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【摘要】民族地區(qū)蘊(yùn)涵著豐富的物產(chǎn)和資源，但由于種種因素，并未發(fā)揮出優(yōu)勢(shì)。相反，由于環(huán)境保護(hù)工作薄弱，法律制度的不完善，生態(tài)環(huán)境惡化十分嚴(yán)重。民族地區(qū)水資源匱乏、土地荒漠化嚴(yán)重、草原生態(tài)惡化和污染嚴(yán)重西部民族地區(qū)由于相對(duì)貧困、人口的增長(zhǎng)以及自然資源的產(chǎn)權(quán)不清等是造成西部生態(tài)環(huán)境不好的重要原因，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的和諧發(fā)展，文章從立法、司法與守法等方面探討了民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展環(huán)境保護(hù)法律制度的有關(guān)問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的建議，力圖通過(guò)完善民族地區(qū)的環(huán)境保護(hù)法律制度，從法律方面保障民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】民族地區(qū)環(huán)境問(wèn)題法律保障

【作者簡(jiǎn)介】：×××姓名，×××單位，主要研究方向?yàn)椤痢痢痢?/p>

一、民族地區(qū)環(huán)境概況

根據(jù)中央民委的統(tǒng)計(jì)資料，中國(guó)現(xiàn)有少數(shù)民族55個(gè)，主要分布在祖國(guó)中西部自然條件差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的地區(qū)，西部擁有豐富的物產(chǎn)，煤炭，水利，石油、風(fēng)力、太陽(yáng)能、地?zé)岬荣Y源大多居全國(guó)首位。雖然西部擁有各種優(yōu)勢(shì)，但是由于種種因素的制約，這些優(yōu)勢(shì)并沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。雖然生態(tài)系統(tǒng)豐富多樣,但生態(tài)環(huán)境十分脆弱的地區(qū)。由于大部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化相對(duì)落后,環(huán)境保護(hù)工作薄弱,社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)環(huán)境造成的破壞性影響十分嚴(yán)重,生態(tài)惡化現(xiàn)象日益突出。充分發(fā)揮我國(guó)民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性,加強(qiáng)民族自治地方的環(huán)境法制建設(shè),依法保護(hù)生態(tài)環(huán)境,是解決民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化問(wèn)題的根本措施。

民族地區(qū)大開(kāi)發(fā)面臨生態(tài)環(huán)境惡化的現(xiàn)實(shí)不容忽視。民族地區(qū)在人口和經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的雙重壓力下,相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)在資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中忽視環(huán)境保護(hù),治理速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上破壞速度的問(wèn)題十分嚴(yán)重,以致于良好的生態(tài)環(huán)境日趨退化。譬如,土地沙漠化速度加快、森林資源銳減、水土流失嚴(yán)重等。例如：1995年就因環(huán)境污染和生態(tài)破壞,對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)造成的損失達(dá)到18175億元,占當(dāng)年GNP值的3127%。損失主要由三部分組成:大氣污染造成的經(jīng)濟(jì)損失、水污染造成的經(jīng)濟(jì)損失、固體廢棄物和其他污染物造成的經(jīng)濟(jì)損失。在這里,“發(fā)展第一、發(fā)展至上”的觀念是環(huán)境問(wèn)題日趨嚴(yán)重的根源。西部民族地區(qū)是我國(guó)主要江河如長(zhǎng)江、黃河,以及珠江最大支流西江等河流的發(fā)源地,為我國(guó)重要的生態(tài)屏障和水源保護(hù)要地。其生態(tài)環(huán)境狀況維系著國(guó)家生存環(huán)境安全,一旦受到破壞,短時(shí)期是難以恢復(fù)的。它不僅嚴(yán)重影響中西部民族地區(qū)的生存環(huán)境,而且會(huì)危及東部及中部的經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。所以,環(huán)境問(wèn)題不是局部的、孤立的,而是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著密切關(guān)系的全局性問(wèn)題。

二、民族地區(qū)現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法律資源

1、全國(guó)性的有關(guān)少數(shù)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展方面的法律、法規(guī)

首先，自然環(huán)境保護(hù)方面的法律、法規(guī)。

一是《中華人民共和國(guó)憲法》有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。憲法第26條“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防污染和其它公害”，確立了國(guó)家環(huán)境保護(hù)立法的總方針。

