第一條（目的和依據(jù)）

為了加強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控，有序?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃，深化土地使用制度改革，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》等規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際情況，制訂本辦法。

第二條（適用范圍）

本市行政區(qū)域內(nèi)的土地儲(chǔ)備，適用本辦法。

第三條（定義）

本辦法所稱的土地儲(chǔ)備，是指市、區(qū)（縣）政府委托土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地儲(chǔ)備計(jì)劃，對(duì)依法征用、收回、收購(gòu)或者圍墾的土地，先通過(guò)實(shí)施征地補(bǔ)償安置、房屋拆遷補(bǔ)償安置或者必要的基礎(chǔ)性建設(shè)等予以存儲(chǔ)，再按照土地供應(yīng)計(jì)劃交付供地的行為。

第一條根據(jù)《**縣非常時(shí)期糧食市場(chǎng)應(yīng)急調(diào)控預(yù)案》（余府發(fā)[**]11號(hào)）關(guān)于建立地方糧食儲(chǔ)備的精神，為加強(qiáng)對(duì)地方儲(chǔ)備糧的管理，提高政府調(diào)控糧食市場(chǎng)的能力，確保地方儲(chǔ)備糧的安全和糧食市場(chǎng)的穩(wěn)定，特制定本管理辦法。

第二條地方儲(chǔ)備糧儲(chǔ)備，由縣級(jí)國(guó)有糧食收儲(chǔ)企業(yè)代收代儲(chǔ)，儲(chǔ)備糧的所有權(quán)和使用權(quán)均屬縣政府。未經(jīng)縣政府批準(zhǔn)，任何部門(mén)不得動(dòng)用。

第三條地方儲(chǔ)備糧主要用于調(diào)控和穩(wěn)定本縣糧食市場(chǎng)，應(yīng)對(duì)糧食購(gòu)銷市場(chǎng)化條件下的突發(fā)事件和今后各種原因可能引發(fā)的非正常情況，保障全縣糧食供應(yīng)。

第四條縣糧食局負(fù)責(zé)地方儲(chǔ)備糧的管理工作，規(guī)劃地方儲(chǔ)備糧總體布局，制定地方儲(chǔ)備糧的輪換方案并組織實(shí)施，監(jiān)督和檢查地方儲(chǔ)備糧的庫(kù)存數(shù)量和質(zhì)量，負(fù)責(zé)地方儲(chǔ)備糧的日常管理工作。

第五條縣財(cái)政局根據(jù)縣政府確定的儲(chǔ)備糧儲(chǔ)存規(guī)模，在每年政府財(cái)政預(yù)算中安排地方儲(chǔ)備糧的所需利費(fèi)。儲(chǔ)備糧的利費(fèi)補(bǔ)貼，按照中央儲(chǔ)備糧的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，即：儲(chǔ)備糧管理費(fèi)用補(bǔ)貼按每年每公斤原糧0.08元；收購(gòu)貸款利息按糧食進(jìn)價(jià)成本及銀行當(dāng)期利率據(jù)實(shí)補(bǔ)貼；輪換費(fèi)用按3年一個(gè)周期，每?jī)?chǔ)存1年每公斤原糧補(bǔ)貼0.04元。儲(chǔ)備糧存儲(chǔ)期間，按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的正常損耗和人力不可抗拒的災(zāi)害損失，由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)。儲(chǔ)備糧輪換期間的費(fèi)用、利息補(bǔ)貼，照常計(jì)補(bǔ)?？h財(cái)政局應(yīng)按季預(yù)撥儲(chǔ)備糧的利費(fèi)資金，年度終了后結(jié)算，并負(fù)責(zé)監(jiān)督費(fèi)用資金的使用情況。

第六條地方儲(chǔ)備糧所需貸款，在費(fèi)用、利息補(bǔ)貼落實(shí)后，由儲(chǔ)備糧承儲(chǔ)企業(yè)向開(kāi)戶的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行申請(qǐng)解決。

