導(dǎo)語：建立國(guó)內(nèi)對(duì)抽象行政行濤司法審查管理探索一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一般認(rèn)為，抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)制定和的具有普遍性規(guī)范效力的行為，具體是指制定行政法規(guī)、規(guī)章以及其他具有普遍約束力的決定、命令的行為。這一行政行為，具有對(duì)象非特定性、效力的未來性和規(guī)范的反復(fù)適用性三個(gè)特征。正是由于其突出特點(diǎn)，所以抽象行政行為產(chǎn)生的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為，一旦其違法，給公民、法人、其他組織及社會(huì)的危害性也更大?，F(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定了人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定、命令提起訴訟的案件人民法院在審理行政案件時(shí)，以法律、法規(guī)為依據(jù)，參見規(guī)章。據(jù)此，我國(guó)公民、法人或者其他組織不能直接訴請(qǐng)人民法院對(duì)違法的抽象行政行為進(jìn)行司法審查，而是在審理具體行政行為時(shí)，就其所依據(jù)的抽象行政行為進(jìn)行附帶審查。關(guān)于將抽象行政行為直接納人司法審查的必要性、可行性分析，學(xué)術(shù)界長(zhǎng)期以來進(jìn)行了廣泛、深人的探討，絕大多數(shù)學(xué)者贊同將抽象行政行為直接納人司法審查的范圍，在此不再贅述。筆者擬在本文中，通過一定的理論分析，力求構(gòu)建我國(guó)對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查的制度。

一、對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查的范圍

從我國(guó)抽象行政行為的范圍看，有必要對(duì)包括行政法規(guī)在內(nèi)的所有抽象行政行為加以司法監(jiān)督和規(guī)范，但從目前法制現(xiàn)狀及行政法規(guī)、規(guī)章在執(zhí)法過程中所起的作用看，筆者認(rèn)為將規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性文件納人司法審查的范圍為宜，對(duì)行政法規(guī)不宜納人司法審查范圍。首先，目前行政法規(guī)是由國(guó)務(wù)院按照《立法法》《行政法規(guī)制定程序暫行條例》制定的，具有嚴(yán)格的制定和備案審查程序，相對(duì)而言具有較高的立法技術(shù)和水平，并且不受部門利益和地方利益的影響，出現(xiàn)違法的可能性不大。其次，就我國(guó)口前的審判體制而言，如果將全部行政行為均納人司法審查范圍，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致法院介人行政管理領(lǐng)域太深并不堪重負(fù)。最后從平衡論的角度考察，行政法既有“管理”的功能，又有“控權(quán)”的功能?！肮芾怼痹谟诮⒑途S護(hù)程序，實(shí)現(xiàn)行政的目標(biāo)和任務(wù);“控權(quán)”在于防止行政權(quán)的違法行使和濫用，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益行政法的這兩方面的功能都是不可忽視的，過分強(qiáng)調(diào)某一方面的功能而否定另一方面的功能都是有害的。因此，在對(duì)抽象行政行為進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督這一問題上，就口前而言，司法審查介人的平衡點(diǎn)應(yīng)該是將規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性文件納人審查范圍較為妥當(dāng)。

二、對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查的內(nèi)容

筆者認(rèn)為，對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查的內(nèi)容應(yīng)限于以下四個(gè)方面，不宜擴(kuò)大審查內(nèi)容，以防司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的過度干涉。

(一)程序和形式違法

依法定程序產(chǎn)生和以法定形式表現(xiàn)是一切規(guī)范性文件的重要構(gòu)成要素?！罢?dāng)程序標(biāo)準(zhǔn)”即審查規(guī)章等的制定是否遵循了法律規(guī)定的最起碼的程序:事前是否進(jìn)行了公告通知，是否提供了公眾參與的機(jī)會(huì)，對(duì)公眾的評(píng)價(jià)意見是否進(jìn)行了適當(dāng)?shù)目紤]等等。按我國(guó)《立法法》《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》的有關(guān)規(guī)定和實(shí)踐，抽象行政行為的制定程序一般包括提案、制定草案、協(xié)商協(xié)調(diào)與征求意見、審議和通過、公布等階段。其中前兒階段屬于一股規(guī)定，違反并不必然導(dǎo)致抽象行政行為無效，但通過和公布屬于強(qiáng)制性規(guī)定，如有違反，抽象行政行為將被確認(rèn)無效。

