導(dǎo)語：如何才能寫好一篇環(huán)境行政執(zhí)法概念，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；問題；對(duì)策；研究

一、水行政執(zhí)法背景及意義

為促進(jìn)水務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展，長沙市對(duì)水務(wù)管理體制作過一些積極探索，進(jìn)行過一些改革實(shí)踐，取得了明顯的成績，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)水務(wù)管理一體化，由過去的九龍治水轉(zhuǎn)變?yōu)橐积堉嗡?，將原長沙市公用事業(yè)管理局、長沙市水利局的涉水職能進(jìn)行整合，新組建成立了長沙市水務(wù)局，但就總體而言，水務(wù)管理體制改革尚未取得重大突破。隨著城市建設(shè)的日新月異和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，長沙作為擁有400多萬人口的大城市，應(yīng)盡快建立一個(gè)科學(xué)有序、先進(jìn)高效的水務(wù)管理新體制，營造出一個(gè)社會(huì)井然有序、市民安居樂業(yè)、人水和諧的城市環(huán)境。這是新時(shí)期政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，切實(shí)加強(qiáng)城市管理的重要課題，這也是本文主題研究總體背景所在。

長期以來，我們將執(zhí)法看作是政府的權(quán)力和責(zé)任，水行政執(zhí)法工作是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作，直接關(guān)系到社會(huì)公共利益和人民群眾的利益，關(guān)系到城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。對(duì)水務(wù)管理綜合行政執(zhí)法的研究具有重大現(xiàn)實(shí)意義：

（一）有利于推進(jìn)依法行政、實(shí)施依法治水方略。在實(shí)施依法治水方略中，依法行政是其重要的組成部分；而要依法行政，行政執(zhí)法則是關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。

（二）有利于實(shí)現(xiàn)和履行水行政管理職能。行政管理就是服務(wù)。從一定意義上講，行政管理是通過行政執(zhí)法的具體途徑和強(qiáng)有力手段來保障實(shí)現(xiàn)的?？梢哉f，沒有行政執(zhí)法，行政管理就沒有了具體的措施和有效的手段，就不可能實(shí)現(xiàn)所謂的行政管理職能。因此，行政執(zhí)法是實(shí)現(xiàn)行政管理職能的重要方式。

（三）有利于轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，提高水務(wù)管理水平。我國目前的水務(wù)管理水平還不高，水務(wù)管理體制也有待完善，改革水務(wù)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，切實(shí)提高水務(wù)管理水平已是當(dāng)務(wù)之急。因此，本文探討的水務(wù)管理綜合行政執(zhí)法中存在的問題及其解決之道有助于破解執(zhí)法難的現(xiàn)實(shí)問題，有利于轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，提高水務(wù)管理水平。

（四）有利于轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)行政體制改革。2010年，長沙將長沙市公用事業(yè)執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)與長沙市水政監(jiān)察支隊(duì)的執(zhí)法職能進(jìn)行整合，是行政改革之初無法徹底轉(zhuǎn)變整體職能、理順體制的情況下，對(duì)現(xiàn)有執(zhí)法職能的有限調(diào)整以及機(jī)構(gòu)的適度整合。這種體制的適度整合在執(zhí)行層面上涉及到政府職能在不同部門之間的調(diào)整與不同層級(jí)之間的分配，對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變、行政體制改革具有重要意義。

二、國內(nèi)外相關(guān)研究綜述

（一）國內(nèi)相關(guān)研究綜述

改革開放以來，我國各個(gè)行政管理部門和領(lǐng)域都已陸續(xù)出臺(tái)了不少法律、法規(guī)和規(guī)章，雖然尚未達(dá)到健全、完善的程度，但整體上已初步實(shí)現(xiàn)了有法可依。我國的行政在整體上已初步實(shí)現(xiàn)了由“管理型”到“執(zhí)法型”，由“人治型”到“法制型”的轉(zhuǎn)換，行政管理在很大程度上已轉(zhuǎn)化成了行政執(zhí)法。為了解決行政執(zhí)法中存在的問題，我國一些專家、學(xué)者、實(shí)際工作者一直在探討怎樣更好地提升我國行政執(zhí)法水平，并取得了一些重要成果，對(duì)于提升我國的行政執(zhí)法水平，起到了非常重要的作用，現(xiàn)在此作一簡要概述：

一是以姜明安教授為代表，系統(tǒng)研究了行政執(zhí)法的理論體系。姜教授對(duì)我國行政執(zhí)法的性質(zhì)、地位、行政執(zhí)法的基本原則、制度及運(yùn)作程序進(jìn)行全方位的研究，構(gòu)建了一個(gè)全方位的關(guān)于行政執(zhí)法研究的初步的理論體系。他在《行政執(zhí)法研究》一書中指出，行政執(zhí)法沒有統(tǒng)一的概念，其基本含義應(yīng)當(dāng)從具體的場(chǎng)合出發(fā)加以確定。他認(rèn)為，行政執(zhí)法是使法從文本規(guī)定轉(zhuǎn)化為人們的實(shí)際行為規(guī)范，行政執(zhí)法使權(quán)利從“應(yīng)然”變成“實(shí)然”，行政執(zhí)法秩序從靜態(tài)設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化成動(dòng)態(tài)建構(gòu)。同時(shí)，他還指出了行政執(zhí)法的九大原則，并對(duì)行政執(zhí)法中的法律適用和法律解釋，行政執(zhí)法程序的基本制度、所涉及的基本問題，行政執(zhí)法監(jiān)督的概念與分類，行政執(zhí)法監(jiān)督的地位和作用，行政執(zhí)法監(jiān)督體制做了探討。

二是以楊解君教授為代表，著重強(qiáng)調(diào)執(zhí)法理念的重要性，并以新的執(zhí)法“理念”為指導(dǎo)，對(duì)執(zhí)法方式、執(zhí)法制度的創(chuàng)新進(jìn)行了系統(tǒng)研究。楊教授在《行政執(zhí)法研究一理念引導(dǎo)與方式、制度創(chuàng)新》一書中指出，行政執(zhí)法是一個(gè)獨(dú)立的學(xué)術(shù)概念，行政執(zhí)法主體不單純是行政機(jī)關(guān)、授權(quán)組織，還包括行政相對(duì)人、行政第三人。行政執(zhí)法是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，行政執(zhí)法還具有雙服務(wù)性，既服務(wù)于公共利益，又服務(wù)于私人利益。因此，他提出了行政執(zhí)法的五種理念，即法治理念、民主理念、服務(wù)理念、契約理念、和諧理念。指出在新的理念下，對(duì)我國行政執(zhí)法方式進(jìn)行系統(tǒng)的完善和構(gòu)建，建立與之相適宜的行政執(zhí)法制度。

三是著重于研究行政執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)性問題，提出具體的執(zhí)法方式和制度。徐景波與李勇、李衛(wèi)明在論文中指出，目前我國行政執(zhí)法的問題主要表現(xiàn)在：隨意變更行政執(zhí)法行為，交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法，違規(guī)增加和擴(kuò)大罰款項(xiàng)目，執(zhí)法環(huán)境差，不講程序、違規(guī)操作等方面。并從健全法規(guī)，理順執(zhí)法關(guān)系，建立和健全執(zhí)法機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)方面提出了建議；林依霖在論文中指出，“我國行政執(zhí)法的主要問題主要表現(xiàn)在執(zhí)法依據(jù)落后，執(zhí)法依據(jù)軟弱無力，執(zhí)法體系存在條條矛盾和條塊矛盾，監(jiān)督機(jī)制不完善，執(zhí)法人員素質(zhì)不高，并提出了幾點(diǎn)提升行政執(zhí)法水平的建議。

四是以具體區(qū)域或具體行政執(zhí)法部門為對(duì)象，研究某一區(qū)域或某一個(gè)行政執(zhí)法部門的執(zhí)法問題。李祝才、陳少平在論文中具體研究了我國環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域中的現(xiàn)狀與對(duì)策；聶建農(nóng)在論文中具體研究了福州市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的體系建設(shè)及運(yùn)作；段紅在論文中具體研究了檔案行政執(zhí)法中存在的問題及對(duì)策。

（二）國外相關(guān)研究綜述

從法學(xué)研究角度，發(fā)達(dá)國家由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)間長，法治研究起步早，行政執(zhí)法研究一直處于比較領(lǐng)先的位置。在眾多西方先進(jìn)國家中，法國有著“行政法母國”的稱號(hào)，行政法成熟較早，已有大約 150 年的歷史，具有完備的理論和制度，為后來許多國家行政法的立法和實(shí)踐提供了珍貴的參考。基礎(chǔ)理論方面，在狄驥和奧里烏的公共服務(wù)理論和制度理論基礎(chǔ)之上，行政法學(xué)界又進(jìn)一步衍化出了諸多分支學(xué)說，法國行政法最早定義了行政法治原則：第一，行政行為必須具有法律依據(jù)。第二，行政行為必須符合法律要求。首先是形式合法。形式合法是指行政行為的方式和程序符合法律的規(guī)定。其次是目的合法。第三，行政機(jī)關(guān)必須以自己的積極行為來保證法律的實(shí)施。

在國外，由于幾乎找不到專門的水行政執(zhí)法部門，所以對(duì)水行政執(zhí)法的研究少之又少，我們只能通過從城市管理的角度來尋找一些國外研究，早在19 世紀(jì)后半葉，德國學(xué)者瓦格納率先提出了“公共服務(wù)”的概念，從學(xué)者研究的結(jié)果來看，服務(wù)型政府在西方稱作是公共服務(wù)，20 世紀(jì)70年代，隨著新公共管理理論不斷完善，政府強(qiáng)調(diào)工作效率和社會(huì)服務(wù)，并提倡政府服務(wù)應(yīng)向社會(huì)開放。政府的職能是服務(wù)，公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品，在政府工作中要重視人的權(quán)益，并指出公民權(quán)和公共服務(wù)的重要地位。一些學(xué)者研究了歐美等國的城市管理，他們認(rèn)為，在歐美國家中，公共設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營都是地方政府職責(zé)，歐美地方政府通過委托、授權(quán)、承包、合同等形式，把公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給非政府組織或個(gè)人，政府只負(fù)責(zé)監(jiān)管。

三、研究方法和創(chuàng)新

行政執(zhí)法問題關(guān)系到我國法制化的進(jìn)程，關(guān)系到依法治國方略的落實(shí)。隨著城市化水平不斷提高，行政執(zhí)法越來越成為社會(huì)廣泛關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。尤其在水行政執(zhí)法方面，相關(guān)方面的深入研究還不夠全面，實(shí)踐部分研究還不夠，理論缺乏系統(tǒng)性，當(dāng)前一般局限于解釋法律規(guī)章制度和總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，缺乏從理論到實(shí)踐全面系統(tǒng)的分析，理論的優(yōu)勢(shì)沒有得到全面釋放，研究成果也沒有更好地轉(zhuǎn)化到現(xiàn)實(shí)中。長沙市于2002年正式組建了長沙市水政監(jiān)察支隊(duì)，2010年，長沙市人民政府在機(jī)構(gòu)改革中，將原長沙市公用事業(yè)管理局和長沙市水利局的涉水職能進(jìn)行整合，組建了新的長沙市水務(wù)局，實(shí)現(xiàn)了長沙的水務(wù)一體化管理，涉水行政執(zhí)法職能也進(jìn)行了整合和調(diào)整，但目前行政執(zhí)法體制改革仍處于探索階段，實(shí)踐中還存在著不少問題。本文以長沙市的水行政執(zhí)法實(shí)踐為例，通過相關(guān)研究，試圖為長沙走出水行政綜合執(zhí)法困境提供解決思路，力求對(duì)長沙現(xiàn)行的水務(wù)綜合行政執(zhí)法體系改革提供借鑒和參考，推動(dòng)長沙的發(fā)展進(jìn)程。同時(shí)，長沙作為現(xiàn)代大型省會(huì)中心城市，水務(wù)管理具有復(fù)雜性和綜合性，其水務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)于其他類似城市來說也具有一定的借鑒意義。

參考文獻(xiàn)：

[1]姜明安.行政執(zhí)法研究（M）.北京：北京大學(xué)出版社，2004：8.

[2]楊解君.行政執(zhí)法研究一理念引導(dǎo)與方式、制度創(chuàng)新（M），北京：中國方正出版社，2006：9.

[3]徐景波，李勇.論我國行政執(zhí)法中存在的問題及其對(duì)策，黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2003年第1期.

[4]李衛(wèi)明.我國行政執(zhí)法中存在的問題及對(duì)策，東方論壇，2005年第3期.