二是1989年12月頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，是我國(guó)環(huán)境保護(hù)方面的綜合性基本法律。

三是環(huán)境保護(hù)的單行法規(guī)有《城市規(guī)劃法》、《村鎮(zhèn)規(guī)劃原則（試行）》和《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》等。

四是污染防治方面的法律、法規(guī)有：1982年9月頒布的《中華人民共和國(guó)大氣防治法》、1984年5月頒布的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》、1982年8月頒布的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》、1989年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治條例》、《固體廢棄物管理法》等。這些有關(guān)污染防治方面的法律、法規(guī)，內(nèi)容涉及空氣、陸地以及水、土地等方面，對(duì)于保護(hù)少數(shù)民族地區(qū)的脆弱的生態(tài)環(huán)境具有十分重要的作用。

五是自然資源保護(hù)方面的法律、法規(guī)有：1988年8月頒布的《中華人民共和國(guó)水法》、1984年9月頒布的《中華人民共和國(guó)森林法》、1985年6月頒布的《中華人民共和國(guó)草原法》、1985年6月頒布的《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》、1986年3月頒布的《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》和1988年11月頒布的《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》等。我國(guó)自然資源分布集中在少數(shù)民族地區(qū)，優(yōu)質(zhì)的自然資源也是少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)主要優(yōu)勢(shì)，但這些資源大多是不可再生的，即便是再生資源，一旦濫用也會(huì)造成嚴(yán)重的后果。

2、民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展的法規(guī)

少數(shù)民族地區(qū)有著豐富的地方性自治法律性條例，為可持續(xù)發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)。1984年六屆人大二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》以后，中國(guó)民族區(qū)域自治制度得到了較大的發(fā)展。截止1997年底，全國(guó)有123個(gè)民族自治區(qū)地方自治條例已批準(zhǔn)生效，共188個(gè)單行條例、62個(gè)變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定獲得通過(guò)。這些自治條例和單行條例有很多是與少數(shù)民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)。如《貴州省黔西南州布依族苗族自治州執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)森林法〉變通規(guī)定》、《貴州省黔東南布衣族苗族自治州執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)森林法〉變通規(guī)定》、《貴州省道遵仡佬苗族自治縣水資源保護(hù)條例》、《貴州省黔南布衣族苗族自治州城市水污染防治條例》、《貴州省紫云苗族布衣族自治縣格凸河穿洞風(fēng)景區(qū)管理?xiàng)l例》、《貴州省威寧彝族回族苗族自治縣草海保護(hù)條例》、《貴州省沿河土家族自治縣烏江沿岸生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》、《貴州省務(wù)川仡佬族自治縣城鎮(zhèn)環(huán)境管理?xiàng)l例》、《貴州省印江土家族苗族自治縣非耕地開(kāi)發(fā)管理?xiàng)l例》、《貴州省黔南布衣族苗族自治州荔波樟江風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》、《貴州省黔南布衣族苗族自治州天然林保護(hù)條例》、《貴州省關(guān)嶺布衣族苗族自治縣封山育林條例》、《貴州省關(guān)嶺布衣族苗族自治縣古生物化石資源保護(hù)條例》、《貴州省鎮(zhèn)寧布衣族苗族自治縣水資源管理?xiàng)l例》等。

3、民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展的習(xí)慣及習(xí)慣法

民族在長(zhǎng)期與自然的對(duì)話(huà)過(guò)程中，形成了一些人與自然和諧相處的樸素觀念，形成和制訂了一系列關(guān)于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的習(xí)慣和規(guī)約，這些習(xí)慣于和規(guī)約對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)平衡及可持續(xù)發(fā)展起著積極有效的作用。因此，在不違背社會(huì)主義法治統(tǒng)一原則的基礎(chǔ)上，可以借鑒這些法治的本土資源。如貴州省黔東南州苗族禁打到家里做窩的燕子，燕子到家里做窩是一種吉利。這種世代相傳的習(xí)慣和禁忌很好地保護(hù)了這種益鳥(niǎo)，其效果不亞于《野生動(dòng)物保護(hù)法》的作用。

二、民族地區(qū)環(huán)境法律存在的問(wèn)題

1、少數(shù)民族地區(qū)立法工作相對(duì)滯后，遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要

