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本文作者：田國興工作單位：中國石油大學(xué)（華東）文學(xué)院

一、中國石油天然氣行業(yè)立法狀況

近代工業(yè)化革命后，人類文明到達了一個前所未有的高度。同時，人類消耗的能源也日益增長，而在各種能源中，石油和天然氣占據(jù)著非常重要的位置。在我國，石油和天然氣儲量豐富，但人均資源占有量極低。為了管理使用石油天然氣資源，我國出臺了多項法律法規(guī)。

（一）中國石油天然氣行業(yè)立法現(xiàn)狀。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國已認識到法律規(guī)制對促進油氣行業(yè)發(fā)展的重要作用，早早啟動了石油天然氣行業(yè)的立法進程。我國在油氣領(lǐng)域的主要法律法規(guī)有：1.《礦產(chǎn)資源法》及其配套法律法規(guī)?！兜V產(chǎn)資源法》是1986年3月19日第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過，在1996年8月29日又進行了修改。《礦產(chǎn)資源法》是礦產(chǎn)資源領(lǐng)域中的基本法律，也是規(guī)制石油天然氣行業(yè)的基本法律。但是，《礦產(chǎn)資源法》更多的規(guī)定是傾向于原則性的，內(nèi)容簡略。隨著實踐中新問題的不斷涌現(xiàn)，有關(guān)部門又頒布了一系列與之配套的法律法規(guī)。如《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等等。這些法律法規(guī)的頒布對《礦產(chǎn)資源法》起到了補充作用，有較好的規(guī)范性和可操作性。2.石油天然氣勘察開采方面的法律法規(guī)。這方面的法律法規(guī)主要包括《石油及天然氣勘察、開采登記管理暫行辦法》及《實施細則》、《開采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費的規(guī)定》、《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區(qū)使用費暫行規(guī)定》、《對外合作開采陸上石油資源條例》、《石油及天然氣勘察、開采登記收費暫行規(guī)定》等等。這些專項法律法規(guī)對石油天然氣勘探、開采的環(huán)節(jié)作了詳細的規(guī)定，更具有專業(yè)性與適用性。3.《石油天然氣管道保護法》。我國第一部保護石油天然氣管道的專門立法是1989年頒布的《石油天然氣管道保護條例》，它對于保障石油天然氣管道的安全功不可沒，但是隨著石油天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，它逐漸顯現(xiàn)出了局限性，2010年6月25日我國頒布了《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》。相對于之前的《條例》，該法律在很多方面有了長足的進步。4.醞釀中的《石油天然氣法》。多年以來，業(yè)界一直呼吁制定一部統(tǒng)一的《石油天然氣法》。1995年，有207名全國人大代表聯(lián)名提議，要求國家制定出臺《石油（天然氣）法》。2005年，當(dāng)時的國家發(fā)改委能源局召集多家企業(yè)及國家發(fā)改委能源研究所的負責(zé)人和專家學(xué)者，制定出《石油（天然氣）法》的大致框架，但是此后就再無音訊。2008年國家能源局成立，不久后，便正式召集了包括中石化、中石油在內(nèi)的相關(guān)單位專家，開始了《石油（天然氣）法》的立法起草討論。這已是第三次啟動石油天然氣立法活動，也是被寄予厚望的一次。但是，由于各方面的原因，至今《石油天然氣法》未能出臺。

