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本文作者：王欣新孫向齊工作單位：中國人民大學

現(xiàn)代社會,人人都是消費者,消費糾紛大量而普遍地發(fā)生。其中一些消費糾紛,由于標的價值較大或者損害較為嚴重,消費者愿意付出時間和精力通過傳統(tǒng)的法律解決機制解決糾紛。但是,大多數(shù)消費糾紛涉及的爭議金額不大,通過傳統(tǒng)的解決機制處理,往往會發(fā)生與其可能得到的利益不相應(yīng)的人力、物力、時間等高額成本。面對解決糾紛可能付出的高昂代價,消費者往往只能忍氣吞聲,聽任侵權(quán)行為的發(fā)生。因此,為小額消費糾紛設(shè)計更為方便、快捷,且成本低廉的解決機制,成為推動消費者權(quán)益保護運動深入發(fā)展的一項重要內(nèi)容。

一、解決小額消費糾紛所面對的特殊問題

小額消費糾紛是指消費者在接受商品或服務(wù)過程中與商品的生產(chǎn)者、銷售者或者服務(wù)提供者因合同或者侵權(quán)而發(fā)生的標的較小的爭議或糾紛。小額0是一個相對的概念,其確定標準與不同國家、地區(qū)的生產(chǎn)力和消費水平有關(guān)。如在日本小額訴訟程序中,小額訴訟的標的為30萬日元以下。美國小額訴訟法庭受理的小額訴訟案件標的一般在2000美元以下。在英國,作為簡易法院的郡法院主要受理數(shù)額不超過3000英鎊的民事案件。在設(shè)計、完善小額消費糾紛解決機制時,我們應(yīng)注意小額消費糾紛的特殊性及其對解決機制的特殊要求。11小額消費糾紛發(fā)生的經(jīng)常性和普遍性?，F(xiàn)代社會中,消費群體十分龐大。人們的衣、食、住、行都依賴各種形式的消費來得到滿足。食品、衣服、化妝品、電器等消費品人們會經(jīng)常使用,反復購買,這使得以小額消費品為標的的交易大量頻繁發(fā)生,繼而導致小額消費糾紛的普遍發(fā)生。根據(jù)國家統(tǒng)計局、勞動部、全國總工會、民政部、衛(wèi)生部、中國人民銀行總行等對全國30個省、自治區(qū)、直轄市所轄的71個城市的部分家庭所作的調(diào)查表明,在全國城市居民中,因消費而蒙受經(jīng)濟損失的4900萬消費者中,有4810萬人受到的損失在3000元以下。[1]全國消費者協(xié)會的統(tǒng)計也表明,在消費者投訴的案件中,絕大多數(shù)是小額消費糾紛,小額消費糾紛的發(fā)生與解決,對消費者權(quán)益有著重大的影響。但長期以來,中國在立法上對小額消費糾紛的解決缺乏必要的關(guān)注,現(xiàn)有的糾紛解決機制也忽視了解決小額消費糾紛的特殊要求,不能充分發(fā)揮保護消費者權(quán)益的作用。21小額消費糾紛的社會性。由于小額消費發(fā)生于社會生活的方方面面,如何解決小額消費糾紛,已不僅是對個別消費者利益保護的問題,而且是關(guān)系民生福祉、關(guān)系廣大民眾切身利益的社會問題。小額消費糾紛的社會化品質(zhì)使得我們必須超越私法自治的范圍尋求更加多樣化的糾紛解決機制。如果忽視小額消費糾紛的社會性及其解決的公益性,就難以找到解決糾紛的正確途徑。消費關(guān)系中的市場失靈,更說明小額消費糾紛的解決不能僅僅依靠單個消費者的力量,國家公權(quán)力對消費糾紛進行介入和矯正是十分必要的。31解決小額消費糾紛的成本問題。在市場經(jīng)濟條件下,每個主體都是自身利益的最佳判斷者,是否進行某項活動以及以多大熱情進行,取決于該活動給其帶來的利益大小。消費者對日常生活中發(fā)生的各種小額經(jīng)濟糾紛,在多數(shù)情況下不愿意花費過多的時間和精力。因此,不降低糾紛解決的成本問題,消費者維權(quán)的積極性就不會有大的改觀,經(jīng)營者對消費者的小額侵害也得不到根本扼制。41小額消費糾紛解決的效率問題。遲來的正義即非正義0,現(xiàn)代訴訟制度把迅速裁判視為當事人的重要權(quán)利。對消費者而言,解決小額經(jīng)濟糾紛的效率如何更是影響權(quán)利行使與實現(xiàn)的重要因素之一。糾紛解決周期過長,不僅使當事人的時間、人力、物力、財力等成本增加,并會造成精神負擔,而且由于法律秩序的長期不穩(wěn)定,還會損害法律的威嚴和社會對司法程序的信心。因此,建立科學、快捷、高效的小額消費糾紛解決機制是各國共同追求的目標。提高糾紛解決效率的方法除了設(shè)計特殊的糾紛解決程序,如小額仲裁程序、小額訴訟程序外,更重要的是在糾紛解決過程中盡量簡化程序、限制期間,擯棄教條主義、形式主義的束縛,使各種社會資源得到合理利用。51合理解決小額消費糾紛對公平保護消費者權(quán)益的意義。公平可分為實體上的公平與程序上的公平、實質(zhì)上的公平與形式上的公平。實體上的公平是指當事人在權(quán)利和義務(wù)的分配上大致相當,不能重此輕彼。程序上的公平是指當事人在行使權(quán)利時地位平等,無高低之分。但無論是實體上的公平還是程序上的公平,都只能在形式上給消費者的權(quán)利以公平保護。