiāng)空間；城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)；社會進步

政府是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主體。這不僅是政府職能的要求，而且也是市場經(jīng)濟賦予的歷史使命。城市與農(nóng)村雖然是兩個不同性質(zhì)的經(jīng)濟社會單元和人類聚落的空間，但同時又是相互依存、融合競爭的統(tǒng)一體。城市的繁榮要有農(nóng)村的需求和支持；農(nóng)村的發(fā)展也離不開城市的擴散和帶動。在市場經(jīng)濟條件下，由于城鄉(xiāng)的物質(zhì)資源、社會結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)手段、生活方式以及人的文化素質(zhì)的差異，城鄉(xiāng)處于不平等競爭狀態(tài)，城市相對于農(nóng)村在發(fā)展上總是處于優(yōu)勢，而農(nóng)村則處于弱勢。但是，無論從國民經(jīng)濟發(fā)展與增長，還是從社會穩(wěn)定來說，這種優(yōu)勢和弱勢的關(guān)系都不允許成為城鄉(xiāng)自由競爭的依據(jù)和手段，否則，將由于農(nóng)村的相對落后而難以實現(xiàn)現(xiàn)代化和國家的長治久安。面對這種情況，任何一國政府，特別是發(fā)展中國家的政府，為了使城市優(yōu)勢能夠成為促進農(nóng)村發(fā)展和城鄉(xiāng)互助互利的積極因素，不得不利用“看得見手”，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構(gòu)建城鄉(xiāng)良性互動機制。這就是政府之所以要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)在原因及其理論依據(jù)。

政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌什么?用十六大報告的表述，是指物質(zhì)文明建設(shè)、政治文明建設(shè)和精神文明建設(shè)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的對象包括城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會發(fā)展的方方面面，內(nèi)涵豐富。從我國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)關(guān)系的現(xiàn)實看，當前各級政府應(yīng)重點做好三個層面上的協(xié)調(diào)發(fā)展，即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會進步。

1統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間

城市和農(nóng)村是人類生產(chǎn)、生活的全部空間，其空間布局和規(guī)模比例既受到經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，又受到自然地理條件的影響，由不得人們主觀臆斷，是自發(fā)決定的結(jié)果。我國現(xiàn)存的城鄉(xiāng)空間布局是在計劃經(jīng)濟體制下形成和發(fā)展起來、帶有濃厚的行政圈定色彩。從許多國家經(jīng)驗看，調(diào)整與優(yōu)化我國的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，矛盾多且任務(wù)繁重，當前特別應(yīng)注意如下三個問題：

1．1正確處理城鄉(xiāng)布局與城鄉(xiāng)差異的關(guān)系

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間布局不是要消滅城鄉(xiāng)差異，而是在保持城鄉(xiāng)差異特色的同時，統(tǒng)一規(guī)劃城鄉(xiāng)布局，充分發(fā)揮城市和農(nóng)村的各自優(yōu)勢。城市化的進程自然引發(fā)城鄉(xiāng)布局的調(diào)整。但是，調(diào)整城鄉(xiāng)布局必須有利于保持城鄉(xiāng)差異，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)功能差異、行業(yè)差異和景觀差異的優(yōu)勢作用。城鄉(xiāng)分開是社會發(fā)展的必然產(chǎn)物。無論經(jīng)濟社會如何現(xiàn)代化，城鄉(xiāng)差異仍然是定義城市、區(qū)別農(nóng)村的標準。我國出現(xiàn)了許多“城不城，鄉(xiāng)不鄉(xiāng)”的地域，從外部景觀上看，“走了一村又一村，村村象城市，走了一城又一城，城城象農(nóng)村”，正是城鄉(xiāng)差異不明顯的具體反映。因此，合理布局城鄉(xiāng)空間的前提條件是準確定位城鄉(xiāng)差異，否則，緊湊型城市無邊界的擴張，和開敞型農(nóng)村越來越一個樣。

