導(dǎo)語：淺議監(jiān)督職權(quán)法律規(guī)制的意義一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】國家監(jiān)察體制的改革，形成權(quán)威高效的反腐敗專門機構(gòu)，轉(zhuǎn)變腐敗治理理念，推進反腐敗工作深入開展，真正做到公權(quán)行使清正，公權(quán)機關(guān)辦事清廉高效，實現(xiàn)整個國家的政治清明。監(jiān)察委員會的監(jiān)督職能是監(jiān)察委員會的首要職能，對國家監(jiān)察職能的有效實施具有重要意義，是突破當(dāng)前反腐瓶頸的關(guān)鍵，對監(jiān)察委員會監(jiān)督職能的法律規(guī)制意義重大。

【關(guān)鍵詞】國家監(jiān)察；監(jiān)察委員會；監(jiān)督職權(quán)；立法規(guī)制

國家監(jiān)察體制改革，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機關(guān)合署辦公，對黨中央、地方黨委全面負(fù)責(zé)，將有效解決監(jiān)察覆蓋面過窄、反腐敗力量分散、紀(jì)法銜接不暢等問題。監(jiān)察委員會的設(shè)立不是簡單的由“行政監(jiān)察”到“國家監(jiān)察”的形式的轉(zhuǎn)變，更在于整合了包括行政監(jiān)察、反貪反瀆與預(yù)防等反腐敗力量，意在形成權(quán)威高效的反腐敗專門機構(gòu)，轉(zhuǎn)變腐敗治理理念，推進反腐倡廉工作深入發(fā)展。監(jiān)察委員會監(jiān)督職能被確立為監(jiān)察委員會的首要職責(zé)，不僅是理念的轉(zhuǎn)變需要，也是突破反腐瓶頸的關(guān)鍵。監(jiān)督職能的法律規(guī)制，對監(jiān)督職能的正當(dāng)有效履行至關(guān)重要。