1.通過?！读⒎ǚā芬?guī)定部門規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)部務(wù)會(huì)議或者委員會(huì)會(huì)議決定，地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議決定。不符合上述規(guī)定的，屬于程序不合法。

2公布。法律必須公布才能對(duì)公眾產(chǎn)生拘束力。法制社會(huì)的特是公民、法人、其他組織能預(yù)見自己行為的一切法律后果，而這一特點(diǎn)是建立在有完備的法律體系而且所有的法律都公布的基礎(chǔ)上的。如《立法法》規(guī)定部門規(guī)章由部門首長(zhǎng)簽署命令予以公布，地方政府規(guī)章由省長(zhǎng)(自治漢主席、市長(zhǎng))簽署命令予以公布。公布的具體方式是在政府公報(bào)上刊載或通過報(bào)紙、雜志、電臺(tái)、電視等新聞媒介予以報(bào)道，以公布于眾。至于其他規(guī)范性文件可以不必像行政法規(guī)和規(guī)章那樣須由行政首長(zhǎng)專門簽署令，而可以直接公布。凡未按上述規(guī)定公布的，視為其不存在，更不能對(duì)公眾產(chǎn)生拘束力。

(二)內(nèi)容違反上位法

由于受地方利益、部門利益的驅(qū)使，導(dǎo)致內(nèi)容違反上位法的抽象行政行為屢見不鮮，這也是導(dǎo)致抽象行政行為無效的最主要的因素?！读⒎ǚā返?8-80條規(guī)定:憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸;法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章;行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章;地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章;省、白治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章。法制的統(tǒng)一性原則要求下位階法不得抵觸上位階法，對(duì)于抵觸的應(yīng)確認(rèn)無效。

(三)超越職權(quán)

國(guó)家機(jī)關(guān)只能在各自的職權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)，超出法定的職權(quán)范圍，其行為無效，這一原則同樣適用于立法行為。《立法法》詳細(xì)規(guī)定了全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、地方人大及其常委會(huì)、地方人民政府的立法權(quán)限。除《立法》外，其他一些法律也有關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定。例如《行政處罰法》第9條規(guī)定，限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定，如果某地政府出臺(tái)規(guī)定限制人身自由的行政處罰，就屬于超越職權(quán)。

(四)濫用職權(quán)

濫用職權(quán)通常發(fā)生在具體行政行為中，但目前，抽象行政行為制定中的濫用職權(quán)也逐漸增多，其表現(xiàn)形式有:

1.動(dòng)機(jī)不良，目的不當(dāng)。行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件不是為依法推行政務(wù)、維護(hù)社會(huì)公共利益和公民、法人、其他組織的合法權(quán)益，而是為一實(shí)現(xiàn)個(gè)人或本部門、本單位的不正當(dāng)利益，這是濫用職權(quán)的最典型形式。

2.專斷和反復(fù)無常。行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為應(yīng)當(dāng)建立在對(duì)所有應(yīng)當(dāng)考慮的情況都給予r充分考慮的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)合理而適當(dāng)。合理而適當(dāng)?shù)奶幚矸绞綉?yīng)當(dāng)保持連續(xù)、穩(wěn)定。如果專斷專橫、反復(fù)無常，無正當(dāng)充分理由的“朝令夕改”導(dǎo)致公民和法人合法權(quán)益受損也屬于濫用職權(quán)。美國(guó)聯(lián)邦電訊委員會(huì)曾制過一個(gè)禁止電臺(tái)舉辦有獎(jiǎng)競(jìng)賽節(jié)日的規(guī)，最高法院在司法復(fù)審中認(rèn)為把這種節(jié)口做為聯(lián)邦法律所禁止的“抽獎(jiǎng)發(fā)彩、冒險(xiǎn)之類”的事、是獨(dú)斷專橫的，并因而判決規(guī)章無效。