（二）中國現(xiàn)行石油天然氣法律制度存在的問題。中國現(xiàn)行石油天然氣法律制度存在諸多問題：第一，立法分散、層級較低。目前，我國有關(guān)石油天然氣方面的立法涉及油氣資源管理體制、油氣礦權(quán)、對外合作、管道安全、稅費制度、土地、環(huán)保等領(lǐng)域。這些都是通過分散的法律、條例、規(guī)章來規(guī)定的，缺乏一部統(tǒng)一的、總攬全局的法律。而且，條例、規(guī)章效力層級太低，與石油天然氣行業(yè)在整個國民經(jīng)濟中的重要地位嚴重不相稱。此外，由于層級低下，其貫徹落實情況也不盡如人意。第二，重要法律缺位，法律體系不健全。目前，在油氣儲運、銷售、加工煉制、儲備、油氣田監(jiān)管和保護等方面，主要是大量的政策性文件，相關(guān)立法基本上還是空白。而且，油氣行業(yè)的基本原則、基本制度等散見于憲法、礦產(chǎn)資源法及其他條例規(guī)章中，缺乏一部統(tǒng)一的《石油天然氣法》，法律體系極不健全。第三，立法滯后，不適應(yīng)發(fā)展需要。我國現(xiàn)行有關(guān)石油天然氣的立法大部分是20世紀80年代中后期或90年代初制定的，隨著油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這些法規(guī)的滯后性愈發(fā)顯露出來，其所確認的制度、原則已難以適應(yīng)形勢的變化，而且這些法律法規(guī)在政府規(guī)制范圍和手段、政企關(guān)系、市場準(zhǔn)入等方面還與許多國際規(guī)則相悖，不適應(yīng)發(fā)展的需要。第四，立法技術(shù)存在缺陷，法律法規(guī)的可操作性差?，F(xiàn)行法律法規(guī)頒布時間較早，由于當(dāng)時對立法技術(shù)不夠重視，法律條文本身存在很多問題，諸如概念不準(zhǔn)確、主管部門不明、責(zé)任不明、適用范圍不確定等等。這些都影響了法律法規(guī)的可操作性，在實踐中難以實施，妨礙了立法本意的貫徹和落實。

二、域外油氣行業(yè)法律制度簡介及立法趨勢

（一）域外油氣行業(yè)法律制度簡介。1.英國油氣行業(yè)法律制度。英國最為完善的是石油天然氣行業(yè)的許可證制度及稅法制度?！?934年石油生產(chǎn)法案》和《1964年大陸架法》是關(guān)于許可證制度的專門立法。其中規(guī)定，石油資源為國家所有，石油公司通過政府發(fā)給許可證獲得勘探開采石油的權(quán)利。許可證由工業(yè)貿(mào)易部通過競爭性招標(biāo)方式有償授予。在稅法制度方面，法律詳細規(guī)定了各種稅種以及稅率等。此外，英國油氣行業(yè)的監(jiān)管制度也非常完備。在這一領(lǐng)域，英國現(xiàn)行的法律主要有《1934年石油（生產(chǎn)）法案》、《1987年石油法》、《1995年石油和海底管道法》、《天然氣法案》等等。法律規(guī)定其監(jiān)管形式是政企合監(jiān)模式，且政府監(jiān)管與行業(yè)市場化同步進行。這種方式對傳統(tǒng)的監(jiān)管模式進行了修正，主要方式是采取放松和取消某類監(jiān)管條款，引入競爭機制，以避免監(jiān)管失靈。為此，在石油行業(yè)，英國1998年成立了“領(lǐng)導(dǎo)小組”，其主要職能是協(xié)調(diào)政府與企業(yè)間有關(guān)石油生產(chǎn)和開采的政策；在天然氣行業(yè)，政府也成立了天然氣機構(gòu)來鼓勵競爭、限制壟斷、促進上中下游協(xié)調(diào)發(fā)展。