篇2

目前在我國還為形成一套固定的行政執(zhí)法程序，所以在行政執(zhí)法程序上也是依據(jù)不同的領(lǐng)域擁有不同的行政執(zhí)法程序。近年來，多處出現(xiàn)“釣魚執(zhí)法”的現(xiàn)象，在西方國家也有相似的概念，被稱作“警察圈套（entrapment）”、“誘惑偵查（couragement）”?！熬烊μ住保╡ntrap－ment）現(xiàn)象又被稱為偵查陷阱，是指?jìng)刹闄C(jī)關(guān)為了而有時(shí)沒有犯罪意圖的人實(shí)施犯罪行為?！罢T惑偵查”（couragement），是指“為了偵破某些極具隱蔽性的特殊案件，偵查人員或其協(xié)助者，特意設(shè)計(jì)某種誘發(fā)犯罪的情境，或者根據(jù)犯罪活動(dòng)的傾向提供其實(shí)施的條件和機(jī)會(huì)，待犯罪嫌疑人進(jìn)行犯罪或自我暴露時(shí)當(dāng)場(chǎng)將其拘捕的一種特殊偵查手段。世界各國執(zhí)法機(jī)關(guān)都使用類似手段，但“誘捕”有著嚴(yán)格的控制要求，且所設(shè)之套本身不能成為違法犯罪的證據(jù)。在執(zhí)法經(jīng)濟(jì)的利益誘惑之下，“釣魚執(zhí)法”大有在行政執(zhí)法和刑事偵查領(lǐng)域泛濫成災(zāi)之勢(shì)。僅就查處黑車而言，2008年3月上海奉賢區(qū)一位“黑車”司機(jī)被所謂“女協(xié)查員”帶入“執(zhí)法伏擊區(qū)”之后，當(dāng)著執(zhí)法人員的面在車內(nèi)用刀捅死“女協(xié)查員”。以前上海還發(fā)生過黑車司機(jī)為泄憤綁架所謂“倒鉤”的事件。早些年，媒體還披露過在甘肅省短短一年時(shí)間里，三個(gè)不同公安機(jī)關(guān)的部分干警與同一個(gè)毒販合作，分別制造了三起“販毒案”，導(dǎo)致兩人一審被判死刑、一人一審被判死緩的。個(gè)別執(zhí)法部門和執(zhí)法人員懷著極其骯臟的利益目的，想方設(shè)法引誘守法公民“違法”，并把所設(shè)之套作為守法公民違法犯罪的證據(jù)，不僅破壞了法律的嚴(yán)肅與公正，破壞了社會(huì)對(duì)法治的信仰，而且嚴(yán)重?cái)纳鐣?huì)風(fēng)氣，撕裂了社會(huì)成員間基本的和諧與互信，使社會(huì)公德每況愈下，人們的善良、同情、友愛之心被迫穿上沉重的自我保護(hù)的盔甲，使那些社會(huì)上真正需要幫助的人群也得不到人們的同情和幫助。同時(shí)，還有可能隨時(shí)隨地陷公民于危險(xiǎn)和不安、甚至生命安全都得不到保障的絕境。這樣的行為敗壞了“正義”和“正義感”的名聲，使社會(huì)誕生出大量不從事生產(chǎn)性、創(chuàng)造性勞動(dòng)的寄生蟲，也使法律、公權(quán)力的公信陷于崩潰的危險(xiǎn)邊緣。

二、行政執(zhí)法過程中存在的問題

雖然在理論界對(duì)行政執(zhí)法有許多不同聲音，但其作為一種現(xiàn)實(shí)存在，每天都影響著社會(huì)公共生活，作為一種以公共權(quán)力為背景的政府行為，行政執(zhí)法過程中存在的問題主要有以下特點(diǎn)：

1．認(rèn)識(shí)模糊。許多行政執(zhí)法人員包括部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)行政執(zhí)法存在錯(cuò)誤或者模糊認(rèn)識(shí)，他們僅把行政處罰、行政強(qiáng)制執(zhí)法等一種或幾種執(zhí)法行為當(dāng)作行政執(zhí)法，而把其他執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章的行為排除在行政執(zhí)法之外。

2．主題不明。行政執(zhí)法的著力點(diǎn)應(yīng)放在提高行政效能、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境、整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序上。但不少執(zhí)法人員卻認(rèn)識(shí)不夠，不懂得行政執(zhí)法的目的和重點(diǎn)，不知道如何改善執(zhí)法措施和手段，僅憑計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)和手段執(zhí)法，使改善行政執(zhí)法流于空談。

3．關(guān)系不順。表現(xiàn)在垂直單位與當(dāng)?shù)卣畬?duì)其執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督、規(guī)范和管理方面，以及行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與紀(jì)檢、監(jiān)察部門的關(guān)系，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系等。責(zé)任劃分不是很清晰，造成越權(quán)執(zhí)法、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、互相扯皮、執(zhí)法不嚴(yán)等問題。

4．多方干擾。這些干擾來自各方面，有的是領(lǐng)導(dǎo)遞條子，打招呼；有的是執(zhí)法機(jī)關(guān)之間互不買賬，互相干擾；有的行政管理相對(duì)人不服從管理，特別是少數(shù)公用企業(yè)、壟斷行業(yè)和影響較大的私營企業(yè)對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為愛理不理、不予配合，甚至發(fā)生鄉(xiāng)村宗族勢(shì)力集體抗法等惡性事件。

5．利益驅(qū)動(dòng)。由于財(cái)政底子簿，基本處于保工資狀況，行政執(zhí)法部門特別是部分法律法規(guī)授權(quán)組織辦公經(jīng)費(fèi)普遍不足，存在“收費(fèi)養(yǎng)人、養(yǎng)人收費(fèi)”、下達(dá)罰沒指標(biāo)等問題，導(dǎo)致執(zhí)法活動(dòng)中出現(xiàn)有利可圖的事爭(zhēng)著管、無利益服務(wù)性的事互相推，甚至亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派、亂集資，嚴(yán)重?fù)p害政府形象，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

6．形式主義。一是制度不落實(shí)。自推行行政執(zhí)法責(zé)任制以來，絕大多數(shù)執(zhí)法主體都是形式上轟轟烈烈，但在實(shí)際工作中卻執(zhí)行得不夠理想，有的制度根本未落實(shí)，違反制度的不追究，使寫在紙上、貼在墻上的各項(xiàng)制度形同虛設(shè)。二是工作不深入。對(duì)執(zhí)法現(xiàn)狀不作調(diào)查，抓不住重點(diǎn)，行政檢查耗費(fèi)大量人、財(cái)、物力，卻效果甚微；行政處罰不注重把好事實(shí)關(guān)、法律關(guān)，把罰款收到手了事；行政許可不嚴(yán)格審查條件等等。

三、解決問題的對(duì)策建議

1．要提高認(rèn)識(shí)，明確責(zé)任。各級(jí)政府及各行政執(zhí)法部門要完整地、全面地把握行政執(zhí)法的內(nèi)涵。解決兩個(gè)錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)：一是“執(zhí)法等于處罰”的觀點(diǎn)。二是“執(zhí)法與優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境相互對(duì)立”的觀點(diǎn)。只有加大執(zhí)法力度，真正做到不越位、不缺位、不錯(cuò)位、不擾民，才能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

2．要加強(qiáng)宣傳，優(yōu)化環(huán)境。優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要社會(huì)各方相互理解、共同配合、一起努力。各行政執(zhí)法部門應(yīng)加大對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章的宣傳力度，使行政管理部門自覺知法、守法、護(hù)法，運(yùn)用法律手段管理行政事務(wù)，做到言必合法，行必循法。

3．要緊扣主題，突出重點(diǎn)。發(fā)展是硬道理，社會(huì)主義的根本任務(wù)是發(fā)展生產(chǎn)力，黨的中心工作是經(jīng)濟(jì)工作。因此需突出四個(gè)重點(diǎn)：一要認(rèn)真學(xué)習(xí)和熟練掌握法律法規(guī)，；二要把行政執(zhí)法工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)變到加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管和提供服務(wù)上來；三要轉(zhuǎn)變工作職能、工作方式和工作作風(fēng)，實(shí)行政企、政事分開；四要貫徹權(quán)力與責(zé)任掛鉤、與利益脫鉤的原則。

篇3

一、狠抓隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高行政執(zhí)法水平

積極組織人員參加執(zhí)法培訓(xùn)班的學(xué)習(xí)，要求執(zhí)法人員熟悉行政處罰的基本概念、處理程序，對(duì)政策和交通法規(guī)的規(guī)定把握必須到位，避免出現(xiàn)不良影響；制作詳細(xì)的行政執(zhí)法案卷樣本，提供給辦案人員參考，使辦案的案卷逐漸程序化、規(guī)范化。站里還規(guī)定行政執(zhí)法必須文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，辦一個(gè)案就必須有新的提高，在實(shí)踐中不斷提高執(zhí)法水平。經(jīng)常組織執(zhí)法人員和各收費(fèi)班組學(xué)習(xí)政策法規(guī)和上級(jí)文件，對(duì)已辦理的案卷組織相互交流，相互促進(jìn)，共同提高，使行政執(zhí)法水平在較短的時(shí)間內(nèi)迅速提高，在辦案運(yùn)作中發(fā)揮了很大的作用，所辦理的行政處罰案卷做到了事實(shí)充分、證據(jù)確鑿、程序規(guī)范、案卷整理規(guī)范、歸檔及時(shí)，所查處的車輛也沒有發(fā)生一起投訴事件。我站執(zhí)法人員迅速鍛煉成為一支優(yōu)秀的行政執(zhí)法隊(duì)伍，發(fā)揮業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，無論白天黑夜，始終戰(zhàn)斗在收費(fèi)一線查處使用假牌假證車輛和其他違章車輛，在行政執(zhí)法工作當(dāng)中發(fā)揮了很大的作用。

二、嚴(yán)格依法行政，打擊拒（逃）繳通行費(fèi)的車輛

1、嚴(yán)格執(zhí)法?；逼鎺X站嚴(yán)格按照省高管局的規(guī)定，執(zhí)法人員亮證執(zhí)法，在辦案時(shí)兩人或兩人以上共同執(zhí)法；在辦案過程中向當(dāng)事人仔細(xì)的宣講公路法規(guī)的有關(guān)條款，展示處罰的依據(jù)；調(diào)查取證時(shí)注意方式方法，使被查處的當(dāng)事人口服心服，自覺地配合我站執(zhí)法人員的工作。20__年我們發(fā)現(xiàn)長沙、湘潭等地的車輛沖關(guān)頻繁，而且行為惡劣，收集這些沖關(guān)車的牌號(hào)發(fā)給各收費(fèi)班嚴(yán)密監(jiān)查，發(fā)現(xiàn)回頭車即按行政執(zhí)法的規(guī)定予以嚴(yán)厲處罰，外地車沖關(guān)逃費(fèi)的現(xiàn)象迅速減少。20__年收費(fèi)員反映，湘潭、寧鄉(xiāng)、益陽等地的出租車在收費(fèi)現(xiàn)場(chǎng)沖關(guān)行為猖獗，收費(fèi)員處于人身安全等方面考慮無法攔截。站領(lǐng)導(dǎo)立即加大稽查力量，經(jīng)過一段時(shí)間嚴(yán)密地日夜布控，湘cx1590、湘axn217、湘axn299、湘axn336、湘hx1788等相繼被查截，我站除按章予以行政處罰外，并將司機(jī)的檢討書進(jìn)行張貼，對(duì)出租車的震撼很大，出租車沖關(guān)的行為得到一定的遏制，特別是寧鄉(xiāng)屬地出租車在我站再未出現(xiàn)沖關(guān)行為了。社會(huì)車輛使用“大噸小標(biāo)”等假牌假證成風(fēng)，我站在收費(fèi)過程中也陸續(xù)發(fā)現(xiàn)不少假牌假證車輛。我站組織員工互教互學(xué)，員工的積極性很高，識(shí)別假證的能力提高很快，收費(fèi)員識(shí)別假牌假證的準(zhǔn)確率很高。隨著使用假牌假證車輛在我站陸續(xù)被處理，我站收費(fèi)員識(shí)別假證的能力在司機(jī)中廣泛流傳開來，使很多車主望而生畏，起到了很大的威懾作用。一臺(tái)牌號(hào)為湘h43536的沅江大貨車，車主在運(yùn)輸途中睡覺前特意囑咐助手：在槐奇嶺收費(fèi)站不要使用假行駛證。

2、積極開展打擊套辦月季票車輛的行動(dòng)。有一部分外地車主利用衡龍橋鎮(zhèn)的關(guān)系在槐奇嶺站套辦優(yōu)惠月季票，嚴(yán)重?cái)噥y了該站的收費(fèi)秩序，損害了當(dāng)?shù)卮迕竦恼?dāng)權(quán)益，也使一部分費(fèi)源遭到流失。針對(duì)這種情況，站領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)采取措施，每年堅(jiān)持開展一至兩次以“規(guī)范收費(fèi)秩序，完善我站的月季票管理工作”的打擊套辦月季票車輛的行動(dòng)。如在20__年整治行動(dòng)中，一些自知套辦優(yōu)惠月季票的車主，主動(dòng)刷ic卡，對(duì)湘h34798、湘h35368、湘h54268、湘a09315等，查實(shí)確屬套辦月季票車的車主進(jìn)行了行政處罰，，在整個(gè)行政執(zhí)法過程中，嚴(yán)格按照?qǐng)?zhí)法程序辦理，做到了“有理、有力、有節(jié)”，整個(gè)行動(dòng)共查處套辦月票車輛26臺(tái)，行政處罰兩萬多元。

篇4

關(guān)鍵詞:地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù);柔性行政行為;制度化

中圖分類號(hào):P315．72 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):2095－4379－(2016)02－0154－02

一、地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法法律關(guān)系梳理

地震監(jiān)測(cè)設(shè)施包括地震臺(tái)站監(jiān)測(cè)設(shè)施、地震遙測(cè)臺(tái)網(wǎng)設(shè)施和其他地震監(jiān)測(cè)設(shè)施。地震觀測(cè)環(huán)境是保障地震監(jiān)測(cè)設(shè)施正常發(fā)揮工作效能的周圍各種因素的綜合。［1］然而地震監(jiān)測(cè)信息準(zhǔn)確、及時(shí)、連續(xù)、可靠，是進(jìn)行震情監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)的重要前提條件，因此保護(hù)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境是開展地震事業(yè)的基礎(chǔ)保障。