1．2尊重城鄉(xiāng)布局規(guī)律，防止“長官意志”決定

城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)包括城鄉(xiāng)規(guī)模、人口比例、地點配置等結(jié)構(gòu)。一國或地區(qū)的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)主要由經(jīng)濟發(fā)展水平和人文地理條件決定。經(jīng)濟發(fā)展水平制約城鄉(xiāng)規(guī)模及人口比例，是經(jīng)濟發(fā)展過程中自發(fā)決定的。而且，城鄉(xiāng)的地點選擇受到歷史、地理、生活習(xí)慣、技術(shù)條件的影響，是自然選擇的結(jié)果。不能由“長官意志”決定。中國人口眾多、國土面積廣闊、經(jīng)濟自然條件各不相同，在這種情況下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)要特別尊重客觀規(guī)律，防止計劃經(jīng)濟的決策方式，主觀決定城鄉(xiāng)布局。雖然城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟發(fā)展水平自主決定和人文地理條件自然選擇的結(jié)果，但是政府也可以發(fā)揮兩方面的積極作用：一是政府可以實施靈活的工商企業(yè)政策、土地政策和勞動力流動政策，使有潛力的小城鎮(zhèn)在條件成熟時自發(fā)形成新城市，現(xiàn)有的城市也可以隨著經(jīng)濟發(fā)展而不斷擴大規(guī)模；二是可以通過專家對城鄉(xiāng)的各種功能和配套條件進行論證規(guī)劃，在繼續(xù)增加城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，加大農(nóng)村道路、電網(wǎng)、自來水建設(shè)投入，以利于營造良好的生產(chǎn)、生活環(huán)境。

1．3堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)并舉，協(xié)調(diào)發(fā)展

大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，是中國國情和城市化的客觀要求。中國是世界上第一人口大國，到人口峰值時城鎮(zhèn)人口總量將超過10個億，城市化任務(wù)之重，是世界上其他任何國家無可比擬的。無論是僅靠大城市，還是僅靠小城市都不可能容納如此多的城鎮(zhèn)人口。所人，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間必須堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)并舉，協(xié)調(diào)發(fā)展。協(xié)調(diào)發(fā)展最根本的要求是，各類城市的區(qū)域布局和規(guī)模結(jié)構(gòu)要科學(xué)合理，形成健全完善的城鎮(zhèn)體系。在一定的區(qū)域范圍內(nèi)既有大中城市，也有小城市和小城鎮(zhèn)，各類城鎮(zhèn)依其在城市體系中的功能定位，發(fā)揮相應(yīng)作用。目前社會上憂慮較多的仍然是害怕“大城市病”。其實，只要經(jīng)營管理得好，大城市不一定就會生“病”，現(xiàn)代化越發(fā)展越是如此。美國的紐約、中國的上海等都是超千萬人口的巨型城市，也沒有見到明顯的“大城市病”。城市規(guī)模由小到大，是城市不斷發(fā)展的一般規(guī)律。尤其是城市化初期，大城市規(guī)模的擴張一般都要快于中小城市，是因為城市基礎(chǔ)設(shè)施、投資環(huán)境等條件優(yōu)于中小城市，比中小城市有更強的吸引力，能創(chuàng)造更高的經(jīng)濟效益。當然城市規(guī)模也不是越大越好，而是要從實際出發(fā)，能大則大，而不能盲目貪大。特別是已有數(shù)百萬人口的超級大城市，控制人口規(guī)模的大幅度膨脹是必要的。但那些中等城市，不僅不應(yīng)控制，而且應(yīng)該重點發(fā)展，使其成區(qū)域中心骨干城市。