實踐證明，這種監(jiān)管體制的創(chuàng)新對于推動石油天然氣行業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。2.日本油氣行業(yè)法律制度。日本是目前世界上僅次于美國、中國的第三經(jīng)濟大國，也是能源消費大國。在能源政策方面，日本確定的目標(biāo)是實現(xiàn)能源安全、經(jīng)濟增長和環(huán)境保護共同發(fā)展。為了貫徹能源政策，日本非常重視能源方面的立法工作。其對能源法律法規(guī)的修改頻繁，立法活動繁多，從而使國家能源法律與政策保持一致。在宏觀上，日本制定了《日本能源政策基本法》、《能源利用合理化法》、《促進新能源利用特別措施法》等一系列法律，用以規(guī)范能源利用。在石油立法方面，日本制定了《石油業(yè)法》、《石油儲備法》、《石油業(yè)法實施規(guī)則》等，并進行了多次修改。在這些法律中，日本對石油行業(yè)進行了精細的分工，并且對于各個分工部門的準(zhǔn)入、申請、許可制度有詳細的規(guī)定，對于違反規(guī)定的行為有相應(yīng)的罰則。在天然氣立法方面，日本于1954年制定了《天然氣事業(yè)法》，此后對該法進行了多次修改。該法通過調(diào)整天然氣事業(yè)的運營來保護天然氣使用者的利益。日本石油天然氣立法緊密結(jié)合國家能源政策，在不斷立法、修改、廢止和新的立法之中得以完善。（二）域外油氣立法的最新趨勢。各國石油天然氣法律制度方面具有很大的差異性，但是隨著社會經(jīng)濟和油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這些法律法規(guī)不斷被修訂和完善。在這過程之中，可以看出各國石油天然氣立法的發(fā)展趨勢具有一致性。1.逐步取消國家石油天然氣公司的壟斷地位。隨著油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，絕大多數(shù)國家都認識到石油天然氣行業(yè)存在的壟斷嚴重阻礙了該行業(yè)的進一步發(fā)展。所以，在近年來對石油天然氣法律的修訂過程中，各國紛紛采取措施，逐步取消國家石油天然氣公司的壟斷地位，引入市場化機制，提高國家石油天然氣公司的活力以及競爭力。2.健全石油天然氣行業(yè)管理機構(gòu)。石油天然氣行業(yè)在發(fā)展過程中暴露出諸多問題，且這些問題愈發(fā)具有多樣性、復(fù)雜性。因此，為了應(yīng)對層出不窮的問題，實現(xiàn)對油氣行業(yè)的有序管理，各國在立法中紛紛重視起建立并完善行業(yè)管理機構(gòu)，并詳細規(guī)定各機構(gòu)職能、負責(zé)領(lǐng)域、經(jīng)費來源以及組織機構(gòu)等。3.建立并完善油氣儲備體系。社會經(jīng)濟飛速發(fā)展，對能源的需求量與日俱增，而石油天然氣作為不可再生資源，其儲量日益減少，各國都在不同程度上面臨能源緊缺的窘境。為了應(yīng)對能源危機，維護本國能源安全，各國紛紛響應(yīng)國際能源機構(gòu)所制定的石油儲備標(biāo)準(zhǔn)，在立法中都重視起油氣儲備體系的建立和完善。日本把石油的戰(zhàn)略儲備作為一項基本國策，制定有《石油儲備法》，規(guī)定政府必須儲備可供90天，民間必須儲備相當(dāng)于自身需要70天的石油。依據(jù)該法，日本還啟動了民間液化石油氣儲備，到2010年其儲量要達到相當(dāng)于80天的進口量。[1]