現(xiàn)行民族法律體系是在計(jì)劃體制指導(dǎo)下制定的，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。少數(shù)民族地區(qū)由于立法技術(shù)、民族法學(xué)研究的相對(duì)落后，且少數(shù)民族地區(qū)人員素質(zhì)相對(duì)偏低，導(dǎo)致少數(shù)民族地區(qū)民族法制跟不上當(dāng)前社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。西部少數(shù)民族地區(qū)開(kāi)發(fā)是可持續(xù)性開(kāi)發(fā)，應(yīng)力避破壞生態(tài)環(huán)境的掠奪式開(kāi)發(fā)，它要求盡快建立健全與之相應(yīng)的法律體系。

2、保護(hù)生態(tài)環(huán)境觀念的缺乏

民族地區(qū)大都地處偏遠(yuǎn),交通不便,經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、社會(huì)和文化教育相對(duì)落后是很多民族地區(qū)的共同特征,有的地區(qū)至今還保留著刀耕火種的原始耕作方式和落后的生活習(xí)慣。許多農(nóng)民對(duì)保護(hù)環(huán)境的意義幾乎一無(wú)所知,往往不自覺(jué)地破壞了生態(tài)環(huán)境。即使是在經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展比較快的地區(qū),對(duì)生態(tài)環(huán)境、人口增長(zhǎng)、資源開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間必須協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性也往往缺乏深刻的認(rèn)識(shí)。

3、環(huán)境管理體制立法體系不完善

首先，環(huán)境管理體制立法體系不完整。在中央沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的“環(huán)境管理機(jī)構(gòu)組織法”，在地方?jīng)]有專(zhuān)門(mén)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)設(shè)置法規(guī)和規(guī)章。有關(guān)環(huán)境管理體制機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)分工的規(guī)定散見(jiàn)于各有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度中，甚至主要以黨委或政府的紅頭文件下達(dá)。由于沒(méi)有法律的專(zhuān)門(mén)明確的規(guī)定，所以環(huán)境管理機(jī)構(gòu)經(jīng)常處于變動(dòng)之中，而且各地方也很不統(tǒng)一。其次，各種立法規(guī)定之間缺乏相互協(xié)調(diào)和配合。完善的環(huán)境管理體制立法，應(yīng)是法律、法規(guī)、規(guī)章以及不同方面的立法之間相互銜接、協(xié)調(diào)和配合。法律的規(guī)定可以比較綜合和概括，行政法規(guī)比較具體，而規(guī)章的規(guī)定只規(guī)定具體實(shí)施辦法。但現(xiàn)有的立法，有時(shí)法律的規(guī)定特別具體，而規(guī)章的規(guī)定反而較抽象。最后，規(guī)范性文件經(jīng)常替代正式的立法。環(huán)境管理體制的立法作為環(huán)境保護(hù)立法的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)具有嚴(yán)肅性和相對(duì)的穩(wěn)定性。反映在立法形式上，應(yīng)當(dāng)是讓具有較高位階通過(guò)嚴(yán)格的立法程序制定的法律和行政法規(guī)占據(jù)主導(dǎo)地位。但我國(guó)關(guān)于環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)，往往通過(guò)紅頭文件的形式確定。有時(shí)經(jīng)某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人簽字就可成立一個(gè)機(jī)構(gòu)，或者將某一職權(quán)歸某一部門(mén)。這樣往往造成規(guī)范性文件與法律規(guī)定相沖突。

4、一些地區(qū)不能正確處理脫貧與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系

我國(guó)民族地區(qū)的貧困問(wèn)題比較突出。在全國(guó)592個(gè)貧困縣中,少數(shù)民族居住的縣就有259個(gè),占全國(guó)貧困縣總數(shù)的44%。這些少數(shù)民族地區(qū)的貧困是與不良的生態(tài)環(huán)境相伴而生的。生態(tài)環(huán)境惡劣、自然資源貧乏,使生產(chǎn)和生活資料不能滿(mǎn)足人們的需要。反過(guò)來(lái),由于貧困,人們?yōu)闈M(mǎn)足對(duì)資源的需要而過(guò)度地、甚至是無(wú)節(jié)制地利用森林、草地等自然資源,造成資源的枯竭和生態(tài)環(huán)境的退化,從而導(dǎo)致人們生活水平的進(jìn)一步下降。同時(shí),由于一些地區(qū)人口迅速增長(zhǎng),超出了環(huán)境承載能力,使有限的資源面臨更大的壓力,生態(tài)環(huán)境惡化的狀況日益加劇。而當(dāng)?shù)卣陬I(lǐng)導(dǎo)人民脫貧致富中,又沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到如果不從根本上改變生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì),就不能徹底擺脫貧困。