2統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的核心。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分離是歷史的必然，人類社會的文明與進步。然而，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展又是政府協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟部門，彌補市場失靈，促進宏觀經(jīng)濟平衡發(fā)展的份內(nèi)事，一般意義上的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工：“城市——工業(yè)”與“農(nóng)村——農(nóng)業(yè)”。但當今中國的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)格局卻有雙重二元結(jié)構(gòu)：即城市工業(yè)與農(nóng)業(yè)；鄉(xiāng)村工業(yè)與農(nóng)業(yè)。因此，我國政府統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本任務(wù)是改變這種雙重二元結(jié)構(gòu)。

雙重二元結(jié)構(gòu)可以看做經(jīng)濟斷裂的兩種表現(xiàn)，其形成斷裂的機制有行政性的，也有市場性的。正因為如此，我們要全方位統(tǒng)籌兼顧，分步實施，促使融合，消除斷裂。

2．1實行城市工業(yè)和鄉(xiāng)村工業(yè)一體化的發(fā)展戰(zhàn)略，變雙重二元結(jié)構(gòu)為一重二元結(jié)構(gòu)

所謂一重二元結(jié)構(gòu)就是將在不同體制下和不同資源配置方式的城市工業(yè)和鄉(xiāng)村工業(yè)，納人到一種體制軌道和一種資源配置方式上來，使雙重工業(yè)化轉(zhuǎn)為一重工業(yè)化。改變雙重工業(yè)化為一重工業(yè)化，并不是要讓城市工業(yè)按照計劃經(jīng)濟的方法吞并或消滅鄉(xiāng)村工業(yè)，把農(nóng)民重新趕回土地上去；而是要對城市工業(yè)和農(nóng)村工業(yè)實行統(tǒng)一平等的市場經(jīng)濟制度和無歧視的產(chǎn)業(yè)政策，鼓勵兩種工業(yè)在一種體制、一種產(chǎn)業(yè)政策下，按照比較優(yōu)勢原則，實行融合與重組。

(1)通過市場機制使城鄉(xiāng)工業(yè)根據(jù)資源要素稟賦，發(fā)展各自有比較優(yōu)勢互補的行業(yè)。城市工業(yè)可利用資金、技術(shù)、人才等能迅速集聚的優(yōu)勢，偏重發(fā)展一些高技術(shù)含量的產(chǎn)業(yè)門類和產(chǎn)品。隨著城市地價的提高，留在城市的只能是具有更高價值有能力償付較高的租金的要素和產(chǎn)業(yè)。對于那些占地面積大、單位占地面積創(chuàng)造價值低的勞動密集型的制造業(yè)要通過置換逐步退出下鄉(xiāng)。城市傳統(tǒng)制造業(yè)進入農(nóng)村工業(yè)區(qū)后，因相對便宜的地價和勞動力成本的下降而得以擴大規(guī)模，也可以為吸收農(nóng)業(yè)富余勞動力提供就業(yè)崗位。鄉(xiāng)村工業(yè)應(yīng)按照市場需求變化，調(diào)整企業(yè)經(jīng)營內(nèi)容和經(jīng)營方向。大力發(fā)展有農(nóng)村資源優(yōu)勢、傳統(tǒng)工藝和特定市場優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)。在市場制度安排下，凡是適宜在農(nóng)村抑或在城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和項目，不能人為設(shè)置進入門檻，要讓資源要素自由流動。

(2)實行平等和一體化的產(chǎn)業(yè)政策。改革開放以來，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)政策和制度雖然經(jīng)過了多次大的改革，但是仍然保留著濃厚的計劃經(jīng)濟痕跡。目前要盡快清理現(xiàn)存兩種不平等或帶有歧視性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，在城鄉(xiāng)之間、國有工業(yè)與非國有工業(yè)之間，應(yīng)逐步淡化差別意識，按同一產(chǎn)業(yè)政策標準，在市場準人、財政金融支持、股票上市、土地占用、勞動就業(yè)與人才引進、科技攻關(guān)以及技術(shù)改造等方面，采取一種政策、一種待遇，指導(dǎo)城市工業(yè)與鄉(xiāng)村工業(yè)在同一起跑線上平等發(fā)展。