(一)法律關(guān)系主體

行政行為是行政主體的行為，行政主體包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織和個(gè)人。在地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)的行政執(zhí)法法律關(guān)系中，行政主體是指具有國家行政職能，以自己的名義行使防震減災(zāi)行政職權(quán)，并獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的行政機(jī)關(guān)或接受授權(quán)委托的組織，在本法律關(guān)系中即為縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)。行政相對(duì)人是被管理的一方，與行政主體相對(duì)。從甘肅省地震局的執(zhí)法案例來看，行政相對(duì)人主要有以下幾類:第一，國家重點(diǎn)建設(shè)工程業(yè)主。第二，地方政府重點(diǎn)工程或帶有政府計(jì)劃性質(zhì)的一般建設(shè)工程。第三，企業(yè)業(yè)主或村委會(huì)、個(gè)人。［2］從甘肅省地震局的執(zhí)法案例來看，對(duì)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境影響主要是由于國家和地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和城鄉(xiāng)規(guī)劃。

(二)權(quán)利義務(wù)

根據(jù)《防震減災(zāi)法》和《地震監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》，對(duì)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)的法律義務(wù)大概分為三類:第一，禁止侵占、損毀、拆除監(jiān)測(cè)設(shè)施;第二，任何單位和個(gè)人不得危害地震觀測(cè)環(huán)境;第三，新建、擴(kuò)建、改建工程應(yīng)當(dāng)避免干擾地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境。

(三)行政執(zhí)法行為

甘肅省地震局開展關(guān)于地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)的行政執(zhí)法工作的法律依據(jù)為《防震減災(zāi)法》、《地震監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》、《甘肅省防震減災(zāi)條例》和《甘肅省地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》，多年來工作業(yè)績突出，對(duì)本省地震監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)事業(yè)做出了突出貢獻(xiàn)。筆者總結(jié)甘肅省地震局相關(guān)執(zhí)法部門對(duì)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)的行政執(zhí)法工作程序如下:第一，發(fā)現(xiàn)違法，告知相對(duì)人階段。根據(jù)《防震減災(zāi)法》第23、24條之規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得危害地震觀測(cè)環(huán)境。由于很多群眾缺乏對(duì)地震監(jiān)測(cè)工作重要性的人事，也不能認(rèn)識(shí)到地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)對(duì)防震減災(zāi)工作乃至人民生命財(cái)產(chǎn)安全的重要性，造成了許多間接或直接破壞行為。地震相關(guān)執(zhí)法部門在發(fā)現(xiàn)相對(duì)人有違法行為或潛在違法行為時(shí)，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，先向相對(duì)人進(jìn)行告知。對(duì)其進(jìn)行法制教育宣傳，告知其應(yīng)盡的法律義務(wù)和違法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。第二，監(jiān)督檢查，責(zé)令停止違法，指導(dǎo)協(xié)調(diào)補(bǔ)救措施。在告知相對(duì)人法律義務(wù)后，地震相關(guān)執(zhí)法部門根據(jù)《防震減災(zāi)法》第23條之規(guī)定，督促相對(duì)人履行法律義務(wù)，具體如下:第一，發(fā)現(xiàn)違法，應(yīng)當(dāng)責(zé)令相對(duì)人停止違法行為，恢復(fù)原狀或采取補(bǔ)救措施。甘肅省地震局在處理某農(nóng)民因個(gè)人蔬菜大棚建設(shè)挖斷電纜一案時(shí)，就運(yùn)用這一工作方式，告知對(duì)方履行防震減災(zāi)法律義務(wù)，并指導(dǎo)對(duì)方盡快恢復(fù)原狀，以保障地震監(jiān)測(cè)設(shè)施的有效運(yùn)行。第二，重大建設(shè)，監(jiān)督指導(dǎo)，合同解決。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展和國民建設(shè)的需要，越來越多的國家重大工程、地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊工程建設(shè)涉及到地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)中，甘肅省地震局就處理過多起此類案件，其中的主要做法是在發(fā)現(xiàn)違法行為之初，根據(jù)《防震減災(zāi)法》第24條之規(guī)定，及時(shí)與相關(guān)政府部門、建設(shè)單位有效溝通，在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)有效避免對(duì)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境的破壞，確實(shí)無法避免的與對(duì)方達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，進(jìn)行改建、遷建或增建相關(guān)設(shè)施，有效避免地震監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)中斷。最后，指導(dǎo)監(jiān)督不成，處罰、訴訟賠償?！斗勒饻p災(zāi)法》與《地震監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》中均有規(guī)定，違法行為情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)單位、個(gè)人可以罰款;違反治安管理?xiàng)l例的，公安機(jī)關(guān)可以依法處罰;破壞地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任;構(gòu)成犯罪的依法追究?？梢钥闯?，地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)中涉及的法律責(zé)任有行政責(zé)任、刑事責(zé)任和民事責(zé)任。地震部門在進(jìn)行地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)相關(guān)執(zhí)法時(shí)，“柔性行政行為”居多，以下將對(duì)此行為進(jìn)一步進(jìn)行分析。

二、柔性行政行為在地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)中的現(xiàn)實(shí)困境

(一)柔性行政行為

在提倡和諧社會(huì)和服務(wù)型政府的背景下，柔性行政行為在行政部門的文件中出現(xiàn)的頻率也越來越高，大致形成了成熟的語境，即主要是指國家行政機(jī)關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)的組織運(yùn)用非強(qiáng)制性手段依法實(shí)施的行政行為，包括行政指導(dǎo)、行政監(jiān)督、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)等一系列的不具有法律強(qiáng)制力的新型行政行為的總稱。［3］從上文中甘肅省地震局進(jìn)行地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)的行政執(zhí)法的案例來看，多做出行政指導(dǎo)、行政監(jiān)督和行政合同等柔性行政行為，行政處罰、行政強(qiáng)制等剛性行政行為很少被采用。柔性行政行為符合了管理型政府向服務(wù)型政府的理念，但自身存在著很多現(xiàn)實(shí)困境，以下進(jìn)行論述。

(二)現(xiàn)實(shí)困境

運(yùn)用柔性行政行為進(jìn)行地震監(jiān)測(cè)設(shè)施、觀測(cè)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法，作為一種新型行政管理手段，其柔和，靈活，緩沖等優(yōu)點(diǎn)發(fā)揮了很大效能，但由于缺乏成熟的理論指導(dǎo)，加之運(yùn)用中不規(guī)范、不到位的現(xiàn)象，負(fù)面現(xiàn)象也隨之而來。主要有以下幾方面:1．法律制度缺位目前我國對(duì)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法中的柔性行政行為還沒有明確、統(tǒng)一的規(guī)定，只在不同法律法規(guī)中有一些零散的規(guī)定。具體到地震監(jiān)測(cè)設(shè)施觀測(cè)環(huán)境保護(hù)中就更少了。以下按照法的位階，對(duì)執(zhí)法依據(jù)進(jìn)行梳理。(1)憲法。憲法中雖然有多個(gè)條款規(guī)定了行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)和行政給付，但多為“虛置”，實(shí)際應(yīng)用力不足。(2)法律法規(guī)及部門規(guī)章。《行政強(qiáng)制法》第5條規(guī)定，“采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制。”《防震減災(zāi)法》中沒有明確規(guī)定。《地震監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》第5條第2款規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)地震監(jiān)測(cè)的監(jiān)督管理工作?！?3)地方性法規(guī)和政府規(guī)章?！陡拭C省地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》第4條第2款規(guī)定，“各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和地震觀測(cè)環(huán)境的保護(hù)管理和監(jiān)督檢查工作。”2．效率和法公平無法兼顧通過上文中對(duì)甘肅省地震局地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)的工作程序梳理，不難發(fā)現(xiàn):柔性行政行為本質(zhì)上是一種弱權(quán)力性的行政行為，是建立在雙方合意的基礎(chǔ)上，采用說服、勸導(dǎo)、協(xié)商、指導(dǎo)等方法吸引相對(duì)人自主完成某項(xiàng)行為。現(xiàn)實(shí)困難是執(zhí)法人員在與相對(duì)人進(jìn)行溝通時(shí)不可能一帆風(fēng)順，大多都是經(jīng)過多次勸導(dǎo)、協(xié)商，過程舉步維艱，這樣就無法保證執(zhí)法效率。3．法律監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制不健全對(duì)權(quán)力的監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。外部監(jiān)督是以立法和司法為中心，因?yàn)槿嵝孕姓袨榻⒃陔p方合意的基礎(chǔ)上，對(duì)相對(duì)人沒有強(qiáng)制約束力，是否遵循，取決于相對(duì)人的意志?；诂F(xiàn)代行政法所確定的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，只要存在基于相對(duì)人信賴而產(chǎn)生的利益，就應(yīng)當(dāng)實(shí)施保護(hù)，從此原則上來說，訴訟途徑可以應(yīng)用。但從現(xiàn)有的規(guī)定來看，行政指導(dǎo)、行政調(diào)解被排除在行政訴訟受案范圍之外，地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)中常用的行政合同與民事合同不同，訴訟也沒有明確的規(guī)定。

三、走出困境的出路—制度化

關(guān)于解決柔性行政行為存在的問題，很多學(xué)者的觀點(diǎn)都是主張通過程序、救濟(jì)及責(zé)任三個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)法治化。在程序方面，主張通過立法規(guī)范行政指導(dǎo)、行政合同等柔性行政行為;在救濟(jì)部分，主張通過救濟(jì)、行政復(fù)議救濟(jì)、行政訴訟救濟(jì);在法律責(zé)任方面，主張責(zé)任形式多元化與主體多元化相結(jié)合。［4］立法無疑是解決法治化的重要途徑，但存在自身的不足，具體有兩點(diǎn):第一，由于柔性行政行為是個(gè)表征概念，具有非強(qiáng)制性，又是政府行使職權(quán)的具體行政行為都可能列入柔性行政行為范疇，如果通過《行政程序法》立法來制約，無法窮盡，未來發(fā)生的很多行為可能游離于法律框架之外。第二，柔性行政行為是行政管理過程中產(chǎn)生的，如用剛性立法完全控制，就扼殺了其靈活性、高效性和適應(yīng)性，失去自身存在的價(jià)值。綜上，用制度化來解決地震行政執(zhí)法柔性行政行為存在的困境比較合理，具體從以下兩個(gè)方面論之。第一，采用側(cè)重程序而非實(shí)體的制度內(nèi)容。在地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法過程中，因相對(duì)人不同，情形不同，可能發(fā)生的勸導(dǎo)、協(xié)商方向、條件和實(shí)現(xiàn)可能性不同，無法通過實(shí)體立法窮盡，需要構(gòu)建以程序?yàn)橹行牡闹贫然瘷C(jī)制，其基本內(nèi)容應(yīng)包括:(1)柔性行政行為實(shí)施的原則與適用情形。(2)列舉柔性行政行為實(shí)施的主要方式，如指導(dǎo)、勸解、協(xié)商等。(3)行政主體實(shí)施柔性行政行為應(yīng)當(dāng)遵循的程序相對(duì)人申請(qǐng)啟動(dòng)柔性行政行為的情形。(4)法律責(zé)任，包括追究責(zé)任的范圍和權(quán)限，責(zé)任的種類和救濟(jì)。第二，實(shí)現(xiàn)規(guī)則、結(jié)果與考核鏈接。這是防止柔性行政行為的不作為、作為無效率性，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部約束，提高行政性。主要通過對(duì)內(nèi)部人員的行政處分和考核實(shí)現(xiàn)。綜上，在防震減災(zāi)事業(yè)中，地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境保護(hù)具有保駕護(hù)航的責(zé)任，在其實(shí)現(xiàn)過程中，運(yùn)用柔性行政行為執(zhí)法是個(gè)新的嘗試，也是新的挑戰(zhàn)，以期制度化建議能為其作出有力約束。

［參考文獻(xiàn)］

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［3］黎慈．柔性執(zhí)法:和諧行政的有效保障［J］．四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007(第4版)．

篇5

關(guān)鍵詞：政府服務(wù)外包；城市管理行政執(zhí)法；新公共管理主義；委托理論

伴隨上海城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，城市管理行政執(zhí)法人員數(shù)量難以滿足越來越高的市容管理要求。上海嘗試將一部分輔工作外包給企業(yè)來實(shí)施。這種方式可以突破人員編制的限制，在短時(shí)間內(nèi)大量增加執(zhí)法力量，有著成本低見效快的優(yōu)勢(shì)。但在實(shí)施過程中，也存在著許多問題亟待解決。

一、相關(guān)概念與理論

（一）城市管理行政執(zhí)法的概念

傳統(tǒng)觀念認(rèn)為城市管理行政執(zhí)法主要針對(duì)的是對(duì)于占道經(jīng)營這一類的影響市容環(huán)境衛(wèi)生所進(jìn)行的執(zhí)法行為，如今，城市管理行政執(zhí)法的事項(xiàng)日益豐富，目前已涵蓋了市容、工商、交通、水務(wù)、規(guī)劃土地、燃?xì)獾炔块T的執(zhí)法事項(xiàng)。

（二）委托理論

委托理論最早于20世紀(jì)30年代由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯提出，從公共管理領(lǐng)域來說：委托的主體有三個(gè)即公民、政府、企業(yè)。公民是初始的委托人；政府具有雙重的身份：其一，它是公民的人；其二，它也是企業(yè)的委托人，直接與企業(yè)簽訂協(xié)議；企業(yè)作為末端的人，就其事項(xiàng)依據(jù)協(xié)議對(duì)政府負(fù)責(zé)。

二、上海市城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包的現(xiàn)狀

（一）上海市實(shí)施城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包的原因

上海市目前常住人口有2400萬人。而全市的城管執(zhí)法隊(duì)員僅僅只有三千多人，即每萬人約配置1.25名執(zhí)法隊(duì)員，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于參公后制定的每一萬人配置三名執(zhí)法隊(duì)員的標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法力量明顯不足。

