不久前廣東東莞市政府剛剛完成對(duì)全市鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政規(guī)模浩大的審計(jì)工作，審計(jì)報(bào)告已經(jīng)上報(bào)上級(jí)政府。東莞4個(gè)地方性文件也同時(shí)出臺(tái)，內(nèi)容全部指向鎮(zhèn)級(jí)資產(chǎn)監(jiān)管漏洞。此次東莞收緊鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政監(jiān)管的背景是，今年11月，前東莞塘廈鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)李為民挪用公款，被判處有期徒刑20年，轟動(dòng)一時(shí)的“東莞第一貪案”宣告審結(jié)。

針對(duì)東莞市的這種財(cái)政狀況，廣東省采取的措施是，從9月中旬起，東莞市由紀(jì)委牽頭，聯(lián)合財(cái)政局、審計(jì)局等，對(duì)其下轄的32個(gè)鎮(zhèn)財(cái)政資金進(jìn)行了內(nèi)部審計(jì)檢查。據(jù)透露，東莞市到目前為止，已經(jīng)徹查32鎮(zhèn)的財(cái)政資金達(dá)上千億元之巨。內(nèi)部審計(jì)工作固然重要，但是內(nèi)部審計(jì)并非解決問(wèn)題的根本，內(nèi)部審計(jì)和內(nèi)部監(jiān)管都會(huì)出現(xiàn)漏洞。財(cái)政資產(chǎn)光靠?jī)?nèi)部監(jiān)管或行政監(jiān)管恐怕是不行的，一定要跳出內(nèi)部監(jiān)管的制度陷阱。

擺在我們面前的是，在中西部地區(qū)部分貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)都出現(xiàn)大量財(cái)政赤字的同時(shí)，東莞卻出現(xiàn)了大量財(cái)政結(jié)余而且財(cái)政資金被大量挪用的現(xiàn)象。其實(shí)，無(wú)論是中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政赤字，還是東莞地區(qū)的鎮(zhèn)級(jí)資產(chǎn)黑洞，本質(zhì)上都反映了一個(gè)問(wèn)題：即現(xiàn)行財(cái)政權(quán)與行政權(quán)合一條件下的財(cái)政監(jiān)管體制弊端。我相信，如果中國(guó)的財(cái)政監(jiān)管體制不實(shí)現(xiàn)真正的財(cái)政權(quán)與行政權(quán)分離，那么，中國(guó)其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)將出現(xiàn)更多的李為民，即使是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金再充裕，也不夠填補(bǔ)這些行政兼財(cái)政一把手的欲壑。

據(jù)透露，廣東省省長(zhǎng)黃華華在今年的《政府工作報(bào)告》中稱，廣東將鼓勵(lì)部分地區(qū)實(shí)行“鎮(zhèn)財(cái)縣管鎮(zhèn)用”的措施。實(shí)際上，這一措施仍然具有相當(dāng)?shù)哪：院筒豢尚行浴ｆ?zhèn)財(cái)當(dāng)然是不能鎮(zhèn)管的，而必須由上一級(jí)監(jiān)督管理。也就是說(shuō)，本級(jí)財(cái)政資金只能由上級(jí)管理。但是，這并不能說(shuō)明任何問(wèn)題。最根本的問(wèn)題，一是本級(jí)財(cái)政到底應(yīng)該由上級(jí)的哪一個(gè)部門(mén)管理，二是本級(jí)財(cái)政權(quán)與行政權(quán)是否能實(shí)現(xiàn)真正的分離。如果說(shuō)本級(jí)財(cái)政仍然由上級(jí)政府部門(mén)而非財(cái)政部門(mén)和人大管理，那么，資金漏洞仍然不可避免；如果說(shuō)即使是本級(jí)財(cái)政由上級(jí)財(cái)政部門(mén)監(jiān)管，而本級(jí)的財(cái)政權(quán)與行政權(quán)不分家，那么，財(cái)政監(jiān)管仍然會(huì)有漏洞。因此，財(cái)政監(jiān)管并不是本級(jí)管理或上級(jí)管理的問(wèn)題，而是權(quán)力分配的問(wèn)題。如果財(cái)政權(quán)與行政權(quán)不分離，那么任何監(jiān)管模式都將失去效用。

當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)財(cái)政權(quán)與行政權(quán)的分離，并不是說(shuō)就一定能監(jiān)管住財(cái)政資金的漏洞，這僅僅是根本前提。也就是說(shuō)，只有在這個(gè)根本前提之下，才可能談得上財(cái)政資金監(jiān)管問(wèn)題的根本性解決。那么，在解決了財(cái)政權(quán)與行政權(quán)的分離之后，同樣可能出現(xiàn)的另一個(gè)問(wèn)題就是，關(guān)于同級(jí)財(cái)政，到底是行政部門(mén)的權(quán)力大于財(cái)政部門(mén)呢，還是財(cái)政部門(mén)的權(quán)力大于行政部門(mén)？或者說(shuō)，在財(cái)政權(quán)上，到底是財(cái)政一把手大于財(cái)政一把手，還是財(cái)政一把手大于行政一把手？答案當(dāng)然是后者。也就是說(shuō)，只有財(cái)政部門(mén)才具有支配權(quán)，人大具有審批權(quán)，行政部門(mén)只有財(cái)政申請(qǐng)權(quán)而無(wú)財(cái)政支配權(quán)，無(wú)權(quán)干涉財(cái)政部門(mén)的財(cái)政事務(wù)。本級(jí)財(cái)政部門(mén)只接受上級(jí)財(cái)政部門(mén)、同級(jí)審計(jì)部門(mén)及同級(jí)人大的監(jiān)督、管理，而不接受本級(jí)行政部門(mén)的管理。這樣，就既保證了財(cái)政權(quán)的獨(dú)立，也保證了財(cái)政監(jiān)管的獨(dú)立和到位。

