導(dǎo)語：國(guó)有資產(chǎn)代表人制度研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

「內(nèi)容提要」在公司制作為國(guó)有企業(yè)理想的制度模式選定之后，建立獨(dú)立的國(guó)有資產(chǎn)代表人制度，已成為決定公司規(guī)范運(yùn)作和國(guó)企改革是否成功的重要環(huán)節(jié)。應(yīng)以代表理論為依據(jù)，通過對(duì)國(guó)家與企業(yè)經(jīng)營(yíng)者之間的代表關(guān)系進(jìn)行法理探析，建立國(guó)有資產(chǎn)代表人制度的理論模型，并對(duì)國(guó)有資產(chǎn)代表人的梯次結(jié)構(gòu)和授權(quán)環(huán)節(jié)進(jìn)行分析和設(shè)計(jì)，建立和加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)代表人的監(jiān)督制度。

「關(guān)鍵詞」國(guó)有資產(chǎn)、代表人、二級(jí)結(jié)構(gòu)、監(jiān)督

在我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)中，居于相當(dāng)突出地位的是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，約占80%左右的比例。然而經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的市場(chǎng)運(yùn)作制度一直是困擾我國(guó)理論和實(shí)務(wù)界的難題。我們認(rèn)為，在國(guó)有企業(yè)公司制改革過程中，只有從國(guó)有資產(chǎn)出資人的代表問題入手，建立國(guó)有資產(chǎn)代表人制度，才能解決國(guó)企公司化改制中的源頭性權(quán)利與義務(wù)配置問題。

一、構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)代表人制度的理論依據(jù)

我們認(rèn)為，國(guó)家作為國(guó)有資產(chǎn)所有者及國(guó)有企業(yè)的出資人，它與企業(yè)經(jīng)營(yíng)者之間，是一種委任與代表關(guān)系，這一代表關(guān)系包括以下幾大環(huán)節(jié)，即：（1）從原始真正所有主體→國(guó)家概括性代表主體。國(guó)有資產(chǎn)的真正所有者是我國(guó)全體人民（法律上應(yīng)為全體公民更為準(zhǔn)確），由于全體人民無法直接行使所有權(quán)，故國(guó)家作為權(quán)力共同體概括性地、抽象地代表全體人民行使所有權(quán)，這樣全民所有就轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有。（2）從國(guó)家概括性代表主體→政府統(tǒng)一代表主體。由于國(guó)家作為權(quán)力共同體，本身也不能直接行使所有權(quán)，于是國(guó)家必須通過立法授權(quán)國(guó)務(wù)院或地方政府代表國(guó)家統(tǒng)一行使國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)。（3）從政府統(tǒng)一代表主體→自然人代表主體。即由政府代表主體以再授權(quán)或委派具體的自然人代表，通過自然人代表的意思表示使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的權(quán)能得以落實(shí)。

國(guó)家作為全民所有者的概括性代表，以出資人身份進(jìn)行投資或參股，與企業(yè)之間的關(guān)系是出資人（股東）與公司的關(guān)系。但企業(yè)本身并不與國(guó)家構(gòu)成代表關(guān)系。國(guó)家作為出資人，其出資行為是一種設(shè)立或參與企業(yè)的行為，企業(yè)一旦設(shè)立成功，則依照公司法和其他法律，獲得企業(yè)法人主體資格，依法享有獨(dú)立的民事權(quán)利能力和民事行為能力。其中完整的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)是企業(yè)作為獨(dú)立市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)享有的法定權(quán)利，顯然，對(duì)于這種權(quán)利，我們不能將之理解為企業(yè)在代表或出資人即國(guó)家行使經(jīng)營(yíng)權(quán)，正如我們不能認(rèn)為企業(yè)是某一個(gè)股東的代表一樣，企業(yè)經(jīng)營(yíng)本身不只是代表哪一個(gè)或哪一些股東進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。國(guó)家作為出資人（股東）所享有的權(quán)利不是直接表現(xiàn)于或寄托于所設(shè)立的企業(yè)，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)本身也不體現(xiàn)股東的具體權(quán)利。此時(shí)企業(yè)本身已成為出資人股權(quán)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的請(qǐng)求對(duì)象。因此，目前我國(guó)理論和立法實(shí)踐中盛行的國(guó)家授權(quán)給國(guó)有大型核心企業(yè)，由其代表國(guó)家持股或代表國(guó)家行使出資人權(quán)利，是與國(guó)家作為出資人以及企業(yè)作為獨(dú)立市場(chǎng)主體相互矛盾的。在這里企業(yè)既是國(guó)家出資與權(quán)利請(qǐng)求對(duì)象，又是行使國(guó)家-出資人權(quán)利的股東代表，權(quán)利客體與權(quán)利主體混集一身，勢(shì)必造成國(guó)家與企業(yè)身份的扭曲和關(guān)系的錯(cuò)位。

一般自然人股東之所以能使其股權(quán)到位而不至于虛置，在于股東不企望企業(yè)能代表自己或者把自己的權(quán)利授予企業(yè)，而是通過自己親自或者委托他人代表自己，通過直接行使股權(quán)中的共益權(quán)，以內(nèi)部參與權(quán)或獲得企業(yè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的某一職位，或通過監(jiān)督、建議影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策、管理階層，達(dá)到影響或控制企業(yè)經(jīng)營(yíng)、管理的方向，以期實(shí)現(xiàn)股權(quán)中的自益權(quán)，達(dá)到其出資增值的營(yíng)利目的。同樣，國(guó)家作為出資人，其股東的權(quán)利雖然不便由國(guó)家直接行使，但國(guó)家作為出資人，可通過委托或委任特定自然人為出資人代表來行使股東的權(quán)利，通過特定自然人對(duì)企業(yè)的內(nèi)部參與，以使出資人的權(quán)利具體化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)者之特定的經(jīng)營(yíng)、管理行為。足見，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)，有賴于對(duì)代表國(guó)家行使出資人權(quán)利的具體的自然人代表的委任、派出、監(jiān)管和制衡等相關(guān)制度安排以及具體權(quán)利與義務(wù)的配置。因此，設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)代表人，建立國(guó)有資產(chǎn)代表人制度，理順國(guó)有資產(chǎn)代表人與作為出資人的國(guó)家之間的代表關(guān)系，是決定經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)之市場(chǎng)運(yùn)行效率和安全的源頭性制度環(huán)節(jié)。