(3)加快資本市場改革，推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一金融政策。統(tǒng)一城鄉(xiāng)金融政策是城鄉(xiāng)工業(yè)進行滲透、融合的重要條件。因為資金是企業(yè)發(fā)展的載體，如果國家的金融政策和資金供給的政策偏向城市，不但會引起城市工業(yè)在資金供給充裕的條件下提前進行“資本深化”，而且還會導(dǎo)致農(nóng)村工業(yè)資金供給不足。為了解決資金供給不足的矛盾，農(nóng)村工業(yè)企業(yè)就借助市場或地方政府力量，千方百計地從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移剩余資金。為此，要積極引導(dǎo)國有商業(yè)銀行及非國有銀行，進入農(nóng)村拓展業(yè)務(wù)，開展存貸款活動。同時，探索并建立適合鄉(xiāng)村企業(yè)特點的資格認證、貸款抵押擔(dān)保制度。改革現(xiàn)行的農(nóng)村信用社體制，最終將其改造成農(nóng)民自己的信用合作組織。積極支持農(nóng)村發(fā)展民間金融組織，開放農(nóng)村金融市場。

2．2實行現(xiàn)代工業(yè)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，變二元結(jié)構(gòu)為一元結(jié)構(gòu)

工業(yè)與農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)是國民經(jīng)濟穩(wěn)定持速健康發(fā)展的基礎(chǔ)。我國仍然處在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)階段。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的主要特征是分散經(jīng)營、缺少組織性。由此造成面對現(xiàn)代工業(yè)，農(nóng)業(yè)無競爭力可言；面對市場，無談判能力可言。因此，實行現(xiàn)代工業(yè)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本要求是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的提升，使農(nóng)業(yè)同工業(yè)居于同等的競爭地位。這意味著，隨著工業(yè)化發(fā)展，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中所占份額雖然逐步下降，但農(nóng)業(yè)的競爭力不僅不因此而削弱，相反，卻因農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代工業(yè)之間聯(lián)動性的增強而得到不斷擴張。

我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代工業(yè)的矛盾集中于兩個方面：一是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代工業(yè)并存，現(xiàn)代工業(yè)并未完成對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造；二是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代工業(yè)的位置至今未發(fā)生互換，“先進”的工業(yè)還要依靠“落后”農(nóng)業(yè)的支撐。解決這些矛盾，必須依靠國家宏觀調(diào)控力量，采取工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，放棄工業(yè)化初期追求農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量最大化和過度抽取農(nóng)業(yè)剩余資本的政策目標，將重點轉(zhuǎn)移到增加農(nóng)民收入和對農(nóng)業(yè)的支持保護等方面來。當前的重點有：一是要建立對農(nóng)業(yè)的支持保護體系，包括增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入，加強農(nóng)田水利、生態(tài)環(huán)境和農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力;二是加大對農(nóng)村教育培訓(xùn)的投資力度，免費對農(nóng)民進行技術(shù)培訓(xùn);三是減輕農(nóng)民負擔(dān)。繼續(xù)深化農(nóng)村稅費改革，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅費結(jié)構(gòu)和負擔(dān)比例，降低農(nóng)業(yè)稅，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，規(guī)范農(nóng)村稅費征收管理，堅決杜絕向農(nóng)民亂收費;四是建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險補貼機制;五是加大對農(nóng)村貧困戶的扶貧力度對農(nóng)村貧困戶的扶貧方式要創(chuàng)新，不是單純給一點資金上的扶持，而且要在技術(shù)培訓(xùn)、市場信息、優(yōu)良品種提供等方面給予支持。

3統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會進步

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展離不開城鄉(xiāng)社會全面進步。統(tǒng)籌社會進步包括統(tǒng)籌勞動就業(yè)、教育衛(wèi)生、政治文化及其它社會事業(yè)的發(fā)展。

3.1在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)，建立農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的制度框架