上海城市管理行政執(zhí)法隊(duì)員的招錄需要通過公務(wù)員考試來進(jìn)行，招錄新的隊(duì)員所需的流程長、增加的人數(shù)也有限，而通過執(zhí)法服務(wù)外包既可以約行政成本又能夠大量增加人手；另一方面，國外通過設(shè)置專門的馬路集市和夜市的方式解決流動(dòng)攤販合法化的問題。我國也嘗試借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，于2009年了《個(gè)體工商戶條例（征求意見稿）》，主要內(nèi)容就是要使流動(dòng)商販的存在合法化。實(shí)踐中如深圳市的南門一坊步行街、浦東的昌里路小吃街等逐步解決了區(qū)域內(nèi)流動(dòng)商販合法性的問題；如流動(dòng)攤販的合法性問題得以解決，現(xiàn)在大量招錄的城管隊(duì)員今后將會(huì)面臨分流的問題。

（二）上海城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包中存在的主要問題

由于研究所需的一些數(shù)據(jù)敏感難以取得，故以浦東新區(qū)某中隊(duì)為例，通過對(duì)某鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的管理對(duì)象以及聘用的特保隊(duì)員分別設(shè)計(jì)和發(fā)放了共150份問卷，發(fā)現(xiàn)在實(shí)施城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包中主要存在以下的問題：

1. 執(zhí)法服務(wù)外包超越權(quán)限

依據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，行政強(qiáng)制措施不得委托實(shí)施。而暫扣當(dāng)事人的經(jīng)營物品及工具這時(shí)一項(xiàng)典型的行政強(qiáng)制措施，但是，在對(duì)管理對(duì)象發(fā)放的問卷中顯示，高達(dá)90.5%的受訪者表示曾經(jīng)在無正式隊(duì)員在場(chǎng)的情況下被員暫扣過物品，詳見表1。

2. 執(zhí)法服務(wù)外包不規(guī)范

在實(shí)施執(zhí)法服務(wù)外包的過程中，存在特保隊(duì)員工作懶散的現(xiàn)象如：著裝不規(guī)范、駕駛單位車輛不遵守交通規(guī)則，甚至還有對(duì)當(dāng)事人有辱罵毆打等行為。在對(duì)某中隊(duì)的居民發(fā)放的問卷中顯示，有47.4%的受訪者看到過特保隊(duì)員在執(zhí)行任務(wù)時(shí)有偷懶、著裝不規(guī)范、言語粗魯?shù)痊F(xiàn)象，詳見表2。

3. 責(zé)任主體不明確，管理對(duì)象維權(quán)困難

相當(dāng)一部分管理對(duì)象或者根本不知道該向誰維權(quán)。即使有一部分人通過正規(guī)渠道去試圖維護(hù)自己的權(quán)益，也是困難重重，甚至在維權(quán)成功后遭遇到了報(bào)復(fù)。

4. 特保隊(duì)員缺乏職業(yè)認(rèn)同感

特保隊(duì)員的職業(yè)本身并不被人們認(rèn)可，甚至相當(dāng)一部分的特保隊(duì)員對(duì)自身的工作也缺乏職業(yè)認(rèn)同感。調(diào)查中有62%的隊(duì)員認(rèn)為自己的工作沒有成就感，54%的隊(duì)員認(rèn)為自己的社會(huì)地位低。

（三）產(chǎn)生上述問題的主要原因

1. 從事城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包的人員素質(zhì)不高

在對(duì)某中隊(duì)從事這份職業(yè)的特保隊(duì)員的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有48%的特保隊(duì)員的學(xué)歷在高中及以下，他們所面對(duì)的管理對(duì)象本身文化素質(zhì)也不高，在執(zhí)行任務(wù)的過程中就很容易發(fā)生口角甚至?xí)l(fā)生暴力沖突，詳見表3。

2. 城市管理行政執(zhí)服務(wù)外包的考核獎(jiǎng)懲機(jī)制不科學(xué)

對(duì)于執(zhí)法服務(wù)外包的考核主要針對(duì)的是執(zhí)法服務(wù)外包的效果，如在道路上有攤位，相關(guān)責(zé)任人則會(huì)被扣發(fā)一定數(shù)額的獎(jiǎng)金。許多特保隊(duì)員為了不被處罰不得不采取一些不太文明的手段甚至是越權(quán)將經(jīng)營工具及物品暫扣。

3. 城市管理行政執(zhí)法服務(wù)中的監(jiān)管不到位

企業(yè)作為市場(chǎng)主體，其追求的是利潤的最大化，對(duì)于自己所雇傭的特保隊(duì)員采用何種手段達(dá)到市容整潔的效果以及特保隊(duì)員外出執(zhí)行任務(wù)時(shí)的自身形象并不會(huì)給予太多的關(guān)注。政府部門又疏于對(duì)這方面事務(wù)的監(jiān)管以致于造成了特保隊(duì)員們的形象欠佳、越權(quán)、甚至是用暴力和收受賄賂等現(xiàn)象的產(chǎn)生。

4. 責(zé)任主體不明確

管理相對(duì)人的權(quán)益受到侵害時(shí)，到底向誰追究責(zé)任，這在與安保公司簽訂的合同中并沒有體現(xiàn)。在實(shí)踐中，管理對(duì)象在維權(quán)的過程中往往會(huì)遭遇政府和企業(yè)之間互相推諉扯皮而導(dǎo)致維權(quán)困難。

（四）問題產(chǎn)生的后果

1. 影響政府形象，有損政府的公信力

若繼續(xù)對(duì)不規(guī)范的行為放任不管，最終損害的還是政府的形象；尤其一些地方釀成了影響惡劣的暴力事件時(shí)，政府總以一句這是“臨時(shí)工”來推脫責(zé)任，更是有損政府部門的公信力。

2. 增加行政成本

中國的法治社會(huì)建設(shè)進(jìn)程正在加快，民眾的法治意識(shí)也日益增強(qiáng)。為了暴力事件付出的行政訴訟費(fèi)用、醫(yī)療賠償費(fèi)用等都會(huì)大量增加行政的成本。

3. 對(duì)城市管理行政執(zhí)法服務(wù)的合法性產(chǎn)生質(zhì)疑

對(duì)于執(zhí)法服務(wù)外包企業(yè)工作人員的越權(quán)、不規(guī)范的行為不加以制止，甚至一定程度上放任此現(xiàn)象的存在最終將會(huì)導(dǎo)致對(duì)整個(gè)行政執(zhí)法服務(wù)外包政策的合法性產(chǎn)生質(zhì)疑。

三、完善上海城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包的對(duì)策

（一）問題導(dǎo)向的解決方案

1. 梳理城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包的事項(xiàng)

對(duì)于只能由行政機(jī)關(guān)自己實(shí)施的事項(xiàng)絕不外包，已經(jīng)被外包出去的如暫扣當(dāng)事人物品及經(jīng)營工具這類事項(xiàng)要及時(shí)回收。另一方面，還可以在法律允許的范圍內(nèi)繼續(xù)擴(kuò)大執(zhí)法服務(wù)外包的范圍，如信息采集、派發(fā)等可探索實(shí)施外包。

2. 明確責(zé)任主體，建立行政機(jī)關(guān)先行賠付機(jī)制

特保隊(duì)員執(zhí)行任務(wù)的過程中一旦發(fā)生暴力傷人、損壞當(dāng)事人財(cái)物的問題，由行政機(jī)關(guān)先行對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行賠付。在行政機(jī)關(guān)先行賠付后，再向具體的責(zé)任人追究責(zé)任。

3. 暢通渠道，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法服務(wù)外包的監(jiān)管

依據(jù)委托理論，公民對(duì)實(shí)施執(zhí)法服務(wù)外包的企業(yè)無法突破合同的相對(duì)性對(duì)其行使解除合同、要求企業(yè)改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量等權(quán)力，但是公民可以通過政府這個(gè)中間人來行使此項(xiàng)權(quán)力；暢通表達(dá)的渠道，通過投訴熱線、網(wǎng)站、信箱、接待來訪來傾聽民意；將對(duì)特保隊(duì)員日常表現(xiàn)的考核交由直接管理和接觸他們的一線城市管理行政執(zhí)法隊(duì)員來進(jìn)行；借助高新技術(shù)如執(zhí)法記錄儀、GPS定位系統(tǒng)等加強(qiáng)對(duì)特保隊(duì)員日常行為表現(xiàn)的考核。

4. 科學(xué)制定考核指標(biāo)，建立合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制

將考核指標(biāo)的制定更多著眼于隊(duì)員的巡查率、勸阻率、上報(bào)率及工作形象上。對(duì)于擅自暫扣當(dāng)事人物品的不當(dāng)行為要作出相應(yīng)的懲罰；對(duì)于出現(xiàn)暴力傷人事件的，不僅要處罰特保隊(duì)員，當(dāng)暴力事件達(dá)到一定數(shù)目時(shí)，要更換承接執(zhí)法服務(wù)外包的企業(yè)。

（二）面向未來的解決方案

1. 整合資源，將外城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包與網(wǎng)格化管理相結(jié)合

首先，不僅僅只有城市管理領(lǐng)域存在執(zhí)法服務(wù)外包，工商、安監(jiān)、公安等部門都有一部分的日常巡查事項(xiàng)外包給企業(yè)實(shí)施。對(duì)于這些外包事項(xiàng)可以探索由街道或鎮(zhèn)政府統(tǒng)一牽頭，由一家公司統(tǒng)一實(shí)施。

其次，社區(qū)志愿者也是網(wǎng)格化管理中重要的一環(huán)節(jié)，對(duì)于一些勸導(dǎo)的工作，可由社區(qū)志愿者協(xié)助實(shí)施，也可以協(xié)助監(jiān)督執(zhí)法服務(wù)外包企業(yè)的工作表現(xiàn)。

2. 引入高新技術(shù)、實(shí)施智慧管理

通過大數(shù)據(jù)篩選精確配置執(zhí)法力量，在情況復(fù)雜的區(qū)域多配置力量，在環(huán)境相對(duì)較好的區(qū)域少配置人員，避免聘用過多的人員浪費(fèi)行政資源；利用街面攝像頭、考勤機(jī)、執(zhí)法記錄儀等實(shí)施智慧管理，提高管理效率。

3. 促進(jìn)公眾參與實(shí)施廣義的外包

政府部門將某項(xiàng)職能交由第三方來實(shí)施稱之為外包，那么，從廣義上講公眾也可以作為第三方的主體，承接城市管理行政執(zhí)法的外包。其一，是上文提到的通過網(wǎng)格中的志愿者實(shí)施一部分的勸導(dǎo)和宣傳的職能；其二，邀請(qǐng)專家學(xué)者定期對(duì)實(shí)施城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)；其三，定期召開座談會(huì)，傾聽公眾意見。

四、結(jié)語

實(shí)施城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包可以節(jié)約行政成本、提高執(zhí)法效率，在未來也可以避免人員分流的問題。但是，依然存在著許多的問題，這些問題如不解決將會(huì)使得公眾對(duì)于執(zhí)法服務(wù)外包的政策產(chǎn)生質(zhì)疑。本文嘗試通過問題導(dǎo)向的研究方法與面向未來的方法提出一些解決的方案，但是畢竟國內(nèi)外對(duì)于城市管理行政執(zhí)法領(lǐng)域的研究不多，在研究的深度上有局限性；由于問題本身比較敏感，可供研究的數(shù)據(jù)也有限，研究所需的數(shù)據(jù)主要基于本人供職的單位的情況，在研究的深度廣度上有局限性。

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篇6

[關(guān)鍵詞]柔性執(zhí)法； 理念更新； 以人為本

[中圖分類號(hào)]D912.1　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A　[文章編號(hào)]1007-5801(2007)05-0050-06

近幾年，行政執(zhí)法一直是行政法的理論界和實(shí)務(wù)界都較為關(guān)注的問題，人們從保障相對(duì)人權(quán)益、提高行政執(zhí)法效益的價(jià)值目標(biāo)出發(fā)，先后對(duì)執(zhí)法模式進(jìn)行了改革。然而，效果并不理想。當(dāng)初的價(jià)值目標(biāo)并沒有實(shí)現(xiàn)，人權(quán)保障無明顯改善、行政執(zhí)法效能無明顯提高。相反，行政主體與行政相對(duì)方之間的矛盾與糾紛層出不窮，“暴力執(zhí)法”、“暴力抗法”事件不斷發(fā)生。行政執(zhí)法陷入了困境。原因之一便是善意的行政目的與生硬的執(zhí)法手段之間達(dá)不到和諧統(tǒng)一。如何走出執(zhí)法困境一直是人們不斷思考的問題。

一、我國行政執(zhí)法改革的軌跡及其不足

在實(shí)現(xiàn)了由管理到執(zhí)法這一轉(zhuǎn)變后，為適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，我國行政執(zhí)法先后經(jīng)歷了單獨(dú)執(zhí)法――聯(lián)合執(zhí)法――綜合執(zhí)法的改革軌跡。

單獨(dú)執(zhí)法，即行政機(jī)關(guān)根據(jù)其職責(zé)權(quán)限，以專業(yè)管理法律規(guī)范為依據(jù)，單獨(dú)行使其全部權(quán)力的行政執(zhí)法方式。相對(duì)于單純的管理而言，單獨(dú)執(zhí)法是一個(gè)很大進(jìn)步，但隨著執(zhí)法活動(dòng)的開展，其弊端日益暴露出來。一是行政執(zhí)法隊(duì)伍過多過濫但卻執(zhí)法不力。往往是有一部法律法規(guī)，就有一個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及上下級(jí)的行政執(zhí)法體系，執(zhí)法隊(duì)伍雖多，但每支隊(duì)伍的力量都很單薄。難以形成有效的執(zhí)法合力。二是職能交叉、重疊，相互之間往往不能進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)，甚至出現(xiàn)掣肘現(xiàn)象。三是責(zé)任不清、執(zhí)法扯皮及執(zhí)法趨利現(xiàn)象嚴(yán)重，造成現(xiàn)實(shí)的行政執(zhí)法“密集地帶”及“空白地帶”的現(xiàn)象。四是由于多頭執(zhí)法，使得執(zhí)法擾民現(xiàn)象不斷發(fā)生。