所謂國(guó)有資產(chǎn)代表人制度，是指以國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)行使的代表論為理論依據(jù)，把國(guó)有資產(chǎn)出資人、監(jiān)督人具體責(zé)任到人，通過創(chuàng)設(shè)國(guó)有資產(chǎn)出資人代表和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管代表，由其分別行使國(guó)有資產(chǎn)的出資人（股東）和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的相應(yīng)職能，以保證國(guó)有資產(chǎn)出資人主體到位、監(jiān)管有力的新型國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、監(jiān)管制度。創(chuàng)設(shè)國(guó)有資產(chǎn)代表人制度，是國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)性質(zhì)決定的，是法人制度在經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)領(lǐng)域的具體運(yùn)用，符合我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)制度，適合于國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行的現(xiàn)狀。

1.國(guó)有資產(chǎn)代表人制度符合我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的特點(diǎn)。國(guó)有資產(chǎn)所有者的虛擬屬性，使國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)與一般自然人的所有權(quán)不同，不能通過其真正的所有人來行使，從而決定經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)在行使時(shí)具有間接性、抽象性。國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的這種抽象性和間接性，如不明確具體的代表予以具體化，其具體的權(quán)能就無法轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)法律關(guān)系中的權(quán)利享有與義務(wù)承擔(dān)，創(chuàng)設(shè)國(guó)家所有權(quán)的制度目標(biāo)也就會(huì)落空。再者，作為代表人民行使所有權(quán)的國(guó)家，依照法律取得所有者的資格，所有人委托他人代為行使權(quán)利，所有人依法有權(quán)委托代表人行使其經(jīng)營(yíng)權(quán)和監(jiān)管權(quán)，（注：這里所說的經(jīng)營(yíng)權(quán)與我國(guó)特指的全民所有制企業(yè)對(duì)國(guó)家授與其經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)享有的經(jīng)營(yíng)權(quán)不是一回事，前者是指企業(yè)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)企業(yè)的全部權(quán)利的集合。）此乃所有權(quán)人之法定而不容質(zhì)疑的權(quán)利，因此在國(guó)家不便直接行使其所有權(quán)時(shí)，委托特定自然人代表行使其具體權(quán)能是所有權(quán)理論所容許的。

2.國(guó)有資產(chǎn)代表人制度是法人制度在國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)領(lǐng)域的具體運(yùn)用。法人作為依法具有民事權(quán)利能力和民事行為能力并能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的社會(huì)組織，擬制的人格屬性決定其本身不能直接表達(dá)其意思并從事具體的行為。法人的意思表示以及權(quán)利的行使是由法人的機(jī)關(guān)來實(shí)現(xiàn)的[2]（P.29、293），即由自然人組成的與法人的設(shè)立同時(shí)產(chǎn)生的形成法人的意志并指揮法人活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行的。換言之，法人的意思最終必須通過法人機(jī)關(guān)的特定的自然人來行使。但法人機(jī)關(guān)本身并無獨(dú)立的法律人格，不過是法人的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，“法人的機(jī)關(guān)，為法人組織體之構(gòu)成部分，故機(jī)關(guān)與法人的關(guān)系，為部分與全體的關(guān)系，此與關(guān)系不同?！盵2]（P.144—145）作為法人機(jī)關(guān)成員之特定自然人與法人本身的關(guān)系，是一種職務(wù)、業(yè)務(wù)上的代表關(guān)系，法人機(jī)關(guān)中的特定自然人基于特定的能代表法人的崗位或職務(wù)所為的對(duì)外民事行為，應(yīng)為代表行為，適用代表責(zé)任[3]（P.334—350）。同樣，作為國(guó)有資產(chǎn)所有者代表的國(guó)家，其意思表示和權(quán)利行使也具有與法人基本相同的屬性，（注：正是在這個(gè)意義上，西方法學(xué)界將國(guó)家稱為公法人。）國(guó)家以立法形式并通過具體的選任制度確定特定的自然人行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)之權(quán)能，該自然人則依法獲得這一具有特定的職責(zé)和權(quán)利的代表人資格，即代表權(quán)資格，依法享有代表國(guó)家和政府行使國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、監(jiān)管等方面的權(quán)利。

3.國(guó)有資產(chǎn)代表人制度是我國(guó)憲法上的人民主權(quán)原則在經(jīng)濟(jì)民主領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。人民主權(quán)原則作為現(xiàn)代民主國(guó)家構(gòu)成的基石，其中，國(guó)家公權(quán)力來自于人民是這一原則的核心，以代表機(jī)制作為國(guó)家公權(quán)力行使的基本途徑是現(xiàn)代國(guó)家實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)原則的慣常做法，反映在我國(guó)憲政上，即以人民代表大會(huì)制度為我國(guó)之根本政治制度，國(guó)家的一切權(quán)力均來自于人民的委托授權(quán)，而國(guó)家權(quán)力的具體行使又是基于人民或人民代表的選舉、授權(quán)，由具體的國(guó)家公職人員代表國(guó)家實(shí)則代表人民行使治理國(guó)家、管理社會(huì)事務(wù)的權(quán)力。反映在經(jīng)濟(jì)民主上，即國(guó)家代表全體人民享有對(duì)全民財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，其所有權(quán)的行使也必須借助于代表機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)，也就是國(guó)家通過立法委托授權(quán)，賦予特定的自然人代表國(guó)家以出資人的身份依法對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理和經(jīng)營(yíng)。