中國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政管理體制一般是由同級(jí)政府部門(mén)提交財(cái)政預(yù)算，再報(bào)本級(jí)財(cái)政部門(mén)審核，之后再交上級(jí)政府部門(mén)審批。這恰恰就是導(dǎo)致財(cái)政資金失控的癥結(jié)所在；真正的模式應(yīng)該是，本級(jí)財(cái)政應(yīng)該由本級(jí)財(cái)政部門(mén)作出預(yù)算，經(jīng)本級(jí)政府審核，然后再報(bào)本級(jí)人大審批，而不是直接報(bào)上級(jí)政府部門(mén)審批，也不是直接由本級(jí)政府部門(mén)提出預(yù)算。當(dāng)然，中國(guó)的實(shí)際情況往往連前者都沒(méi)有做到。一般是由本級(jí)政府部門(mén)直接提出預(yù)算，然后僅僅是交本級(jí)財(cái)政部門(mén)走一下程序而已，實(shí)際的財(cái)政權(quán)并非由財(cái)政部門(mén)所支配，而是交由政府部門(mén)一把手支配，這樣，就導(dǎo)致了財(cái)政權(quán)與行政權(quán)的合二為一，或者成了行政權(quán)統(tǒng)轄財(cái)政權(quán)，直接導(dǎo)致了財(cái)政事前監(jiān)管真空的出現(xiàn)。由于事前的分權(quán)不合理、不到位，導(dǎo)致事后監(jiān)管的無(wú)效性，再加上財(cái)政監(jiān)管體制本身的漏洞與缺位，更使得縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政資金漏洞頻發(fā)。尤其是在廣東、深圳、福建、浙江這樣的沿海省市，由于民辦企業(yè)、村辦企業(yè)及外資企業(yè)的大量存在，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至村幾乎都有自己的鎮(zhèn)辦企業(yè)、村辦企業(yè)，而這些企業(yè)要么其上繳利潤(rùn)幾乎全部被政府部門(mén)把持，要么這些企業(yè)全權(quán)由政府部門(mén)一把手掌握，也就是出現(xiàn)了政企不分現(xiàn)象，即往往縣、鄉(xiāng)、村的一把手就是這些企業(yè)的一把手或大股東，這種人事安排體制其實(shí)就是財(cái)政權(quán)與行政權(quán)、企業(yè)控制權(quán)的合一，而這種合一直接形成了內(nèi)部監(jiān)管體制，內(nèi)部監(jiān)管勢(shì)必是不會(huì)成功的。多年來(lái)的國(guó)企改革已經(jīng)告訴我們，mbo或“內(nèi)部人監(jiān)管”恰恰就是導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)大量流失的主要原因。而這一點(diǎn)，盡管現(xiàn)在在國(guó)企內(nèi)部已經(jīng)得到了足夠的重視，然而在縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)財(cái)政監(jiān)管中卻被忽視了。

對(duì)我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的研究，是中華人民共和國(guó)史研究的重要課題之一。從研究現(xiàn)狀看，學(xué)術(shù)界對(duì)于新中國(guó)成立初期基層政權(quán)的研究比較薄弱，從歷史演變的角度系統(tǒng)地研究農(nóng)村基層政權(quán)更是少見(jiàn)。在新中國(guó)成立60周年到來(lái)之際，梳理建國(guó)初期我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的歷史進(jìn)程，總結(jié)其基本經(jīng)驗(yàn)，是非常有意義的事情。

一、在新解放區(qū)以廢除保甲制為中心的接管建政（1949～1950年）

中國(guó)共產(chǎn)黨在土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期和解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期都有過(guò)豐富的鄉(xiāng)村政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，并貫徹了人民民主的建政原則。1948年12月20日，中共中央發(fā)出《關(guān)于縣、村人民代表會(huì)議的指示》，要求后的一切重要工作都必須經(jīng)過(guò)人民代表會(huì)議討論通過(guò)。此后解放區(qū)開(kāi)展了群眾性建政活動(dòng)，普遍建立了區(qū)村（鄉(xiāng)）政權(quán)，為新解放區(qū)農(nóng)村基層政權(quán)的建立奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1949年春季，隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)的迅猛發(fā)展，人民解放軍勝利渡過(guò)長(zhǎng)江向江南挺進(jìn)。在此背景下，中國(guó)共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村政權(quán)工作方面的重點(diǎn)遂轉(zhuǎn)變?yōu)樾陆夥艆^(qū)政權(quán)的接管與和平過(guò)渡。《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定:凡人民解放軍初解放的地方，應(yīng)一律實(shí)施軍事管制，由中央人民政府或前線軍政機(jī)關(guān)委任人員組織軍事管制委員會(huì)和地方人民政府，領(lǐng)導(dǎo)人民建立革命秩序。［1］因此，在初解放的地區(qū)，軍管會(huì)是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)軍政的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)對(duì)舊政權(quán)接管和改造工作。

（一）接管舊政權(quán)，為鄉(xiāng)級(jí)新政權(quán)的建立奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

一般情況下，在新解放區(qū)，首先成立縣臨時(shí)政權(quán)機(jī)構(gòu)——縣人民民主政府辦事處，由上級(jí)人民政府或前線軍政機(jī)關(guān)委任人員擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)，著手接管縣鄉(xiāng)政權(quán)的檔案文件和錢(qián)糧財(cái)務(wù)，整編地方武裝，維持社會(huì)秩序?？h人民政府正式成立后，則成立縣轄的區(qū)人民政府，負(fù)責(zé)接管和接收所轄舊鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所。

一、問(wèn)題的提出

近代以來(lái)，在中國(guó)大陸唯一完成了、解決了土地問(wèn)題的政黨是中國(guó)共產(chǎn)黨。從二十世紀(jì)20年代初到50年代初，共產(chǎn)黨在不同的歷史發(fā)展階段，都提出了相宜的方針、政策，并努力付諸實(shí)踐。長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)之於中國(guó)共產(chǎn)黨的意義有不同的說(shuō)法。很多人認(rèn)為，中國(guó)共產(chǎn)黨能夠由弱到強(qiáng)，由小到大的發(fā)展起來(lái)、依靠的就是煥發(fā)起來(lái)的廣大農(nóng)民的革命積極性。因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)了中國(guó)農(nóng)民耕者有其田的愿望，把土地分配給了農(nóng)民，因而獲得了廣大農(nóng)民在人力上，經(jīng)濟(jì)上的積極支援。