這種形式上的公平是法所追求的基本目標,但不是最終目標。對消費者權(quán)益的保護主要是從實質(zhì)上保證公平。實質(zhì)公平是保護結(jié)果的公平,而不是起點的公平?，F(xiàn)代消費社會中,經(jīng)營者和消費者的地位與實力相差懸殊。一方面,個體消費者勢單力薄,缺乏專業(yè)知識,在糾紛解決中處于明顯的劣勢地位。另一方面,經(jīng)營者則實力強大,信息充分,對于合同的制定和自身權(quán)利的維護細密周到。如經(jīng)營者在現(xiàn)代消費交易中制定、使用的大量格式合同,一般消費者往往無暇細看,這不僅給經(jīng)營者侵害消費者利益留下很大空間,也給公平解決消費糾紛帶來了困難。在小額消費糾紛中,消費者的弱勢地位更加明顯,由于沒有充分、有效的法律救濟渠道,面對維權(quán)的巨大障礙和可能得到微薄利益的巨大反差,消費者只能放棄抗爭,無奈地聽任經(jīng)營者一點點地侵蝕其權(quán)益,社會公平不復存在。

二、解決小額消費糾紛的途徑選擇

解決小額消費糾紛包括訴訟機制和非訴訟機制兩種途徑,兩種途徑在解決小額消費糾紛中的地位和作用有所不同。11解決小額消費糾紛的訴訟機制現(xiàn)代國家依靠完善的訴訟法律體系和司法體制,在解決糾紛方面形成了成熟的運作模式。訴訟程序設(shè)計周密,運作規(guī)范,又有較高素質(zhì)的法官居中裁斷,可以為糾紛當事人提供較為充分的權(quán)利保障。訴訟由國家司法機關(guān)對當事人的權(quán)益糾紛作出裁判,也具有最高的權(quán)威性和執(zhí)行力,因此,成為現(xiàn)代社會解決糾紛的最基本方式。但是,消費者小額糾紛的多發(fā)性和普遍性對原有訴訟機制形成挑戰(zhàn)。過多的消費爭議通過訴訟途徑解決會造成訴訟爆炸0,使司法機關(guān)疲于應(yīng)對。尤其是近年隨著經(jīng)濟的發(fā)展和消費者權(quán)益保護意識的提高,各類消費糾紛案件逐年遞增,給司法機關(guān)帶來極大壓力。這種社會壓力促成了司法程序的諸多變革,許多國家都在嘗試通過更加靈活的訴訟機制來處理大量的小額糾紛,改革復雜、費時的傳統(tǒng)程序,設(shè)置更加簡易、快捷的程序。如美國、日本的小額訴訟程序,盡可能使用糾紛合并解決技術(shù),通過對大量案件的集體處理0,對大量同質(zhì)同類的糾紛合并審理解決。在這種集體解決糾紛的過程中,也使單個的消費者聯(lián)合起來,形成更加強大的訴訟團體,在一定程度上改善了消費者的弱勢地位。21解決小額消費糾紛的非訴訟機制非訴訟機制,又稱訴訟外糾紛解決機制,在美國稱之為ADR(AlternativeDisputeResolution),是目前在西方國家十分流行的一種爭議解決方式。ADR是各種訴訟以外解決糾紛方式的方法或技術(shù)的總稱,包括傳統(tǒng)的仲裁、法院附屬仲裁、建議性仲裁、調(diào)解仲裁、棒球仲裁、調(diào)解、微型審判、簡易陪審審判、中立專家認定事實等。[2]根據(jù)糾紛解決主體的不同,ADR可以分為司法ADR、行政性ADR和民間性ADR。[3]司法ADR即法院附設(shè)的ADR(court-annexedADR),是一種以法院為主持機構(gòu)、與訴訟有一定聯(lián)系但又截然不同的程序,其對于訴訟的替代功能是最為直接和顯著的。法院附設(shè)ADR強調(diào)與審判程序的本質(zhì)區(qū)別,通常吸收社會人士或律師進行,即使是法官主持也強調(diào)其不同于審判者的身份,程序上也更為靈活。一般認為,訴訟中調(diào)解、審前調(diào)解、訴訟和解等活動不屬于ADR范疇。由于各國司法ADR的發(fā)展很不平衡,各類程序是否設(shè)置,如何設(shè)置,完全取決于其實際需要。行政性ADR即國家行政機關(guān)(包括地方政府)或準行政機關(guān)所設(shè)(或附設(shè))的非訴訟程序,包括行政申訴、行政調(diào)解、行政裁決、勞動仲裁以及申訴和信訪等。隨著糾紛解決方式的多樣化,設(shè)置行政性ADR的機構(gòu)仍在不斷增加,越來越多的行政機關(guān)和政府部門被賦予了解決糾紛的職責。行政性ADR面臨的主要問題是如何協(xié)調(diào)糾紛行政處理程序與司法程序的關(guān)系。在司法機關(guān)與行政機關(guān)未能合理協(xié)調(diào)時,行政處理結(jié)果可能被法院推翻,由此將導致資源與時間的浪費,必然會削弱行政性ADR的作用,也會影響到行政機關(guān)處理糾紛的積極性。同時,行政性ADR中也存在如何協(xié)調(diào)公正與效益(效率)的問題,各國通常采取獨立的行政法院與附屬于主管行政機關(guān)的糾紛解決機構(gòu)并行的做法,前者有利于保證公平,而后者效率則明顯更高。民間性ADR指由民間團體或組織主持的ADR,其中包括民間自發(fā)成立的糾紛解決組織以及由政府或司法機關(guān)組織或援助的民間糾紛解決機構(gòu),如仲裁機構(gòu)等。