4.國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)主體資格獨(dú)立的需要。把國(guó)有企業(yè)推向市場(chǎng)，使其具備獨(dú)立的市場(chǎng)主體資格，是我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的主要目標(biāo)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，全民所有制企業(yè)由國(guó)家直接控制或經(jīng)營(yíng)，自然談不上獨(dú)立主體資格，實(shí)際上也不需要這種資格，而在新的國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度下，（注：關(guān)于授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度，按照《全民所有制企業(yè)法》和《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》以及相關(guān)政策和學(xué)者們的解釋，即為國(guó)有企業(yè)對(duì)國(guó)家授予其經(jīng)營(yíng)的國(guó)有資產(chǎn)享有占有、使用和依法處分的權(quán)利。但這一釋義和理論本身有其固有的缺陷。如前所述，國(guó)家本為國(guó)有資產(chǎn)之出資人，其出資行為在法律上即為設(shè)立企業(yè)或?qū)σ殉闪⒌钠髽I(yè)之參股行為，從法律規(guī)定的條件和法定程序來看，企業(yè)能否獲得民事主體資格，應(yīng)以是否符合企業(yè)設(shè)立條件并是否按法定程序進(jìn)行資格登記為判斷標(biāo)準(zhǔn)，這與國(guó)家是否授權(quán)以及授權(quán)大小、類別等并無必然聯(lián)系。而依授權(quán)經(jīng)營(yíng)理論分析，如國(guó)家授予了特定企業(yè)以經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)利，則該企業(yè)依法享有獨(dú)立主體資格和經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)之權(quán)，如果沒有授權(quán)，則企業(yè)的地位作何斷定，似乎成了難以解答的疙瘩。）由于沒有解決企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的法律地位問題，即企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的代表性問題，使企業(yè)以及企業(yè)經(jīng)營(yíng)者猶如脫韁的馬或失控的風(fēng)箏，最終往往導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)者行為的無序和自利化。在這里，公權(quán)力主體的身份不允許國(guó)家去直接參與企業(yè)管理，但作為國(guó)有企業(yè)的出資人，國(guó)家又不能對(duì)其出資在授權(quán)企業(yè)經(jīng)營(yíng)后就不見下文，更不能放任不管。在這種兩難處境下，最好的解決途徑是通過代表機(jī)制，委派自然人以出資人代表的身份參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，這樣既可避免國(guó)家對(duì)企業(yè)的直接干預(yù)，又可借助其派出的自然人代表達(dá)到體現(xiàn)出資人意志，而企業(yè)又不因此喪失其主體的獨(dú)立性和權(quán)利的完整性。

以代表論為法理基礎(chǔ)的國(guó)有資產(chǎn)代表人制度，在其構(gòu)建過程中，應(yīng)當(dāng)考慮以下幾個(gè)層面的問題：

第一，建立立法授權(quán)模式，解決源頭授權(quán)到位、合法的問題。國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)本質(zhì)上是國(guó)家代表全體人民依法行使所有權(quán)，而國(guó)家這一權(quán)利基于“主權(quán)在民”的法治原則。（注：在這種情形下，國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)享有的是權(quán)利而不是權(quán)力，萬萬不可將之混淆。）目前我國(guó)現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)方面的立法，均為國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院部委制定，且均授權(quán)國(guó)務(wù)院代表國(guó)家統(tǒng)一行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，實(shí)為自己授權(quán)自己或下級(jí)授權(quán)上級(jí)，顯然不符合法治原則的基本精神。因此，必須首先由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)以國(guó)家立法形式，授權(quán)政府代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，使政府依法取得授權(quán)的依據(jù)。

第二，根據(jù)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的分布現(xiàn)狀，建立由政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)代表進(jìn)行分級(jí)授權(quán)的制度。目前我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)制度基本上依照“國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)管理”來設(shè)計(jì)，即原《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》第5條、第6條規(guī)定的“國(guó)務(wù)院代表國(guó)家統(tǒng)一行使對(duì)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)”，“在國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行分級(jí)行政管理?！边@一制度設(shè)計(jì)忽視了我國(guó)國(guó)有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)分級(jí)代表行使的現(xiàn)實(shí)性。實(shí)際上，地方政府監(jiān)管下的國(guó)有資產(chǎn)已具有相對(duì)的獨(dú)立性，已經(jīng)形成為相對(duì)獨(dú)立于中央政府監(jiān)管下的國(guó)有資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)類別。因此，在解決國(guó)家立法機(jī)關(guān)合法授權(quán)的同時(shí)，應(yīng)同時(shí)授權(quán)地方政府有權(quán)代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)，由其直接對(duì)國(guó)有企業(yè)委任、派出國(guó)有資產(chǎn)代表人，以減少政府授權(quán)的級(jí)階。