在這種情況下，人們開始尋求改革。為解決由于平時(shí)執(zhí)法不力長期積累起來的問題或其他比較突出的問題，由兩個(gè)或兩個(gè)以上不同職能的行政主體分別派出一定數(shù)量的工作人員組成臨時(shí)執(zhí)法隊(duì)伍或機(jī)構(gòu)，共同進(jìn)行行政執(zhí)法，這被稱為聯(lián)合執(zhí)法。這種執(zhí)法方式雖然一定程度上解決了分散的專業(yè)執(zhí)法體制暴露出的多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰和效率低下等問題，但其致命缺陷是，聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)本身不具有行政主體資格，不能以整體的名義行使行政職權(quán)。也不能獨(dú)立承擔(dān)行政行為效果與行政訴訟效果。在聯(lián)合執(zhí)法任務(wù)完成后就解散隊(duì)伍，在責(zé)任面前，往往互相推諉、相互扯皮，使責(zé)任無處落腳，行政相對(duì)人的合法權(quán)益難以得到有效的保護(hù)與救濟(jì)。

正是在上述背景和行政執(zhí)法建設(shè)需要的情況下，行政綜合執(zhí)法應(yīng)運(yùn)而生，它由相對(duì)集中行政處罰權(quán)開始，逐步向其他領(lǐng)域擴(kuò)大。與前兩種執(zhí)法方式相比，綜合執(zhí)法是由依法成立或依法授權(quán)的一個(gè)行政機(jī)關(guān)綜合行使由兩個(gè)或兩個(gè)以上相關(guān)行政機(jī)關(guān)所具有的行政職權(quán)，屬于行政權(quán)的重新組合和調(diào)整。它擁有獨(dú)立的行政主體資格，有法定的編制和獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，能以一個(gè)整體執(zhí)法主體名義進(jìn)行行政執(zhí)法，并能獨(dú)立承擔(dān)行政行為后果與行政訴訟后果。

在改革之初，行政綜合執(zhí)法一度被認(rèn)為是解決橫向職權(quán)沖突和縱向行政效率的一種較為成功的制度，然而，實(shí)際效果并非如此，目前的行政執(zhí)法出現(xiàn)諸多問題，如行政成本居高不下，行政效率每況愈下，特別是暴力執(zhí)法、暴力抗法現(xiàn)象屢有發(fā)生。使行政執(zhí)法一度陷入困境，也使人們開始懷疑執(zhí)法方式的這種改革方向是否正確。

如果我們回顧一下我國行政執(zhí)法改革的軌跡，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，我們改革的重點(diǎn)主要放在了執(zhí)法權(quán)的改革上――由管理權(quán)變?yōu)閳?zhí)法權(quán)，由分散的行政執(zhí)法權(quán)到逐步集中和重新整合的執(zhí)法權(quán)。這沒有抓住行政執(zhí)法改革的關(guān)鍵，也不能從整體上解決問題。實(shí)際上，如果執(zhí)法理念不轉(zhuǎn)變、執(zhí)法手段不更新，不管執(zhí)法權(quán)如何整合，也不管執(zhí)法權(quán)由誰來行使。其結(jié)果都是一樣的。因此，改革行政執(zhí)法的出路應(yīng)該重點(diǎn)放在執(zhí)法理念的更新和執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變上，尤其是執(zhí)法理念的更新。在行政執(zhí)法中。理念具有內(nèi)在的力量，它甚至可以超越法律規(guī)則本身發(fā)揮法律規(guī)則所起不到的作用。而目前我國執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)的諸多問題，與正確理念的缺失是分不開的。而理念的不正確，又導(dǎo)致只能依靠“加大執(zhí)法力度”等強(qiáng)制性手段來推動(dòng)法律實(shí)施。因此，要實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法的變革與創(chuàng)新，就必須從理念的更新著手，因?yàn)椤靶姓?zhí)法理念是對(duì)行政執(zhí)法的目標(biāo)、價(jià)值以及效果等的總體把握。理念的引入，能夠?yàn)樵u(píng)價(jià)現(xiàn)狀提供標(biāo)準(zhǔn)，為未來之改革、發(fā)展提供理想目標(biāo)與方向?！痹谛吕砟钪?、引導(dǎo)下，再對(duì)行政執(zhí)法方式進(jìn)行創(chuàng)新。

二、柔性執(zhí)法的提出

關(guān)于柔性執(zhí)法問題，幾乎在所有實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國家，早有類似做法，他們傾向于采用更為柔和、靈活和有效的行政執(zhí)法方式，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新趨勢(shì)的客觀要求。如，德國、法國、日本等國政府都曾通過協(xié)商性、指導(dǎo)性手段制定經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)政策、行政信息、提出經(jīng)濟(jì)調(diào)整建議等一些較為柔和方式，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)整，取得了非常顯著的成效。

在我國，柔性執(zhí)法是一個(gè)學(xué)理概念，而非法律概念，它是人們?cè)趯?duì)過去及現(xiàn)有的執(zhí)法改革模式反思的基礎(chǔ)上，對(duì)行政執(zhí)法模式的重新設(shè)計(jì)。柔性執(zhí)法有一個(gè)逐步發(fā)展演變的過程，它經(jīng)歷了由不講人情的強(qiáng)制性執(zhí)法到體現(xiàn)人性化執(zhí)法的漸進(jìn)的流變。

傳統(tǒng)秩序國家觀念下的行政執(zhí)法大多表現(xiàn)為命令式的執(zhí)法，其顯著特征之一即單方意志性，執(zhí)法方式簡單、粗暴，執(zhí)法手段機(jī)械、單一，相對(duì)人一方?jīng)]有意思表示的自由，這極大地抑制了相對(duì)人積極性的發(fā)揮，嚴(yán)重降低了行政執(zhí)法的效率和效果。

隨著社會(huì)民主化的進(jìn)一步發(fā)展和我國加入WT0，有人提出一種非權(quán)力化的執(zhí)法方式。這種非權(quán)力化的行政執(zhí)法從兩個(gè)途徑入手，一是對(duì)傳統(tǒng)執(zhí)法方式的改良，即在傳統(tǒng)的行政執(zhí)法中增加程序因素。如在行政征收和征用中，遵循正當(dāng)法律程序和確定靈活多樣的救濟(jì)機(jī)制；在行政處罰中，引入?yún)f(xié)商機(jī)制等。二是用私法手段達(dá)到公共目的，其中最為典型的是契約行政，其主要體現(xiàn)形式是行政合同、行政指導(dǎo)行為。但此時(shí)的非權(quán)力化執(zhí)法方式的改革主要是就具體執(zhí)法行為而進(jìn)行的改善，它既沒有涉及具體執(zhí)法行為以外的執(zhí)法手段，更沒有涉及執(zhí)法理念的根本轉(zhuǎn)變，而且缺乏規(guī)范化、制度化和系統(tǒng)性，因此，常常受執(zhí)法者個(gè)人因素的影響。

通過對(duì)近幾年執(zhí)法現(xiàn)狀的回顧，人們對(duì)行政執(zhí)法問題進(jìn)行了重新反思。柔性執(zhí)法這個(gè)概念被提出，但其含義并沒有得到明確的界定；并且，在使用此概念時(shí)，有時(shí)人們將其與行政指導(dǎo)相等同。實(shí)際

上。這是一種誤解。首先，柔性執(zhí)法更多的是一種執(zhí)法理念，是一種全新的理念，如果沒有這種理念上的根本轉(zhuǎn)變。就談不上柔性執(zhí)法問題。其次，柔性執(zhí)法的內(nèi)涵是非常豐富的，不單單指行政指導(dǎo)，還包括更為廣泛的形式和內(nèi)容。再次，在執(zhí)法具體手段上，它是在先進(jìn)理念的指導(dǎo)下，執(zhí)法手段具有靈活多樣性和調(diào)節(jié)方式的適度彈性，還具有柔和、及時(shí)、實(shí)用、注重效率等一系列突出特點(diǎn)和長處。最后，它將先進(jìn)執(zhí)法理念和良好執(zhí)法手段進(jìn)行法治化、制度化、固定化，形成了一套行之有效的行政執(zhí)法體系。概言之，柔性執(zhí)法注重運(yùn)用多種手段來引導(dǎo)行政相對(duì)人行為的正確方向，給相對(duì)人一定的靈活度，促使其選擇最小成本的行為方式。它克服了強(qiáng)制性方法的單一性、僵化性和機(jī)械性，符合人有被他人尊重、肯定和自我實(shí)現(xiàn)需要的心理特點(diǎn)，更多地代表了民主、協(xié)商與溝通的法治價(jià)值，體現(xiàn)了現(xiàn)代法治的平等、獨(dú)立、民主、責(zé)任、寬容、尊重、信任和合作的人文主義精神。

有人擔(dān)心柔性執(zhí)法是否會(huì)引起法治的低效率。其實(shí)，這種擔(dān)心是多余的。執(zhí)法是一個(gè)過程，在這一過程中，執(zhí)法者通過自己的執(zhí)法行為，將法律運(yùn)用于社會(huì)生活中，并最終在全社會(huì)形成良好的法律秩序。保證法律實(shí)施的手段有多種多樣，其中最有效的方法，是讓人民自覺自愿地遵守法律。行政強(qiáng)制手段并不總是萬能的。它會(huì)由于相對(duì)一方有形或無形抵制或可能因相對(duì)人請(qǐng)求行政救濟(jì)，導(dǎo)致行政行為的反復(fù)而大大降低執(zhí)法效率。而柔性執(zhí)法，是把人民群眾的根本利益作為執(zhí)法工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，并通過多種方式來取得群眾對(duì)行政執(zhí)法的支持和配合。從表面上看，有時(shí)可能會(huì)延長一定的時(shí)間、影響了某些效率。但卻可以避免因相對(duì)人請(qǐng)求行政救濟(jì)而導(dǎo)致的行政行為的反復(fù)，有利于執(zhí)法行為的一次性實(shí)現(xiàn)，這不但不會(huì)降低執(zhí)法效率，反而會(huì)帶來法治的更高效率。

三、柔性執(zhí)法的理論基礎(chǔ)

第一，法律的“正當(dāng)性”理論。法律的正當(dāng)性理論認(rèn)為：法律之所以得以貫徹實(shí)施，不在于它與權(quán)力、意志的聯(lián)系，而在于它與人類正義的同質(zhì)，表現(xiàn)為法律自身內(nèi)容與施行方式的優(yōu)良品質(zhì)。具體而言，法律的正當(dāng)性可概括三方面內(nèi)容：在價(jià)值上，法律必須符合正義和公眾利益，“是為人民利益所需而又清晰明確的法律”；在內(nèi)容上，法律必須符合客觀規(guī)律，即法律應(yīng)反映人與人、人與社會(huì)以及自然之間發(fā)生關(guān)系的規(guī)律；在形式上，要求立法過程的民主化，法律表達(dá)的規(guī)范化和法律體系的科學(xué)化。

當(dāng)法律本身具備了正當(dāng)性，就能喚起人們對(duì)法的信仰，從而使人們不論在內(nèi)心還是行動(dòng)上都會(huì)真正地遵從法律引導(dǎo)。現(xiàn)實(shí)中法律價(jià)值就能得到實(shí)現(xiàn)。“人們遵守法律的主要原因在于，集體的成員在信念上接受了這些法律，并且能夠在行為上體現(xiàn)這些法律所表達(dá)的價(jià)值觀?！?/p>

在我國，法律更應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)性，因?yàn)橐磺袡?quán)力來自人民，人民通過選舉產(chǎn)生立法機(jī)關(guān)，而立法機(jī)關(guān)通過法定程序制定法律法規(guī)，因此，我國的法律充分體現(xiàn)了人民的意愿和民眾普遍性要求，反映了我國的實(shí)際狀況與客觀規(guī)律性，以服務(wù)公眾、造福社會(huì)為主要內(nèi)容。符合廣大社會(huì)成員的需要和利益。法律有了正當(dāng)性作為靈魂，獲得公眾的普遍認(rèn)同和接受順乎情理，大多數(shù)公民都會(huì)對(duì)法律采取積極的合作態(tài)度，主動(dòng)接受規(guī)則并將其作為行動(dòng)的指引，不必以強(qiáng)制的手段來實(shí)施法律法規(guī)?？梢?，我國法律的正當(dāng)性本質(zhì)就已經(jīng)為實(shí)施柔性執(zhí)法提供了基本條件。

第二，政府產(chǎn)生目的理論。對(duì)政府產(chǎn)生的目的，人們有不同的解釋。其中，最具影響的是盧梭的社會(huì)契約論。盧梭認(rèn)為，人們通過訂立契約，將每個(gè)人結(jié)合著自身及自身的一切權(quán)利、財(cái)產(chǎn)全部轉(zhuǎn)讓給共同體，使它能以全部共同的力量來衛(wèi)護(hù)和保障每個(gè)結(jié)合者的人身和財(cái)富，并且由于這一結(jié)合而使每一個(gè)與全體相聯(lián)合的個(gè)人又只不過是在服從自己本人，并且仍然像以往一樣地自由。因此，政府的根本任務(wù)和目的應(yīng)當(dāng)是保障公民(締約者)的人身和財(cái)富，或者是為公民權(quán)利的順利行使提供條件，以增進(jìn)公民福利。