然而在中國(guó)共產(chǎn)黨在其不斷擴(kuò)大的控制區(qū)域內(nèi)推行的全過(guò)程中，有幾個(gè)過(guò)去常常被人們用政治話語(yǔ)所掩蓋的問(wèn)題，現(xiàn)在仍然值得我們反覆咀嚼。中國(guó)共產(chǎn)黨推動(dòng)運(yùn)動(dòng)的目的單純是土地再分配，改善農(nóng)民生存狀況嗎？為甚么要大大超出了土地再分配的范圍而涉及到農(nóng)村生活的方方面面？農(nóng)會(huì)為甚么總是短暫出現(xiàn)很快便銷(xiāo)聲匿跡？之后農(nóng)民對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的支援是完全是自發(fā)的嗎？為甚么一再出現(xiàn)左傾？很多地方為甚么要反覆進(jìn)行？之后農(nóng)民煥發(fā)出來(lái)的戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)能力僅僅是出於熱情嗎？

筆者在此想提出的觀點(diǎn)就是，的確是共產(chǎn)黨得以崛起的法寶。但是，共產(chǎn)黨的壯大靠的不是因此而獲得的農(nóng)民的支援，而是通過(guò)建立起來(lái)的政權(quán)對(duì)農(nóng)村基層進(jìn)行權(quán)力滲透，從而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化國(guó)家對(duì)農(nóng)民的緊密控制。理解了這一點(diǎn)，前面提到的問(wèn)題都可以迎刃而解。

二、背景

清朝以來(lái)，中國(guó)中央政權(quán)組織結(jié)構(gòu)建設(shè)完善，運(yùn)行周密，已臻中國(guó)前現(xiàn)代政治之極致。然而龐大有力的官僚機(jī)構(gòu)與基層農(nóng)民之間卻由於技術(shù)手段的欠缺而出現(xiàn)真空。為了填補(bǔ)這個(gè)真空，國(guó)家利用了鄉(xiāng)村中自然形成的文化權(quán)利網(wǎng)絡(luò)，如地主士紳，耆老族長(zhǎng)，甚至豪強(qiáng)惡霸，以他們?yōu)榻?jīng)紀(jì)人，在農(nóng)村中國(guó)家權(quán)力。這些經(jīng)紀(jì)人有些站在基層農(nóng)民的立場(chǎng)上，與國(guó)家進(jìn)行協(xié)商，最大限度地保護(hù)農(nóng)民的利益不受到國(guó)家的盤(pán)剝，可以被稱為是保護(hù)型經(jīng)紀(jì)；另一些則從一己私利出發(fā)，在國(guó)家與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)和權(quán)利的交流中謀取最大的利益，可以被稱為是盈利型經(jīng)紀(jì)。無(wú)論是哪一種，只要採(cǎi)取利用鄉(xiāng)村經(jīng)紀(jì)人國(guó)家權(quán)力的做法，就必然會(huì)導(dǎo)致國(guó)家與鄉(xiāng)村經(jīng)紀(jì)分享基層權(quán)力，大量農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)資源流失

同志們：

為期一天半的全國(guó)村委會(huì)選舉工作情況分析會(huì)，經(jīng)過(guò)大家的共同努力，即將完成各項(xiàng)議程，馬上就要結(jié)束了。我們這次會(huì)議，是在全國(guó)上下全面學(xué)習(xí)貫徹黨的***精神，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗的新形勢(shì)下召開(kāi)的，是在過(guò)去3年全國(guó)各地普遍開(kāi)展新一輪農(nóng)村村委會(huì)民主選舉實(shí)踐活動(dòng)，并積累新經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上召開(kāi)的，對(duì)于我們從理論和實(shí)踐相結(jié)合的高度，深入貫徹落實(shí)黨的***精神，把農(nóng)村村委會(huì)選舉工作提高到一個(gè)新水平，把農(nóng)村村民自治制度建設(shè)推進(jìn)到一個(gè)新層次，必將起到重要的促進(jìn)作用。這次會(huì)議雖然時(shí)間較短，但內(nèi)容豐富，安排緊湊，收到了很好的效果，達(dá)到了預(yù)期的目的。從大家反映的情況來(lái)看，這次會(huì)議起到了這么幾個(gè)作用：

第一、各地對(duì)這次會(huì)議都很重視，提供了較豐富的資料，為我們進(jìn)一步把握村委會(huì)選舉的進(jìn)展?fàn)顩r提供了幫助。這次會(huì)議共印發(fā)了28個(gè)省、自治區(qū)、直轄市新一屆村委會(huì)換屆選舉的總體情況材料，以及青島、寧波、武漢、貴陽(yáng)、江蘇鎮(zhèn)江、江蘇太倉(cāng)、湖南臨澧等地新一屆村委會(huì)選舉情況材料，還有5篇論文材料。會(huì)議還將匯總各地情況后形成的《20*－20*年全國(guó)村民委員會(huì)選舉工作進(jìn)展報(bào)告》、《關(guān)于20*－20*年全國(guó)村委會(huì)換屆選舉情況的報(bào)告》、《20*－20*全國(guó)村委會(huì)選舉情況分析會(huì)紀(jì)要》，印發(fā)給大家聽(tīng)取修改意見(jiàn)。上述材料盡管還有許多有待完善之處，但內(nèi)容豐富，基本上反映了村委會(huì)選舉進(jìn)展?fàn)顩r，為開(kāi)好這次會(huì)議提供了重要素材。