改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步確立，對農(nóng)民就業(yè)和流動的某些束縛被解除，但是，在改革城鄉(xiāng)分割的就業(yè)制度方面仍沒有邁出實質(zhì)性步伐，進城打工農(nóng)民在就業(yè)、公共服務(wù)等方面仍受到各種歧視性待遇。因此，要統(tǒng)一城鄉(xiāng)就業(yè)政策和管理體制，實行城鄉(xiāng)開通的制度創(chuàng)新。其核心內(nèi)容有三:建立健全統(tǒng)一、有序的勞動力就業(yè)市場體系，積極完善政府的疏導(dǎo)和調(diào)控功能;大力降低農(nóng)民進城門檻，盡快取消影響人口和勞動力流動的政策限制;取消城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度，實行城鄉(xiāng)就業(yè)的公平競爭、同等待遇制度，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.2調(diào)整農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入的分配政策

作為基礎(chǔ)教育大頭的農(nóng)村義務(wù)教育，其發(fā)展任務(wù)及資金投人職責(zé)主要落在了縣、鄉(xiāng)、村基層，這與其所具有的財政能力極不匹配。而中央和省級財政教育投人分配，主體部分用于了高等教育，極少或很少用在支持農(nóng)村義務(wù)教育。由此造成的后果是，農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展滯后，欠帳較多，成為我國當前整個教育領(lǐng)域最為薄弱的環(huán)節(jié)。為了加快農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展，農(nóng)村中小學(xué)教師的工資要完全由中央政府的財政來承擔(dān)，這既體現(xiàn)義務(wù)教育的精神，也可以減輕農(nóng)民的負擔(dān)。同時，必須強化省級財政對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的支持，真正將農(nóng)村九年制義務(wù)教育落到實處，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌。

3.3建立和完善農(nóng)村社會保障制度，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障體系

目前，盡管我國城鄉(xiāng)之間的社會保障體系尚未對接，特別是社會保險、社會救濟、社會福利在城鄉(xiāng)之間的配置結(jié)構(gòu)還很不合理，但建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，已是人們的共識。在這個問題上，要注意防止兩種傾向：一是重城市，輕農(nóng)村的傾向；二是不顧客觀現(xiàn)實情況，主張實行統(tǒng)一的社會保障體系。在短時間內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障是不現(xiàn)實的，各級政府要從本地區(qū)的實際經(jīng)濟狀況出發(fā)，逐步在養(yǎng)老，醫(yī)療、最低生活保障等方面實現(xiàn)城鄉(xiāng)并軌，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)保障一體化。①建立健全農(nóng)村居民最低生活保障體系，積極創(chuàng)造條件，加大扶持力度，努力做到應(yīng)保盡保。②全面推行農(nóng)村醫(yī)療保險制度，在大力落實重大疾病救助制的基礎(chǔ)上，積極探索建立突發(fā)性救助機制，以利農(nóng)村弱勢群體得到有效救助。③在農(nóng)村社會保障體系暫不完善、土地對農(nóng)民的生活保障功能強于生產(chǎn)功能的情況下，城市建設(shè)征占農(nóng)民承包土地，必須給失地農(nóng)民接近市場價格的經(jīng)濟賠償，而不是補償，以利其依靠應(yīng)得賠償金平穩(wěn)轉(zhuǎn)業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)。

3．4深化農(nóng)村政治體制改革，實行村鎮(zhèn)自治制度

改革行政管理體制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)站、所改制為合作經(jīng)濟組織。這樣有利于提高行政效率，降低行政管理成本，減輕農(nóng)民負擔(dān)。村一級實行村民自治組織與村集體經(jīng)濟組織職能分開。建立農(nóng)民合作組織，充分發(fā)揮農(nóng)民組織的自我管理、協(xié)調(diào)作用，提高農(nóng)民自我權(quán)益和化解市場風(fēng)險的能力。公務(wù)員之家

4統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策取向

4．1統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目的是實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等和增加農(nóng)民收入