第三，減少授權(quán)環(huán)節(jié)，授權(quán)代表一步到位，具體到人。為了減少代表制度不必要的中間環(huán)節(jié)，人為增加代表成本，政府依據(jù)國(guó)家法律，在確立國(guó)有資產(chǎn)代表人時(shí)，應(yīng)當(dāng)授權(quán)具體的自然人代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)出資人的權(quán)利，它與現(xiàn)行的國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制不同，后者是授權(quán)給具體的法人機(jī)構(gòu)或組織經(jīng)營(yíng)特定國(guó)有資產(chǎn)或持有國(guó)有股。國(guó)有資產(chǎn)的出資人權(quán)利具體由自然人代表來行使，有以下幾大優(yōu)點(diǎn)：一是可以減少授權(quán)環(huán)節(jié)，節(jié)省授權(quán)成本。二是有利于通過嚴(yán)格的責(zé)任制度來監(jiān)督、約束自然人代表的經(jīng)營(yíng)行為。三是授權(quán)自然人代表，有利于國(guó)有資產(chǎn)代表人制度與現(xiàn)行企業(yè)內(nèi)部制度的銜接。國(guó)有資產(chǎn)代表人是代表國(guó)家或政府行使國(guó)有資產(chǎn)出資人的權(quán)利，在未公司化的國(guó)有企業(yè)或國(guó)有獨(dú)資企業(yè)里，這一代表可以通過職工代表大會(huì)的選舉機(jī)制或通過設(shè)立董事會(huì)，進(jìn)入企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)；在股份制企業(yè)內(nèi)部則可通過股東大會(huì)的選舉機(jī)制進(jìn)入公司董事會(huì)或監(jiān)事會(huì)。而相反，如授權(quán)法人機(jī)構(gòu)代表行使國(guó)有資產(chǎn)出資人的權(quán)利，則法人要么以其現(xiàn)有法定代表人來行使，要么授權(quán)其他自然人代表行使，這樣容易出現(xiàn)法人代表人制度與國(guó)有資產(chǎn)代表人制度相互間的沖突，不利于現(xiàn)有企業(yè)制度的良性運(yùn)作。（注：按現(xiàn)在政策和學(xué)界通說，應(yīng)授權(quán)現(xiàn)有國(guó)有重點(diǎn)企業(yè)代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)或國(guó)有資產(chǎn)出資人的權(quán)利。對(duì)于全部資產(chǎn)均為國(guó)有資產(chǎn)構(gòu)成的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，由其代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)出資人的權(quán)利，除存在法人代表制度與國(guó)有資產(chǎn)代表人制度之間的沖突之外，尚不存在不同資本利益之間的沖突；而如國(guó)有資產(chǎn)僅為控股或參股的具有國(guó)企背景的企業(yè)，由其代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)出資人的權(quán)利，則不惟存在法人代表制度與出資人代表制度的沖突，而且還存在不同資本權(quán)屬之間的利益沖突，因此授權(quán)國(guó)有重點(diǎn)企業(yè)代表國(guó)家或政府行使國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)利，與企業(yè)出資人制度和企業(yè)法人主體資格制度是極不相容的。）

第四，按其權(quán)能屬性，實(shí)行分類授權(quán)，分類代表。經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)權(quán)能在具體運(yùn)行過程中，主要由兩大類權(quán)能構(gòu)成：一為所有權(quán)權(quán)能在經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)化為股權(quán)的運(yùn)行；二為對(duì)具體經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)督管理。這兩大類權(quán)能是相輔相成的。因此在制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)分別設(shè)置代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、管理的出資人代表（國(guó)有董事）和代表國(guó)家這一出資人代表對(duì)國(guó)有董事進(jìn)行監(jiān)督管理的監(jiān)管代表（國(guó)有監(jiān)事）。國(guó)有董事代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，國(guó)有監(jiān)事則代表國(guó)家或國(guó)家特定機(jī)構(gòu)行使對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的出資人代表和其他企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)管職能。

綜上所言，我們認(rèn)為，在具體構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)代表人制度的過程中，應(yīng)變現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度為：由國(guó)務(wù)院向國(guó)有獨(dú)資重點(diǎn)大型企業(yè)或國(guó)有控股、參股企業(yè)委任、派出一級(jí)國(guó)有資產(chǎn)出資人代表（國(guó)有董事和國(guó)有監(jiān)事）；現(xiàn)有地方管轄的國(guó)有企業(yè)，具體可以參照國(guó)家委任、派出的一級(jí)國(guó)有資產(chǎn)代表人的做法進(jìn)行。（注：我們認(rèn)為地方國(guó)有企業(yè)應(yīng)納入國(guó)有資產(chǎn)代表人制度的視野，但地方國(guó)有企業(yè)應(yīng)止于哪一級(jí)，學(xué)術(shù)界存有爭(zhēng)議，我們認(rèn)為，地方國(guó)有企業(yè)應(yīng)以省級(jí)為主，地市級(jí)可以保留少量公益性國(guó)有企業(yè)，縣級(jí)一般不應(yīng)擁有國(guó)有企業(yè)。）然后由全資國(guó)有企業(yè)對(duì)其再投資企業(yè)或持有國(guó)有股的子企業(yè)委任、派出二級(jí)出資人代表或國(guó)有股權(quán)代表。（注：非全資的國(guó)有企業(yè)向再設(shè)立的企業(yè)派出的自然人代表不是國(guó)有資產(chǎn)代表人而是企業(yè)的代表人。其實(shí)，全資的國(guó)有企業(yè)（它與國(guó)有獨(dú)資公司不是同一概念）向其子企業(yè)派出的代表也是企業(yè)的代表，但由于全資國(guó)有企業(yè)的全部出資都是國(guó)有資產(chǎn)，因此，其向子企業(yè)派出的股東代表也可以稱為二級(jí)國(guó)有資產(chǎn)代表人。）對(duì)于國(guó)家而言，只需向全國(guó)有影響的若干個(gè)特大國(guó)有企業(yè)派出一定數(shù)量的一級(jí)國(guó)有資產(chǎn)的代表人，國(guó)家監(jiān)督管理的對(duì)象和范圍可以大大縮小，管理、監(jiān)督層級(jí)由多級(jí)變?yōu)橐患?jí)，監(jiān)督、管理對(duì)象由企業(yè)變?yōu)閲?guó)有資產(chǎn)代表人，如此，國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的市場(chǎng)運(yùn)作的監(jiān)控力將明顯增強(qiáng)，國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)也就不至于再停滯于理論上的空談。二、一級(jí)國(guó)有資產(chǎn)代表人制度構(gòu)建的授權(quán)環(huán)節(jié)