第二、會(huì)議氣氛民主熱烈，形成了許多共識(shí)。昨天下午，會(huì)議分三個(gè)小組進(jìn)行了半天的小組討論，大家圍繞著有關(guān)問(wèn)題，暢所欲言，交流解決問(wèn)題的辦法。剛才，有3位同志將各小組討論的情況分別作了匯報(bào)；云南、湖北、浙江等3個(gè)省的代表交流工作經(jīng)驗(yàn)；華中師范大學(xué)徐勇教授和中國(guó)社會(huì)科學(xué)院史為民研究員就村委會(huì)選舉工作存在問(wèn)題的原因和選舉創(chuàng)新問(wèn)題作了精彩發(fā)言。剛才，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)內(nèi)務(wù)室巡視員初世同同志給我們介紹了許多重要情況。同志們反映，在中國(guó)農(nóng)村村民自治進(jìn)入制度化、常態(tài)化后，許多規(guī)范性、程序性的問(wèn)題進(jìn)一步凸現(xiàn)了，制度化指引著規(guī)范化、程序化，制度化也需要規(guī)范化、程序化的支撐。這次會(huì)議開(kāi)得很及時(shí)，很有必要。雖然在一些問(wèn)題上看法還不盡一致，但形成了諸多共識(shí)。一致認(rèn)為，從20*—20*年，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市相繼完成的新一輪村委會(huì)換屆選舉總體上是健康有序、成效顯著的。突出體現(xiàn)在：一是絕大多數(shù)農(nóng)村在村委會(huì)任期屆滿后能夠依法按程序組織換屆選舉，選舉的制度化、規(guī)范化、程序化水平有新的進(jìn)步；選民參與比較充分，廣大農(nóng)民群眾經(jīng)受了新一輪實(shí)踐的鍛煉，民主法制素質(zhì)有新的提高；二是絕大多數(shù)選舉結(jié)果令人滿意，一大批有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)、愿意帶來(lái)群眾致富奔小康的村民，被選進(jìn)了村委會(huì)班子，農(nóng)村基層干部結(jié)構(gòu)有新的改善；三是選舉的技術(shù)創(chuàng)新、程序創(chuàng)新、工作創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，一些難題有新的突破；四是各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門(mén)進(jìn)一步重視，加大了組織和領(lǐng)導(dǎo)力度，取得了推進(jìn)農(nóng)村村委會(huì)選舉和村民自治工作的新經(jīng)驗(yàn)；五是農(nóng)村村委會(huì)選舉等基層民主活動(dòng)，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局進(jìn)一步形成了相互促進(jìn)的局面，對(duì)村民自治的其他領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的銜接和互動(dòng)提出了更加緊迫的要求，為今后工作的扎實(shí)推進(jìn)提供了新的歷史起點(diǎn)。

在分析討論中，許多同志還談到了做好農(nóng)村村委會(huì)選舉工作的體會(huì)和經(jīng)驗(yàn)，也形成了許多共識(shí)：一是要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，積極爭(zhēng)取各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視，建立健全農(nóng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，充分發(fā)揮農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和黨員的先鋒模范作用；二是要嚴(yán)格依法辦事，堅(jiān)持有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必糾，任何組織和個(gè)人都不允許有超越法律法規(guī)的特權(quán)；三是要相信群眾，依靠群眾，把法律法規(guī)賦予的民主權(quán)利原原本本地交給群眾，引導(dǎo)群眾在實(shí)踐中學(xué)，在實(shí)踐中創(chuàng)造民主，在實(shí)踐中完善民主，在實(shí)踐中提高當(dāng)家作主的本領(lǐng)；四是要堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，尊重實(shí)踐，尊重群眾的創(chuàng)造，不斷研究解決村委會(huì)選舉中的新情況新問(wèn)題，總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)，不斷為村委會(huì)選舉注入新的活力。五是要培養(yǎng)一支積極致力于推動(dòng)農(nóng)村村民自治制度建設(shè)的干部隊(duì)伍，并不斷完善工作運(yùn)行的保障機(jī)制；六是要必須使村委會(huì)選舉工作緊緊服務(wù)于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的大目標(biāo)，有步驟、有程序、循序漸進(jìn)地進(jìn)行。

在分析討論中，大家也從不同角度、不同側(cè)面，反映和提出了當(dāng)前農(nóng)村村委會(huì)選舉中存在的問(wèn)題，主要是：有的農(nóng)村村委會(huì)屆期滿了，沒(méi)有正當(dāng)理由卻擅自拖延選舉，個(gè)別地方依然存在指選、派選，引起群眾不滿；一些地方不按法定程序進(jìn)行選舉，導(dǎo)致群眾上訪不斷；有的地方買(mǎi)賣(mài)選票嚴(yán)重，“賄選”有增多的趨勢(shì)，個(gè)別違法亂紀(jì)的人乘機(jī)當(dāng)選；有的農(nóng)村選舉后新老班子交接難；個(gè)別地方存在宗族勢(shì)力、家族勢(shì)力、宗教勢(shì)力干預(yù)民主選舉的現(xiàn)象，等等。造成這些問(wèn)題的原因，既有個(gè)別地方領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，有關(guān)基層組織和干部民主法制觀念不強(qiáng)，有的群眾行使民主權(quán)利不太正確等原因，也有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制配套改革不到位的原因，還有法律法規(guī)不完善，致使有些問(wèn)題無(wú)法可依等原因。應(yīng)該說(shuō)，只要考慮到農(nóng)村民主基礎(chǔ)差，農(nóng)民在村委會(huì)直接選舉民主實(shí)踐中鍛煉的時(shí)間還不太長(zhǎng)，黨政領(lǐng)導(dǎo)積累的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)農(nóng)村民主的經(jīng)驗(yàn)還很有限，各方面的制度還有待完善等因素，我們就會(huì)感到，村委會(huì)選舉民主實(shí)踐中存在這樣或那樣的問(wèn)題，有其客觀必然性，也是很正常的。這些問(wèn)題，是基層民主發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題，是前進(jìn)中的問(wèn)題，也是隨著村民自治制度的不斷成熟，完全能夠逐步加以解決的問(wèn)題。