在我國，政府是人民的政府，是人民的公仆，全心全意為人民服務(wù)是政府工作的宗旨，也是行政執(zhí)法的宗旨?！靶姓C(jī)關(guān)在本質(zhì)上既是執(zhí)法機(jī)關(guān)又是服務(wù)機(jī)關(guān)。是通過執(zhí)法為公眾提供服務(wù)的國家機(jī)關(guān)?！币虼?，在我國，作為人民的政府，必然代表了最廣大人民的根本利益，必須努力為人民服務(wù)。行政執(zhí)法就是通過實(shí)現(xiàn)法的精神與思想，來最大限度地實(shí)現(xiàn)人民的利益。柔性執(zhí)法不僅是我國行政執(zhí)法實(shí)踐探索出來的行之有效的執(zhí)法方式。也是我國社會(huì)主義條件下執(zhí)法的“人民利益目的性”的必然要求?？梢?，為民服務(wù)的政府產(chǎn)生目的論為行政機(jī)關(guān)的柔性執(zhí)法奠定了良好的基礎(chǔ)。

第三，權(quán)利本位論。權(quán)利本位論認(rèn)為。在權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系上，權(quán)利是目的，義務(wù)是手段，法律設(shè)定義務(wù)的目的在于保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；權(quán)利是第一性的因素，義務(wù)是第二性的因素，權(quán)利是義務(wù)存在的依據(jù)和意義。權(quán)利是國家通過法律予以承認(rèn)和保護(hù)的利益及權(quán)利主體根據(jù)法律作出選擇以實(shí)現(xiàn)其利益的一種能動(dòng)手段。因此，權(quán)利本位論主張以激勵(lì)為機(jī)制進(jìn)行社會(huì)調(diào)整，不僅是要防止對(duì)權(quán)利的侵害，而且更重要的是為權(quán)利的行使和實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件，并隨著經(jīng)濟(jì)、政治和文化的發(fā)展，不斷承認(rèn)更多的權(quán)利。很明顯，權(quán)利本位的主張無疑要盡量排斥或否定強(qiáng)制行政行為的過多、過濫，因?yàn)閺?qiáng)制意味著對(duì)行政相對(duì)方權(quán)利和自由的限制和剝奪。

在社會(huì)主義條件下，人民是國家的主人，保障公民的各種權(quán)利，為權(quán)利的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造有利條件更是首當(dāng)其沖。因此，在一切活動(dòng)包括行政執(zhí)法活動(dòng)中。都應(yīng)該把權(quán)利保護(hù)放在首位。而在社會(huì)上廣泛設(shè)定“潛在的違法者”，不僅未體現(xiàn)民主政治的尊重人和保護(hù)人權(quán)利的要求，且與我國確立的“人民是國家主人”的憲法精神原則相距甚遠(yuǎn)。而通過柔性執(zhí)法，不僅可以較少地侵害公民的權(quán)利，而且可以充分調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的積極性，推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步，更好地實(shí)現(xiàn)廣大人民的權(quán)利?？梢?，權(quán)利本位論為柔性執(zhí)法的實(shí)施提出了明確的要求。

四、柔性執(zhí)法的幾個(gè)理念

柔性執(zhí)法將以人為本理念、民主參與理念、為民服務(wù)理念、和諧理念、平等理念等多維理念引入行政執(zhí)法并內(nèi)化為行政執(zhí)法的理念。然后在先進(jìn)執(zhí)法理念支配下對(duì)具體執(zhí)法方式的設(shè)計(jì)，塑造和提升了行政執(zhí)法的品質(zhì)，設(shè)計(jì)出了正確的、具有系統(tǒng)性質(zhì)的行政執(zhí)法方式，使行政執(zhí)法在新形勢(shì)下能經(jīng)受住考驗(yàn)。

第一，以人為本理念。執(zhí)法的目的是為了實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)所設(shè)定的目標(biāo)，但嚴(yán)格執(zhí)法不意味著只有冷漠才能代表法律的公正。在冷冰冰的法律條文背后更多的應(yīng)是以人為本的價(jià)值取向，法治社會(huì)更需要人性化的執(zhí)法方式?，F(xiàn)實(shí)中，一些執(zhí)法部門往往更多地注重結(jié)果，而不太注意過程和細(xì)節(jié)：往往過于強(qiáng)調(diào)法律的剛性和威懾力，而相對(duì)忽略法律本身應(yīng)有的人文關(guān)懷。這種威嚴(yán)有余、人情味不足的執(zhí)法手段。既不符合現(xiàn)代文明的要求，也與現(xiàn)代法制的原則和基本法理相悖。柔性執(zhí)法中的以人為本的執(zhí)法理

念則要求，行政執(zhí)法不能只照搬法律法規(guī)的規(guī)定。不能片面強(qiáng)調(diào)“依法執(zhí)法”和法律上賦予的職能，而要以人為中心，以人為目的，尊重人、理解人、關(guān)心人、研究人。要關(guān)注人的尊嚴(yán)、尊重人的價(jià)值、保障人的自由平等權(quán)利。

第二，民主參與理念。盡管行政主體在行政執(zhí)法過程中起著主導(dǎo)性作用，但行政執(zhí)法并非只是行政主體和行政執(zhí)法人員的事情。如果沒有相關(guān)單位和人員的參與，其效果不會(huì)很理想?！皩⑿姓?zhí)法視為行政主體的行為，僅從行政主體的行為這一角度認(rèn)識(shí)行政執(zhí)法是有缺陷的”，“它完全忽視了除行政主體以外的其他行政執(zhí)法參與者的主體地位。因而掩蓋了行政執(zhí)法的本質(zhì)――即行政執(zhí)法是一個(gè)內(nèi)在統(tǒng)一的系統(tǒng)，是在多元利益格局下多方主體相互博弈的動(dòng)態(tài)過程”。而柔性執(zhí)法中融入了較多的民主參與理念，參與的范圍既有相對(duì)人，也有相關(guān)群眾，還有相對(duì)人的上級(jí)主管部門及其他相關(guān)部門。實(shí)踐表明，得不到有關(guān)單位的配合，執(zhí)法部門能夠使用的有效的執(zhí)法手段非常有限。只有行政主體、行政相對(duì)人、其他參與主體以及各主體之間的相互協(xié)調(diào)、配合，才能達(dá)到好的行政執(zhí)法效果。

第三，為民服務(wù)理念。為民服務(wù)理念要求執(zhí)法者不再是凌駕于公民之上的官僚，而是為公眾服務(wù)的“仆人”；不再是位居于廟堂之上、依靠權(quán)力控制相對(duì)人的“管理者”，而是與相對(duì)人平等溝通、相互尊重并為之提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的“服務(wù)者”。相應(yīng)地。行政執(zhí)法主體與行政相對(duì)人之間的關(guān)系，也由命令、控制、管理的關(guān)系轉(zhuǎn)向執(zhí)法服務(wù)關(guān)系；執(zhí)法機(jī)關(guān)不僅執(zhí)法，更多的應(yīng)為相對(duì)人提供服務(wù)，幫助群眾排憂解難，找到解決問題的方法和途徑；以寬松的環(huán)境，周到的服務(wù)為他們解決困難。讓他們把精力全部投入到生產(chǎn)經(jīng)營中去。創(chuàng)造出更多的財(cái)富。那種以罰代管，以收費(fèi)代服務(wù)的做法是“懶政”的表現(xiàn)，也極易導(dǎo)致不正之風(fēng)，必須堅(jiān)決摒棄。

第四，和諧理念。和諧作為一種基本價(jià)值觀或價(jià)值理念，體現(xiàn)人與人、人與自然的一種合理關(guān)系。執(zhí)法的最佳狀態(tài)是和諧：執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象的和諧，執(zhí)法權(quán)力與公民權(quán)利的和諧，執(zhí)法權(quán)力與執(zhí)法責(zé)任的和諧，合法與合理的和諧，實(shí)體與程序的和諧，管理與服務(wù)的和諧。其中，執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象的和諧尤為重要。具體體現(xiàn)為執(zhí)法者與行政相對(duì)人之間融洽、共贏的關(guān)系。而暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、無理執(zhí)法等現(xiàn)象都是與和諧理念相悖的，為此，和諧執(zhí)法要求執(zhí)法者態(tài)度上要與民為善，目的上要促進(jìn)和諧，而不是持?jǐn)骋晳B(tài)度視執(zhí)法對(duì)象為敵人，視執(zhí)法權(quán)為特權(quán)、強(qiáng)權(quán)。其實(shí)，只要執(zhí)法機(jī)關(guān)樹立和諧執(zhí)法理念，以一種恰當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行執(zhí)法。完全可以達(dá)到“不戰(zhàn)而屈人之兵”效果。

第五，平等理念。執(zhí)法者與行政相對(duì)人之間在人格上是平等的，沒有高低貴賤之分，特別是在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，執(zhí)法者與行政相對(duì)人之間更多的是一種平等協(xié)商、相互尊重的關(guān)系，是一種服務(wù)者與納稅人之間的關(guān)系，執(zhí)法者不能隨意地向相對(duì)人發(fā)號(hào)施令、更不能隨意支配相對(duì)人的行為和單方面剝奪相對(duì)人的權(quán)利。因此，執(zhí)法必須轉(zhuǎn)變那種以管理者自居的觀念，要對(duì)相對(duì)人人格以平等尊重；不把行商走販當(dāng)敵人，而是把他們當(dāng)朋友，不把他們當(dāng)市容的破壞者，而把他們當(dāng)城市的建設(shè)者。要改變語言上的生硬的命令性言辭。代之以提示、告誡等文明的語言。只有這樣，那種刺耳的執(zhí)法喊聲才可能消失，那種雞飛狗跳的執(zhí)法行為才可能絕跡，城管與小商販之間的“貓鼠關(guān)系”才可能改善，暴力抗法的現(xiàn)象才可能消失。

五、柔性執(zhí)法理念的具體落實(shí)

(一)立體的、回應(yīng)型執(zhí)法模式的選擇

從執(zhí)法結(jié)構(gòu)上來看。有扁平結(jié)構(gòu)模式和立體結(jié)構(gòu)模式。扁平結(jié)構(gòu)模式僅僅是簡單的“命令一服從”關(guān)系，主體間缺乏必要的溝通、對(duì)話和互動(dòng)?！八粌H缺乏民主色彩，而且還會(huì)因?yàn)橄鄬?duì)方的有形、無形抵制而降低功效?！倍诹Ⅲw結(jié)構(gòu)模式中，所有的行政法主體都被假定為是有限理性的、能動(dòng)的，在主體之間形成了一種良性互動(dòng)關(guān)系。柔性執(zhí)法模式是具有立體性結(jié)構(gòu)的執(zhí)法模式，比較典型地體現(xiàn)在主體之間的溝通與互動(dòng)。目前，要盡快變革扁平的行政執(zhí)法模式，構(gòu)建立體的行政執(zhí)法模式。

從執(zhí)法性質(zhì)上來看。有壓制型執(zhí)法模式和回應(yīng)型執(zhí)法模式。在壓制型執(zhí)法方式的場(chǎng)合，行政權(quán)處于絕對(duì)的單向支配地位，行政主體傾向于無節(jié)制地使用強(qiáng)制手段。無視相對(duì)方的特殊利益或者否認(rèn)這些利益的正統(tǒng)性，對(duì)相對(duì)方的意志和要求漠不關(guān)心。相應(yīng)地，行政相對(duì)方成為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的消極手段，其地位和利益既不安穩(wěn)，又很脆弱。而回應(yīng)型執(zhí)法模式是以非強(qiáng)制、人性化的執(zhí)法行為為主要方式，以增進(jìn)彼此信任和實(shí)現(xiàn)社會(huì)合作為主要目的，以通合行政機(jī)關(guān)的權(quán)力資源和行政相對(duì)人的社會(huì)資源為基本內(nèi)容，以柔性化和人性化為其特點(diǎn)。目前，應(yīng)建立體現(xiàn)回應(yīng)型性質(zhì)的行政執(zhí)法模式。

(二)執(zhí)法具體手段的完善與創(chuàng)新

執(zhí)法具體手段的完善與創(chuàng)新可以概括為以下幾個(gè)方面。

一是指導(dǎo)、引導(dǎo)。即由執(zhí)法機(jī)關(guān)給予行政相對(duì)人以具體的指示教導(dǎo)、指點(diǎn)帶領(lǐng)、指導(dǎo)幫助。使其能夠自愿按執(zhí)法機(jī)關(guān)指出的路徑或符合行政目標(biāo)的方向去作出行為。

二是勸告、說服。勸告即執(zhí)法機(jī)關(guān)主動(dòng)和善意地勸說行政相對(duì)人不要進(jìn)行某種活動(dòng)。以避免不必要的錯(cuò)誤和損失，或啟發(fā)開導(dǎo)行政相對(duì)人而使其改正缺點(diǎn)錯(cuò)誤或接受執(zhí)法機(jī)關(guān)意見。并注意避免將來再犯類似錯(cuò)誤。說服即通過語重心長、耐心細(xì)致地講解道理。使相對(duì)人心悅誠服地配合執(zhí)法機(jī)關(guān)去實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。

三是指點(diǎn)、提醒。即執(zhí)法機(jī)關(guān)針對(duì)行政相對(duì)人容易疏忽和出錯(cuò)之處。或是行政相對(duì)人沒有想到或想不到的問題和事項(xiàng)善意地告知行政相對(duì)人?；蛞云降壬矸輳呐蕴嵝眩偈蛊浼右宰⒁夂途?，避免不必要的錯(cuò)誤和損失。

四是協(xié)商、溝通。即執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人共同商量討論、交換意見，以就某個(gè)事項(xiàng)取得一致意見，或通過商量討論求得行政相對(duì)人對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)某些活動(dòng)的理解和主動(dòng)配合，促使某些較大、較復(fù)雜的問題獲得較好解決。