土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度存在的問(wèn)題

沒(méi)有健全的法律法規(guī)可以遵守,土地儲(chǔ)備工作的深入開(kāi)展就受到了限制。土地收購(gòu)儲(chǔ)備具有一定的強(qiáng)制性,政府在實(shí)行時(shí)需要有法律依據(jù)來(lái)保證工作的順利開(kāi)展。然而目前,各地土地收購(gòu)儲(chǔ)備的制度建設(shè)都是由各地方政府自行決定的,沒(méi)有國(guó)家統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。不少地方政府把土地收購(gòu)儲(chǔ)備當(dāng)成了牟利工具,土地收購(gòu)儲(chǔ)備對(duì)土地市場(chǎng)培育和建設(shè)會(huì)起到負(fù)面作用。在實(shí)際土地收購(gòu)中,不少地方的收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)常常忽視原有土地使用者利用土地的合理要求,過(guò)度使用政府強(qiáng)制力,強(qiáng)迫原有土地使用者必須接受政府收購(gòu)?fù)恋氐男袨?或者收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在收購(gòu)?fù)恋貢r(shí),補(bǔ)償價(jià)格不合理,以行政手段剝奪原有土地使用者的正常利益。擾亂了土地市場(chǎng)的公平交易。也較大,貸款期限也很難和儲(chǔ)備土地周期相匹配,這種資金渠道很難滿足土地儲(chǔ)備。土地儲(chǔ)備機(jī)制需要以界定土地收益的構(gòu)成和合理分配政府和原土地使用者之間的利益作為重點(diǎn)問(wèn)題解決。政府在土地收購(gòu)中地位強(qiáng)于被收購(gòu)者,因此土地收購(gòu)價(jià)格偏低,被收購(gòu)者的利益受到損害。隨著我國(guó)土地市場(chǎng)逐步發(fā)展,土地收購(gòu)儲(chǔ)備的不再只是面向存量建設(shè)用地,其面向的范圍和對(duì)象不斷擴(kuò)大,隨之也會(huì)出現(xiàn)新的問(wèn)題。不少地方都將收購(gòu)儲(chǔ)備用于征轉(zhuǎn)農(nóng)用地,雖然一時(shí)能夠及時(shí)支付農(nóng)民征地補(bǔ)償安置費(fèi),對(duì)城市的統(tǒng)一規(guī)劃管理也有幫助,但是導(dǎo)致了收購(gòu)儲(chǔ)備獲得的大量借貸資金涌入農(nóng)地轉(zhuǎn)用、征地過(guò)程,一旦擬投資建設(shè)的項(xiàng)目情況稍有改變,已形成的新增建設(shè)用地極易產(chǎn)生閑置浪費(fèi)現(xiàn)象。