（一）第一環(huán)節(jié)：國(guó)有資產(chǎn)代表人授權(quán)、委派主體的法律定位

國(guó)有資產(chǎn)代表人授權(quán)、委派機(jī)構(gòu)的主體應(yīng)歸屬于誰，是建立國(guó)有資產(chǎn)代表人制度首先必須解決而不能回避的一個(gè)問題。對(duì)此我國(guó)現(xiàn)行立法，無論是適用于國(guó)有企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》、《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》以及后來取代它的《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》，還是適用于股份制企業(yè)的《股份有限公司國(guó)有股權(quán)管理暫行辦法》，均確定國(guó)家所有、國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有者的職能，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)或國(guó)有股權(quán)，實(shí)行在國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由國(guó)有資產(chǎn)管理部門（現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理局之部分職能被歸并財(cái)政部）專職管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的管理體制。具體而言：（1）以立法主導(dǎo)新的國(guó)有資產(chǎn)代表人授權(quán)、委派主體。即由全國(guó)人大或其常委會(huì)通過專門立法，授權(quán)國(guó)務(wù)院或地方政府（省級(jí)或地市級(jí)）作為委任、派出國(guó)有資產(chǎn)代表人的法定主體，從而使國(guó)務(wù)院或地方政府在行使國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)委派職權(quán)時(shí)有充足的法律依據(jù)。（2）由國(guó)務(wù)院或地方政府設(shè)立專門的國(guó)有資產(chǎn)代表人管理工作部門。首先，通過人大立法，中央由國(guó)務(wù)院作為行使國(guó)有資產(chǎn)所有者的代表，依法對(duì)具體國(guó)有企業(yè)委派一級(jí)國(guó)有資產(chǎn)代表人。其次，提高現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)管理部門的行政級(jí)別，擴(kuò)大其工作范圍，在國(guó)務(wù)院之下設(shè)立統(tǒng)一、集中行使國(guó)有資產(chǎn)管理職能的跨部門的國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)，剝離其他部委有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理方面的職能。新的國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)為國(guó)務(wù)院管理經(jīng)營(yíng)性和其他國(guó)有資產(chǎn)的法定機(jī)構(gòu)和工作部門，具體負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)代表人駐派企業(yè)的確定；國(guó)有資產(chǎn)代表人的授權(quán)、委派方案的制訂；國(guó)有資產(chǎn)代表人的遴選；監(jiān)管制度設(shè)置以及相關(guān)人員派選等方案的制訂。再次，為了使國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)有更高的運(yùn)行效率，可以在擬設(shè)立的國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)之下設(shè)立國(guó)有董事總署和國(guó)有監(jiān)事總署，作為依法對(duì)國(guó)有資產(chǎn)代表人管理的日常工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)代表人的日常管理工作。地方政府一級(jí)國(guó)有資產(chǎn)代表人的委派可以參照中央的做法。

（二）第二環(huán)節(jié)：一級(jí)國(guó)有資產(chǎn)代表人派駐對(duì)象的確定

一級(jí)國(guó)有資產(chǎn)代表人的委派對(duì)象，對(duì)中央來說是國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)，包括以下幾種情況：（1）原有國(guó)有大型核心企業(yè)，這一類企業(yè)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國(guó)家投資設(shè)立的企業(yè)組織，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱力量。（2）原國(guó)務(wù)院行業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，通過政府機(jī)構(gòu)改革和職能的轉(zhuǎn)變，改為行業(yè)總公司，如中國(guó)紡織工業(yè)總公司、中國(guó)有色金屬工業(yè)總公司等。（3）國(guó)務(wù)院根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，投資設(shè)立的重點(diǎn)工程以企業(yè)形式運(yùn)行的，如長(zhǎng)江三峽工程開發(fā)總公司、大亞灣核電站等。（4）國(guó)務(wù)院根據(jù)國(guó)家宏觀調(diào)控的需要設(shè)立的國(guó)有投資機(jī)構(gòu)和國(guó)有控股公司，如國(guó)務(wù)院為適用企業(yè)“債轉(zhuǎn)股”的需要，設(shè)立的長(zhǎng)城、信達(dá)、東方、華融四大金融管理公司。（5）國(guó)務(wù)院根據(jù)原國(guó)有企業(yè)的關(guān)聯(lián)性在原有國(guó)有關(guān)聯(lián)企業(yè)的基礎(chǔ)上，組建新的企業(yè)集團(tuán)或集團(tuán)總公司。

國(guó)有重點(diǎn)企業(yè)的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)與組織制度對(duì)國(guó)有資產(chǎn)代表人的委派有一定的影響。我國(guó)國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制，目前主要有三種形式：一是傳統(tǒng)的未改組的國(guó)有企業(yè)即全民所有制企業(yè)，按《企業(yè)法》實(shí)行廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制，其中職工代表大會(huì)對(duì)廠長(zhǎng)（經(jīng)理）有選舉、復(fù)決的權(quán)利；二是國(guó)有獨(dú)資公司，實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)制，并另設(shè)監(jiān)事會(huì)對(duì)董事會(huì)之經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)督；三是普通股份制企業(yè)，實(shí)行股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)三權(quán)制衡的內(nèi)部治理體制。我國(guó)國(guó)有企業(yè)內(nèi)部組織的領(lǐng)導(dǎo)體制，直接影響到國(guó)家委派的國(guó)有資產(chǎn)代表人的地位和職權(quán)范圍。但隨著我國(guó)國(guó)企改革不斷深化，董事會(huì)體制也必將成為國(guó)有企業(yè)之內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的主要組織形式，它表明了國(guó)家向國(guó)有企業(yè)委派的國(guó)有資產(chǎn)代表人也將以委派國(guó)有董事為主。同時(shí)又考慮對(duì)國(guó)有董事制衡的需要，在董事之外另行委派監(jiān)事，也是國(guó)有資產(chǎn)代表制度運(yùn)行的一個(gè)重要方面。

