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「摘要」廉政建設(shè)法制化，以法治來保障政府廉政建設(shè)，香港的反腐敗斗爭取得了舉世矚目的成效，香港政府的廉政建設(shè)在客觀上也推動了法治的進(jìn)一步發(fā)展，進(jìn)而香港社會也保持了長期進(jìn)步和繁榮。香港這一經(jīng)驗，無疑為當(dāng)前我市建設(shè)法治城市特別是開展反腐敗斗爭提供了有益的參考。本文從香港法治與政府廉政建設(shè)相互關(guān)系的基礎(chǔ)上著重探討了香港政府廉政建設(shè)的經(jīng)驗，提出了深圳要標(biāo)本兼治腐敗必須使廉政建設(shè)與建設(shè)法治城市相結(jié)合的觀點，并就如何進(jìn)行廉政建設(shè)和使廉政建設(shè)符合法治基本要求提出了一些建議。

「關(guān)鍵詞」法制化，法治，廉政建設(shè)，參考，標(biāo)本兼治腐敗

我國當(dāng)前正處于體制轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的特定歷史時期，與此伴隨的腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)了雖經(jīng)多次嚴(yán)厲打擊但大案要案仍不斷上升等新情況、新特點，“如不采取堅決措施加以克服（消除腐敗現(xiàn)象）、任其發(fā)展，就會葬送改革開放大業(yè)，最終也會危及黨的執(zhí)政地位。”①反腐敗形勢非常嚴(yán)峻。同時，剛剛閉幕的中共十五屆五中全會提出，“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標(biāo)”?？梢哉f，反腐敗和建設(shè)社會主義法治國家，是我國在世紀(jì)之交面臨的兩大重要政治任務(wù)。如何完成反腐敗和建設(shè)社會主義法治國家兩大重要政治任務(wù)，擺在了全國人民的面前。毗鄰深圳的香港特別行政區(qū)，不但是公認(rèn)的法治社會，而且政府的廉政建設(shè)同樣也得到了世界各國的肯定。因此，學(xué)習(xí)和借鑒香港的經(jīng)驗，使作為我國改革開放“實驗田、排頭兵”的深圳在全國范圍內(nèi)率先完成反腐敗和實現(xiàn)包括依法治市在內(nèi)的社會主義現(xiàn)代化，從而為我國全面完成反腐敗和建設(shè)社會主義法治國家兩大重要政治任務(wù)提供寶貴的經(jīng)驗。

一、法治與香港政府廉政建設(shè)概況

香港目前是一個舉世公認(rèn)的法治社會，法制健全，法律體系完備，從《香港特別行政區(qū)基本法》到香港原有的普通法、衡平法、條例、附屬立法、習(xí)慣法等法律，將香港社會的“三權(quán)分立”、法治所追求的民主、人權(quán)尤其是自由平等等方面加以了詳細(xì)規(guī)定，從行政長官到一般市民，大都以法律為權(quán)威，奉行“法律支配權(quán)力”，嚴(yán)格遵守法律，法律在整個香港社會具有至高無上的權(quán)威和具有不可侵犯的力量，任何組織、社會團(tuán)體和包括特區(qū)行政長官在內(nèi)的個人，都必須嚴(yán)格依法辦事，受制于法，不得違背或侵犯法律，否則都要受到法律的制裁。香港社會已基本形成了有法可依、有章可循、依法治港的良性循環(huán)，這符合現(xiàn)代法治社會所追求的基本價值目標(biāo)，就如古希臘的亞里士多德在揭示法治基本含義時指出的那樣，“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律”。②

而香港政府廉政建設(shè)則比較源遠(yuǎn)流長，香港的貪污受賄等腐敗現(xiàn)象在鴉片戰(zhàn)爭之前就已開始泛濫，到本世紀(jì)中葉，伴隨著香港經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，貪污賄賂等腐敗現(xiàn)象越來越盛行，在政府的警務(wù)處、消防處、人民入境事務(wù)處、勞工處等部門，腐敗現(xiàn)象非常嚴(yán)重，香港電影《廉政風(fēng)暴》描述的警務(wù)部門腐敗情形就是當(dāng)時實際生活的寫照：警務(wù)部門串通黑社會營私舞弊，有的參與賭博、販毒，有的收取妓院、販毒集團(tuán)的“保護(hù)費(fèi)”，獲得巨款。據(jù)有關(guān)人士估計，60年代末至70年代初，整個警察集團(tuán)每年從黃、賭、毒場所獲得的貪污賄金達(dá)10億港元，就象貪污分子、原香港警司韓德所總結(jié)的那樣，“貪污在香港警察隊伍中已成為一種生活方式，就象晚上睡覺、白天起床刷牙一樣自然。”總之，在60年代末至70年代初的香港，貪污腐敗作為一種社會沉疴和傳統(tǒng)痼疾，伴隨著現(xiàn)代化的加速發(fā)展，已經(jīng)達(dá)到了十分嚴(yán)重、令人震驚的地步。③