五是完善行政獎(jiǎng)勵(lì)。行政獎(jiǎng)勵(lì)是執(zhí)法機(jī)關(guān)依法對(duì)模范守法的單位或個(gè)人給予物質(zhì)、精神鼓勵(lì)的執(zhí)法手段，它以正面、積極的方式引導(dǎo)、鼓勵(lì)相對(duì)人參與執(zhí)法事務(wù)，具有強(qiáng)大的教育和導(dǎo)向作用，有利于形成一種良好的守法的氛圍。

六是加強(qiáng)宣傳教育。要采取多種形式，宣傳法律法規(guī)知識(shí)，不斷增強(qiáng)全社會(huì)知法守法意識(shí)；積極發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，通過新聞媒體向社會(huì)曝光典型案例，在社會(huì)上形成“以遵紀(jì)守法為榮。以違法亂紀(jì)為恥”的社會(huì)輿論。

(三)柔性執(zhí)法各項(xiàng)內(nèi)容的制度化、規(guī)范化

理念向?qū)嵺`轉(zhuǎn)化的載體是規(guī)章制度。新的理念和新的執(zhí)法手段要得到落實(shí)。有賴于系統(tǒng)化的行政執(zhí)法制度的支撐和保障，需要制度化而使之定型。目前，以下制度值得推行。

提前宣講制度：是指在某一違法行為高發(fā)時(shí)段到來之前。以口頭或書面形式向可能違法的相對(duì)人宣傳、解釋法律法規(guī)，讓他們明白行為的后果，提示、引導(dǎo)、督促其按照法律法規(guī)的要求履行義務(wù)，加強(qiáng)自律，以盡可能減少違法行為發(fā)生的制度。

輕微違法告誡制度：是指相對(duì)人因疏忽大意而違法但違法行為輕微并能及時(shí)糾正時(shí)。執(zhí)法機(jī)關(guān)告誡其立即糾正違法行為，并告知其應(yīng)明確知曉的行為規(guī)范和要求，而不再對(duì)其進(jìn)行行政處理的制度。

多次違法約見制度：是指相對(duì)人在一段時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)兩次以上違法行為。或違法行為造成嚴(yán)重后果或不良社會(huì)影響時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)約見違法的相對(duì)人進(jìn)行面談，要求其采取有效措施進(jìn)行整改，避免違法行為再次發(fā)生的制度。

工作建議制度：是指屬于同一上級(jí)單位主管的行業(yè)部門普遍存在某類違法行為時(shí)，或因管理部門管理責(zé)任缺失造成某類違法行為時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的主管部門通過建議函等形式提出管理建議和意見，以獲得的有關(guān)單位的積極配合和參與的制度。

篇7

一、執(zhí)法難的成因及執(zhí)法過程中存在的幾個(gè)問題

1、城市管理各方面條件發(fā)展不完善造成難管理的局面。

城市管理是隨著城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起來的一門綜合性管理工作，是城市發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，由于全國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，從而使各地區(qū)和每個(gè)人對(duì)城市管理的要求也不一樣，一般大城市基礎(chǔ)設(shè)施比較好，居民素質(zhì)也比較高，大的城市管理理念也深入人心，但在中、小等發(fā)展城市，許多普通市民的城管管理觀念意識(shí)還沒有跟上，更不要提大城市管理理念了。而且由于我國法制還不完善，因此國家也缺乏對(duì)城市管理有關(guān)法律法規(guī)的完善，全國沒有一個(gè)統(tǒng)一的法典，各地都是“摸著石頭過河”，沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，這就造成了城市管理者的管理困難。

2、外部執(zhí)法環(huán)境存在的主觀擾法情況造成執(zhí)法人員難管理局面。

在社會(huì)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，一些群眾對(duì)城管執(zhí)法工作存在不理解，不配合的情形。例如嘉興市秀城區(qū)城市管理行政執(zhí)法大隊(duì)建設(shè)中隊(duì)對(duì)長期困擾城市管理工作，經(jīng)常造成交通堵塞，發(fā)生買賣糾紛，周圍群眾反應(yīng)強(qiáng)烈的馬路市場(chǎng)進(jìn)行取締，當(dāng)我們對(duì)違法行為實(shí)施必要的行政處罰手段時(shí)，往往就經(jīng)常有一大幫的圍觀群眾，出于“同情弱者”的簡單心理，亂“打抱不平”，亂起哄，喝倒彩，甚至指責(zé)執(zhí)法人員欺負(fù)老百姓，欺負(fù)外地人，或者無根據(jù)地指責(zé)城管部門把罰沒款物拿回去私分處理等，在社會(huì)中造成對(duì)執(zhí)法人員和城管部門的不良影響，也嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象。

3、審批與管理的脫節(jié)造成了難管理的局面。

2004年7月實(shí)施《行政許可法》后，實(shí)行了審批和處罰相分離之后，造成了建管部門與審批部門的脫節(jié)，增加了城市管理執(zhí)法部門執(zhí)法難度。如在市區(qū)一些道路兩側(cè)的商店，營業(yè)面積很小，卻經(jīng)營很多東西，經(jīng)營用房根本不能滿足經(jīng)營所需，但新的行政許可法實(shí)施后，一些根本不具備開店的條件的經(jīng)營者，都申請(qǐng)到了工商營業(yè)執(zhí)照等行政許可，商家營業(yè)后就只能進(jìn)行店外設(shè)攤，才能維持正常的營業(yè)，于是店家開始占用人行道，妨礙交通，影響市容市貌。在查處這類違規(guī)設(shè)攤的過程中，我們依據(jù)《浙江省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理實(shí)施辦法》的規(guī)定，按照一般程序給予200元的罰款，從立案查處，調(diào)查取證直到申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，按照《行政處罰法》的規(guī)定至少需要3個(gè)月的時(shí)間。因此在實(shí)際操作中，當(dāng)事人認(rèn)為比較合算，因占道經(jīng)營賺到的錢交納200元的罰款比較值，而且一般經(jīng)營戶認(rèn)為自己被罰款后就可以店外設(shè)攤了，因此當(dāng)事人被處罰后依舊我行我素，造成一些群眾認(rèn)為政府行政效率低，甚至認(rèn)為城市管理行政機(jī)關(guān)行政不作為等等。

4、城市管理法律法規(guī)發(fā)展的滯后造成難管理的局面。

目前涉及城市管理的有關(guān)法律、法規(guī)和條例太少，而且層次都比較低，大多數(shù)都是省級(jí)人民政府和副省級(jí)人民政府頒發(fā)的政府令和條例。因此，對(duì)違反城市管理的行為，從現(xiàn)有的法律法規(guī)的條款來處罰，根本不能對(duì)違法者起不到教育和威懾，特別是目前嚴(yán)重破壞城市形象，困擾城市管理的“頑疾”——亂張貼、亂涂寫、辦假證等，對(duì)此種破壞市容市貌，影響社會(huì)秩序的行為，應(yīng)加重處罰，但套用現(xiàn)有城市管理的法律法規(guī)，對(duì)亂張貼、亂涂寫的違法行為，依據(jù)《浙江省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理實(shí)施辦法》第三十七條第二款規(guī)定，只能處以十元到一百元的罰款，并且這些人員一般都是辦假證老板臨時(shí)雇傭的“三無”人員身無分文，根本起不到教育和處罰的作用。

5、無照經(jīng)營困擾城市管理難管理的局面。

無照經(jīng)營是目前城市管理中的難點(diǎn)和熱點(diǎn)，本地下崗待業(yè)人員、郊區(qū)的農(nóng)民和外地來禾的無業(yè)人員成為無照經(jīng)營大軍的主要人員。他們大都無一技之長，為了生計(jì)，一時(shí)得不到安置，于是干起了小本生意，又不愿意或不能進(jìn)入合法經(jīng)營場(chǎng)所，他們大都沒有本錢，而且可以逃避一些費(fèi)用，因此便加入了無照經(jīng)營大軍。他們大多都缺乏合法經(jīng)營的意識(shí)，一些不文明積習(xí)難改，往往采取“游擊”方式無照經(jīng)營，與城管執(zhí)法人員兜圈子。在查處無照經(jīng)營行為時(shí)，目前一般采用當(dāng)場(chǎng)處罰，而二十元、五十元不等的額度對(duì)某些經(jīng)營者來說觸動(dòng)不大；而要加大處罰力度，沒收經(jīng)營工具必須采用一般程序，但如果清除無照經(jīng)營聚集的市場(chǎng)，當(dāng)場(chǎng)填寫復(fù)雜的執(zhí)法文書則造成執(zhí)法人員手忙腳亂，沒有更多時(shí)間執(zhí)法，無照經(jīng)營者就逃之夭夭，招致群眾圍觀造成交通堵塞；及時(shí)加重處罰了，但是由于這些人大都沒有固定居所，事后都難以實(shí)行，所以目前城管執(zhí)法人員都一般實(shí)行當(dāng)場(chǎng)處罰收繳。

6、暴力抗法形成執(zhí)法難的局面。

暴力抗法是目前城管行政執(zhí)法工作中遇到的一個(gè)比較嚴(yán)重的問題，已經(jīng)成為做好城市管理綜合執(zhí)法工作的重要障礙，也極大地打擊了城管執(zhí)法人員的工作積極性。以嘉興市秀城區(qū)城市管理行政執(zhí)法大隊(duì)建設(shè)中隊(duì)為例，2003年影響較大的暴力抗法事件5起，受傷6人次；2004年上升為8起，受傷17人次，但因?qū)嵤┍┝狗ǘ痪辛舻牟环ㄈ藛T僅1—2人次，且受傷的隊(duì)員幾乎都沒有得到任何賠償，造成執(zhí)法人員在日常執(zhí)法過程產(chǎn)生了畏難情緒，而違法行為者卻越來越目無法紀(jì)，無視執(zhí)法人員，從而形成了“加大執(zhí)法力度，就造成暴力抗法，一暴力抗法執(zhí)法人員就松懈，一松懈就亂，一亂就緊”的怪圈。

二、建議及相應(yīng)對(duì)策

1、要進(jìn)一步完善城市管理各方面宏觀條件。

城市管理是一門新興的學(xué)科，其基本概念和理論體系的建立仍處于剛剛起步階段，涉及城市管理行政執(zhí)法的法律規(guī)范、執(zhí)法規(guī)范、行政強(qiáng)制規(guī)范、執(zhí)行規(guī)范等有待于進(jìn)一步建立和完善。市民中只知道偷、搶等是違法犯罪行為，對(duì)城市管理違法行為的危害性認(rèn)識(shí)不足，甚至產(chǎn)生認(rèn)識(shí)的錯(cuò)誤和偏差。政府各級(jí)機(jī)關(guān)和部門以及城市管理執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)主動(dòng)加大宣傳力度，特別是廣播電視新聞媒體要積極給予配合和支持，讓老百姓產(chǎn)生對(duì)亂設(shè)攤、亂張貼等行為是違法行為的基本概念深入人心，從而更好地遵守有關(guān)城市管理的法律法規(guī)，同時(shí)要借鑒那些大城市甚至是國外一些比較成熟的城市管理工作先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

2、要深入開展法制宣傳，為城市管理創(chuàng)造一個(gè)良好的執(zhí)法環(huán)境。

一個(gè)國家法律化程度不僅取決于依法執(zhí)法的力度，更主要通過國民的法律素質(zhì)及守法自覺性來體現(xiàn)出來，兩者相輔相成。介于此，城管執(zhí)法要適應(yīng)社會(huì)主義法制建設(shè)的需要，切實(shí)使用和發(fā)揮好各項(xiàng)監(jiān)督和執(zhí)法職能，從外部環(huán)境努力為城市管理工作創(chuàng)建一個(gè)良好的執(zhí)法環(huán)境。政府有關(guān)部門要加大普法力度和道德文明建設(shè)，從社會(huì)部門抓起，使行政執(zhí)法有一個(gè)良好的社會(huì)基礎(chǔ)。同時(shí)城管部門重點(diǎn)做好對(duì)企業(yè)、個(gè)體工商戶及社會(huì)居民的城市管理法律法規(guī)宣傳培訓(xùn)，通過廣播電視、報(bào)刊宣傳等媒體，多渠道、多方式、多角度地形成宣傳聲勢(shì)。讓更多的單位和居民理解和支持城管工作，從而形成人民城市人民管理的大局面。

3、審批部門與管理部門要互相聯(lián)系緊密配合。

隨著處罰與審批相分離后，一些涉及到城市管理方面的行政許可的審批單位在同意申請(qǐng)人的申請(qǐng)頒發(fā)許可證之前，有必要先經(jīng)城管部門審查同意后，才能進(jìn)行許可。例如一些不符合取得許可證條件的，如果單單從審批的角度，有些審批部門單單從本部門的工作量和經(jīng)濟(jì)實(shí)惠考慮，往往忽視有些審批許可后，會(huì)帶來種種的管理上的問題，增加政府的城市管理難度和成本，因此審批部門應(yīng)加強(qiáng)與管理部門的聯(lián)系；同時(shí)，地方法院也要支持城管部門的執(zhí)法工作，樹立城管部門的執(zhí)法威性，每年對(duì)城管部門申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的案子，給予定額支持執(zhí)行。