（三）第三環(huán)節(jié)：國(guó)務(wù)院或地方政府對(duì)企業(yè)委派一級(jí)國(guó)有資產(chǎn)代表人

國(guó)務(wù)院對(duì)投資設(shè)立或持股的企業(yè)委派一級(jí)國(guó)有資產(chǎn)代表人是國(guó)有資產(chǎn)代表人制度最為重要的一環(huán)。國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)有企業(yè)委派的一級(jí)國(guó)有資產(chǎn)代表人按職能主要有國(guó)有資產(chǎn)出資人代表和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管代表，這里重點(diǎn)討論國(guó)有資產(chǎn)出資人代表-國(guó)有董事的委派問題，（注：以下為行文方便，特將出任國(guó)有企業(yè)董事、監(jiān)事的國(guó)有資產(chǎn)代表人非嚴(yán)格地分別稱為國(guó)有董事、國(guó)有監(jiān)事。）根據(jù)前面對(duì)駐派對(duì)象的不同內(nèi)部組織制度背景的分析，我們可以把國(guó)務(wù)院對(duì)投資設(shè)立、授權(quán)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)委派一級(jí)國(guó)有資產(chǎn)代表人分為以下三種情況：（1）對(duì)未改制的國(guó)企，根據(jù)《企業(yè)法》規(guī)定的廠長(zhǎng)、經(jīng)理負(fù)責(zé)制，可根據(jù)職工選舉結(jié)果，再經(jīng)授權(quán)委任當(dāng)選的廠長(zhǎng)、經(jīng)理及其組成人員為國(guó)有資產(chǎn)代表人，或者通過授權(quán)、委任特定候選人交由職工代表大會(huì)選舉決定，再予以正式委任。（2）對(duì)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，根據(jù)我國(guó)《公司法》第66條規(guī)定，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)不設(shè)股東會(huì)，由國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者國(guó)家授權(quán)的部門授權(quán)公司董事會(huì)行使股東會(huì)的部分職權(quán)、決定公司的重大事項(xiàng)。國(guó)務(wù)院對(duì)授權(quán)經(jīng)營(yíng)企業(yè)委派的一級(jí)國(guó)有資產(chǎn)出資人代表實(shí)則是委派國(guó)有董事。國(guó)有董事和其他獨(dú)立董事組成董事會(huì)，按委任或經(jīng)選舉，產(chǎn)生董事長(zhǎng)，董事長(zhǎng)無特殊權(quán)利。（3）對(duì)普通股份制企業(yè)，根據(jù)股份制企業(yè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置，國(guó)有資產(chǎn)代表人主要是以股權(quán)代表的身份出現(xiàn)，國(guó)家也主要通過對(duì)國(guó)有董事和國(guó)有監(jiān)事的委派以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)出資人的權(quán)利。但是，與國(guó)有獨(dú)資公司董事的委任不同，普通股份制企業(yè)的國(guó)有董事的委派具有間接性，國(guó)家委派的國(guó)有資產(chǎn)代表人只有通過公司內(nèi)部權(quán)力機(jī)關(guān)-股東大會(huì)的選舉，才能合法地進(jìn)入公司董事會(huì)或監(jiān)事會(huì)，因此股份制企業(yè)的國(guó)有董事或國(guó)有監(jiān)事實(shí)為國(guó)務(wù)院依照公司法和公司章程委任的經(jīng)公司股東大會(huì)選舉程序確定其董事身份的國(guó)有資產(chǎn)代表人，這種國(guó)有董事的委任首先表現(xiàn)為國(guó)有股東代表的委任。

三、二級(jí)國(guó)有資產(chǎn)代表人委派的授權(quán)環(huán)節(jié)

二級(jí)國(guó)有資產(chǎn)代表人的委派是指在一級(jí)國(guó)有資產(chǎn)代表人的委派之后，國(guó)家投資設(shè)立的全資國(guó)有企業(yè)（而非國(guó)有獨(dú)資公司）把特定國(guó)有資產(chǎn)以國(guó)有股份的形式，設(shè)立獨(dú)資子企業(yè)或向股份制企業(yè)進(jìn)行再投資和參股，該國(guó)有企業(yè)作為國(guó)有股的持股主體，依照公司制度，有權(quán)向其設(shè)立的獨(dú)資子企業(yè)或參股的股份制企業(yè)委派國(guó)有股權(quán)代表人，因此，二級(jí)國(guó)有資產(chǎn)代表人的委派實(shí)則為二級(jí)國(guó)有股權(quán)代表人的委派問題。二級(jí)國(guó)有資產(chǎn)代表人的委派的授權(quán)環(huán)節(jié)，主要包括：（1）國(guó)有股二級(jí)持股主體的歸屬問題。（2）二級(jí)國(guó)有股權(quán)代表人的委派及其管理。

1.關(guān)于國(guó)有股二級(jí)持股主體的歸屬問題。

我們認(rèn)為，國(guó)有股二級(jí)持有主體的歸屬以及二級(jí)國(guó)有資產(chǎn)代表人的委派、任命源于一級(jí)國(guó)有資產(chǎn)代表派駐的企業(yè)的轉(zhuǎn)投資和再持股，而只有當(dāng)企業(yè)的轉(zhuǎn)投資和再持股具有國(guó)有資產(chǎn)或國(guó)有股份性質(zhì)時(shí)，才發(fā)生二級(jí)國(guó)有資產(chǎn)代表人的委派和任命問題，因此，二級(jí)國(guó)有資產(chǎn)代表人的委任、派出是否必要，實(shí)際上取決于一級(jí)國(guó)有資產(chǎn)代表所駐企業(yè)的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)以及由此而形成的再投資與再持股性質(zhì)。它具體可以分為以下兩種情形：（1）一級(jí)國(guó)有資產(chǎn)代表人所駐企業(yè)的全部資產(chǎn)為國(guó)有資產(chǎn)構(gòu)成，它包括未改制的國(guó)有企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資企業(yè)以及全部股份由分屬于不同國(guó)有投資部門投資形成的有限責(zé)任公司和定向募集的股份有限公司。在此種情形下，一級(jí)國(guó)有資產(chǎn)代表人所駐企業(yè)的再投資和再持股則可視為具有國(guó)有出資性質(zhì)，無疑，為了行使投資人和持股主體的權(quán)利，就發(fā)生這些企業(yè)向其投資或持股企業(yè)委任、派出二級(jí)國(guó)有資產(chǎn)代表人的問題。（2）國(guó)有資本或股份僅為一級(jí)國(guó)有資產(chǎn)代表人所駐企業(yè)的全部資本或股份之一部分。如這些企業(yè)把其所支配的財(cái)產(chǎn)用于再投資或再持股，其性質(zhì)則不再具有國(guó)有出資性質(zhì)。此種情形下，只發(fā)生企業(yè)法人委派法人股代表問題，而不發(fā)生二級(jí)國(guó)有資產(chǎn)代表人的委任與派出問題，盡管兩者的委派路徑、程序具有相同性，但由于企業(yè)資產(chǎn)構(gòu)成背景的源頭因素，決定了二級(jí)國(guó)有資產(chǎn)代表人的委派主體，只能是一級(jí)國(guó)有資產(chǎn)代表人駐在的且全部資本由國(guó)有資本構(gòu)成的國(guó)有企業(yè)。目前主要是以國(guó)有獨(dú)資企業(yè)以及由多個(gè)國(guó)有出資人設(shè)立的具備國(guó)有性質(zhì)的股份公司，因而，二級(jí)國(guó)有股的二級(jí)持股主體資格應(yīng)歸屬于它們。