為維護(hù)其統(tǒng)治，港英政府頒布大量法律，依法治理貪污賄賂等腐敗現(xiàn)象，其中主要采取了兩方面的措施：一是對香港行政的主體-擁有20萬人的公務(wù)員隊伍實施管理的公務(wù)員制度進(jìn)行改革，使其具有明顯的養(yǎng)廉效能，從而促進(jìn)和保證政府行政的廉潔與高效；二是頒布了大量反腐敗法律，特別是1973年發(fā)生的英籍高級警官葛柏涉嫌貪污430萬元在保釋期間逃離香港事件，導(dǎo)致港英政府制訂了《香港總督特派廉政專員公署條例》，并成立了直接隸屬于港督的獨(dú)立反貪肅賄機(jī)構(gòu)-廉政公署（IndependentCommissionAgainstCorruption，縮寫為ICAC）。作為香港政府廉政建設(shè)的關(guān)鍵步驟，廉政公署的成立，對貪污賄賂等腐敗現(xiàn)象給予了致命的打擊，廉政公署在反腐敗過程中，嚴(yán)格依法打擊了包括葛柏在內(nèi)的各種腐敗分子，到1977年2月，“將恐懼感深深地打入貪污者心靈”的努力已經(jīng)相當(dāng)成功。廉政公署在其組建十多年來就取得了不凡佳績，獲得了香港廣大市民和國際社會的認(rèn)可，1987年，第三屆國際反貪污會議在香港召開，第4任廉政專員班乃信在大會上作出了如下總結(jié)：“使政府機(jī)構(gòu)比以前更為廉潔，60年代末及70年代初普遍存在于政府機(jī)關(guān)的集團(tuán)式貪污已基本鏟除……市民對政府的觀感也有所改變，認(rèn)為現(xiàn)在政府普遍廉潔”。

二、法治與香港政府廉政建設(shè)的特點

（一）治標(biāo)又治本的廉政建設(shè)法制化，是香港政府有效推行廉政建設(shè)的基石

作為法治社會的最基本要求，香港推行廉政建設(shè)，首先想到的就是完善香港治標(biāo)又治本的反腐敗法律體系，使廉政建設(shè)法制化。

一方面，改革公務(wù)員制度，使公務(wù)員成為一支強(qiáng)大的抵制各種腐敗現(xiàn)象的力量，這是香港廉政建設(shè)能取得可喜成績的重要因素。為盡可能鏟除貪污賄賂等腐敗現(xiàn)象的根基，香港政府修改了《皇室訓(xùn)令》、《殖民地規(guī)則》等法律，從公務(wù)員的管理機(jī)構(gòu)、公務(wù)員錄用、考核、獎懲、崗位制約和公務(wù)員的培訓(xùn)、物質(zhì)保障、道德紀(jì)律等以法律的形式給予了明確規(guī)定，特別是對公務(wù)員高薪養(yǎng)廉等物質(zhì)保障措施，吸引了高素質(zhì)的人才加入到公務(wù)員隊伍。公務(wù)員制度改革，使香港公務(wù)員素質(zhì)整體上大幅度提高，香港公務(wù)員真正具有了公務(wù)意識、榮譽(yù)感和責(zé)任感，這符合香港政府“一個公務(wù)員的公務(wù)意識、榮譽(yù)感和責(zé)任感，同他的廉潔奉公精神成正比”的主張，因而香港公務(wù)員大多廉潔奉公，他們“不愿貪”，包括監(jiān)督機(jī)制在內(nèi)的完善的公務(wù)員制度也使廣大公務(wù)員“不能貪”。這些措施，最大可能地鏟除了貪污賄賂等腐敗現(xiàn)象賴以存在的“土壤”。

另一方面，先后頒布《防止貪污條例》、《舞弊及非法行為條例》、《防止賄賂條例》、《香港總督特派廉政專員公署條例》等法律來開展肅貪倡廉，這些法律體系嚴(yán)密，對貪污賄賂等各種腐敗現(xiàn)象如何認(rèn)定、反腐機(jī)構(gòu)如何運(yùn)作及如何有效進(jìn)行法律監(jiān)督等都給予了明確規(guī)定，這種體系完整、治標(biāo)又治本的廉政法制，是香港廉政建設(shè)的最大特點，也是其成功的關(guān)鍵，不但促進(jìn)了香港社會法制的健全，而且也成為香港政府通過反貪機(jī)構(gòu)-廉政公署開展廉政建設(shè)的重要法律武器。