[摘要]行政法邏輯起點(diǎn)是行政法科學(xué)理論大廈的基石，如果作為行政法理論的邏輯起點(diǎn)的基本概念根據(jù)不足，整個(gè)行政法理論大廈就會(huì)倒塌。區(qū)分行政法邏輯起點(diǎn)、研究起點(diǎn)、理論基礎(chǔ)、憲政理念以及基礎(chǔ)理論是界定行政法邏輯起點(diǎn)的前提，探討行政法邏輯起點(diǎn)應(yīng)具備的條件則為界定邏輯起點(diǎn)提供了標(biāo)準(zhǔn)，而行政權(quán)所體現(xiàn)的所有特征完全勝任行政法邏輯起點(diǎn)的重任，因此，行政權(quán)是行政法邏輯起點(diǎn)的科學(xué)界定。

[關(guān)鍵詞]行政權(quán)行政法邏輯起點(diǎn)科學(xué)界定

Executivepower:Scientificdefinitionofthelogicstartingpointofadministrativelaw

[Summary]Logicstartingpointofadministrativelawisafoundationstoneinthescientifictheorymansionofanadministrativelaw,Ifaccountforthebasicconceptionoflogicstartingpointofadministrativelawisinsufficient,thetheorymansionofthewholeadministrativelawwillcollapse.Itisprerequisitesofdefiningthelogicstartingpointofadministrativelawtodistinguishthelogicstartingpointofadministrativelaw,researchstartingpoint,theoreticalfoundation,ideaofconstitutionalgovernmentandbasictheory,andProbingintothelogicstartingpointofadministrativelawwillofferthestandardfordefiningthelogicstartingpoint,andallcharacteristicsthattheexecutivepowerreflectsaretotallycompetentattheimportanttaskofthelogicstartingpointofadministrativelaw,therefore,itisexecutivepowerthatcandefinedasthescientificdefinitionofthelogicstartingpointofadministrativelaw.

[Keyword]ExecutivepowerLogicstartingpointofadministrativelawScientificdefinition

學(xué)科的邏輯起點(diǎn)，或者稱為學(xué)科的開(kāi)端、學(xué)科的出發(fā)點(diǎn)，是我們進(jìn)行研究中必須關(guān)注的問(wèn)題，是決定該學(xué)科理論體系的研究起點(diǎn)，同時(shí)也是區(qū)別于不同理論體系的標(biāo)準(zhǔn)。[1]選擇科學(xué)合理的邏輯起點(diǎn)，也是構(gòu)建科學(xué)理論體系的重要方法論原則。行政法邏輯起點(diǎn)是行政法科學(xué)理論大廈的基石，關(guān)系到行政法基礎(chǔ)理論以及整個(gè)行政法理論體系的科學(xué)性、嚴(yán)密性。如果作為行政法理論的邏輯起點(diǎn)的基本概念根據(jù)不足，行政法的根基必然不牢固，一旦這種概念被推翻，整個(gè)行政法理論大廈就會(huì)倒塌。由于我國(guó)的行政法理論研究尚處于完善階段，特別是構(gòu)建立足于中國(guó)特色社會(huì)主義法治政府目標(biāo)的行政法理論體系正處于艱難復(fù)雜的攻堅(jiān)階段，所以，對(duì)此問(wèn)題的研究還沒(méi)有得到應(yīng)有的重視和足夠的理解，但這一問(wèn)題急需解決，否則就會(huì)影響到行政法學(xué)研究的深入乃至法治政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文擬就此問(wèn)題展開(kāi)探討，以期有助于行政法基礎(chǔ)理論問(wèn)題的深入研究。

內(nèi)容提要：在各種因素的影響下，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)行機(jī)制已陷入困境，各種針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的方案在理論界被紛紛提出,其中以“強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制”、“縣政鄉(xiāng)派”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”三種為主要代表觀點(diǎn)。本文通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)存弊端評(píng)析、三種主要改革觀點(diǎn)的比較分析，試圖論證“鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治”是最好的改革路徑，并從法律分權(quán)制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選和民主合作制等方面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治模式予以制度設(shè)計(jì)。通過(guò)新的制度構(gòu)建，期望能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)擺脫當(dāng)前困境，推動(dòng)基層民主法制建設(shè)，建立和諧合理的基層政權(quán)體制發(fā)揮作用。

關(guān)鍵詞：弊端改革方案有限自治法律分權(quán)直選民主合作制

自建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的農(nóng)村基層政權(quán)的設(shè)置歷經(jīng)多次變化，在1954年9月通過(guò)的我國(guó)第一部憲法中，規(guī)定了中國(guó)農(nóng)村的基層政權(quán)為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。從此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為農(nóng)村基層政權(quán)的建制正式確立。但不久后由于實(shí)行制度，再加之十年動(dòng)亂,因此在1958年以后的20多年間鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制一度被取消，由“政社合一”的體制所代替。歷史輪回，1982年所修訂的憲法又重新確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為中國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)的地位。自上世紀(jì)80年代至今,隨著我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變以及農(nóng)村民主法制的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織弊端不斷暴露出來(lái)，時(shí)至今日，已嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和我國(guó)基層民主法制的進(jìn)程，亟需改進(jìn)。

一，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的弊端及評(píng)析：

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的弊端歸結(jié)起來(lái)，可以說(shuō)有內(nèi)外兩大方面：

（一）內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在弊端：

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)社會(huì)的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的組織者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)行能否適合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)，是關(guān)系到我國(guó)政治穩(wěn)定、社會(huì)安定、經(jīng)濟(jì)繁榮的大事。2**4年3月5日，總理在十屆全國(guó)人大二次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告中鄭重宣布“五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅”。當(dāng)前，收稅、收費(fèi)是全國(guó)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要職責(zé)，農(nóng)業(yè)稅取消了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)如何運(yùn)轉(zhuǎn)？鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否有存在的必要？如撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，黨在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政權(quán)如何鞏固？這些問(wèn)題都需要我們認(rèn)真思考并積極探索。