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就是為占總?cè)丝?4%的農(nóng)民群眾服務(wù)，以增加農(nóng)民收入，保障城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等為根本目的。只有這樣，統(tǒng)籌才不會偏離方向，脫離實際，急功盡利。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展并不一定就是指農(nóng)民的生活變得和城市居民一樣好，而是在消除城鄉(xiāng)隔離制度的過程中，通過維護城鄉(xiāng)平等權(quán)益，使農(nóng)民收益得到增長。這種收益增長既不是政府給予農(nóng)民的優(yōu)惠，也不是對農(nóng)村的政策傾科，而是對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的非歧視性待遇改善的結(jié)果，即由城鄉(xiāng)不平等造成經(jīng)濟效益損失而轉(zhuǎn)化的“制度”收益。

4．2統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要以制度創(chuàng)新為主，調(diào)整分配格局為輔

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展有兩條基本思路：一是政府“少花錢”的統(tǒng)籌，即下決心著力推進制度創(chuàng)新，政府從制度供給方面改變現(xiàn)行對農(nóng)村歧視的做法，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化創(chuàng)造相對公平的制度環(huán)境；二是政府需要“花錢”的統(tǒng)籌，也就是從宏觀上調(diào)整國民收入分配格局，加大政府財力資源對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村分配的力度。按照新制度經(jīng)濟學(xué)的基本理論，制度是內(nèi)生的，并且是決定經(jīng)濟績效的首要因素。制度本身并不能增加資源稟賦，但可以協(xié)調(diào)利益關(guān)系，降低交易成本，調(diào)動市場主體的積極性，可以改變生產(chǎn)要素配置的環(huán)境和相對價格，從而影響經(jīng)濟社會發(fā)展的方向、速度和效率。我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要根源是制度性因素。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須以制度創(chuàng)新為主，調(diào)整分配格局為輔?，F(xiàn)在，人們在討論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題時，往往強調(diào)調(diào)整國民收入分配，甚至主張增加非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門的稅收來反哺農(nóng)業(yè)，走政府“花錢”為主的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展道路，這是不現(xiàn)實的，也是不可取的。

當然，這并不意味著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不要調(diào)整國民收入分配格局。統(tǒng)籌本意就包含了城鄉(xiāng)利益的調(diào)整與重新分配。但是，政府“花錢”統(tǒng)籌要遵循一個原則，即城鄉(xiāng)雙方都能獲益。因此，政府加大對農(nóng)村財力資源分配要建立在做大國民經(jīng)濟“蛋糕”基礎(chǔ)上的增量支持。

4．3建立城鄉(xiāng)聯(lián)盟的統(tǒng)一戰(zhàn)線

我國的二元結(jié)構(gòu)自建國初至今維系了半個世紀以上，打破二元結(jié)構(gòu)決非朝夕之功，也自然遭遇種種阻力。為了順利地實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，必須把城市和農(nóng)村在建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的共同目標下，結(jié)成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的統(tǒng)一戰(zhàn)線，改變各自為陣甚至相互排斥的態(tài)勢。經(jīng)過改革開放和城市化進程的雙向互動，城市“政治階層”光環(huán)正趨于弱化，農(nóng)村工商企業(yè)職工和進城農(nóng)民已經(jīng)有工人階級意識，城鄉(xiāng)建立統(tǒng)一戰(zhàn)線的可能性大大提升。建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的統(tǒng)一戰(zhàn)線，特別要注意正確引導(dǎo)農(nóng)村階層和農(nóng)民集團形成發(fā)展。農(nóng)村階層和農(nóng)民集團的形成，首先是對城市既得利益集團的一種平衡，或日抗衡；其次，也是對政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的真正支持，減少制度創(chuàng)新的阻力和成本，提高政府推行新政策的有效性，防止執(zhí)行者因利益誘惑，而對“三農(nóng)”一直停留在“關(guān)心”、“關(guān)注”層面。