5、環(huán)境管理體制立法內(nèi)容存在交叉和矛盾

首先，環(huán)境管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的重復(fù)。例如，在自然保護(hù)方面，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局設(shè)置專(zhuān)門(mén)的自然保護(hù)司，而國(guó)家林業(yè)局也設(shè)置了野生動(dòng)植物保護(hù)司。其實(shí)，野生動(dòng)植物的保護(hù)，僅是自然保護(hù)的一個(gè)方面。其次，統(tǒng)一監(jiān)管部門(mén)與分管部門(mén)的關(guān)系不明晰。我國(guó)的每一部有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)和規(guī)章中幾乎都有管理體制的規(guī)定而最基本的管理規(guī)定模式就是“某某行政主管部門(mén)對(duì)某一事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理”，“某某……部門(mén)結(jié)合各自的職責(zé)對(duì)某某事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督管理”。到底如何“統(tǒng)一”？沒(méi)有作出規(guī)定。這就使得統(tǒng)管部門(mén)想統(tǒng)統(tǒng)不起來(lái)，得不到有關(guān)部門(mén)的有效配合。而分管部門(mén)總感覺(jué)自己是處于配角的地位，進(jìn)行監(jiān)督管理也是為統(tǒng)管部門(mén)做嫁衣裳，有了成績(jī)盡是統(tǒng)管部門(mén)的，因而缺乏管理的積極性。最后，不同部門(mén)、級(jí)別和層次的立法規(guī)定相矛盾。法律有效執(zhí)行的一個(gè)重要因素在于不同部門(mén)、級(jí)別和層次立法對(duì)同一管理對(duì)象的規(guī)定應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)和一致。特別是關(guān)于管理機(jī)構(gòu)的規(guī)定，如果授權(quán)不一，互相矛盾，就會(huì)影響法律的權(quán)威，也影響法律的執(zhí)行和遵守。如《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，開(kāi)采礦產(chǎn)資源由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)頒發(fā)許可證，同時(shí)國(guó)務(wù)院頒發(fā)的行政法規(guī)也明確地下水（包括礦泉水和地?zé)崴?，都屬于礦產(chǎn)資源。而《水法》規(guī)定，抽取地下水應(yīng)當(dāng)向水行政主管部門(mén)申請(qǐng)取水證。那么，僅從地下取水，就要申請(qǐng)兩個(gè)許可證。而且按照規(guī)定，既要繳納礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，又要繳納水資源費(fèi)。

6、民族地區(qū)的習(xí)慣與現(xiàn)行法的沖突

民族地區(qū)許多有益于可持續(xù)發(fā)展的法律性文化習(xí)俗和傳統(tǒng)。但是這些文化習(xí)俗和傳統(tǒng)多是建立在人們對(duì)自然環(huán)境認(rèn)識(shí)不足的基礎(chǔ)上的，它里面有著一些樸素的生態(tài)意識(shí)，但也有著濃厚的封建迷信和宗教色彩，與現(xiàn)代可持續(xù)發(fā)展思想不完全一致。在西部開(kāi)發(fā)中，現(xiàn)行法律與習(xí)慣法的并存必須帶來(lái)一些沖突，對(duì)于西部少數(shù)民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展有著不可忽視的消極作用。

三、完善民族地區(qū)環(huán)境保護(hù)法律的建議

針對(duì)目前民族地區(qū)所存在的各種環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，如何從法律角度對(duì)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，這是個(gè)不能回避的問(wèn)題。在人類(lèi)發(fā)展的歷史上，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)曾罔顧周?chē)h(huán)境而為招致慘痛的教訓(xùn)。隨著環(huán)境法的發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展原則已成為眾多國(guó)家公認(rèn)的基本原則。我國(guó)早在1983年年底召開(kāi)的第二次全國(guó)環(huán)保會(huì)議就制定了“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)要同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益；環(huán)境效益的統(tǒng)一?！钡膽?zhàn)略方針。我國(guó)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，也必然面對(duì)與環(huán)境保護(hù)工作協(xié)調(diào)統(tǒng)一的問(wèn)題。有了西方發(fā)達(dá)國(guó)家的前車(chē)之鑒，我國(guó)一向都不主張走“先污染后治理”的老路，反對(duì)以犧牲環(huán)境資源為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。在當(dāng)前的西部大開(kāi)發(fā)活動(dòng)中,我們也應(yīng)注意吸取以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),避免以犧牲環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,避免只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展,忽略環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)象再次發(fā)生,切實(shí)保護(hù)和改善人類(lèi)賴(lài)以生存的物質(zhì)源——環(huán)境和資源,從而實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