1、明確反貪機(jī)構(gòu)的名稱、組成、隸屬關(guān)系以及人事、經(jīng)費(fèi)來源，使反貪機(jī)構(gòu)有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性?！读T公署條例》明確規(guī)定，設(shè)立反貪機(jī)構(gòu)為廉政專員公署，由廉政專員、副廉政專員及獲委任的廉署人員組成；直接隸屬于特區(qū)行政長官，除行政長官外，廉政專員不受任何其他人指示和管轄。在人事任免上，廉署人員不屬于政府公務(wù)員系統(tǒng)，實行不同于公務(wù)員的管理，招聘廉署人員不需通過公務(wù)員銓敘委員會，而為防止工會干涉等問題，廉署有解雇其人員免釋權(quán)。在經(jīng)費(fèi)方面，廉署經(jīng)費(fèi)由

政府一般收入中撥付，由于有特區(qū)行政長官的支持，廉署在取得經(jīng)費(fèi)的途徑和方便性都遠(yuǎn)非其他政府部門可比，而且彈性也比較大。通過以上立法，保證了廉署的獨(dú)立性，而正由其獨(dú)立性才最有效和充分發(fā)揮了廉署反腐敗的功能。

2、賦予廉署獨(dú)特和超然的職權(quán)，并給以法律上的保障。香港《廉政專員公署條例》、《防止賄賂條例》、《防止選舉舞弊及非法行為條例》等法律規(guī)定了廉署專員的職責(zé)，除給予一般性的權(quán)力外還賦予了廉署人員比警察要大的一系列特權(quán)，主要有：（1）特別搜查和扣留權(quán)，廉署人員在調(diào)查貪污罪案時，如有理由懷疑某人犯有貪污行為，即可對該人進(jìn)行搜查，并可因需要攜同專員之同意書且得到必要之協(xié)助，進(jìn)入及搜查任何公共機(jī)構(gòu)或其辦公事處、登記處及其房間，將其中任何人士扣留，直至搜查出可作證據(jù)的任何物品為止；（2）拘捕及使用武力權(quán)，凡獲廉署專員授權(quán)代其執(zhí)行職務(wù)的任何廉署人員，如果有理由懷疑某人犯有貪污行為，可不用拘捕令而將其拘捕，而且在執(zhí)行拘捕時可視當(dāng)時情況使用合理武力，如有理由相信應(yīng)于拘捕的人藏身于任何屋宇或地方，必要時可使用武力進(jìn)入任何拘捕對象藏身的屋宇或地方；（3）特別調(diào)查權(quán)，可調(diào)查及查閱任何人士的任何股份帳目、銀行帳目、文件、保管箱或其他資料等，如有理由，可向裁判司提出申請扣留護(hù)照等旅游證件；（4）檢控權(quán)，對于政府公務(wù)員生活標(biāo)準(zhǔn)或擁有財產(chǎn)超出其收入而不能作出合理解釋的，廉署即可認(rèn)定該公務(wù)員違法，通過律政司向法庭起訴。另外，為確保廉署權(quán)力的運(yùn)用與行使，香港法律對干預(yù)、阻礙廉署權(quán)力行使的行為作出了嚴(yán)格的規(guī)定，從而使廉署的權(quán)力有法律的保障。

3、規(guī)范了既治標(biāo)又治本的執(zhí)法機(jī)制，使廉署執(zhí)法工作有章可循，且操作性強(qiáng)。為徹底解決在香港和世界各國反貪史上“貪污丑聞-肅貪行動-再現(xiàn)貪污”這一惡性循環(huán)的怪圈，《廉政專員公署條例》規(guī)定了廉署的三個主要職能機(jī)構(gòu)：執(zhí)行處、防止貪污處、社區(qū)關(guān)系處。執(zhí)行處是廉署的調(diào)查部門，也是廉署最大的一個部門，其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)調(diào)查、處理涉嫌貪污等罪行的舉報；防止貪污處是廉署中負(fù)責(zé)審查的部門，其任務(wù)是設(shè)法堵塞政府部門和公共機(jī)構(gòu)在組織和行政程序上的漏洞，減少貪污的機(jī)會；社區(qū)關(guān)系處是廉署內(nèi)的第二大部門，主要職責(zé)是引導(dǎo)市民認(rèn)識貪污的禍害，策動市民支持肅貪倡廉工作，同時也向政府部門及公務(wù)員宣傳貪污的禍害，從而減少政府部門及公務(wù)員中的貪污受賄行為。從廉署的三個職能機(jī)構(gòu)完全可以看出，香港政府的廉政建設(shè)采取的是治標(biāo)又治本的執(zhí)法、預(yù)防、教育三管齊下的全新工作方法，對腐敗行為又打又防的同時注意社會綜合治理手段的運(yùn)用，這些做法對肅清香港吏治起到了較好的效果。