改善土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的對(duì)策

遵循科學(xué)土地收購(gòu)儲(chǔ)備程序,采取多種收購(gòu)方式有利于提高收購(gòu)運(yùn)行效率。在土地儲(chǔ)備環(huán)節(jié)上,應(yīng)實(shí)現(xiàn)效益儲(chǔ)備向發(fā)展儲(chǔ)備的轉(zhuǎn)變,積極探索土地儲(chǔ)備模式,逐步做到向市場(chǎng)提供土地資源。在土地出讓環(huán)節(jié)上,應(yīng)遵循公開(kāi)出讓的原則,儲(chǔ)備土地出讓必須納入統(tǒng)一的土地供應(yīng)總量計(jì)劃,實(shí)現(xiàn)土地資源的充分利用和收益最大化。土地收購(gòu)儲(chǔ)備投入高、資金需求量大,因此保證土地收購(gòu)儲(chǔ)備工作穩(wěn)定發(fā)展的首要條件是土地收購(gòu)儲(chǔ)備資金的來(lái)源。資金的籌集、有效的使用、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)和資金的合理分配是保證資金良性循環(huán)的重點(diǎn)。每一項(xiàng)土地收購(gòu)儲(chǔ)備都應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事,經(jīng)過(guò)可行性研究后再采取資金儲(chǔ)備。政府可以讓開(kāi)發(fā)商在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性事業(yè)發(fā)展工程中做出貢獻(xiàn)的同時(shí)獲得豐厚的利潤(rùn)補(bǔ)償。在土地所有權(quán)收益優(yōu)先的前提下也要保證土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益。權(quán)利機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度要加強(qiáng),地方政府應(yīng)將土地收購(gòu)儲(chǔ)備年度計(jì)劃納入地方人大的報(bào)告中。對(duì)土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的業(yè)績(jī)進(jìn)行考核不應(yīng)該單純的以贏利目標(biāo),要把集體、公共、經(jīng)濟(jì)效益作為一體的多元化評(píng)價(jià)體系標(biāo)準(zhǔn)。儲(chǔ)備工作信息公開(kāi)制度也應(yīng)建立,避免暗箱操作,收購(gòu)、開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)備和出讓四大程序都應(yīng)公開(kāi)透明。經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)建設(shè)用地和改造等項(xiàng)目用地都統(tǒng)一納入政府的土地儲(chǔ)備范圍,從而合理控制經(jīng)營(yíng)性用地總量、確保重點(diǎn)項(xiàng)目供地。根據(jù)城市發(fā)展和建設(shè)需要,統(tǒng)一制定土地供應(yīng)計(jì)劃和土地出讓計(jì)劃,保持市場(chǎng)穩(wěn)定、公開(kāi)、安全運(yùn)行,以實(shí)現(xiàn)政府土地收益最大化。

加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理,促進(jìn)城市均衡發(fā)展需要土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度作為保障。雖然我國(guó)多數(shù)地區(qū)都開(kāi)始實(shí)行土地收購(gòu)工作,但是國(guó)家還并沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)。因此國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)法律,建立土地收購(gòu)儲(chǔ)備資金的良性循環(huán)。

本文作者：趙偉工作單位：賓縣國(guó)土資源局

1996年8月，我國(guó)第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心誕生，1997年8月，杭州土地儲(chǔ)備制度開(kāi)始啟動(dòng)。2001年4月3日《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》(國(guó)務(wù)院15號(hào)文件)，明確要求“有條件的地方政府試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度”。從此，全國(guó)各地紛紛成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，土地儲(chǔ)備工作在全國(guó)迅速展開(kāi)。經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，土地儲(chǔ)備制度是否發(fā)揮出積極的作用，還存在哪些問(wèn)題，就此記者專程采訪了國(guó)土資源部中國(guó)土地礦產(chǎn)法律中心鐘京濤先生，對(duì)土地儲(chǔ)備制度的現(xiàn)狀和問(wèn)題進(jìn)行了分析；

記者：我國(guó)的土地儲(chǔ)備制度經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，其作用和問(wèn)題體現(xiàn)在哪些方面?鐘京濤：近幾年的實(shí)踐證明，實(shí)施土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度對(duì)于培育和規(guī)范城市土地市場(chǎng)，盤(pán)活企業(yè)存量土地，增加政府土地收益等方面具有積極的作用。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的建立已有效克服了以前劃撥土地非法入市和多頭供地的弊端，為政府集中統(tǒng)一供地，建立規(guī)范有序的土地市場(chǎng)起了重要作用、目前，全國(guó)已有1258個(gè)市、縣建立了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。