3.考慮了不相關(guān)因素或者不考慮相關(guān)因素。美國(guó)曾有這樣一個(gè)案例:法律授權(quán)財(cái)政部長(zhǎng)制定有關(guān)“為繁技目的而專門進(jìn)口活牲畜可免稅放行”的規(guī)章，財(cái)政部長(zhǎng)在所制定的一項(xiàng)規(guī)章，規(guī)定，有關(guān)政府官員在同意免稅放行之前，“必須確信這種牲畜是優(yōu)質(zhì)品種，可以用來改變美國(guó)畜種。法院以該項(xiàng)規(guī)章考慮了不相關(guān)因素(非立法機(jī)關(guān)規(guī)定的日的)而撤銷了該規(guī)章。

4.同等情況:別對(duì)待或不同情況同等對(duì)待。

三、對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查的方式

(一)原告資格的確定

筆者認(rèn)為原告必須是抽象行政行為的和對(duì)人。一般而言，侮一項(xiàng)抽象行政行為都是針對(duì)一定范圍的人作出的，只有可能受到該抽象行政行為影響的人才是抽象行政行為的相對(duì)人。因此，在確定起訴條件討，不能隨意擴(kuò)大抽象行政行為相對(duì)人的范圍，而應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格以該抽象行政行為直接作用的對(duì)象為相對(duì)人的范圍。

(二)建立行政公訴制度

建立行政公訴制度，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉及抽象行政行為的部分行政案件提起公訴的權(quán)力?，F(xiàn)行體制下，檢察院只能對(duì)刑事案件提起公訴，對(duì)于民事、行政訴訟，法律只規(guī)定了檢察院的監(jiān)督檢察權(quán)，而不享有起訴權(quán)。這固然是尊重當(dāng)事人意思白治的體現(xiàn)，在民事訴訟，如此規(guī)定也無可厚非，但在涉及抽象行政行為的行政案件中，因其波及面廣，損害大，單純?cè)O(shè)立相對(duì)人自訴制度，不足以同行政機(jī)關(guān)相抗衡;此外，對(duì)違法抽象行政行為使相對(duì)人受益的情況，由于受害的是國(guó)家、社會(huì)利益，缺少具體的訴訟發(fā)動(dòng)者，而讓受益人對(duì)該抽象行政行為提起訴訟，既不現(xiàn)實(shí)也是不可能的。所以迫切需要一個(gè)能與行政機(jī)關(guān)相對(duì)抗的組織對(duì)違法行政行為提起訴訟，保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益和國(guó)家、社會(huì)公共利益，而擔(dān)負(fù)公訴和法律監(jiān)督職責(zé)的檢察機(jī)關(guān)是最佳選擇。筆者建議，一般情況下，由行政相對(duì)人就違法抽象行政行為提起白訴，但遇有特殊情況，則允許檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)或相對(duì)人申請(qǐng)?zhí)崞鸸V。這些特殊情況包括:(1)涉及面廣，影響特別重大的違法抽象行政行為案件;(2)重大涉外、涉及港澳臺(tái)的違法抽象行政行為案件;(3)違法抽象行政行為危害國(guó)家、社會(huì)公共利益的;(4)相對(duì)人因客觀原因無法提起訴訟的;(5)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為需要由本機(jī)關(guān)提起公訴的。當(dāng)然，究竟影響特別重大、客觀原因等指什么，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為需要提起公訴的情況有哪些，還需要有權(quán)司法解釋對(duì)其進(jìn)行具體界定，如涉及商業(yè)秘密、國(guó)家機(jī)密等。