4、規(guī)定了廉署內(nèi)部建設(shè)和廉署人員薪金等福利待遇，從法律上保障了廉署有一流的裝備和人才。法律賦予廉署在人事、經(jīng)費(fèi)等方面有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性，從法律上保障了廉署擁有先進(jìn)的錄音、錄像、監(jiān)聽、追蹤等一流的設(shè)備和器材；而另一方面，法律也從廉署人員的選任、管理以及相對高于其他部門同級公務(wù)員薪金等方面作出了規(guī)定，從而吸引了高素質(zhì)的職員加入到廉署隊伍中去。

5、為防止廉署“執(zhí)法毀法”，香港法律對廉署作出了必要的制約和限制。香港廉署權(quán)力超然，自身能否嚴(yán)格執(zhí)法、秉公辦事，是一個難度非常高的課題，為此，香港法律規(guī)定了一套制約機(jī)制：（1）在賦予其權(quán)力的同時加以必要的制約，對廉署的特別調(diào)查權(quán)、搜查扣留權(quán)、拘捕權(quán)等權(quán)力作出了限制性規(guī)定，如廉署人員行使調(diào)查權(quán)沒有獲得廉政專員授權(quán)而又假稱獲適當(dāng)授權(quán)，即屬違法，如罪成立，可被判罰2萬港元及監(jiān)禁1年；（2）賦予立法會、司法機(jī)關(guān)、行政會議等部門對廉署權(quán)力予以制約，如香港的司法機(jī)關(guān)有司法審查權(quán)，廉署在行使扣留涉嫌人士的旅行證件等權(quán)力時必須先經(jīng)法院許可，而且廉署必須就其工作等情況向行政會議匯報或者回答立法會議員所關(guān)注的問題；（3）設(shè)立由政府官員和社會人士組成的貪污問題咨詢委員會、審查貪污舉報咨詢委員會、防止貪污咨詢委員會、社區(qū)關(guān)系市民咨詢委員會四個咨詢組織，廉署工作必然受到這些組織的監(jiān)督和制衡；（4）成立由特區(qū)行政長官委任人員組成的廉政公署事宜投訴委員會，專門監(jiān)察廉署對投訴其人員的處理情況；（5）內(nèi)部制約和傳媒監(jiān)督，廉署內(nèi)部設(shè)有一個內(nèi)部調(diào)查及監(jiān)察單位，名為L組，專門調(diào)查廉署人員涉及貪污及相關(guān)刑事罪行，另外，香港享有高度的新聞自由，廉署工作也一向受到傳媒的監(jiān)督。

（二）法治是香港政府加強(qiáng)廉政建設(shè)的保障，是香港政府廉政建設(shè)成功的源泉

廉政建設(shè)法制化，只是香港政府為推行廉政建設(shè)提供了前提。香港能成功加強(qiáng)廉政建設(shè)并取得舉世矚目的成就，一個非常重要的原因就是香港社會具有良好的法治環(huán)境，如前所述，在法律至上的香港，“已成立的法律獲得普遍的服從”，治標(biāo)又治本的廉政法律制訂出來，全社會都嚴(yán)格依法辦事。因而，一方面，具有公務(wù)意識和法律意識、有榮譽(yù)感和責(zé)任感的公務(wù)員在完善的公務(wù)員制度面前“不愿貪”也“不能貪”，另一方面通過廉政公署嚴(yán)格執(zhí)法（如從1974年2月到1977年10月，廉政公署以貪污罪一共逮捕了260名警官。④），廣大市民以行使舉報權(quán)、監(jiān)督權(quán)去維法（第4任廉政專員班乃信在第三屆國際反貪污會議上就廉政公署組建十多年來取得的成就時所總結(jié)的那樣，“社會人士對貪污已不像以前那樣采取容忍的態(tài)度，且更愿意舉報貪污；1974年以來，已接獲逾31500宗舉報。⑤），使公務(wù)員”不敢貪“。香港政府廉政建設(shè)取得成功的最根本原因就在于有這樣的法治環(huán)境。