一、現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制存在的問(wèn)題

應(yīng)該肯定，改革開(kāi)放后，我國(guó)的現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行體制在一定的歷史時(shí)期對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步發(fā)揮過(guò)非常重要的作用。然而毋庸諱言，隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治改革的進(jìn)一步深化及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制與當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不相適應(yīng)的矛盾日益突出。其表現(xiàn)在：

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職能不清。根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有下列職能：（1）執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，決定和命令；（2）執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作；（3）保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；（4）保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)有的自主權(quán)；（5）保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣；（6）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利；（7）辦理上級(jí)人民政府交辦的其它事項(xiàng)。但是現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所主要做的工作卻大部分是法律第七條所規(guī)定的“辦理上級(jí)人民政府交辦的其它事項(xiàng)”，代表稅務(wù)機(jī)關(guān)收稅、代表交通部門(mén)修路、代表教育部門(mén)舉辦教育……。而另一方面,諸如工商、稅務(wù)、公安、郵電、交通、林業(yè)、糧食等都已經(jīng)被上級(jí)政府部門(mén)直接管理或設(shè)置為派出機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)工作地點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而人財(cái)物和業(yè)務(wù)管理權(quán)都分屬上級(jí)政府部門(mén)。但同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的責(zé)任卻沒(méi)有減小，反而更大了，需要化錢(qián)的包袱，如教育、衛(wèi)生、交通、公共設(shè)施等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越背越重，不堪承受；而有利的事和權(quán)，卻被條條越抓越緊。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)這些部門(mén)缺乏控制能力，這些部門(mén)有什么問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拿他們基本沒(méi)有辦法，如供銷(xiāo)社賣(mài)假化肥，交通運(yùn)輸管理部門(mén)、工商部門(mén)亂收費(fèi)，派出所、交警隊(duì)、林業(yè)檢查部門(mén)亂罰款，農(nóng)民群眾找政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了做點(diǎn)解釋工作外根本無(wú)能為力。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政越來(lái)越無(wú)力承受。90年代中期以來(lái)，按照“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”的原則，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都直接承擔(dān)著自身運(yùn)轉(zhuǎn)的所有經(jīng)費(fèi)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年還要上繳部分財(cái)稅供上級(jí)政府使用。目前，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)需供養(yǎng)5**名以上財(cái)政供養(yǎng)人員（目前雖說(shuō)教師工資由縣區(qū)財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放，但實(shí)際上只是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政從縣級(jí)財(cái)政部門(mén)轉(zhuǎn)一下），有的較大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員千人以上，年按人均工資1萬(wàn)元計(jì)，那么一年鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于工資發(fā)放不少于5**萬(wàn)，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)吃喝招待、公車(chē)使用等運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年支出至少需要7**萬(wàn)。而目前，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)年財(cái)稅收入不足7**萬(wàn)，可用財(cái)力不足5**萬(wàn)（如果去除農(nóng)業(yè)稅，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年稅收不到1**萬(wàn)）。剩下的財(cái)政空缺只有通過(guò)協(xié)稅來(lái)解決。協(xié)稅其實(shí)就是買(mǎi)稅，稅收交在自己鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照一定比例退稅給納稅人，最后吃虧的國(guó)家。協(xié)稅不行就貸款，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至貸款交稅完成任務(wù)，致使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字十分嚴(yán)重。財(cái)政沒(méi)有錢(qián)，有的就只好變換花樣向農(nóng)民收，再不行就搞干部集資，“先把我這一任稅收任務(wù)完成了，下一任不關(guān)我的事”的思想在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中普遍存在，導(dǎo)致部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政黑洞越來(lái)越大。加之部分地區(qū)機(jī)構(gòu)編制管理不嚴(yán)，在人員安置方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便成了收容所，搞得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人滿為患，嚴(yán)重超編，致使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)到了無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)的地步?？梢詳嘌?，取消農(nóng)業(yè)稅后，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)如果仍按照現(xiàn)行體制運(yùn)作是絕不可能的。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)作隨意性太大，官僚主義、自由主義嚴(yán)重。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，而沿用過(guò)去慣用的那套行政命令的做法，直接插手企業(yè)和農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)具體事務(wù)，干涉企業(yè)和農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，要企業(yè)或農(nóng)民做這做那。有的領(lǐng)導(dǎo)熱衷于搞形式主義、形象工程。如有的地方左一個(gè)萬(wàn)畝工程，右一個(gè)萬(wàn)頭工程，勞民傷財(cái)，加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的財(cái)政和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，搞得干部群眾怨聲載道。一些應(yīng)當(dāng)由專門(mén)執(zhí)法部門(mén)擔(dān)當(dāng)?shù)墓ぷ?，如在?cái)稅工作上不是主要發(fā)揮財(cái)稅部門(mén)專門(mén)人員的作用，而把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部當(dāng)成了財(cái)稅征收的骨干力量。因而出現(xiàn)了無(wú)執(zhí)法權(quán)的非財(cái)稅鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部收稅的違法問(wèn)題。不僅“鄉(xiāng)官當(dāng)稅官”，鄉(xiāng)官還要當(dāng)交警，在沒(méi)有任何執(zhí)法權(quán)的情況下管理集鎮(zhèn)的交通；當(dāng)警官，在沒(méi)有任何執(zhí)法權(quán)的情況下管治安；而且在不少工作中還要書(shū)記掛帥、一把手負(fù)總責(zé)，違法的事干起來(lái)還頭頭是道。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了解決經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，就想盡一切辦法搞錢(qián)。因而出現(xiàn)了越來(lái)越嚴(yán)重的向農(nóng)民（包括被執(zhí)法對(duì)象）亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派的問(wèn)題，加重了群眾特別是農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