(三)起訴條件的確定

由于抽象行政行為的特殊性，它不一定要通過具體行政行為而生效，也不似違法具體行政行為一經(jīng)作出即對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性損害。抽象行政行為實(shí)施后，便產(chǎn)生了損害相對(duì)人合法權(quán)益和國(guó)家、社會(huì)公共利益的可能。這種可能的發(fā)生是潛在的，可預(yù)計(jì)到的。因此，只要行政相對(duì)人或檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為抽象行政行為可能對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益和國(guó)家、社會(huì)利益構(gòu)成威脅，便可以向人民法院提起司法救濟(jì)。另外，對(duì)“合法權(quán)益”的判定應(yīng)不拘泥于現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的“人身權(quán)”和“財(cái)產(chǎn)權(quán)”，而應(yīng)擴(kuò)展至憲法所賦予的公民的所有基本權(quán)利(某些特殊權(quán)利除外)，如受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、選舉權(quán)、宗教信仰自由等等，這也和行政復(fù)議法的復(fù)議對(duì)象相一致。

同時(shí)，為了給行政機(jī)關(guān)自身糾正違法或不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨榈臋C(jī)會(huì)，減輕法院的訴訟壓力，防止濫訴現(xiàn)象的發(fā)生，可以增加一個(gè)相對(duì)人或檢察機(jī)關(guān)向?qū)嵤┏橄笮姓袨榈纳弦患?jí)人民政府、主管部門提起復(fù)議或向同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提起申訴，請(qǐng)求改變或撤銷抽象行政行為的前置程序。

(四)直接審查與間接審查相結(jié)合

關(guān)于法院對(duì)抽象行政行為的審查方式，根據(jù)各國(guó)情況不同而不同。在美國(guó)，行政立法主要表現(xiàn)為“規(guī)章”，對(duì)規(guī)章的監(jiān)督主要來自法院的司法審查。法院對(duì)規(guī)章進(jìn)行司法審查的一個(gè)重要方面即審查規(guī)章是否符合憲法、法律，是否存在違反憲法和法律規(guī)定的權(quán)力以及法定程序的情況。在1946年美國(guó)聯(lián)邦行政程序法頒布以后，當(dāng)事人因自己的權(quán)益遭受規(guī)章的侵犯，可以通過兩種途徑請(qǐng)求法院對(duì)規(guī)章進(jìn)行司法審查:首先，在規(guī)章已經(jīng)頒布，但尚未正式實(shí)施或尚未造成相對(duì)方實(shí)際損害之前，相對(duì)方認(rèn)為相應(yīng)規(guī)章越權(quán)、違法將導(dǎo)致其權(quán)益重大損害時(shí)，可請(qǐng)求法院禁止令。但是根據(jù)司法審查“時(shí)機(jī)成熟原則”，相對(duì)方提出的可能損害必須是重大和緊急的，否則不能申請(qǐng)對(duì)規(guī)章進(jìn)行司法審查。其次，當(dāng)規(guī)章已經(jīng)頒布實(shí)施且已經(jīng)實(shí)際造成了相對(duì)方的損害時(shí)，相對(duì)方可請(qǐng)求法院對(duì)規(guī)章進(jìn)行審查，宣布被指控的規(guī)章無效和撤銷該規(guī)章。而在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，行政法院對(duì)行政命令(抽象行為)的審查，并非直接進(jìn)行，當(dāng)事人或者利害關(guān)系人必須等到該行政命令具體地適用于行政處分或其他行政行為后，方得以該行政處分或其他行政行為為標(biāo)的，提起行政爭(zhēng)議，主張?jiān)撔姓幏只蚱渌姓袨樗罁?jù)的行政命令違法?？梢娕_(tái)灣法院對(duì)抽象行政行為的審查必須附著于具體行政行為之上。

筆者認(rèn)為鑒于我國(guó)目前抽象行政行為范圍廣、違法率高的實(shí)際情況，加之具體與抽象行為的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)不明確，抽象行政行為可以以作為也可以以不作為方式出現(xiàn)等因素，應(yīng)當(dāng)允許相對(duì)人直接對(duì)抽象行政行為提起行政訴訟，而不宜采取必須附著的方法。當(dāng)然，如果法院在受理由具體行政行為所引起的訴訟時(shí)，也可以應(yīng)當(dāng)事人的請(qǐng)求對(duì)相關(guān)的抽象行政行為進(jìn)行審查。