（三）香港政府的廉政建設(shè)有力地維護(hù)了法治，促進(jìn)了香港法治社會的不斷發(fā)展

香港法治與政府廉政建設(shè)的發(fā)展史充分說明了廉政建設(shè)對于實現(xiàn)法治的重要性。

一方面，如前所述，香港在1974年以前廉政建設(shè)上不去，貪污賄賂等腐敗現(xiàn)象充滿整個香港社會，警察等政府部門已視貪污為“一種生活方式，就像晚上睡覺、白天刷牙一樣自然”，工商業(yè)視“不行賄辦不成事，不給好處做不成生意”為商業(yè)信條，法律不受尊重、不被信仰甚至受到漠視和厭惡，政府權(quán)力不受制于法律，不對法律負(fù)責(zé)，甚至踐踏法律，這必然導(dǎo)致人民喪失對政治體系的信心，失去對政治權(quán)力的認(rèn)同，在這種腐敗現(xiàn)象比較嚴(yán)重的情況下不可能實現(xiàn)法治，從而必然引起社會秩序混亂和制度的不穩(wěn)定，。

另一方面，廉政建設(shè)的成功，促進(jìn)了法治的發(fā)展，整個社會便形成有序的良性循環(huán)。香港通過廉政建設(shè)法制化和廉政公署的嚴(yán)格執(zhí)法，促使政府部門嚴(yán)格依法辦事，從而維護(hù)了法律的尊嚴(yán)，體現(xiàn)了法律至高無上的權(quán)威，增強(qiáng)市民對政府特別是對法律的信賴，這些都是法治社會賴以存在的“土壤”。

三、我國法治與政府廉政建設(shè)的現(xiàn)狀

我國目前已基本形成了憲法、刑法、民法、刑事訴訟法等組成的比較完備的法律體系，基本達(dá)到了“有法可依”，全社會以法律為權(quán)威的觀念正逐步形成燎原之勢，我國黨和政府也提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標(biāo)”的法治戰(zhàn)略。但是，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等司法不公和司法腐敗現(xiàn)象時而發(fā)生，“人治”還在當(dāng)前一定范圍內(nèi)存在，在我國實現(xiàn)法治還只是一個“重要目標(biāo)”，還需要一段漫長的歷程。

而對于反腐敗，我們國家早已完全認(rèn)識到其重要性，“反對腐敗是關(guān)系到黨和國家生死存亡的嚴(yán)重政治斗爭”，為反腐敗，提出了“堅持標(biāo)本兼治，教育是基礎(chǔ)，法制是保證，監(jiān)督是關(guān)鍵”，而且要求“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政齊抓共管，紀(jì)委組織協(xié)調(diào)，部門各負(fù)其責(zé)，依靠群眾的支持和參與，堅決遏止腐敗現(xiàn)象”。⑥為標(biāo)本兼治腐敗，我國主要采取了以下措施：一是加強(qiáng)對黨員和國家工作人員的思想政治教育，防止其受到剝削階級思想和資產(chǎn)階級腐朽生活方式的侵蝕，并塑造和宣傳了正面人物孔繁森、邱娥國等一大批先進(jìn)典型和學(xué)習(xí)榜樣；二是“靠法制，搞法制要靠得住些”⑦，從《中華人民共和國刑法》關(guān)于貪污賄賂犯罪的規(guī)定到《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》等黨紀(jì)政紀(jì)規(guī)定，我國正逐步走上了制度化、法制化軌道，建立了黨內(nèi)與黨外監(jiān)督相結(jié)合、專門機(jī)關(guān)與群眾監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督制約機(jī)制；三是設(shè)立了紀(jì)委、監(jiān)察部門、檢察機(jī)關(guān)等一系列反腐機(jī)構(gòu)，形成了分工細(xì)致，黨、政、司法各部門齊抓共管的局面；四是“重典治吏”，加大了反腐敗斗爭的力度，先后果斷、嚴(yán)厲查處了陳希同、王寶森、許運(yùn)鴻、胡長清、成克杰等一大批高級領(lǐng)導(dǎo)干部違法犯罪案件，1999年“查結(jié)各類案件130414件，處分132447人，其中縣處級干部4092人、地廳級干部327人、省部級干部17人”。⑧但我國反腐敗效果又如何呢？“這幾年來，反腐敗工作雖然取得了明顯的階段性成果，但離黨中央的要求和廣大干部群眾的期望還存在較大的差距……從當(dāng)前情況看，有些消極腐敗現(xiàn)象蔓延的勢頭還沒有得到有效遏制，反腐敗任務(wù)還相當(dāng)繁重?！雹?/p>