此外,行業(yè)性ADR(包括營利性和非營利性)和由律師主持的專業(yè)咨詢或法律援助性質(zhì)的ADR近年來也發(fā)展迅速。一般來說,非訴訟機制程序靈活,成本低廉,方便快捷,在解決小額消費糾紛方面比訴訟機制有更多的優(yōu)勢。53消法4十年廣東城鎮(zhèn)消費者權(quán)益保護狀況調(diào)查報告6顯示,消費者在被問及權(quán)益受到損害時,第一步通常采取何種途徑解決0時,被訪者選擇與經(jīng)營者協(xié)商和解的比例是82.5%,通過消費者協(xié)會調(diào)解的是12.9%,愿意通過訴訟解決比例僅0.1%。[4]可見,中國消費者十分傾向于通過非訴訟途徑來解決消費糾紛。這主要是因為消費糾紛大部分屬于小額糾紛,多數(shù)消費者希望通過快捷、有效的途徑解決,而不愿花費太多的社會成本。如果說訴訟機制在保護消費者的權(quán)利公平實現(xiàn)方面,具有不可替代的優(yōu)勢,那么,非訴訟機制所具有的高效、便捷機制,則是任何訴訟程序都望塵莫及的。對小額消費糾紛的解決而言,消費者對效率的期待有時更甚于對公平的期待。因此,非訴訟機制應(yīng)該在解決小額消費糾紛的過程中扮演更為重要的角色。

三、目前中國小額消費糾紛的解決機制及存在的問題

目前在中國立法和司法實踐中并沒有專門解決小額消費糾紛的機制。對發(fā)生的各類消費糾紛,不分金額大小,主要是通過5消費者權(quán)益保護法6第34條規(guī)定的五種途徑解決,即:與經(jīng)營者協(xié)商和解;請求消費者協(xié)會調(diào)解;向有關(guān)行政部門申訴;根據(jù)與經(jīng)營者達成的仲裁協(xié)議提請仲裁機構(gòu)仲裁;向人民法院提起訴訟。上述立法規(guī)定的糾紛解決途徑存在一定不足之處,與其他民事糾紛的解決沒有任何實質(zhì)區(qū)別,體現(xiàn)不出消費糾紛主要是小額糾紛的特點,也體現(xiàn)不出消費者對糾紛解決的成本和效率的特殊要求。第一,未規(guī)定經(jīng)營者在糾紛解決中的法定義務(wù),致使和解制度以及由行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會協(xié)調(diào)解決社會問題的優(yōu)越性未能得到充分發(fā)揮。和解是人們解決各類糾紛的首選途徑,是解決消費糾紛最常見的形式之一。[5]西方法諺云,差一點的和解也勝過完美的訴訟0。通過和解解決糾紛可以維持當事人之間的和睦友好,更多考慮爭議雙方的真實意愿,把糾紛解決成本降到最低限度,同時,也不會給社會帶來過大的壓力和負面影響。中國現(xiàn)有的和解制度是在經(jīng)營者和消費者自愿基礎(chǔ)上設(shè)置的糾紛自決機制,只具有宣示性與倡導性,并沒有具體的法律制度支持,所以其在解決消費爭議、維護消費者權(quán)益方面的實際效用不大。第二,行政力量對消費者權(quán)益的保護不夠充分。行政保護是政府履行保護消費者權(quán)益職責的一項重要法律制度。中國對消費者權(quán)益的行政保護機構(gòu)主要是設(shè)在各級工商行政管理機關(guān)中的消費者權(quán)益保護部門。由于行政機關(guān)的主要職能是行政執(zhí)法,強調(diào)對經(jīng)營者違法行為的處罰,執(zhí)法者往往忽視通過行政渠道解決消費爭議的制度功能,其對消費爭議的解決是被動、消極的。從各國對消費者權(quán)益保護的趨勢來看,行政機關(guān)介入消費者保護領(lǐng)域,并適用準司法程序解決消費爭議是十分普遍的。如美國在聯(lián)邦、州和地方三級行政機關(guān)都設(shè)立有保護消費者權(quán)益的官方機構(gòu)。在聯(lián)邦有聯(lián)邦貿(mào)易委員會、食品與藥物管理局、消費者安全委員會、州際商業(yè)委員會等,有州消費者保護官和統(tǒng)一消費者信貸法典行政長官等,地方上也有相應(yīng)的為數(shù)眾多的保護消費者權(quán)益的政府部門。[6](pp.171~179)利用行政機關(guān)的力量解決消費爭議效率高,專業(yè)性強,具有司法機關(guān)和社會力量不可代替的諸多優(yōu)勢,可以在一定程度上緩解訴訟壓力,起到分流案件的作用,具有很大的發(fā)展空間。第三,仲裁制度難以發(fā)揮作用。仲裁制度是發(fā)生爭議的當事人按照事先達成或者事后制定的仲裁協(xié)議,把糾紛交由專門的仲裁機構(gòu),按照一定的程序?qū)m紛進行審理和裁決的制度。仲裁制度具有便捷、高效、公正、規(guī)范、執(zhí)行力強等優(yōu)勢,很多學者對通過仲裁制度來解決消費爭議有濃厚的興趣,中國許多地方也進行了消費仲裁的嘗試,如廣東省準備通過制定5小額消費糾紛仲裁辦法6對5000元以下的小額0糾紛采取強制仲裁。一旦最終裁定作出,法院將不再受理案件,如果當事人一方拒絕執(zhí)行,可以請求法院強制執(zhí)行[7]。但是,通過仲裁制度解決消費爭議仍然面臨許多問題。