1氣象行政權(quán)力的涵義

布萊克在《Black’sLawDictionary》一書(shū)中認(rèn)為：“行政權(quán)（Executivepower）即執(zhí)行法律的權(quán)力，它是總統(tǒng)根據(jù)聯(lián)邦憲法第二條的規(guī)定而享有的廣泛的權(quán)力；它與制定法律及對(duì)法律糾紛進(jìn)行裁決的權(quán)力相區(qū)別?！蔽覈?guó)法學(xué)界一般認(rèn)為，行政權(quán)是“由國(guó)家憲法、法律賦予的國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律規(guī)范、實(shí)施行政管理活動(dòng)的權(quán)力，是國(guó)家權(quán)力的組成部分?！备鶕?jù)以上的定義，我們可以理解氣象行政權(quán)力是在《氣象法》的構(gòu)架下及其相關(guān)的氣象法規(guī)規(guī)章所賦予的氣象部門(mén)管理社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力，它的主要分類是：（1）氣象預(yù)報(bào)管理權(quán)力。如《氣象法》第二十二條：國(guó)家對(duì)公眾氣象預(yù)報(bào)和災(zāi)害性天氣警報(bào)實(shí)行統(tǒng)一制度。各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)所屬的氣象臺(tái)站應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)向社會(huì)公眾氣象預(yù)報(bào)和災(zāi)害性天氣警報(bào)，并根據(jù)天氣變化情況及時(shí)補(bǔ)充或者訂正。其他任何組織或者個(gè)人不得向社會(huì)公眾氣象預(yù)報(bào)和災(zāi)害性天氣警報(bào)。（2）防雷減災(zāi)管理權(quán)力。如《氣象法》第三十一條。各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)雷電災(zāi)害防御工作的組織管理，并會(huì)同有關(guān)部門(mén)指導(dǎo)對(duì)可能遭受雷擊的建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施安裝的雷電災(zāi)害防護(hù)裝置的檢測(cè)工作。（3）施放氣球管理權(quán)力。如《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定（令第412號(hào)）》第376項(xiàng)項(xiàng)目名稱：升放無(wú)人駕駛自由氣球、系留氣球單位資質(zhì)認(rèn)定；項(xiàng)目實(shí)施機(jī)關(guān)：省、自治區(qū)、直轄市及地（市）氣象主管機(jī)構(gòu)；《施放氣球管理辦法》（中國(guó)氣象局令第9號(hào)）（4）人工影響天氣管理權(quán)力。如《氣象法》第三十條國(guó)務(wù)院氣象主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)全國(guó)人工影響天氣工作的管理和指導(dǎo)。地方各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)制定人工影響天氣作業(yè)方案，并在本級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，管理、指導(dǎo)和組織實(shí)施人工影響天氣作業(yè)。（5）氣象探測(cè)環(huán)境管理權(quán)力。如《氣象法》第二十一條：新建、擴(kuò)建、改建建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)避免危害氣象探測(cè)環(huán)境；確實(shí)無(wú)法避免的，屬于國(guó)家基準(zhǔn)氣候站、基本氣象站的探測(cè)環(huán)境，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)事先征得國(guó)務(wù)院氣象主管機(jī)構(gòu)的同意，屬于其他氣象臺(tái)站的探測(cè)環(huán)境，應(yīng)當(dāng)事先征得省、自治區(qū)、直轄市氣象主管機(jī)構(gòu)的同意，并采取相應(yīng)的措施后，方可建設(shè)。

2氣象行政權(quán)力擴(kuò)張形式

行政權(quán)力隨著社會(huì)的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)由簡(jiǎn)單到復(fù)雜、由弱小到強(qiáng)大的演化歷程，行政權(quán)力的這種不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)，是其最為典型的外部特征之一。行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)三者之間的傳統(tǒng)界限已被打破，行政機(jī)關(guān)不僅擴(kuò)大了自己傳統(tǒng)的權(quán)力陣地，還逐漸享有過(guò)去所難以想象的行政立法權(quán)、行政司法權(quán)，其權(quán)力行使的手段和方式也更加復(fù)雜多樣。和立法權(quán)、司法權(quán)相比，今天的行政權(quán)力已變得前所未有的強(qiáng)大。

氣象行政權(quán)力作為國(guó)家事業(yè)單位行使管理社會(huì)的行政權(quán)力，同樣具有行政、立法、司法的特征，氣象行政權(quán)力擴(kuò)張主要有如下幾種形式：

2.1氣象行政立法權(quán)的擴(kuò)張

摘要：行政主體在新農(nóng)村建設(shè)中的地位和作用至關(guān)重要。要想充分發(fā)揮行政主體在新農(nóng)村建設(shè)中的作用，應(yīng)堅(jiān)持依法行政，摒棄違法行政；由倚重權(quán)力行政方式轉(zhuǎn)向側(cè)重非權(quán)力行政方式；由偏好干預(yù)行政轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)多元式給付行政。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)；依法行政；非權(quán)力行政；給付行政

中國(guó)的"三農(nóng)"問(wèn)題已經(jīng)阻礙了國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程，成為和諧社會(huì)建設(shè)中的不和諧音符。為解決"三農(nóng)"問(wèn)題，中國(guó)政府作出了不懈努力。從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（始于1978年），到農(nóng)村稅費(fèi)改革（始于2003年），再到新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)（始于2006年），無(wú)不顯示出行政主體或行政權(quán)在解決"三農(nóng)"問(wèn)題時(shí)的巨大作用。一定程度上可以說(shuō)，行政主體或行政權(quán)的作用方式直接影響新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。因此，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，考察行政權(quán)已經(jīng)發(fā)生的、正在進(jìn)行的和即將展開(kāi)的變化，展示行政權(quán)的變化軌跡，預(yù)測(cè)行政權(quán)從實(shí)然到應(yīng)然的發(fā)展趨勢(shì)，有助于準(zhǔn)確把握行政主體在新農(nóng)村建設(shè)中的地位和作用，最大限度地促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、行政合法性檢討：由違法行政到依法行政

行政權(quán)是否依法行使，主要受制于四種因素：立法的完善與否、司法的監(jiān)督效果、行政執(zhí)法主體的自身狀況以及行政相對(duì)方的實(shí)力。撇開(kāi)司法監(jiān)督效果，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的分野改變了其他三種因素的作用力。在農(nóng)村，違法行政遠(yuǎn)比在城市經(jīng)常而普遍。