我國反腐敗效果不佳，是因為我國反腐敗走入了許多誤區(qū)：對腐敗主體-國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位黨員干部僅側(cè)重于思想教育而忽視制定有關(guān)監(jiān)督機(jī)制、獎懲機(jī)制在內(nèi)的完善配套措施，反腐機(jī)構(gòu)多但實際效率不高，廉政政策和法規(guī)較多但存在應(yīng)急性、不完整且過于原則弊端因而在實踐中難以執(zhí)行，反腐敗趨向于重刑主義“重典治吏”殺一儆百而執(zhí)法隨意性大、執(zhí)法不嚴(yán)，等等。

四、香港經(jīng)驗給我們的啟示：廉政建設(shè)必須法制化，必須與建設(shè)法治社會相結(jié)合，法治社會下的廉政建設(shè)才是遏制腐敗的“靈丹妙藥”

曾經(jīng)發(fā)生在香港的貪污賄賂等腐敗現(xiàn)象，與我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期的腐敗現(xiàn)象相比有過之而不及，但香港在本世紀(jì)七十年代用短短十余年便遏制了腐敗的蔓延并取得舉世矚目的成就，這對我市開展的反腐敗斗爭具有相當(dāng)大的借鑒意義。通過對香港廉政建設(shè)的考察，筆者認(rèn)為，只要做好以下兩方面的工作，我市的廉政建設(shè)必然能治標(biāo)又治本，將腐敗這一事關(guān)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)興衰成敗的社會“玩疾”遏制到最低限度，為我們國家在反腐敗建設(shè)上“殺出一條血路”：

一方面，充分利用我市即將擁有立法權(quán)的優(yōu)勢，建立一個完整嚴(yán)密的適應(yīng)全市標(biāo)本兼治腐敗的廉政法規(guī)體系，把反腐敗斗爭完完全全納入法制化軌道，這是我市廉政建設(shè)的重中之重。

第一，對與腐敗主體-公務(wù)員（包括國家機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位在內(nèi)的國家工作人員，下同）有關(guān)制度進(jìn)行改革，以立法的形式完善公務(wù)員制度，建立一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍，這是鏟除腐敗根基的基礎(chǔ)措施，也應(yīng)當(dāng)是我市要實現(xiàn)在全國范圍內(nèi)率先建立反腐保廉預(yù)防體系的關(guān)鍵一環(huán)。抓緊制訂和完善《深圳市公務(wù)員條例》、《深圳市監(jiān)督條例》、《深圳市公務(wù)員行為規(guī)范》、《財產(chǎn)申報條例》等法規(guī)，從公務(wù)員的聘用、培訓(xùn)、管理、獎懲等等方面完善公務(wù)員制度：1、與貫切落實中央《深化干部人事制度改革綱要》、《關(guān)于在地方政府機(jī)構(gòu)改革中做好人員定崗分流工作的通知》等規(guī)定相協(xié)調(diào)，我市應(yīng)積極推行公開選拔、競爭上崗、任前公示等改革，為建設(shè)符合“三個代表”要求的高素質(zhì)干部隊伍提供制度保證。2、制訂嚴(yán)密的制度對黨員干部進(jìn)行監(jiān)控，防止權(quán)錢交易，如完善公開辦事制度、公開辦事結(jié)果的“兩公開”制度，賦予公民有獲得公務(wù)活動公開的權(quán)利，實施對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的提拔、任用期間、離任等規(guī)定相配套的“全程化監(jiān)督”機(jī)制等。3、建立嚴(yán)格意義上的財產(chǎn)申報制度，我市雖然根據(jù)中央《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上干部收入申報的規(guī)定》建立了領(lǐng)導(dǎo)干部工資收入公開制度，但這不同于我國香港和其他國家推行的具有較強(qiáng)反腐敗功能的財產(chǎn)申報制度，我市應(yīng)加快建立和完善嚴(yán)格意義上的財產(chǎn)申報制度，如完備有效的公民財產(chǎn)申報納稅制度，金融與不動產(chǎn)所有權(quán)實名制度，完全取締灰色收入的黨員干部待遇制度等。4、實行高薪和公積金制度，高薪和公積金制度是我國香港和西方法治國家有效防止公務(wù)員腐敗的一項重要舉措，我市目前已完全有推行這一制度的經(jīng)濟(jì)條件，我市工資關(guān)系中存在的黨政機(jī)關(guān)干部工資待遇明顯低于企事業(yè)單位員工工資的不合理問題，不但不利于吸引高素質(zhì)人才加入到公務(wù)員隊伍，而且容易導(dǎo)致公務(wù)員因低工資而工作無責(zé)任感、榮譽(yù)感，甚至以權(quán)謀私、接受賄賂或者“執(zhí)法毀法”。我市在提高公務(wù)員素質(zhì)的同時，應(yīng)以立法形式建立高薪和公積金制度，提高黨政機(jī)關(guān)干部工資和待遇，使廣大黨員干部具有榮譽(yù)感、責(zé)任感，達(dá)到“不愿貪”，從而使他們更有一種責(zé)任感去履行工作職責(zé)、去維護(hù)法律的尊嚴(yán)，公務(wù)員有維護(hù)法律尊嚴(yán)的責(zé)任感，我市鏟除腐敗的土壤才有可能，依法治市才有現(xiàn)實的希望。