第一是仲裁協(xié)議的達成。仲裁是以雙方合意為成立的前提,如果強制進行仲裁,將與仲裁本身的性質(zhì)不符而且有可能造成對當事人訴權(quán)的剝奪。在小額消費爭議中,小額消費品的交易方式使仲裁協(xié)議幾乎不可能在事先達成,而經(jīng)營者和消費者利益的對立和侵害的單向性使事后達成仲裁協(xié)議的情況也極為少見,這使得仲裁在解決消費爭議中所起的作用十分有限。53消法4十年廣東城鎮(zhèn)消費者權(quán)益保護狀況調(diào)查報告6也顯示,被調(diào)查的消費者中只有0.3%愿意通過仲裁的方式解決。[4]第二,仲裁機構(gòu)本質(zhì)上是自負盈虧的社會組織,而不是由國家承擔經(jīng)費的社會公益機構(gòu),其在進行消費爭議仲裁時要收取相應(yīng)的費用,消費者仲裁解決小額爭議時仍將面臨高額的成本問題。第三,由于仲裁機構(gòu)是獨立的市場組織,必須考慮自身的成本和費用。對爭議數(shù)額過小、無利可圖的消費爭議案件,如果沒有強制性規(guī)定約束,仲裁機構(gòu)出于成本考慮很可能不予受理,或收取與仲裁標的數(shù)額不相應(yīng)的高費用。第四,由于消費爭議帶有明顯的社會性,許多消費爭議不僅是當事人之間的經(jīng)濟利益沖突,還有可能涉及到社會群體爭端或者社會秩序問題,而仲裁缺乏解決團體性社會矛盾的制度設(shè)計。第四,訴訟制度缺乏靈活性,沒有專門解決小額糾紛的低成本快速通道。通過司法途徑尋求救濟是消費爭議解決的最終方式。中國現(xiàn)行立法將消費爭議納入到一般民事爭議的范疇,按民事訴訟的一般程序解決,沒有設(shè)置保護消費者權(quán)益的特別程序。而消費爭議尤其是小額消費爭議的標的很小,傳統(tǒng)的訴訟制度對其而言,程序繁復、費用高昂、耗時費力,但最終實益不大,往往使消費者望而卻步,再加上中國民間存在的根深蒂固的厭訟心理,在這種笨重的司法體制下,解決小額消費爭議的訴訟途徑更多地成為了一種擺設(shè)。筆者認為,完善對消費者的利益保護機制,主要應(yīng)考慮強化經(jīng)營者及行政機關(guān)在解決小額消費糾紛中的責任、引入集團訴訟等特別訴訟程序,而仲裁的方式則由于自愿協(xié)議等機制制約,可能較難以利用。

四、強化經(jīng)營者及行政機關(guān)在小額消費糾紛解決中的責任

非訴訟途徑應(yīng)成為解決小額消費糾紛的主要渠道。但是在非訴訟途徑中,單靠消費者個人的力量是沒辦法與經(jīng)營者相抗衡的。因此,發(fā)揮經(jīng)營者和政府的主導作用,強調(diào)經(jīng)營者和政府的社會責任,在解決小額消費糾紛中具有十分重要的意義。11經(jīng)營者在解決小額消費糾紛中的責任現(xiàn)實生活中,許多消費者在發(fā)生糾紛時首先都是和經(jīng)營者進行接觸,希望通過企業(yè)自身的糾錯機制為自己挽回損失。這使得我們不得不重新審視經(jīng)營者在解決消費糾紛中的地位和作用。將受理消費者申訴、自主解決消費糾紛作為企業(yè)的一項法定義務(wù),發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自律功能,通過企業(yè)自身的機制化解大多數(shù)小額消費糾紛,具有一定的現(xiàn)實可能性。從消費糾紛的發(fā)生原因看,絕大多數(shù)情況下是經(jīng)營者侵害消費者利益,而很少是消費者侵害經(jīng)營者利益。所以,糾紛能否得到解決,很大程度上取決于經(jīng)營者的態(tài)度與處理措施。要求經(jīng)營者與消費者和解的實質(zhì),就是要求經(jīng)營者自覺糾正錯誤,主動做出讓步,盡可能滿足消費者的合理要求,化解糾紛。鑒于經(jīng)營者在糾紛解決中的這種特殊地位,許多國家立法將處理消費糾紛作為企業(yè)的法定義務(wù)。如日本消費者保護基本法第四條規(guī)定,企業(yè)者應(yīng)經(jīng)常致力其所供給商品及服務(wù)之品質(zhì)及其內(nèi)容之改善,并切實處理消費者之申訴0,這使企業(yè)建立接受消費者投訴的機構(gòu)和制度成為消費爭議解決機制的一項法定內(nèi)容。5聯(lián)合國消費者保護指南6第二十九條也規(guī)定:各國政府應(yīng)當鼓勵所有企業(yè),以公平、迅速及非正式之方式解決消費者糾紛,并建立包括咨詢服務(wù)及非正式申訴程序在內(nèi)之服務(wù)機構(gòu),以幫助消費者0。中國新5公司法6第五條首次規(guī)定企業(yè)在追求利潤的同時必須承擔相應(yīng)的社會責任,其中自然也包括對消費者的社會責任。但目前中國消費者保護立法只要求企業(yè)對其提供的產(chǎn)品和服務(wù)負責,并未將受理消費者投訴作為其義務(wù),這就大大降低了企業(yè)受理消費者投訴、主動實現(xiàn)和解的機率。從另一個方面來看,企業(yè)為尋求發(fā)展,吸引消費者,具有盡快解決糾紛、防止家丑外揚0,與消費者進行和解的內(nèi)在沖動。