2.二級(jí)國(guó)有股權(quán)代表的委派。

國(guó)有股二級(jí)持股主體對(duì)國(guó)有股權(quán)代表的委派，受制于國(guó)有股所在公司之內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的設(shè)置，現(xiàn)代公司股東大會(huì)、董事會(huì)以及監(jiān)事會(huì)這一權(quán)力運(yùn)作機(jī)構(gòu)的互相制衡關(guān)系，決定國(guó)有股持股主體對(duì)國(guó)有股權(quán)代表之設(shè)置形式也必須符合公司內(nèi)部制衡機(jī)制的安排，特別是應(yīng)通過對(duì)國(guó)有董事和國(guó)有監(jiān)事這兩種國(guó)有股權(quán)代表的分別委派，使國(guó)有董事、國(guó)有監(jiān)事分別行使國(guó)有股股東的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

四、國(guó)有資產(chǎn)代表人的監(jiān)督制度

完備的國(guó)有資產(chǎn)代表人的監(jiān)督制度，乃是保證國(guó)有資產(chǎn)代表人權(quán)利之正當(dāng)行使、義務(wù)切實(shí)履行以及職責(zé)之嚴(yán)格恪守的關(guān)鍵，因此在理順國(guó)有資產(chǎn)代表人的兩級(jí)代表授權(quán)環(huán)節(jié)之后，合理設(shè)置國(guó)有資產(chǎn)代表人的監(jiān)督制度，則成為避免國(guó)有資產(chǎn)代表人制度重走原有國(guó)有企業(yè)法定代表人制度老路的必要條件。我們認(rèn)為，設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)代表人監(jiān)督制度，除有賴于通過財(cái)產(chǎn)登記、審計(jì)與監(jiān)察、獨(dú)立董事與監(jiān)事的委派與推薦以及優(yōu)勝劣汰的進(jìn)退機(jī)制等外部監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行外部監(jiān)督之外，還應(yīng)創(chuàng)立獨(dú)立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管代表人制度，以形成國(guó)有董事和國(guó)有監(jiān)事這兩種代表人的平行監(jiān)督和相互制衡的內(nèi)部制約機(jī)制。

平行監(jiān)督的基本思路是鑒于現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力的過分集中造成其權(quán)力濫用，并針對(duì)目前存在的對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的多元監(jiān)督體制的缺陷，把對(duì)國(guó)有資產(chǎn)代表的監(jiān)督納入到國(guó)有資產(chǎn)代表人制度，即把國(guó)有資產(chǎn)代表人分設(shè)為國(guó)有董事和國(guó)有監(jiān)事，即國(guó)有董事為行使國(guó)有資產(chǎn)出資人之經(jīng)營(yíng)決策權(quán)代表，國(guó)有監(jiān)事為行使國(guó)有資產(chǎn)出資人之監(jiān)管權(quán)代表，通過國(guó)家對(duì)國(guó)有董事與國(guó)有監(jiān)事的分別委派，使其相互監(jiān)督和相互制約，并與國(guó)家另行委派的獨(dú)立董事、獨(dú)立監(jiān)事以及職工選舉的職工董事和職工監(jiān)事，形成共同制衡國(guó)有董事的監(jiān)督格局，其中國(guó)有監(jiān)事的重點(diǎn)在于對(duì)國(guó)有董事進(jìn)行監(jiān)督。