第二，制訂《深圳市反貪污賄賂條例》，設(shè)立有特別權(quán)力而且機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)等獨(dú)立的專門反腐機(jī)構(gòu)，這是我市反腐敗的核心。全國人大常委會雖然早在1991年就將《反貪污賄賂法》列為立法計劃，反貪污賄賂法研究起草小組也做了相當(dāng)多的工作，但對反貪污賄賂法內(nèi)容、法律形式等問題的分歧爭論近十年也未形成較為一致意見，導(dǎo)致我國目前還沒有一部反貪污賄賂的專門法律，在客觀上影響到我國對腐敗現(xiàn)象的打擊。我市完全可以利用即將擁有立法權(quán)的優(yōu)勢，制訂《深圳市反貪污賄賂條例》，這不但符合我市反腐敗的需要，而且也為全國制訂《反貪污賄賂法》充當(dāng)“實驗田”作用。參照香港的經(jīng)念，《深圳市反貪污賄賂條例》應(yīng)從以下幾個方面予以制訂：1、明確反貪機(jī)構(gòu)設(shè)立名稱、組成、職責(zé)、隸屬關(guān)系以及人事編制、經(jīng)費(fèi)來源，使反貪機(jī)構(gòu)有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性。市委、市政府原擬設(shè)立由市紀(jì)委、市檢察院、市監(jiān)察局組成的深圳市維護(hù)廉政舉報中心，由于多種原因沒有成立，筆者認(rèn)為，我市不但應(yīng)當(dāng)成立深圳市維護(hù)廉政舉報中心，而且還應(yīng)該成立一個包括深圳市維護(hù)廉政舉報中心在內(nèi)的獨(dú)立反貪機(jī)構(gòu)-廉政委員會，集紀(jì)委、監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)反貪三種職能為一體，負(fù)責(zé)對國家工作人員違紀(jì)、政紀(jì)、法律（僅限于目前檢察機(jī)關(guān)管轄的職務(wù)犯罪范疇）行為的調(diào)查處理，構(gòu)成犯罪的則依法偵查、預(yù)審和移送檢察機(jī)關(guān)向人民法院起訴。成立一個集紀(jì)委、監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)反貪三種職能為一體的廉政委員會，可防止我國目前存在的廉政監(jiān)察機(jī)構(gòu)多而職責(zé)不明、互相推諉和效率低等問題的發(fā)生。關(guān)于其組成、隸屬關(guān)系、人事和經(jīng)費(fèi)來源等方面，可參照市委、市政府原擬設(shè)立深圳市維護(hù)廉政舉報中心方案，但應(yīng)當(dāng)符合廉政委員會的獨(dú)立性從而利于充分發(fā)揮反腐敗功能要求。2、賦予反貪機(jī)構(gòu)獨(dú)特和超然職權(quán)并立法予以保障，職權(quán)除偵查、預(yù)審和移送起訴等公安機(jī)關(guān)掌握的權(quán)力外還應(yīng)當(dāng)包括特別調(diào)查等特權(quán)，并在法律上明確對干預(yù)、阻礙其權(quán)力行使的處罰規(guī)定。3、應(yīng)當(dāng)規(guī)范執(zhí)法、預(yù)防、教育三位一體的治標(biāo)又治本的機(jī)制，規(guī)定市民舉報規(guī)則保障市民的舉報權(quán)，對反腐敗進(jìn)行綜合治理。4、對貪污賄賂等違法犯罪行為的認(rèn)定及處罰標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化，將中央和我市部分黨紀(jì)政紀(jì)規(guī)定完善后融入到《深圳市反貪污賄賂條例》，解決當(dāng)前反腐中法律和黨紀(jì)政紀(jì)規(guī)定不細(xì)、不全等無法可依和實踐難以操作的問題。5、對反貪機(jī)構(gòu)的職權(quán)作出必要的制約和限制，對執(zhí)法不力明確處罰措施。在目前我市各種監(jiān)督體制基礎(chǔ)上，在市人大常委會和反貪機(jī)構(gòu)內(nèi)部分別設(shè)立專門委員會對反貪機(jī)構(gòu)工作進(jìn)行監(jiān)督和制約，對廉政委員會執(zhí)法不力的可對有關(guān)責(zé)任人予以行政處分或者追究刑事責(zé)任?！渡钲谑蟹簇澪圪V賂條例》在全國是首創(chuàng)，反貪機(jī)構(gòu)及其體制、功能等的建立和完善，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，我市要注重系統(tǒng)科學(xué)理論與方法的應(yīng)用，從整體著眼統(tǒng)籌全局，使我市的廉政委員會成為一個專業(yè)化強(qiáng)、分工明確、工作有序、運(yùn)轉(zhuǎn)自如、指揮靈、反應(yīng)快、銜接緊、效率高、有權(quán)威的統(tǒng)一整體。