一、監(jiān)察委員會監(jiān)督職權(quán)與其他監(jiān)督方式的比較

（一）監(jiān)察委員會的監(jiān)督與人大和檢察院的監(jiān)督。1．監(jiān)察監(jiān)督職權(quán)與人大的監(jiān)督職權(quán)的比較。在我國，人民是國家權(quán)力的擁有者，人民代表大會是人民依據(jù)民主集中制民主選舉組成，并以人民代表大會制為基礎(chǔ)建立國家機構(gòu)，是我國社會主義民主的根本制度。人大代表是由人民選舉出來的，其權(quán)利來自于人民，代表人民行使國家權(quán)力。監(jiān)督權(quán)是人大代表的一項重要權(quán)力。也是人民代表大會制度科學(xué)性的一個重要標(biāo)志。國家行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)等一切權(quán)力都由人大派生并受它監(jiān)督。監(jiān)察體制改革前，《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）是國家一級監(jiān)督的基本依據(jù)。國家監(jiān)察法頒布實施后，與人大常委會的監(jiān)督法同屬監(jiān)督體制的基本法，都是憲法性法律。但是二者的監(jiān)督對象有所不同。《監(jiān)察法》的監(jiān)督對象是所有公權(quán)行使者，只要是行使公權(quán)力的人員都在監(jiān)察法的監(jiān)察范圍，不論職位高低，人大常委會委員行使公權(quán)力，因此亦在監(jiān)察范圍之內(nèi)；而《監(jiān)督法》規(guī)定人大常委會行使對國家機關(guān)的工作實施監(jiān)督，監(jiān)察機關(guān)屬于國家機關(guān)，在其監(jiān)督范圍內(nèi)。兩者監(jiān)督對象有重合部分，即都對國家機關(guān)負(fù)責(zé)人和國家機關(guān)工作部門負(fù)責(zé)人的監(jiān)督（他們都是公職人員）。但二者的監(jiān)督內(nèi)容側(cè)重不同：國家監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督重在對對象的廉潔勤政情況，實現(xiàn)對腐敗行為的發(fā)現(xiàn)和制止，屬于微觀的監(jiān)督；人大和人大常委會監(jiān)督重在對監(jiān)督對象的履職盡責(zé)情況，監(jiān)督各國家機關(guān)按照法律和政策管理國家，依法行政，公正司法，屬于宏觀的監(jiān)督。另外國家監(jiān)察機關(guān)對公職人員監(jiān)督的范圍包括領(lǐng)導(dǎo)干部和所有工作人員，意在將公權(quán)行使置于監(jiān)督之下，監(jiān)督對象實現(xiàn)全覆蓋；而人大和人大常委會對公職人員監(jiān)督的范圍僅限于領(lǐng)導(dǎo)干部，一般是各國家機關(guān)的正副職領(lǐng)導(dǎo)干部，而不涉及一般工作人員。再則，監(jiān)察委員會監(jiān)督具有日常性，對公職人員的日常履職及操守問題進行監(jiān)督；人大監(jiān)督主要通過聽取并審議報告，或者專項報告進行監(jiān)督，這種監(jiān)督不具有日常性。2．監(jiān)察監(jiān)督職權(quán)與檢察院的監(jiān)督職權(quán)的比較。憲法明確規(guī)定檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。其監(jiān)督對象主要是對公安、法院、監(jiān)獄等法律執(zhí)行情況的監(jiān)督，防止權(quán)力濫用和侵犯人權(quán)。人民檢察院通過審查起訴、對偵查活動的監(jiān)督、對被害人、犯罪嫌疑人的申訴的復(fù)查、對偵查機關(guān)認(rèn)為不起訴決定有誤而要求復(fù)議、提請復(fù)核的進行復(fù)議、復(fù)核，以及人民檢察院通過抗訴的方式對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定實行監(jiān)督；通過偵查起訴的方式對貪污賄賂犯罪和國家工作人員的瀆職犯罪實行監(jiān)督；對國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪活動實行監(jiān)督。從實踐中來看，檢察院的監(jiān)督權(quán)能多屬于事后監(jiān)督，監(jiān)督約束力不足，威懾效果不強，實施監(jiān)督的方式單一，范圍有限。監(jiān)察體制改革將檢察院反貪污賄賂、反瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等機構(gòu)和人員轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會，改變監(jiān)督權(quán)的配置模式，提升集合為集中統(tǒng)一的國家監(jiān)督權(quán)。檢察機關(guān)不再享有職務(wù)犯罪偵查權(quán)，便可更專注地行使起訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)，很大程度上避免了檢察機關(guān)在行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)和起訴權(quán)時被視為“既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員”的權(quán)屬弊端。這樣，檢察機關(guān)原有的對普通國家工作人員的“刑事法律監(jiān)督權(quán)”基本上不復(fù)存在。在此背景下，檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的主要方式就是“訴訟監(jiān)督”，也就是對偵查機關(guān)的立案偵查活動、法院的審判活動和生效裁判執(zhí)行機關(guān)的執(zhí)行活動等，行使訴訟監(jiān)督權(quán)，對于這些機關(guān)存在的違法行為督促其加以糾正。當(dāng)然，在從事訴訟監(jiān)督活動之外，檢察機關(guān)還可以對行政機關(guān)所存在的行政違法或者行政不作為情況進行法律監(jiān)督，要么通過訴前程序提出檢察建議，要么直接向法院提起行政公益訴訟①。（二）監(jiān)察委員會的監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨在長期的執(zhí)政和實踐中，逐步形成了一套相對完整的黨內(nèi)監(jiān)督體系。當(dāng)前中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)監(jiān)督手段主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面是黨內(nèi)常設(shè)監(jiān)督機構(gòu)——黨內(nèi)紀(jì)律檢查委員會，對黨組織和黨員日常工作和生活方面是否違內(nèi)法規(guī)進行監(jiān)督；另一方面是黨內(nèi)巡視制度，依據(jù)相關(guān)制度法規(guī)對下級黨組管理的地方、部門、企事業(yè)單位進行不定期的巡視監(jiān)督，以督促其合法行使公權(quán)力。黨內(nèi)紀(jì)檢機關(guān)職能定位為保護、教育、懲處和監(jiān)督各級黨組織及黨員，并且加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督；領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)逐漸成為黨內(nèi)紀(jì)委監(jiān)督重心。紀(jì)委實行同級黨委和上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)督的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制導(dǎo)致了一個問題：一方面，紀(jì)委在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下工作，服從于黨委；另一方面，紀(jì)委又要監(jiān)督黨委的日常工作，檢舉揭發(fā)黨委違法違紀(jì)的事實。監(jiān)督效果大打折扣。理論上，同級黨委應(yīng)接受上級機關(guān)、同級紀(jì)委和下級機關(guān)的三重監(jiān)督，但實際上，上級對下級監(jiān)督鞭長莫及、下級對上級監(jiān)督無能為力，同級紀(jì)檢機關(guān)也無法很好地平衡領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。導(dǎo)致監(jiān)督效力、監(jiān)督權(quán)威不足。另外，黨內(nèi)監(jiān)督僅針對共產(chǎn)黨員進行監(jiān)督，對派、無黨派人士沒有約束力。多數(shù)公職人員是黨員，黨內(nèi)監(jiān)督能做到監(jiān)督大多數(shù)，但仍然存在漏洞。此次監(jiān)察體制改革，將監(jiān)察委員會與黨的紀(jì)檢機關(guān)合署，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項職責(zé)，在領(lǐng)導(dǎo)體制上與紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制高度一致。這樣，解決了監(jiān)督遺漏的問題，實現(xiàn)對公職人員監(jiān)督的全覆蓋。同時也實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的優(yōu)勢互補。提升監(jiān)督效力和權(quán)威，實現(xiàn)監(jiān)督合力。黨內(nèi)監(jiān)督重點是對紀(jì)律的監(jiān)督，監(jiān)察委員會的監(jiān)督不僅包括紀(jì)律的監(jiān)督，同時將公職人員的用權(quán)、履職和操守問題都包含在內(nèi)，對公職人員的監(jiān)督更全面，更廣泛。