現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度的制度安排主要有任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度、稽察特派員制度、外派監(jiān)事會(huì)制度等。從現(xiàn)有的這三種監(jiān)管制度的職責(zé)范圍和具體運(yùn)行來看，任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度是根據(jù)國(guó)有資產(chǎn)代表人委任狀及相關(guān)法律確定的任期責(zé)任制，對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)行的具有行政作用的財(cái)務(wù)監(jiān)督，有其獨(dú)特的價(jià)值。但是從稽察特派員制度和外派監(jiān)事會(huì)制度的具體制度功能和運(yùn)行來看，尚存在以下一些值得探討的問題：（1）這兩種監(jiān)管制度實(shí)際都是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管代表人制度，稽察特派員制度和外派監(jiān)事會(huì)制度從其監(jiān)督的對(duì)象（國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)）、監(jiān)督的重點(diǎn)（財(cái)務(wù)監(jiān)督）、監(jiān)督職責(zé)的范圍（法律法規(guī)規(guī)章的實(shí)施情況、財(cái)務(wù)狀況、國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)狀況和企業(yè)負(fù)責(zé)人的經(jīng)營(yíng)行為）是基本相同的，說明這兩種制度實(shí)際都是屬于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管代表人制度，而且，《國(guó)務(wù)院稽察特派員條例》第18條的規(guī)定也說明這兩種制度的制度功能是相同的。但是稽察特派員與外派的監(jiān)事會(huì)的管理路徑則分別由不同的機(jī)構(gòu)行使，且分別適用《國(guó)務(wù)院稽察特派員條例》和《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》，因而造成這種實(shí)質(zhì)功能相同的監(jiān)管代表制度因法律邊界的模糊和管理部門的不統(tǒng)一而發(fā)生沖突。（2）這兩種監(jiān)管制度均是外生的，這種外生的監(jiān)管制度本身在運(yùn)行中有著兩大障礙：一是如何充分地獲得被監(jiān)管企業(yè)及負(fù)責(zé)人的相關(guān)內(nèi)部信息，這是監(jiān)管制度能否有效特別是有針對(duì)性的前提，盡管《國(guó)務(wù)院稽察特派員條例》和《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》均授權(quán)稽察特派員、監(jiān)事會(huì)成員派員出席企業(yè)有關(guān)會(huì)議，但這種法律選擇性規(guī)定授予的是稽察特派員或外派監(jiān)事的權(quán)利，這種權(quán)利沒有相應(yīng)的企業(yè)內(nèi)部制度機(jī)制如會(huì)議通知程序等予以有效保障。二是如何與企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)諸如職代會(huì)、股東會(huì)、監(jiān)事會(huì)、相關(guān)黨組織的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)、互動(dòng)乃至銜接而不至于發(fā)生沖突，目前我國(guó)法律上未予明確規(guī)定，而全賴他們?cè)趯?shí)際運(yùn)作中與企業(yè)具體的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的磨合。這兩大障礙如不解決，就難以使國(guó)有資產(chǎn)外部監(jiān)管到位，從而造成國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管資源的浪費(fèi)和監(jiān)督的負(fù)效益，它與國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度的設(shè)立目的是相悖的。（3）適用范圍有限，特別是關(guān)于外派監(jiān)事會(huì)，它只適用于未改制的國(guó)有企業(yè)或國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，而對(duì)有國(guó)有企業(yè)背景的股份制企業(yè)則不能與其內(nèi)部監(jiān)事會(huì)形成契合力量。

為解決上述制度中存在的問題，特別是為了使國(guó)家派入的監(jiān)管代表人與企業(yè)特別是公司化改制的企業(yè)之內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的良性對(duì)接，我們認(rèn)為，在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)既充分行使國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)，又必須照顧企業(yè)本身的獨(dú)立性，對(duì)現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)外派和內(nèi)生的監(jiān)督制度作通盤考慮，進(jìn)行一體部署，將之納入到國(guó)有資產(chǎn)代表人制度的框架內(nèi)，具體可作如下考慮：（1）合并現(xiàn)有向國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)派出的稽察特派員和監(jiān)事會(huì)，統(tǒng)一改為國(guó)務(wù)院委任或派出稽察監(jiān)事或國(guó)有監(jiān)事，賦予國(guó)有監(jiān)事以相當(dāng)于現(xiàn)有稽察特派員相同的權(quán)力，并明確其監(jiān)管國(guó)有董事的職責(zé)范圍及監(jiān)管目標(biāo)，使之與前述的國(guó)有董事制度相對(duì)應(yīng)。（2）通過立法銜接，利用現(xiàn)有的《企業(yè)法》和《公司法》規(guī)定的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)組建程序，使委任或者派出的國(guó)有監(jiān)事通過企業(yè)內(nèi)部制度，以合法的程序進(jìn)入企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，成為企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人或主要成員，使國(guó)有監(jiān)事利用公司內(nèi)部監(jiān)事機(jī)構(gòu)的制度優(yōu)勢(shì)，通過出席、列席參加股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、職工代表大會(huì)，以充分地獲得有關(guān)企業(yè)、國(guó)有董事或企業(yè)負(fù)責(zé)人的相關(guān)信息。（3）充分發(fā)揮國(guó)有企業(yè)或有國(guó)有股份公司職工監(jiān)事的作用，使國(guó)有監(jiān)事和獨(dú)立監(jiān)事、職工監(jiān)事相互配合和協(xié)調(diào)，發(fā)揮稽察監(jiān)事或國(guó)有監(jiān)事的職權(quán)優(yōu)勢(shì)、職工監(jiān)事的民主監(jiān)督優(yōu)勢(shì)和獨(dú)立監(jiān)事專業(yè)監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，以提高企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人、企業(yè)經(jīng)營(yíng)人員和企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況的整體監(jiān)督效益。（4）完善現(xiàn)有稽察特派員和派入監(jiān)事會(huì)成員的職務(wù)、親屬回避規(guī)則以及資格限制，并對(duì)其任期制、回避制作出具體規(guī)定，其中職務(wù)回避應(yīng)當(dāng)符合國(guó)有董事與國(guó)有稽察監(jiān)事分設(shè)制衡的要求。（5）嚴(yán)格國(guó)有監(jiān)事的責(zé)任制度。應(yīng)建立國(guó)有監(jiān)事的雙重負(fù)責(zé)制：其一，國(guó)有監(jiān)事作為代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能的代表人，應(yīng)當(dāng)對(duì)委任、派出的國(guó)務(wù)院或特定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，怠于職責(zé)、疏于注意、或違法違紀(jì)而未履行監(jiān)督職責(zé)或未完成監(jiān)管責(zé)任目標(biāo)的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政及賠償責(zé)任；其二，國(guó)有監(jiān)事作為國(guó)有股所在公司之監(jiān)事會(huì)的負(fù)責(zé)人或主要成員，應(yīng)當(dāng)對(duì)全體股東負(fù)責(zé)并向其報(bào)告工作。國(guó)有監(jiān)事如因怠于職責(zé)，疏于注意或違法、違章而使國(guó)有出資人利益遇到重大損失的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。

按照上述制度構(gòu)想建立起來的獨(dú)立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管代表人制度，有利于明確現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)管理職責(zé)的部門歸屬，理順國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管代表人授權(quán)、委派、派出的路徑，消除現(xiàn)有不同監(jiān)督制度之間互不協(xié)調(diào)和相互沖突的消極現(xiàn)象，無疑有利于充分發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管代表人的作用，提高國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度的監(jiān)管效能。

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