因此,由企業(yè)主動解決消費糾紛,不僅符合垃圾自理0的問題解決規(guī)則,有利于減少社會負擔,而且可以增進經(jīng)營者和消費者之間的理解,互諒互讓,對建立良好的消費關(guān)系,促進和諧社會建設(shè)也具有十分重要的意義。經(jīng)營者在解決小額消費糾紛中的責任是多種多樣的。為消費者提供合格的產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)的服務(wù),本身就是杜絕消費糾紛發(fā)生的主要根源。但由于經(jīng)營者的規(guī)模大小不一,思想覺悟水平參差不齊,在發(fā)生糾紛后,僅依賴個別經(jīng)營者的主動精神不一定能使整體社會問題得到根本解決。所以,逐步發(fā)展起來的行業(yè)協(xié)會組織就成為解決消費糾紛的一支重要力量。美國有各種各樣的行業(yè)協(xié)會,如汽車工業(yè)協(xié)會、家用電器協(xié)會、地毯協(xié)會、家具協(xié)會等。為避免發(fā)生消費糾紛訴訟,這些行業(yè)協(xié)會經(jīng)常聘請專家組成消費者建議專家小組(ConsumerAdvisoryPanel)負責處理消費者投訴。當消費糾紛當事人不能自行解決時,消費者可向消費者建議專家小組投訴。專家小組對消費者的投訴進行分析并以書面方式向商家提出解決方案,并要求商家給予答復。表面上看,專家由生產(chǎn)商聘請,難免使人對其處理問題的公正性表示懷疑,但實際上專家小組是完全獨立于企業(yè)的。在實踐中,專家小組提出的解決方案在大多數(shù)情況下都能夠被企業(yè)所采納。由于消費者建議專家小組的成員一般都具有某一方面的專業(yè)知識,對消費者權(quán)益有充分的了解,可以對生產(chǎn)商和銷售商提出明確的解決方案,因而解決糾紛的成功率較高。日本許多經(jīng)營者團體也都專設(shè)有接待消費者投訴、處理糾紛的機構(gòu),如糕點糖果業(yè)的BB協(xié)會、廣告業(yè)的日本廣告審查機構(gòu),以及汽車協(xié)會、化纖協(xié)會、人壽保險協(xié)會、銀行協(xié)會等。這種通過發(fā)揮經(jīng)營者和行業(yè)協(xié)會的主動精神,使消費糾紛在經(jīng)營者和消費者之間實現(xiàn)和解的途徑,顯然最有利于降低糾紛解決成本和化解消費社會矛盾。因此,應(yīng)成為解決小額消費糾紛的首要選擇。中國應(yīng)借鑒各國之經(jīng)驗,在相關(guān)的企業(yè)法、消費者權(quán)益保護法中建立、完善此方面的法律制度。21發(fā)揮行政機關(guān)在消費糾紛解決中的作用通過行政裁決解決小額消費糾紛具有重要的發(fā)展前景,這不僅因為行政裁決程序簡便、快捷,裁決的權(quán)威性強,更重要的是,行政裁決之糾紛起因多與經(jīng)營者有違法行為應(yīng)受行政處罰相聯(lián)系,消費者以申訴人的身份提起案由不必支付費用,這對解決小額消費糾紛尤其有利。同時,利用行政機關(guān)來解決小額消費糾紛具有一定的現(xiàn)實基礎(chǔ)。如食品、藥品、醫(yī)療等專業(yè)監(jiān)督管理部門以及工商行政管理部門和技術(shù)監(jiān)督部門具有對消費品或服務(wù)質(zhì)量鑒定的專業(yè)技能,具有人員、設(shè)備和技術(shù)等優(yōu)勢與執(zhí)法經(jīng)驗。尤其是工商行政管理機關(guān)不僅有嚴密的組織管理體系,而且其職責也與保護消費者權(quán)益密切相關(guān),由他們解決市場管理中發(fā)生的小額消費糾紛是完全可行的。在國外,利用行政機關(guān)解決消費爭議具有比較成熟的經(jīng)驗。如美國早在卡特總統(tǒng)簽署的5消費者行政命令6中,就要求所有的聯(lián)邦機構(gòu)應(yīng)該:(1)在一級單位中設(shè)立消費者部門,由資深官員任主管;(2)在所有的施政計劃、政策和立法中應(yīng)考慮消費者的利益;(3)有效率地處理消費者案件;(4)出版對消費者有用的資訊。除了聯(lián)邦機構(gòu)中的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(FTC)、消費者產(chǎn)品安全委員會(CPSC)、聯(lián)邦食品和藥物管理局(FDA)、農(nóng)業(yè)部、白宮消費者事務(wù)辦公室等聯(lián)邦級的涉及消費者保護的機構(gòu)外,每個州都設(shè)有某種形式的消費者保護辦公室,或在某個辦公室內(nèi)設(shè)消費者保護處,最常見的是設(shè)置隸屬于州檢察長的消費者辦公室。雖然美國人一向以好訟著稱,但行政手段始終是消費者保護法律制度的重要組成部分。絕大數(shù)消費者保護法規(guī)都規(guī)定了有關(guān)行政機關(guān)保護消費者的執(zhí)法權(quán),有的甚至只規(guī)定對消費爭議的行政解決途徑而未規(guī)定訴訟解決途徑。