1、建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與制度

由于環(huán)境污染或破壞造成的權(quán)益侵害現(xiàn)象往往具有潛在性、累加性、滯后性和公害性，因而確有預(yù)測(cè)環(huán)境影響和防范相應(yīng)損害的必要。為此，各國(guó)均通過(guò)立法確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，并將公眾參與作為執(zhí)行該項(xiàng)制度中的重要一環(huán)。其主要目的在于通過(guò)廣泛聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)和要求，使政府在對(duì)污染性設(shè)施的建設(shè)與開(kāi)發(fā)的審查等決策過(guò)程中盡可能兼顧各方利益，特別是能夠充分考慮到生態(tài)環(huán)境利益，盡可能采取有效、可行的措施以減輕和防止環(huán)境侵害。因此，我國(guó)在現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》中應(yīng)增加公眾參與條款，使用其具有約束力。同時(shí)還應(yīng)制定《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》充分肯定事前評(píng)價(jià)的預(yù)防功能，又強(qiáng)調(diào)公眾參與的重要性。只有這樣，我國(guó)環(huán)境評(píng)中的公眾環(huán)評(píng)中的參與才能得到落實(shí)，并作為一項(xiàng)制度予以貫徹執(zhí)行。

2、加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)管理體制立法的研究

要健全和完善環(huán)境保護(hù)管理體制的立法，必須對(duì)如下問(wèn)題開(kāi)展深入的研究。1、環(huán)境保護(hù)管理體制與我國(guó)整個(gè)行政管理體制的關(guān)系；2、我國(guó)環(huán)境保護(hù)管理體制立法的現(xiàn)狀及問(wèn)題；3、國(guó)外環(huán)境保護(hù)管理體制立法的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)及其對(duì)我國(guó)的借鑒作用；4、我國(guó)環(huán)境保護(hù)管理體制立法的最佳形式和模式；5、我國(guó)環(huán)境保護(hù)管理體制立法應(yīng)遵循的原則；6、有關(guān)環(huán)境保護(hù)的各部門(mén)職能分工的原則和標(biāo)準(zhǔn)；7、促使有關(guān)環(huán)境保護(hù)的各部門(mén)相互協(xié)調(diào)與配合并積極履行職責(zé)的途徑和方法等。

3、制定綜合性的環(huán)境保護(hù)管理體制立法

目前我國(guó)有關(guān)環(huán)境保護(hù)管理體制的立法分散在各種法律、法規(guī)、規(guī)章、甚至規(guī)范性文件中，由于不集中，各種立法之間難免出現(xiàn)重復(fù)、交叉和矛盾。為了完善環(huán)境保護(hù)管理體制的立法，應(yīng)當(dāng)制定一部綜合性的環(huán)境保護(hù)管理體制立法，確立環(huán)境保護(hù)管理部門(mén)的地位、機(jī)構(gòu)組成、各部門(mén)承擔(dān)的管理職能以及各部門(mén)間相互協(xié)調(diào)、配合和監(jiān)督的程序等。在這種綜合性立法的基礎(chǔ)上，再由各部門(mén)、各地方將自己的職責(zé)具體化。這樣就形成一個(gè)具有系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)一致的環(huán)境保護(hù)管理體制立法體系。這樣的一個(gè)立法體系是保障法治社會(huì)各行政機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行的必要條件。

4、建立退耕還林與禁伐的良性制度

關(guān)于退耕還林和禁伐的決定。1998年特大洪災(zāi)后，為了保護(hù)森林，提高森林的覆蓋率，政府作出了退耕還林以及天然林禁伐的決定。數(shù)年來(lái)，該決定并沒(méi)有得到有效的執(zhí)行，一些地方在劃定天然林區(qū)域時(shí)受到阻礙，一些地方的天然林還在被砍伐。這就需要我們研究這個(gè)決定沒(méi)有得到有效執(zhí)行的原因。