二、監(jiān)察委員會監(jiān)督職權(quán)立法規(guī)制的必要性

憲法已經(jīng)確定監(jiān)察委員會為人大體制下的“一府一委兩院”的地位，監(jiān)察委員會的性質(zhì)、職能范圍、組織機構(gòu)都有了法律依據(jù)。當(dāng)下，研究《監(jiān)察法》的有效實施是事關(guān)我國監(jiān)察體制改革與監(jiān)察法治建設(shè)成敗的關(guān)鍵。監(jiān)督職權(quán)作為監(jiān)察體制改革的重點和監(jiān)察委員會的首要職能，其正當(dāng)有效的實施對整個監(jiān)察法治建設(shè)起著基礎(chǔ)性的作用。（一）解決腐敗治理的分散被動和存在漏洞問題。我黨一直致力于反腐敗斗爭不放松，從“個人腐敗”到“家族腐敗”，從“個體腐敗”到“地區(qū)性、行業(yè)性腐敗”，腐敗記錄屢屢顛覆眾人三觀，職權(quán)看似很大，實際很弱；職責(zé)看似很重，實際應(yīng)用很窄。監(jiān)督職權(quán)自身存在重大疏漏，沒有發(fā)揮真正監(jiān)督應(yīng)該起到的作用，而監(jiān)督權(quán)實施路徑的短缺也非常明顯。尋找有效的實施路徑，將良法益規(guī)付諸實施，是制度存在的意義所在。監(jiān)察改革解決腐敗治理權(quán)“片斷化”、“碎片化”與“隔離化”問題，由多家權(quán)力部門分別行使腐敗的預(yù)防、調(diào)查、處置與文化建構(gòu)權(quán)的格局已經(jīng)發(fā)生根本轉(zhuǎn)變②。（二）實現(xiàn)預(yù)防型監(jiān)督治理路徑轉(zhuǎn)變的必由之路。反腐敗的終極目標(biāo)是“不想腐”的思想行動機制，反腐敗治理理念由消極的懲罰已腐事實，向積極的防腐于未然轉(zhuǎn)變。調(diào)查權(quán)、處置權(quán)對反腐敗的震懾作用主要體現(xiàn)的是事后震懾，以懲罰的手段讓后來的人產(chǎn)生恐懼，構(gòu)建的是“不敢腐”的體制機制。監(jiān)督權(quán)的一個關(guān)鍵作用是事前的監(jiān)督，推進反腐敗治理向“端口性”、過程性治理前移，改變過去的“重懲罰、輕防治”、“重查辦、輕監(jiān)督”的治理模式，通過一定的方式在公權(quán)力行使之前或者行使之時，使行使公權(quán)力者沒有腐敗或者權(quán)力濫用的空間，并能夠從自身內(nèi)心中自覺公正、公平、守法地處理公務(wù)。（三）提升監(jiān)督效能并保障監(jiān)督職能正當(dāng)行使的關(guān)鍵。監(jiān)督權(quán)是監(jiān)察權(quán)屬的首要權(quán)能，調(diào)查權(quán)、留置權(quán)都是監(jiān)督權(quán)的衍生權(quán)能。監(jiān)察委員會是專門反腐機構(gòu)，監(jiān)督是其應(yīng)有之義，監(jiān)督權(quán)的積極行使是建立拒腐、防腐的不能腐體制的核心職能，關(guān)鍵在于如何行使。如何有效行使，首先要有合理的制度支撐。再則，監(jiān)察委員會的成立，意在整合反腐力量，形成集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐合力，但是整合不是簡單的人員疊加和工作組合，而是重新整合，無論是工作內(nèi)容上，還是工作機制上，都有新的要求和部署，監(jiān)督體系頂層設(shè)計至關(guān)重要。監(jiān)督職權(quán)是伴隨著公權(quán)力本身而生成的積極防御性權(quán)力，現(xiàn)代社會治理體系下，權(quán)力無論是其產(chǎn)生過程還是行使之中都應(yīng)有相應(yīng)的監(jiān)督，以制約其合法行使。完善監(jiān)督制度建設(shè)，將黨的自我監(jiān)督和對公職人員的監(jiān)督雙管齊下，是監(jiān)察體制改革要義。監(jiān)察委的監(jiān)督職能的法律規(guī)制是監(jiān)督體制不斷完善的組成部分，也是國家政治體制改革中的一部分，他不可能超越政治體制的現(xiàn)狀單兵獨進，而是與監(jiān)察體制改革的推進和完善息息相關(guān)的。

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作者:馮敏 單位:中共南陽市委黨校