[8]日本也很重視通過行政力量來解決消費糾紛。根據(jù)日本5消費者保護基本法6的有關(guān)規(guī)定,在經(jīng)濟企劃廳和其他有關(guān)部門的指導下,都、道、府、縣及市、町、村各級設(shè)有200多個消費者生活中心。這些中心是特殊的法人,其成員由國家行政人員和消費者代表組成。中心的任務(wù)是向消費者提供有關(guān)商品的各種信息與情報,進行市場調(diào)查研究和商品檢驗,結(jié)合當?shù)厣鐣?jīng)濟情況制定保護消費者權(quán)益的措施,與消費者組織和經(jīng)營者團體進行溝通,處理消費糾紛,保障消費者權(quán)益。行政機關(guān)強勢介入消費糾紛的解決,化解了小額消費者不愿意面對的利益和成本之間的矛盾,也從另一個方面闡釋了解決小額消費糾紛的公益性和國家在保護小額消費者利益方面的責任。中國在目前的法律制度下可以通過行政裁決解決消費糾紛的范圍十分有限,一是僅限于特定領(lǐng)域,并要有專門法規(guī)定;二是僅限于侵權(quán)糾紛,對合同糾紛不可適用行政裁決。因此,可以考慮通過立法擴大行政裁決解決小額消費糾紛案件的適用范圍,不僅可以通過專門的行政管理部門,也可以通過工商行政管理部門解決。當經(jīng)營者存在違法行為或者有違反基本商業(yè)道德的行為時,消費者向工商行政管理部門或者其他專業(yè)部門投訴的,行政機關(guān)就可以在對經(jīng)營者做出行政處罰決定的同時解決對消費者的賠償問題。

五、引入適宜解決小額消費糾紛的特別訴訟程序

訴訟程序在解決社會矛盾、維護社會公平方面具有非訴訟機制所沒有的優(yōu)勢,為適應(yīng)解決小額消費糾紛便捷、高效和低成本的要求,中國應(yīng)考慮立法增設(shè)一些針對小額消費糾紛的特殊訴訟程序。11增設(shè)小額訴訟程序小額訴訟機制是一種以靈活、簡便為宗旨的特殊訴訟程序,其對案件的受理、審理和判決程序與普通程序有很大的不同。目前各個國家和地區(qū)對小額訴訟程序的立法方式有兩種:一是建立獨立的小額訴訟程序,如美國、英國、日本和中國臺灣地區(qū)等;二是在簡易程序中對小額訴訟予以特別規(guī)定,對簡易程序予以再簡化,如德國、法國。[9]由于中國人均消費水平較低,小額爭議發(fā)生概率較高,適宜建立獨立的小額訴訟程序。美國的小額法庭(SmallClaimsCourts)制度值得我們借鑒。20世紀30年代,美國正式設(shè)立小額法庭。為方便當事人進行訴訟,小額法庭一般設(shè)在居民區(qū)內(nèi)。小額法庭主要具有以下特征:第一,訴訟標的限定,起訴的方式簡化。小額法庭的訴訟標的通常很小,早期其管轄權(quán)僅限于200美元以下的案件,目前在大多數(shù)州的標的限額已經(jīng)超過2000美元。小額法庭的起訴方式靈活,受理條件也比較寬松。當事人可以選擇以言辭或書狀提起訴訟,起訴時可以不表明訴訟標的,僅表明請求的原因事實,起訴時間也不受工作時間的限制,可以在夜間、星期日或者其他休息日提出。為了防止濫訴,向同一小額法庭起訴的次數(shù)在一定時間內(nèi)受到限制。第二,審理程序簡化方便。小額法庭在程序上實行調(diào)解前置主義,審前先調(diào),美國一些州的小額法庭調(diào)停結(jié)案率可達40%。[10](p.608)訴訟不實行律師強制制,由當事人自行出庭;開庭時間靈活,可以在工作時間外的夜間、周日或其他休息日進行。審理程序簡化,當事人可不提出準備書狀,直接攜帶證據(jù)出庭;證據(jù)調(diào)查一般僅限于能及時調(diào)查的證據(jù);詢問證人的方式簡化、靈活;以一次開庭審結(jié)為原則;實行法官獨任裁判與臨時替代法官裁判相結(jié)合的審判制度,美國加州夜間開庭的小額法庭就大多由替代法官審理。替代法官由熱心公共事務(wù)并具有5年以上實務(wù)經(jīng)驗的優(yōu)秀律師輪流擔任,開庭時不穿法衣,氣氛輕松。第三,判決簡化。判決書原則上在口頭辯論終結(jié)后立即宣布,可以不基于判決書的原本以口頭形式宣告判決的主文,可以不制作判決書而將有關(guān)事項記載于報告書中。判決書的制作可以采用表格化的判決形式,可以作自動清償減輕判決和延遲清償加重判決。第四,限制上訴。為降低訴訟成本和提高訴訟效率,小額訴訟程序限制上訴。第五,當事人享有程序選擇權(quán)。由于小額訴訟缺乏一般程序的嚴謹與規(guī)范,考慮到對被告人的法律救濟,從當事人訴訟權(quán)利對等的原則出發(fā),規(guī)定被告有程序選擇權(quán),可以在口頭辯論終結(jié)前申請轉(zhuǎn)為一般訴訟程序。二戰(zhàn)后,日本參照美國的小額法庭制度制定了簡易程序,但該程序僅是對普通程序的簡化,還難以真正起到簡便解決小額糾紛的作用。此后,日本于1996年6月26日頒布、1998年1月1日開始實施的民事訴訟法第六編5關(guān)于小額訴訟的特則6,創(chuàng)設(shè)了小額訴訟程序,為小額消費糾紛提供了高效、便捷、低成本的解決渠道。