三、對我國制定油氣行業(yè)基本法———《石油天然氣法》的建議

（一）制定統(tǒng)一的《石油天然氣法》。從現(xiàn)實來看，我國石油天然氣法律制度亟待完善。筆者認為，應(yīng)依據(jù)我國國情、適當(dāng)借鑒各國成功經(jīng)驗，制定一部統(tǒng)一的《石油天然氣法》。正如前文所述，我國石油天然氣行業(yè)現(xiàn)行法律法規(guī)具有分散性，雖然涉及多個領(lǐng)域，但并不系統(tǒng)，而且其效力層級也不相同，既有法律形式，也有法規(guī)形式，還有政策形式，總體呈散亂狀態(tài)。不僅如此，這些法律法規(guī)規(guī)定的政府職能也比較分散，可能有些領(lǐng)域存在權(quán)利爭搶，而另一些領(lǐng)域又會存在監(jiān)管空當(dāng)，缺乏有效調(diào)控的局面。這些現(xiàn)狀決定我國需要選擇統(tǒng)一立法的模式，制定一部全行業(yè)的統(tǒng)一立法，既能統(tǒng)一法律法規(guī)，又能理順政府職能。（二）《石油天然氣法》的主要內(nèi)容。1.明晰產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)的明晰對于石油天然氣行業(yè)的健康發(fā)展有著至關(guān)重要的意義。只有明晰了產(chǎn)權(quán)，才能最大程度地避免油氣資源開發(fā)利用過程中的沖突和矛盾，也能更好地實現(xiàn)國家的宏觀調(diào)控。首先，應(yīng)該明確石油天然氣資源的所有權(quán)歸國家所有。其次，應(yīng)該明確石油天然氣資源的經(jīng)營權(quán)的歸屬規(guī)則。與其他由國家享有所有權(quán)的資源相同，石油天然氣資源的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)應(yīng)該是分離的。國家無法直接行使油氣資源的經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營主體主要應(yīng)以公司、企業(yè)的形式存在。在授權(quán)方面，應(yīng)該規(guī)定嚴格的市場準(zhǔn)入制度，對申請進入的公司、企業(yè)的規(guī)模、資產(chǎn)、技術(shù)條件等都作出明確規(guī)定，并由政府專門機關(guān)負責(zé)審核。在對待外資方面，關(guān)系國家能源安全的上游油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域應(yīng)限制外資進入，而對于一般的下游業(yè)務(wù)，如加工、銷售等，可允許外資進入。2.打破壟斷，引入市場競爭機制?，F(xiàn)階段，我國石油天然氣行業(yè)存在嚴重的壟斷現(xiàn)象，在制定《石油天然氣法》時，應(yīng)打破壟斷格局，引入市場競爭機制。第一，在油氣資源的勘探開發(fā)階段，應(yīng)該規(guī)定政府實施積極的許可證制度，規(guī)定明確的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵符合條件的企業(yè)進入到該市場并展開不受地域限制的競爭。第二，在油氣資源的銷售經(jīng)營階段，法律也應(yīng)規(guī)定放寬市場準(zhǔn)入，明確資格審查標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)許有實力、有信譽的企業(yè)進入市場，形成市場競爭機制。除此之外，我們還應(yīng)在立法中建立對市場的動態(tài)監(jiān)管機制，明確監(jiān)管機關(guān)及其職責(zé)，有效地維持市場秩序，防止惡性競爭局面的出現(xiàn)，確保油氣資源市場健康有序發(fā)展。3.完善監(jiān)管制度。（1）監(jiān)管機構(gòu)。目前，我國并沒有一個統(tǒng)一的機構(gòu)對油氣行業(yè)進行全方位的管理，而是涉及多個政府部門，如國家能源局、國土資源部、國家環(huán)保局、國家海洋局、國家稅務(wù)總局等等。這些機構(gòu)的監(jiān)管職能在某些領(lǐng)域存在一定程度的重疊或者交叉，而在有些領(lǐng)域又存在空當(dāng)，現(xiàn)行監(jiān)管模式還不能完全適應(yīng)行業(yè)發(fā)展的需要。在制定《石油天然氣法》時，筆者認為應(yīng)該成立一個專門機構(gòu)對石油天然氣行業(yè)實行全方位的管理，當(dāng)然，也可以把職權(quán)賦予一個現(xiàn)存的機構(gòu)，如國家能源局。法律應(yīng)該賦予該機構(gòu)審核、許可、登記等權(quán)力，也應(yīng)授權(quán)其對油氣資源的勘探開發(fā)、管道建設(shè)和維護、資源儲備、加工煉制、經(jīng)營銷售等環(huán)節(jié)進行統(tǒng)一監(jiān)管，確保石油天然氣行業(yè)有序運行。[2]（p86）（2）許可制度。許可制度是世界上多數(shù)國家在油氣資源監(jiān)管方面都采用的制度?！妒吞烊粴夥ā分锌梢再x予某機構(gòu)許可的權(quán)利，并規(guī)定審核的標(biāo)準(zhǔn)。對此，我國也可以借鑒英國的許可模式，根據(jù)行業(yè)的不同特點，區(qū)分不同的許可類型和期限，對油氣行業(yè)進行細致規(guī)范的管理。（3）明確法律責(zé)任。從法理角度看來，完整的法律必須具有罰則條款，否則其執(zhí)行力就難以保障。我國早期的立法中很多法律都有缺陷，原因就是法律條文僅僅作出了原則性的、義務(wù)性的規(guī)定，對于違反規(guī)定所應(yīng)負的法律責(zé)任卻只字未提，導(dǎo)致法律無法真正發(fā)揮約束作用。在制定《石油天然氣法》中，我們一定要注意避免這種立法技術(shù)上的錯誤。此外，要嚴厲打擊涉油犯罪。在《石油天然氣法》中，我們可以將現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定進行整合，并結(jié)合實際增加相應(yīng)罪名，然后以附屬刑法的形式在法律中系統(tǒng)規(guī)定涉油犯罪的若干罪名及處罰，增強法律條文的系統(tǒng)性和可操作性，實現(xiàn)其打擊涉油犯罪的功效。