首先，涉農(nóng)立法的缺陷與不足"庇護(hù)"了農(nóng)村違法行政現(xiàn)象。我國(guó)行政法起步較晚，盡管每年立法數(shù)量可觀法律修改頻繁，但現(xiàn)有立法仍無(wú)法應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)社會(huì)之需。于是替代立法的行政規(guī)范性文件大量出現(xiàn)，而相對(duì)于高級(jí)別的行政規(guī)范性文件而言，縣、鄉(xiāng)政府的規(guī)范性文件的科學(xué)性和合法性大打折扣。即使高級(jí)別的規(guī)范性文件，也可能在涉及農(nóng)村的立法方面存在缺陷。這都為行政權(quán)在農(nóng)村的違法行使埋了伏筆、留了余地。如《中華人民共和國(guó)人民警察法》第二十一條規(guī)定："人民警察遇到公民人身、財(cái)產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當(dāng)立即救助；對(duì)公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助；對(duì)公民的報(bào)警案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查處。"該條中的"立即"、"及時(shí)"是不確定概念，各地公安機(jī)關(guān)根據(jù)授權(quán)進(jìn)行了細(xì)化。如江西省公安廳2000年7月頒布的《江西省公安110報(bào)警服務(wù)工作規(guī)范》（試行）第十五條規(guī)定了處警人員的出警時(shí)限為"市區(qū)5分鐘，城郊10分鐘內(nèi)，農(nóng)村以最快速度到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)。"此處"最快速度"給公安機(jī)關(guān)違法行政提供了合法的借口。

摘要

腐敗是當(dāng)今世界各國(guó)都十分關(guān)注的一個(gè)話題，而行政權(quán)力由于其自身具有缺乏監(jiān)督、缺乏制約等局限性特征，使得行政權(quán)力極易被濫用，從而侵害公民的合法權(quán)益，并造成社會(huì)的不穩(wěn)定。行政權(quán)腐敗表現(xiàn)為行政權(quán)力的濫用、行政權(quán)力的個(gè)人化和行政權(quán)力的不作為。由于行政主體是具有主觀能動(dòng)性的人，是行政權(quán)力的實(shí)際運(yùn)用者，容易受自身某種利益的驅(qū)使而濫用手中的權(quán)利，為已所用，這不但不利于公民合法權(quán)益的維護(hù)，也不利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定，還不利于良好社會(huì)風(fēng)氣的形成及法律尊嚴(yán)的維護(hù)，更不利于我國(guó)法律體系的健全和完善。由于我國(guó)幾千年的文化傳統(tǒng)，行政權(quán)主體私欲的膨脹以及目前我國(guó)行政權(quán)力的行使缺乏必要的法律監(jiān)督和制約，再加之行政權(quán)力本身具有被腐敗的可能性，從而形成了我國(guó)行政權(quán)腐敗的主要原因。對(duì)行政權(quán)腐敗的表現(xiàn)形式及其危害進(jìn)行研究，對(duì)行政權(quán)腐敗的原因進(jìn)行分析，以及對(duì)行政權(quán)腐敗法律制約的研究，具有極大的理論意義和實(shí)踐意義，有利于我國(guó)法治社會(huì)的完善。在我國(guó)具體國(guó)情與國(guó)外經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)研究分析，最終得出尋求行政權(quán)制約的最有效、最權(quán)威、最持久的途徑是行政權(quán)的法律制約。

關(guān)鍵詞：腐敗行政權(quán)腐敗法律制約

前言

腐敗是當(dāng)今世界各國(guó)都十分關(guān)注的一個(gè)話題，在我國(guó)也不例外。反腐倡廉一直是我國(guó)黨和政府、各界學(xué)者以及全國(guó)人民共同關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)。腐敗作為一種外部表現(xiàn)形式，作為一種現(xiàn)象，它的背后總是權(quán)力的腐敗，離不開(kāi)權(quán)力的運(yùn)作，總是同一定的公共權(quán)力密切相關(guān)。現(xiàn)實(shí)社會(huì)中所出現(xiàn)的權(quán)力腐敗多集中在行政權(quán)的腐敗，而在權(quán)力體系中，行政權(quán)力是行政機(jī)關(guān)管理內(nèi)政、外交的權(quán)力，即各級(jí)行政機(jī)關(guān)依照法律的授權(quán)，在法律規(guī)定的程序和方式管理國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等各項(xiàng)行政事務(wù)的管理權(quán)力，在現(xiàn)代社會(huì)中，行政權(quán)無(wú)處不在，無(wú)處不有，越來(lái)越多地介入社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，在社會(huì)生活中，與普通老百姓關(guān)系最為密切。由于行政權(quán)自身所具有的缺乏監(jiān)督、缺乏制約等局限性，使得行政權(quán)力極易被濫用，形成腐敗，從而侵害公民的合法權(quán)益，造成社會(huì)的不穩(wěn)定。鑒于這種情況，我國(guó)黨和政府積極進(jìn)行制度改革，采取了一系列措施，各界學(xué)者也從道德、文化、法律等各個(gè)方面對(duì)權(quán)力的腐敗進(jìn)行了理論分析，世界各國(guó)也相應(yīng)出臺(tái)了有許多解決腐敗問(wèn)題的有效措施。通過(guò)對(duì)以上各方的研究證明，我認(rèn)為尋求行政權(quán)力的法律制約是最有效、最權(quán)威、最持久的模式。對(duì)行政權(quán)的法律制約可以起到對(duì)行政權(quán)腐敗預(yù)防和打擊的雙重作用，也可以健全和完善我國(guó)的法律體系，徹底肅清我國(guó)幾千年封建社會(huì)所殘留下來(lái)“人治”的思想，進(jìn)一步完善我國(guó)的法治社會(huì)。

一、行政權(quán)腐敗的概念、形式及危害