另一方面，樹立法律權(quán)威，嚴(yán)格執(zhí)法，真正實現(xiàn)“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾”的社會主義法治，只有這樣，我市標(biāo)本兼治腐敗才有現(xiàn)實的可能。香港經(jīng)驗充分說明了沒有法治就不可能有反腐敗的成功這一客觀事實。今年10月26日中共廣東省委八屆六次全會審議通過的《中共廣東省委關(guān)于制定全省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》中明確規(guī)定了“堅持‘兩手都要抓，兩手都要硬’的方針，推進(jìn)依法治省，率先創(chuàng)建文明法治環(huán)境”，深圳市委相應(yīng)計劃目前雖然還未出臺，但作為廣東省率先實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的深圳，也必然要在全省范圍內(nèi)“率先創(chuàng)建文明法治環(huán)境”，至于如何創(chuàng)建則不屬于本文探討的內(nèi)容，但是，要實現(xiàn)法治，一個公認(rèn)的基本前提必須是法律的至高無上，全社會都必須以法律作為衡量一切行為的準(zhǔn)則，任何人在法律面前都應(yīng)當(dāng)一律平等，違反法律的任何人都應(yīng)當(dāng)要受到法律及時、平等的制裁。當(dāng)前我市（全國亦然）反腐敗存在的一個最普遍也是最關(guān)鍵的問題是人治的存在從而導(dǎo)致有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，就如喬石同志指出的那樣，“這些年來，全國人大及其常委會先后制定了一系列法律，對制裁貪污、賄賂、走私以及、販毒吸毒等違法犯罪活動，作出了明確具體的規(guī)定，為打擊經(jīng)濟(jì)犯罪、懲治腐敗分子提供了法律依據(jù)?，F(xiàn)在的問題是，這些法律執(zhí)行得不夠好?！雹狻胺钚袆t國治國興，法令弛則國亂國衰”，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，對我市的社會主義法治建設(shè)和廉政建設(shè)都是致命性的打擊。因此，當(dāng)前我市在加強(qiáng)廉政建設(shè)法制化的同時，還必須樹立法律權(quán)威，“設(shè)而不犯，犯而必誅”，嚴(yán)格執(zhí)法，“將恐懼感深深地打入貪污者心靈”，維護(hù)法律的尊嚴(yán)，真正實現(xiàn)依法治市，從而“把腐敗現(xiàn)象遏制到最低限度”才會成為現(xiàn)實的可能。

「注釋」

「參考文獻(xiàn)」

[①]《在紀(jì)念中國共產(chǎn)黨成立72周年座談會上的講話》，1993年6月25日。

[②]亞里士多德《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1965年版，第199頁。

[③]張成德主編《反腐他山石》，山西人民出版社，1993年版。

[④][⑤]程景民著《香港廉政風(fēng)暴》，中國書籍出版社，第11頁和第14頁。

[⑥]同志在中共中央第十五次全國代表大會上的工作報告。

[⑦]鄧小平1982年在中央政治局討論《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中嚴(yán)重犯罪活動的決定》會議上的講話。

[⑧]《反腐倡廉警鐘長鳴》，載于《嘹望》2000年第10期，第36頁。

[⑨]尉健行同志在中共中央紀(jì)律檢查委員會第四次全體會議上的工作報告，2000年1月12日。

[⑩]喬石《在人大常委會第三次會議上的講話》，載于《人民日報》1993年9月3日。