中國建立小額訴訟程序,應(yīng)考慮到各地的司法資源稀缺程度和消費者的負擔水平,制定有彈性的小額0標準,[11]并應(yīng)注意以下問題:第一,在管轄方面,只有基層法院或其派出法庭可以適用小額訴訟程序。但為保護消費者的利益,小額消費爭議案件可不適用合意管轄0和原告就被告0的原則,而采取被告就原告0的原則,以方便消費者起訴。第二,在起訴和答辯方式上,當事人可以以口頭形式進行,記入筆錄,或者采用格式化的訴狀和答辯狀。在發(fā)達地區(qū)可以采取訴訟文件無紙化方式辦公,通過網(wǎng)絡(luò)傳遞信息,以提高效率、節(jié)約成本。第三,重視審前調(diào)解。在小額訴訟程序中應(yīng)設(shè)置全面的調(diào)解解決爭議的程序,以便最大限度地降低當事人成本。第四,對各項訴訟行為規(guī)定較短的期限,嚴格控制案件審理期限。在小額訴訟中可以靈活安排開庭時間,晚間、星期日或其他休息日也可以開庭審案。被告人明確放棄書面答辯的,可盡快開庭審理。案件可由法官獨任制審理。臨時法官可以由實習法官、資深陪審員擔任,也可以考慮聘請具有法律職業(yè)資格、從事多年法律工作的律師等專業(yè)人員擔任。第五,簡化證據(jù)調(diào)查程序,由法官根據(jù)案件情況裁量決定。小額訴訟程序應(yīng)賦予法官較大的自由裁量權(quán),便于法官根據(jù)案件的具體情況安排訴訟進程,以實現(xiàn)低成本、高效率的目標。判決書、調(diào)解書可以適當簡略,簡要說明裁判理由即可,可考慮采用格式化的判決書、調(diào)解書。21引入集團訴訟等有利于保護消費者權(quán)益的訴訟制度現(xiàn)代的集團訴訟方式,重點是解決小額、多數(shù)的侵害問題[12],因此,非常適合解決小額消費糾紛。美國、德國等國家在適用集團訴訟解決小額、多數(shù)侵害案件方面有著較為成熟的經(jīng)驗。集團訴訟制度源于英國12、13世紀的衡平法,經(jīng)過幾個世紀的演變,從形式到內(nèi)容均得到發(fā)展。通常認為,集團訴訟是在法律上允許一人或數(shù)人代表其他具有共同利害關(guān)系的人提起訴訟,訴訟的判決對所有共同利益人有效0[13](p.3)的訴訟方式。集團訴訟適應(yīng)了現(xiàn)代社會糾紛解決的需要,特別適合對群體性糾紛予以救濟,因此成為倍受關(guān)注的現(xiàn)代訴訟形式。盡管自集團訴訟產(chǎn)生以來就對其存在爭議,但其在解決小額、多數(shù)0糾紛方面所起到的獨特作用是不可否認的。因為在小額、多數(shù)0的情況下,大多數(shù)權(quán)利人會因為成本或其他原因而放棄權(quán)利,集團訴訟具有的判決擴張力帶有一定的公益性質(zhì),具有私法公法化0的特征。雖然集團訴訟需耗費一定的社會成本,但相對于小額、多數(shù)0群體的全體當事人來說,其社會成本獲得降低,且有利于威懾違法行為。正如日本法學者谷口安平所說,這一制度與其說是救濟已受害的權(quán)利并挽回損失,不如說是基于讓不法侵害者吐出不法獲得的利益并不敢再犯的動機0[14](p.192)。根據(jù)5美國民事訴訟規(guī)則6第23條(a)的規(guī)定,一個或數(shù)個當事人代表他人提起集團訴訟時,必須符合以下條件:第一,一方當事人人數(shù)眾多,不便全部參加訴訟;第二,所有一方當事人具有共同的事實和法律問題;第三,代表人的訴訟標的和理由是所有該方當事人所共同具有的;最后,代表人能公正、全面地保護所有人的利益。除此之外,集團訴訟本身還應(yīng)具備:(1)共同問題的主導性,即集體成員在事實上或法律上的共同問題必須優(yōu)越于其各自的個別問題。這并非要求訴訟中的共同問題與所有成員的個別問題相同,而是要求各個成員必須擁有一個共同的、典型的核心問題。這是為確認訴訟有通過集體解決之必要。(2)集體訴訟具有優(yōu)越性,即強調(diào)集體訴訟在解決具體爭議時比所有其他可以適用的制度都更快速、適當。這一條件主要是為對可以通過其他方式解決的案件進行分流,保證法院對集體訴訟案件的控制,防止案件過度積壓。由此可見,美國的集團訴訟是當眾多消費者因經(jīng)營者的同一個違法行為或同一種產(chǎn)品或服務(wù)受到損害,但單一消費者的損失額又較小時,通過集體程序為消費者提供救濟的特殊訴訟制度。它使得那些因標的額小而難以通過普通訴訟解決問題的眾多消費者可以利用司法程序解決其糾紛,使成千上萬持有微不足道0權(quán)利的消費者可以享受到司法保護。就其本質(zhì)而言,美國的集團訴訟主要是一種解決小額消費糾紛的手段。[15]中國在完善對消費者權(quán)益保護的訴訟制度時,應(yīng)以引入集團訴訟為主,同時可設(shè)置其他有利于保護消費者權(quán)益的制度,并對已有的訴訟制度加以適當改造,其間應(yīng)注意以下問題。第一,集團訴訟的適用范圍。嚴格界定適用集團訴訟的案件范圍,對眾多人數(shù)不確定的消費者因經(jīng)營者的同一違法行為或同一產(chǎn)品或服務(wù)而致使利益受到損害引發(fā)的糾紛,由于單一消費者所受的損失較小,提起個別訴訟成本過高的,可通過集團訴訟程序解決。