(五)管轄級(jí)別的確定

人民法院在受理此類案件時(shí)，僅限于對(duì)所轄范圍內(nèi)的同級(jí)或下級(jí)行政機(jī)關(guān)所作的抽象行政行為進(jìn)行審查，不得對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)或不屬于本轄區(qū)范圍的其他行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為進(jìn)行審查，并規(guī)定一審由中級(jí)或高級(jí)人民法院管轄，確立高級(jí)別管轄原則，以保證司法審查的權(quán)威性，從而公正裁判。具體而言，對(duì)于部門規(guī)章和省、自治區(qū)、直轄市人民政府所作的地方性政府規(guī)章，由行政機(jī)關(guān)所在地的高級(jí)人民法院作為第一審進(jìn)行司法審查;對(duì)于省、自治區(qū)的人民政府所在地和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府所作的地方政府規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性文件，由政府所在地的中級(jí)人民法院作為第一審進(jìn)行司法審查。根據(jù)以上建議，如果受案法院有權(quán)對(duì)起訴方提出審查要求的抽象行政行為進(jìn)行審查，則直接處理;如果無權(quán)，則報(bào)上級(jí)有權(quán)審查的法院審查。

四、對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查的處理結(jié)果

法院對(duì)抽象行政行為的審查，通常有兩種審查結(jié)果:第一，抽象行政行為事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，適用法律正確，程序合法的;第二，抽象行政行為違法，如超越權(quán)限、違背法定目的或內(nèi)容、程序違法等。對(duì)于前一種審查結(jié)果，法院態(tài)度較為明確，就是予以維持;但是對(duì)于后一種情況，從司法審查的實(shí)質(zhì)功效來看，是為了促進(jìn)和保障行政主體依法行使職權(quán)，防止其違法、越權(quán)、不作為和濫用權(quán)力，它是合法權(quán)益受到侵害的最后的救濟(jì)途徑，因此法院通過審查認(rèn)為抽象行政行為違法的，毫無疑問應(yīng)有權(quán)予以撤銷或宣布無效。而此種情況下法院是否有權(quán)予以變更則涉及司法變更權(quán)的問題，對(duì)此學(xué)者之間有不同的看法。

3.考慮了不相關(guān)因素或者不考慮相關(guān)因素。美國(guó)曾有這樣一個(gè)案例:法律授權(quán)財(cái)政部長(zhǎng)制定有關(guān)“為繁技目的而專門進(jìn)口活牲畜可免稅放行”的規(guī)章，財(cái)政部長(zhǎng)在所制定的一項(xiàng)規(guī)章，規(guī)定，有關(guān)政府官員在同意免稅放行之前，“必須確信這種牲畜是優(yōu)質(zhì)品種，可以用來改變美國(guó)畜種。法院以該項(xiàng)規(guī)章考慮了不相關(guān)因素(非立法機(jī)關(guān)規(guī)定的日的)而撤銷了該規(guī)章。

4.同等情況:別對(duì)待或不同情況同等對(duì)待。

三、對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查的方式

(一)原告資格的確定

筆者認(rèn)為原告必須是抽象行政行為的和對(duì)人。一般而言，侮一項(xiàng)抽象行政行為都是針對(duì)一定范圍的人作出的，只有可能受到該抽象行政行為影響的人才是抽象行政行為的相對(duì)人。因此，在確定起訴條件討，不能隨意擴(kuò)大抽象行政行為相對(duì)人的范圍，而應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格以該抽象行政行為直接作用的對(duì)象為相對(duì)人的范圍。