由于關(guān)于土地收購(gòu)儲(chǔ)備的全國(guó)性立法仍未出臺(tái)，各地紛紛制定了地方性規(guī)定，在具體操作上也各不相同，實(shí)踐中暴露山一些問(wèn)題，比如：土地收購(gòu)儲(chǔ)備的范圍、土地收購(gòu)價(jià)格的確定、收益分配等問(wèn)題。其中最為突出的是收購(gòu)儲(chǔ)備的范圍問(wèn)題，目前有任意擴(kuò)大的趨勢(shì)。土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度建立之初，收購(gòu)的重點(diǎn)是國(guó)有困難和破產(chǎn)企業(yè)的原有劃撥土地，其目的也主要是為了解決舊城改造、國(guó)企改革中土地資產(chǎn)的處置和消化閑置土地(到2000年，閑置土地達(dá)11．6萬(wàn)公頃)等問(wèn)題，探索利用城市存量土地的新路子。但目前其收購(gòu)范圍擴(kuò)大到增量土地，甚至涉及剛剛出讓的國(guó)有土地。大量征用農(nóng)民集體土地，隨意收回土地使用權(quán)，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民和土地使用人的利益，一定程度上影響了土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的合理性和合法性。

記者：這一制度以政府壟斷土地供應(yīng)為特征，如何體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)的公平性，如何與WTO規(guī)則相對(duì)接?

鐘京濤：土地收購(gòu)儲(chǔ)備以政府壟斷土地供應(yīng)為特征，從當(dāng)前來(lái)看，收購(gòu)儲(chǔ)備行為本身是否是市場(chǎng)行為一直是有爭(zhēng)議的，在大部分地區(qū)它是行政行為，具有強(qiáng)制力，相對(duì)人對(duì)補(bǔ)償價(jià)格無(wú)選擇的余地。但同時(shí)，也確實(shí)有一些儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)涉足二級(jí)市場(chǎng)，如廈門(mén)土地開(kāi)發(fā)總公司還具有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資質(zhì)，新成立的上海市地產(chǎn)集團(tuán)之下還有上海中星集團(tuán)有限公司、上海閔虹集團(tuán)有限公司等大型國(guó)有房地產(chǎn)企業(yè)。這些儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為市場(chǎng)主體，沒(méi)有疑問(wèn)，可以說(shuō)追求盈利是必然的，但公益如何體現(xiàn)？如何保障其它同類市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)?在當(dāng)前是很難做到的，別的不說(shuō)就拿出讓土地限期開(kāi)發(fā)來(lái)說(shuō)，別的企業(yè)二年不開(kāi)發(fā)就收回，而對(duì)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)則沒(méi)有限制，可待價(jià)而沽，顯然是不公平的，這與WTO的一些基本原則，如國(guó)民待遇原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、法制統(tǒng)一原則等是相沖突的，

記者：上海的“市場(chǎng)主導(dǎo)”模式和杭州的“政府主導(dǎo)”模式，各自的優(yōu)勢(shì)、缺陷是什么?

第一章總則

第一條為了加強(qiáng)對(duì)市級(jí)儲(chǔ)備糧的管理，保證市級(jí)儲(chǔ)備糧數(shù)量真實(shí)、質(zhì)量良好和儲(chǔ)存安全，維護(hù)糧食市場(chǎng)穩(wěn)定，有效發(fā)揮市級(jí)儲(chǔ)備糧在宏觀調(diào)控中的作用，根據(jù)《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》和《安徽省省級(jí)儲(chǔ)備糧管理辦法》，結(jié)合本市實(shí)際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱市級(jí)儲(chǔ)備糧，是指市人民政府儲(chǔ)備的用于調(diào)節(jié)全市糧食供求總量，穩(wěn)定糧食市場(chǎng)，以及應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害或者其他突發(fā)事件等情況的糧食。

第三條市級(jí)儲(chǔ)備糧的管理應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格制度、嚴(yán)格管理、嚴(yán)格責(zé)任，確保市級(jí)儲(chǔ)備糧數(shù)量真實(shí)、質(zhì)量良好和儲(chǔ)存安全，確保市級(jí)儲(chǔ)備糧儲(chǔ)得進(jìn)、管得好、調(diào)得動(dòng)、用得上，并節(jié)約成本、費(fèi)用。未經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得擅自動(dòng)用市級(jí)儲(chǔ)備糧。