適用集團訴訟解決的消費爭議,訴訟請求和訴訟標的應(yīng)當是同一類,并且一并審理有利于案件便捷、有效的解決。第二,在集團訴訟中采用默示授權(quán)0模式。中國的代表人訴訟制度對訴訟效力采取登記與明示相結(jié)合的模式,判決效力僅適用于在法院進行權(quán)利登記和在訴訟時效期間內(nèi)提起訴訟的當事人。如果有關(guān)權(quán)利人未進行權(quán)利登記,且此后也未主張權(quán)利,將不能依生效判決得到救濟。這將使違法經(jīng)營者支付的賠償額大大低于其違法所得,不但起不到最大限度救濟受害者的作用,反而會限定其法律責任,放縱違法行為人。而默示授權(quán)0模式則強調(diào),除明示反對授權(quán)者外,默示者均視為作出訴訟授權(quán)。筆者認為,消費訴訟具有一定的公益性,訴訟結(jié)果不應(yīng)局限于對特定消費者利益的保護,更應(yīng)起到維護經(jīng)濟秩序與交易環(huán)境的社會效應(yīng)。因此,應(yīng)當采取美國集團訴訟的默示授權(quán)模式,使未參加訴訟者也能適用生效判決得到救濟,發(fā)揮對經(jīng)營者違法行為的阻卻和預(yù)防作用[15],同時也可以提高糾紛解決效率,防止一事再審,一事多審。第三,擴大訴訟主體的資格范圍,引進團體訴訟。[16]團體訴訟,是指當社會組織的成員或其所保護人的民事權(quán)益受到侵害時,為了維護其利益,該社會組織可以依法以自己的名義提起并進行的訴訟。在現(xiàn)代社會應(yīng)注重社會團體對其成員的保護權(quán)利,并且賦予其相應(yīng)的訴權(quán),這是實現(xiàn)個人權(quán)利的重要手段,也是個人價值與社會價值的結(jié)合與統(tǒng)一。德國是實行團體訴訟的典型,其立法規(guī)定有關(guān)的公益團體如促進工商業(yè)利益團體、消費者保護團體等具有訴訟實施權(quán),可以提出團體訴訟。中國目前的訴訟代表人制度只賦予消費者個人或者其代表人起訴的權(quán)利,而沒有給消費者組織或者其他公益團體代表消費者起訴的權(quán)利,這在一定程度上限制了消費者組織社會作用的發(fā)揮,也不利于保障消費者的權(quán)益。中國臺灣地區(qū)立法中也有團體訴訟的規(guī)定,臺灣5消費者保護法6第五十條規(guī)定:消費者保護團體對于同一原因之事件,致使眾多消費者受害時,得受讓二十人以上消費者損害賠償請求權(quán)后,以自己之名義,提起訴訟0。消費者保護團體以自己之名義提起的訴訟,其標的超過新臺幣六十萬元者,超過部分免繳裁判費。由消費者保護組織代表消費者進行訴訟,是對消費者在訴訟中的弱勢地位以及小額消費糾紛具有的社會公益性在權(quán)利行使上的平衡。賦予消費者組織起訴資格,可以增強消費者的團體性,更好地協(xié)調(diào)眾多權(quán)利人之間的關(guān)系,采取一致行動,發(fā)揮消費者的群體優(yōu)勢。第四,完善代表人訴訟制度,加強對被代表人的權(quán)利保障。中國現(xiàn)行立法中規(guī)定有代表人訴訟制度。在代表人訴訟中,由于被代表人不參加訴訟,其利益是通過訴訟代表人行使訴訟權(quán)利來實現(xiàn)的,如何選擇合格的訴訟代表人,如何使訴訟代表人更好地保障被代表人的權(quán)利,便成為人們關(guān)注的焦點?，F(xiàn)行法律雖然規(guī)定了代表人變更、放棄訴訟請求或承認對方當事人的訴訟請求、進行和解,必須取得被代表的當事人的同意,但是對未經(jīng)被代表當事人的同意進行上述行為的法律后果以及法律責任的承擔,卻沒有明確的規(guī)定。所以,應(yīng)當立法完善對訴訟代表人的監(jiān)督機制,加強法院的監(jiān)督力度,以充分保障被代表人的權(quán)利。第五,在訴訟費用方面,采取訴訟費用減免或緩交、風險與法律援助等方式,減輕消費者的訴訟負擔與風險。集團訴訟多是小額、多數(shù)0的糾紛,單個消費者受到的損害數(shù)額可能很小,但整個群體受到損害的數(shù)額卻是巨大的,由此可能產(chǎn)生的高額訴訟費用常使集體訴訟成員不堪重負。此外,在裁判效果及于集團內(nèi)所有成員的情況下,如果只由先期起訴的部分當事人交納訴訟費用,顯然是不合理的。為此,對應(yīng)向法院交付的訴訟費用,可以減免或緩交,設(shè)置國家基金支付證人證據(jù)、查驗、公告、鑒定、調(diào)查及澄清問題所支出的費用;對律師費用可采取風險方式解決,律師在勝訴后取酬,案件勝訴后,凡是請求適用生效判決獲得賠償?shù)南M者均應(yīng)向律師支付相應(yīng)的費,如敗訴則不支付律師費用。對困難的消費者,還可給予法律援助。對勝訴后由于各種原因賠償金未能分配而有剩余的,可用于建立專門的消費者保護信托基金,以支持今后的消費者訴訟。此外,對經(jīng)營者損害消費者利益的違法行為應(yīng)處以罰款的,也可考慮將罰款轉(zhuǎn)移用于消費者保護方面的支出。