(二)建立行政公訴制度

建立行政公訴制度，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉及抽象行政行為的部分行政案件提起公訴的權(quán)力?，F(xiàn)行體制下，檢察院只能對(duì)刑事案件提起公訴，對(duì)于民事、行政訴訟，法律只規(guī)定了檢察院的監(jiān)督檢察權(quán)，而不享有起訴權(quán)。這固然是尊重當(dāng)事人意思白治的體現(xiàn)，在民事訴訟，如此規(guī)定也無可厚非，但在涉及抽象行政行為的行政案件中，因其波及面廣，損害大，單純?cè)O(shè)立相對(duì)人自訴制度，不足以同行政機(jī)關(guān)相抗衡;此外，對(duì)違法抽象行政行為使相對(duì)人受益的情況，由于受害的是國(guó)家、社會(huì)利益，缺少具體的訴訟發(fā)動(dòng)者，而讓受益人對(duì)該抽象行政行為提起訴訟，既不現(xiàn)實(shí)也是不可能的。所以迫切需要一個(gè)能與行政機(jī)關(guān)相對(duì)抗的組織對(duì)違法行政行為提起訴訟，保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益和國(guó)家、社會(huì)公共利益，而擔(dān)負(fù)公訴和法律監(jiān)督職責(zé)的檢察機(jī)關(guān)是最佳選擇。筆者建議，一般情況下，由行政相對(duì)人就違法抽象行政行為提起白訴，但遇有特殊情況，則允許檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)或相對(duì)人申請(qǐng)?zhí)崞鸸V。這些特殊情況包括:(1)涉及面廣，影響特別重大的違法抽象行政行為案件;(2)重大涉外、涉及港澳臺(tái)的違法抽象行政行為案件;(3)違法抽象行政行為危害國(guó)家、社會(huì)公共利益的;(4)相對(duì)人因客觀原因無法提起訴訟的;(5)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為需要由本機(jī)關(guān)提起公訴的。當(dāng)然，究竟影響特別重大、客觀原因等指什么，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為需要提起公訴的情況有哪些，還需要有權(quán)司法解釋對(duì)其進(jìn)行具體界定，如涉及商業(yè)秘密、國(guó)家機(jī)密等。

(三)起訴條件的確定

由于抽象行政行為的特殊性，它不一定要通過具體行政行為而生效，也不似違法具體行政行為一經(jīng)作出即對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性損害。抽象行政行為實(shí)施后，便產(chǎn)生了損害相對(duì)人合法權(quán)益和國(guó)家、社會(huì)公共利益的可能。這種可能的發(fā)生是潛在的，可預(yù)計(jì)到的。因此，只要行政相對(duì)人或檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為抽象行政行為可能對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益和國(guó)家、社會(huì)利益構(gòu)成威脅，便可以向人民法院提起司法救濟(jì)。另外，對(duì)“合法權(quán)益”的判定應(yīng)不拘泥于現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的“人身權(quán)”和“財(cái)產(chǎn)權(quán)”，而應(yīng)擴(kuò)展至憲法所賦予的公民的所有基本權(quán)利(某些特殊權(quán)利除外)，如受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、選舉權(quán)、宗教信仰自由等等，這也和行政復(fù)議法的復(fù)議對(duì)象相一致。

同時(shí)，為了給行政機(jī)關(guān)自身糾正違法或不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨榈臋C(jī)會(huì)，減輕法院的訴訟壓力，防止濫訴現(xiàn)象的發(fā)生，可以增加一個(gè)相對(duì)人或檢察機(jī)關(guān)向?qū)嵤┏橄笮姓袨榈纳弦患?jí)人民政府、主管部門提起復(fù)議或向同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提起申訴，請(qǐng)求改變或撤銷抽象行政行為的前置程序。