法律是確立社會(huì)秩序的工具，也是協(xié)調(diào)人們利益的手段，但我們的立法在較大程度上只關(guān)注秩序的形成，而忽視被規(guī)制對(duì)象利益的平衡；只重視社會(huì)公共利益，而輕視被規(guī)制對(duì)象的私人利益；我們的立法者在很大程度上只注重法律的強(qiáng)制性，認(rèn)為既然是法律，就必須被得到遵守并且肯定會(huì)得到遵守，而很少研究法律為何不被遵守。影響法律被遵守的因素很多，但最關(guān)鍵的是該法律是否考慮了被規(guī)制對(duì)象的利益問(wèn)題。具體就退耕還林的決定和禁伐令而言，實(shí)行退耕還林計(jì)劃，將導(dǎo)致3700萬(wàn)人無(wú)地可種，更多人的耕地占有量將減少，從而減少糧食擁有量，如坡度25度以上的陡坡地的退耕還林，將導(dǎo)致四川甘孜州農(nóng)牧民平均每人減收糧食48公斤。為了保護(hù)天然林而實(shí)行的禁伐，將導(dǎo)致天然林所在區(qū)域政府和人民收入大大減少。如在貴州省黔東南地區(qū)，1998年“木頭經(jīng)濟(jì)”為財(cái)政提供1.33億元，1999年提供7639萬(wàn)元，而2000年預(yù)計(jì)要銳減為900萬(wàn)元，因而導(dǎo)致嚴(yán)重的工資拖欠問(wèn)題。所以，禁伐令的實(shí)施將嚴(yán)重影響林區(qū)農(nóng)民的收入及生活和林區(qū)政府的財(cái)政狀況。政府的決定如果無(wú)視此現(xiàn)實(shí)，將導(dǎo)致該決定的低效率實(shí)施，數(shù)年來(lái)的現(xiàn)實(shí)也正好說(shuō)明了這一點(diǎn)。我們必須看到農(nóng)民也是經(jīng)濟(jì)人，他們是規(guī)范遵循者，當(dāng)他們發(fā)現(xiàn)遵循現(xiàn)有制度會(huì)使他們的狀況比遵循原有制度更差，那么這種制度就不會(huì)被得到普遍的有效遵守。所以，政府應(yīng)該提高對(duì)被涉及利益農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以盡可能地達(dá)到其損失額，重視被規(guī)制對(duì)象利益的平衡、重視被規(guī)制對(duì)象的私人利益。我們的立法應(yīng)該考慮如何使國(guó)民守法，而不僅僅考慮違法以后如何處理；我們的制度應(yīng)該立足于對(duì)不良行為的預(yù)防，而不僅僅是對(duì)行為人的處罰；我們的立法者應(yīng)該對(duì)個(gè)人利益和社會(huì)秩序進(jìn)行協(xié)調(diào)，而不偏廢任何一方；還應(yīng)該對(duì)法律的效率有一個(gè)全盤(pán)的量化的科學(xué)分析，而不能僅僅關(guān)注目前的支出。只有這樣，才會(huì)有高效益、高質(zhì)量的法律出臺(tái)。

5、建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與制度

由于環(huán)境污染或破壞造成的權(quán)益侵害現(xiàn)象往往具有潛在性、累加性、滯后性和公害性，因而確有預(yù)測(cè)環(huán)境影響和防范相應(yīng)損害的必要。為此，各國(guó)均通過(guò)立法確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，并將公眾參與作為執(zhí)行該項(xiàng)制度中的重要一環(huán)。其主要目的在于通過(guò)廣泛聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)和要求，使政府在對(duì)污染性設(shè)施的建設(shè)與開(kāi)發(fā)的審查等決策過(guò)程中盡可能兼顧各方利益，特別是能夠充分考慮到生態(tài)環(huán)境利益，盡可能采取有效、可行的措施以減輕和防止環(huán)境侵害。因此，我國(guó)在現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》中應(yīng)增加公眾參與條款，使用其具有約束力。同時(shí)還應(yīng)制定《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》充分肯定事前評(píng)價(jià)的預(yù)防功能，又強(qiáng)調(diào)公眾參與的重要性。只有這樣，我國(guó)環(huán)境評(píng)中的公眾環(huán)評(píng)中的參與才能得到落實(shí)，并作為一項(xiàng)制度予以貫徹執(zhí)行。（7300字）

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