第四條市人民政府糧食行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)市級(jí)儲(chǔ)備糧的行政管理，對(duì)市級(jí)儲(chǔ)備糧的數(shù)量、質(zhì)量和儲(chǔ)存安全實(shí)施監(jiān)督檢查；依照國(guó)家、省級(jí)和市級(jí)儲(chǔ)備糧管理的相關(guān)規(guī)定及國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，建立健全市級(jí)儲(chǔ)備糧各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理制度。

市人民政府財(cái)政行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)將市級(jí)儲(chǔ)備糧的貸款利息、管理費(fèi)用和輪換補(bǔ)貼納入年度財(cái)政預(yù)算；對(duì)市級(jí)儲(chǔ)備糧財(cái)務(wù)執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督檢查。

第一章總則

第一條為完善土地儲(chǔ)備制度，加強(qiáng)土地調(diào)控，規(guī)范土地市場(chǎng)運(yùn)行，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》(國(guó)發(fā)〔2001〕15號(hào))、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2006〕100號(hào))，制定本辦法。

第二條本辦法所稱土地儲(chǔ)備，是指市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門(mén)為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。

土地儲(chǔ)備工作的具體實(shí)施，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

第三條土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國(guó)土資源管理部門(mén)、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位。

第四條市、縣人民政府國(guó)土資源管理、財(cái)政及當(dāng)?shù)厝嗣胥y行等部門(mén)，按照職責(zé)分工，各負(fù)其責(zé)，互相配合，保證土地儲(chǔ)備工作順利開(kāi)展。

第一章總則

第一條為完善土地儲(chǔ)備制度，加強(qiáng)土地調(diào)控，規(guī)范土地市場(chǎng)運(yùn)行，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》(國(guó)發(fā)〔2001〕15號(hào))、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》(國(guó)辦發(fā)〔20**〕100號(hào))，制定本辦法。

第二條本辦法所稱土地儲(chǔ)備，是指市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門(mén)為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。

土地儲(chǔ)備工作的具體實(shí)施，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

第三條土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國(guó)土資源管理部門(mén)、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位。

第四條市、縣人民政府國(guó)土資源管理、財(cái)政及當(dāng)?shù)厝嗣胥y行等部門(mén)，按照職責(zé)分工，各負(fù)其責(zé)，互相配合，保證土地儲(chǔ)備工作順利開(kāi)展。

第一章總則

第一條為了加強(qiáng)對(duì)中央儲(chǔ)備糧的管理，保證中央儲(chǔ)備糧數(shù)量真實(shí)、質(zhì)量良好和儲(chǔ)存安全，保護(hù)農(nóng)民利益，維護(hù)糧食市場(chǎng)穩(wěn)定，有效發(fā)揮中央儲(chǔ)備糧在國(guó)家宏觀調(diào)控中的作用，制定本條例。

第二條本條例所稱中央儲(chǔ)備糧，是指中央政府儲(chǔ)備的用于調(diào)節(jié)全國(guó)糧食供求總量，穩(wěn)定糧食市場(chǎng)，以及應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害或者其他突發(fā)事件等情況的糧食和食用油。

第三條從事和參與中央儲(chǔ)備糧經(jīng)營(yíng)管理、監(jiān)督活動(dòng)的單位和個(gè)人，必須遵守本條例。

第四條國(guó)家實(shí)行中央儲(chǔ)備糧垂直管理體制，地方各級(jí)人民政府及有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)中央儲(chǔ)備糧的垂直管理給予支持和協(xié)助。

第五條中央儲(chǔ)備糧的管理應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格制度、嚴(yán)格管理、嚴(yán)格責(zé)任，確保中央儲(chǔ)備糧數(shù)量真實(shí)、質(zhì)量良好和儲(chǔ)存安全，確保中央儲(chǔ)備糧儲(chǔ)得進(jìn)、管得好、調(diào)得動(dòng)、用得上并節(jié)約成本、費(fèi)用。