(四)直接審查與間接審查相結(jié)合

關(guān)于法院對(duì)抽象行政行為的審查方式，根據(jù)各國(guó)情況不同而不同。在美國(guó)，行政立法主要表現(xiàn)為“規(guī)章”，對(duì)規(guī)章的監(jiān)督主要來自法院的司法審查。法院對(duì)規(guī)章進(jìn)行司法審查的一個(gè)重要方面即審查規(guī)章是否符合憲法、法律，是否存在違反憲法和法律規(guī)定的權(quán)力以及法定程序的情況。在1946年美國(guó)聯(lián)邦行政程序法頒布以后，當(dāng)事人因自己的權(quán)益遭受規(guī)章的侵犯，可以通過兩種途徑請(qǐng)求法院對(duì)規(guī)章進(jìn)行司法審查:首先，在規(guī)章已經(jīng)頒布，但尚未正式實(shí)施或尚未造成相對(duì)方實(shí)際損害之前，相對(duì)方認(rèn)為相應(yīng)規(guī)章越權(quán)、違法將導(dǎo)致其權(quán)益重大損害時(shí)，可請(qǐng)求法院禁止令。但是根據(jù)司法審查“時(shí)機(jī)成熟原則”，相對(duì)方提出的可能損害必須是重大和緊急的，否則不能申請(qǐng)對(duì)規(guī)章進(jìn)行司法審查。其次，當(dāng)規(guī)章已經(jīng)頒布實(shí)施且已經(jīng)實(shí)際造成了相對(duì)方的損害時(shí)，相對(duì)方可請(qǐng)求法院對(duì)規(guī)章進(jìn)行審查，宣布被指控的規(guī)章無效和撤銷該規(guī)章。而在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，行政法院對(duì)行政命令(抽象行為)的審查，并非直接進(jìn)行，當(dāng)事人或者利害關(guān)系人必須等到該行政命令具體地適用于行政處分或其他行政行為后，方得以該行政處分或其他行政行為為標(biāo)的，提起行政爭(zhēng)議，主張?jiān)撔姓幏只蚱渌姓袨樗罁?jù)的行政命令違法?？梢娕_(tái)灣法院對(duì)抽象行政行為的審查必須附著于具體行政行為之上。

筆者認(rèn)為鑒于我國(guó)目前抽象行政行為范圍廣、違法率高的實(shí)際情況，加之具體與抽象行為的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)不明確，抽象行政行為可以以作為也可以以不作為方式出現(xiàn)等因素，應(yīng)當(dāng)允許相對(duì)人直接對(duì)抽象行政行為提起行政訴訟，而不宜采取必須附著的方法。當(dāng)然，如果法院在受理由具體行政行為所引起的訴訟時(shí)，也可以應(yīng)當(dāng)事人的請(qǐng)求對(duì)相關(guān)的抽象行政行為進(jìn)行審查。

(五)管轄級(jí)別的確定

人民法院在受理此類案件時(shí)，僅限于對(duì)所轄范圍內(nèi)的同級(jí)或下級(jí)行政機(jī)關(guān)所作的抽象行政行為進(jìn)行審查，不得對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)或不屬于本轄區(qū)范圍的其他行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為進(jìn)行審查，并規(guī)定一審由中級(jí)或高級(jí)人民法院管轄，確立高級(jí)別管轄原則，以保證司法審查的權(quán)威性，從而公正裁判。具體而言，對(duì)于部門規(guī)章和省、自治區(qū)、直轄市人民政府所作的地方性政府規(guī)章，由行政機(jī)關(guān)所在地的高級(jí)人民法院作為第一審進(jìn)行司法審查;對(duì)于省、自治區(qū)的人民政府所在地和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府所作的地方政府規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性文件，由政府所在地的中級(jí)人民法院作為第一審進(jìn)行司法審查。根據(jù)以上建議，如果受案法院有權(quán)對(duì)起訴方提出審查要求的抽象行政行為進(jìn)行審查，則直接處理;如果無權(quán)，則報(bào)上級(jí)有權(quán)審查的法院審查。

四、對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查的處理結(jié)果

法院對(duì)抽象行政行為的審查，通常有兩種審查結(jié)果:第一，抽象行政行為事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，適用法律正確，程序合法的;第二，抽象行政行為違法，如超越權(quán)限、違背法定目的或內(nèi)容、程序違法等。對(duì)于前一種審查結(jié)果，法院態(tài)度較為明確，就是予以維持;但是對(duì)于后一種情況，從司法審查的實(shí)質(zhì)功效來看，是為了促進(jìn)和保障行政主體依法行使職權(quán)，防止其違法、越權(quán)、不作為和濫用權(quán)力，它是合法權(quán)益受到侵害的最后的救濟(jì)途徑，因此法院通過審查認(rèn)為抽象行政行為違法的，毫無疑問應(yīng)有權(quán)予以撤銷或宣布無效。而此種情況下法院是否有權(quán)予以變更則涉及司法變更權(quán)的問題，對(duì)此學(xué)者之間有不同的看法。