4、要靈活運(yùn)動(dòng)現(xiàn)有的法律法規(guī)為城市管理工作服務(wù)。

由于城市管理的法律法規(guī)的滯后，為了切實(shí)加大對(duì)城市管理行政執(zhí)法力度，對(duì)當(dāng)事人起到教育的作用，我們可以從法律的多種的角度對(duì)一些給城市管理帶來難度，屢禁不止的違法行為，可以從套用其他適用的法律法規(guī)進(jìn)行從重處罰。例如：城市“牛皮癬”的制造者，為了攬絡(luò)辦假證的生意，到處亂涂亂寫，為了從源頭上解決這個(gè)問題，我們可以對(duì)這些辦假證人員，把他們的造假的“窩”端掉，對(duì)制造假證者以擾亂社會(huì)正常秩序的違法事實(shí)，進(jìn)行刑事審判，從而從根本上解決城市牛皮癬的產(chǎn)生。例如今年，嘉興市城市管理行政執(zhí)法局會(huì)同公安部門連續(xù)幾次端掉了隱藏在嘉興的幾個(gè)制假窩點(diǎn)后，市區(qū)的城市牛皮癬有了明顯減少了，市容市貌得到了很大的改善。

5、要疏堵結(jié)合實(shí)行人性化管理。

要切實(shí)關(guān)注弱勢(shì)群體、扶助弱勢(shì)群體，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，創(chuàng)造和諧社會(huì)。政府應(yīng)對(duì)地區(qū)弱勢(shì)群體進(jìn)行廣泛調(diào)查，掌握第一手資料，對(duì)確實(shí)屬于弱勢(shì)群體的，要積極扶持，采取以疏導(dǎo)幫助服務(wù)為主、管理為輔的辦法，執(zhí)法部門也要視情況而進(jìn)行執(zhí)法工作，尤其是監(jiān)督執(zhí)法的有關(guān)部門，不能見問題就一味地“扣分”，要替基層執(zhí)法人員解決難題、減輕壓力、協(xié)調(diào)關(guān)系，以解決問題為最終目的。

6、“三位一體”做好綜合執(zhí)法工作。

篇8

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；績效評(píng)估；指標(biāo)

中圖分類號(hào)：D9121文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A文章編號(hào)： 02575833（201）03009806

作者簡介：陳書筍，上海市行政法制研究所助理研究員（上海200021）

一、 問題的提出

績效評(píng)估作為實(shí)現(xiàn)政府再造的重要內(nèi)容和戰(zhàn)略工具，對(duì)于提高行政效率、增強(qiáng)政府服務(wù)能力、改善政府與公眾的關(guān)系具有關(guān)鍵性作用，這也使其成為了一種世界性的潮流。200年國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》指出：“要積極探索行政執(zhí)法績效評(píng)估和獎(jiǎng)勵(lì)辦法”，這是行政執(zhí)法績效評(píng)估這一概念第一次出現(xiàn)在中央政府的官方文件中。作為一種較為先進(jìn)的制度和理念，行政執(zhí)法績效評(píng)估不僅僅是一個(gè)學(xué)術(shù)問題，更是一個(gè)法治建設(shè)的實(shí)踐問題。現(xiàn)階段，中國行政執(zhí)法績效評(píng)估的總體發(fā)展特點(diǎn)是實(shí)踐先行，理論滯后。

在實(shí)踐操作層面，中國行政執(zhí)法績效評(píng)估的開展起步較晚，現(xiàn)有的規(guī)范要求也僅限于政策層面，且多處于零散狀態(tài)，尚未形成系統(tǒng)完善的制度模式。目前，中國對(duì)行政執(zhí)法的專項(xiàng)評(píng)估主要采用行政執(zhí)法評(píng)議考核的方式。國務(wù)院有關(guān)工作部門和部分省市對(duì)此還進(jìn)行了專項(xiàng)立法①。雖然，行政執(zhí)法評(píng)議考核從實(shí)質(zhì)上看與行政執(zhí)法績效評(píng)估大同小異，但是兩者還是有著顯著的區(qū)別：其一，兩者側(cè)重點(diǎn)不同。行政執(zhí)法評(píng)議考核以行政執(zhí)法責(zé)任制所確定的法定職責(zé)為依據(jù)，側(cè)重于考察行政執(zhí)法的法律效果，而行政執(zhí)法績效評(píng)估以“公眾滿意”為終極評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，更側(cè)重于考察行政執(zhí)法的社會(huì)效果。其二，評(píng)議考核是一種以自律為主的內(nèi)部評(píng)判監(jiān)督機(jī)制；而績效評(píng)估是一種自律與他律相結(jié)合的開放式評(píng)判監(jiān)督機(jī)制。從國際實(shí)踐情況來看，作為一種管理工具，行政執(zhí)法績效評(píng)估相較于評(píng)議考核更加科學(xué)有效。近幾年，中國很多行政執(zhí)法部門都開始嘗試采用行政執(zhí)法績效評(píng)估體系對(duì)行政執(zhí)法部門進(jìn)行管理，但從實(shí)際踐行情況來看效果并不理想：多數(shù)評(píng)估流于上級(jí)對(duì)下級(jí)的考評(píng)（有些單位甚至僅僅將評(píng)估結(jié)果作為確定年終獎(jiǎng)金發(fā)放額的依據(jù)），而忽視了評(píng)估的真正目的――對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的組織構(gòu)成、執(zhí)法行為的效率和效果等進(jìn)行診斷并改進(jìn)。造成這種局面的主要原因之一是行政執(zhí)法績效評(píng)估過程中沒有建立起科學(xué)系統(tǒng)的指標(biāo)體系。

在理論研究層面，目前中國學(xué)界對(duì)一級(jí)政府績效評(píng)估指標(biāo)的研究不勝枚舉，而專門對(duì)行政執(zhí)法績效評(píng)估指標(biāo)展開研究的則鳳毛麟角。有關(guān)評(píng)估指標(biāo)的維度、技術(shù)要素范疇、指標(biāo)的遴選等問題還沒有形成系統(tǒng)的研究成果，這也導(dǎo)致了各級(jí)政府執(zhí)法部門在先行實(shí)踐中缺少理論支撐和指導(dǎo)。綜合而言，中國目前理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)行政執(zhí)法績效評(píng)估指標(biāo)的研究都還處于摸索階段，如何在借鑒西方發(fā)達(dá)國家政府績效評(píng)估實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建本土化的行政執(zhí)法績效評(píng)估指標(biāo)體系，還迫切需要我們從理論與實(shí)踐相結(jié)合的角度加以研究。

二、 行政執(zhí)法績效評(píng)估指標(biāo)的界定

績效評(píng)估具有使政府職能進(jìn)一步具體化、使制度轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)秩序的性質(zhì)。要實(shí)現(xiàn)績效評(píng)估的既定目標(biāo)，確定評(píng)估指標(biāo)是關(guān)鍵。行政執(zhí)法績效評(píng)估指標(biāo)是對(duì)行政執(zhí)法主體及其工作人員實(shí)施有關(guān)法律、依法行使行政職權(quán)的情況、履行行政職責(zé)的效果等進(jìn)行綜合測(cè)評(píng)的一整套具體的、可評(píng)估的技術(shù)參數(shù)。如果我們將行政執(zhí)法績效評(píng)估指標(biāo)的涵義予以拓展的話，不難發(fā)現(xiàn)其具有以下三方面的主要內(nèi)涵。

（一） 對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的指標(biāo)

目前，行政執(zhí)法過程中的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)多數(shù)游離于行政執(zhí)法目標(biāo)之外，導(dǎo)致行政執(zhí)法的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)得不到應(yīng)有的重視。行政執(zhí)法績效評(píng)估指標(biāo)首先是對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的指標(biāo)，它的目標(biāo)之一在于取得行政執(zhí)法的原始數(shù)據(jù)，全面、準(zhǔn)確、及時(shí)、系統(tǒng)地統(tǒng)計(jì)行政執(zhí)法的狀況，為分析、檢查、監(jiān)督、評(píng)價(jià)行政執(zhí)法行為做前期準(zhǔn)備。為了完成這一目標(biāo)，行政執(zhí)法系統(tǒng)需要根據(jù)評(píng)估指標(biāo)設(shè)置原始記錄和統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬，這兩者均是行政執(zhí)法數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的重要載體，其有利于行政執(zhí)法績效評(píng)估對(duì)象及時(shí)提供真實(shí)、準(zhǔn)確、全面的統(tǒng)計(jì)資料。需要指出的是，與政府績效評(píng)估中的其他統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)一樣，行政執(zhí)法的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)同樣承載了太多的利益訴求，因此，要發(fā)揮好行政執(zhí)法績效評(píng)估指標(biāo)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)功能，我們還必須從機(jī)制上盡可能減少各種消極因素的干擾，保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性和可靠性。

（二） 對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行定量分析的指標(biāo)

行政執(zhí)法的績效評(píng)估指標(biāo)無論如何也不是一個(gè)單一的“質(zhì)”或“性”的問題，而是一項(xiàng)內(nèi)涵豐富、外延廣泛的系統(tǒng)，其涉及到諸多的量化指標(biāo)。例如，單位時(shí)間內(nèi)行政執(zhí)法行為的數(shù)量，行政相對(duì)人對(duì)執(zhí)法行為所提起的行政復(fù)議和行政訴訟的數(shù)量，行政機(jī)關(guān)的復(fù)議糾錯(cuò)率和行政訴訟敗訴率，等等。同時(shí)，由于定性分析更多的是一種心理量值的反映，具有較大的模糊性、不確定性和不可比性，而定量分析具有確定的數(shù)量屬性，指標(biāo)統(tǒng)計(jì)結(jié)果具有確定性和可比性。因此，我們這里所強(qiáng)調(diào)的行政執(zhí)法績效評(píng)估指標(biāo)是“對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行定量分析”的指標(biāo)，并不存在對(duì)定性分析的否定。其目的在于引起各界對(duì)行政執(zhí)法定量分析的重視，同時(shí)加大定量分析在整個(gè)行政執(zhí)法績效評(píng)估中的比重。因?yàn)樾姓?zhí)法績效評(píng)估無論是僅依賴定“性”還是僅依賴定“量”都會(huì)失之偏頗，必須要將定性分析和定量分析結(jié)合起來，即在定性分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行定量評(píng)估；對(duì)定量評(píng)估的結(jié)果必須做出定性的結(jié)論；對(duì)于不宜進(jìn)行定量評(píng)估的，才可以僅進(jìn)行定性分析。

（三） 對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行績效評(píng)估的指標(biāo)

績效管理被譽(yù)為政府管理領(lǐng)域中最有效的管理工具，其主要目的是“利用績效管理、績效標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰來激勵(lì)公共組織”[美]戴維?奧斯本、彼得?普拉斯特里克：《摒棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略》，譚功榮、劉霞譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第133頁。，而績效評(píng)估是實(shí)現(xiàn)這一目的的具體手段。行政執(zhí)法績效評(píng)估作為政府績效評(píng)估的組成部分，其核心內(nèi)容是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法績效的評(píng)估。而行政執(zhí)法績效是一個(gè)抽象概念，要真正評(píng)估它，就必須把它轉(zhuǎn)化為一系列具體指標(biāo)。因此，我們可以說，行政執(zhí)法績效評(píng)估指標(biāo)是對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行績效評(píng)估的指標(biāo)。目前，國外大多用“E”作為建立績效評(píng)估指標(biāo)體系的總體要求，即經(jīng)濟(jì)（Economic）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）、公正（Equity），進(jìn)而在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)比較具體的評(píng)估指標(biāo)體系。從中國各地方政府的做法來看，都或多或少借鑒了國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，所確定的行政執(zhí)法績效評(píng)估指標(biāo)體系的主要依據(jù)也大體相同。但是由于各地對(duì)執(zhí)法績效的理解不同，同時(shí)，主觀意見對(duì)評(píng)估的影響較大，因此所設(shè)計(jì)的具體指標(biāo)體系和所得到的評(píng)估結(jié)果均相差甚遠(yuǎn)?？梢?，雖然進(jìn)行績效評(píng)估是我們與世界接軌的必然趨勢(shì)，但是其并不是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立和封閉的制度，而是由政治體制、行政管理機(jī)制、法制環(huán)境和社會(huì)環(huán)境等諸多因素在相互作用下構(gòu)成的一個(gè)體系。因此，要真正實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法績效的評(píng)估，行政執(zhí)法績效評(píng)估指標(biāo)還必須適應(yīng)該制度在中國運(yùn)行所需要的生態(tài)環(huán)境，使整個(gè)制度建設(shè)具備相應(yīng)的中國國情背景和法律實(shí)踐意義。

需要指出的是，行政執(zhí)法績效評(píng)估指標(biāo)作為政府管理哲學(xué)的一種新思維，它不僅是技術(shù)問題，也是程序法中的規(guī)則問題，如果僅將其視為統(tǒng)計(jì)和測(cè)量的工具，則降低了其法治價(jià)值。換句話說，行政執(zhí)法績效評(píng)估指標(biāo)不應(yīng)是一個(gè)法外問題，而應(yīng)是一個(gè)法內(nèi)問題。從一個(gè)國家法治進(jìn)程的發(fā)展目標(biāo)看，行政執(zhí)法績效評(píng)估是法治建設(shè)的組成部分，其無論如何不應(yīng)當(dāng)從法治建設(shè)的大系統(tǒng)中游離出去。與此同時(shí)，行政執(zhí)法績效評(píng)估指標(biāo)被法律認(rèn)可既是可能的，又是具有重要意義的。上述認(rèn)識(shí)是我們理解和研究行政執(zhí)法績效評(píng)估指標(biāo)的法哲學(xué)上的前提。

三、 中國行政執(zhí)法績效評(píng)估指標(biāo)存在的問題

中國的行政執(zhí)法績效評(píng)估實(shí)踐活動(dòng)目前已經(jīng)在省級(jí)、市縣級(jí)和基層行政執(zhí)法部門陸續(xù)展開。中央政府工作部門雖然還沒有展開針對(duì)自身績效的大規(guī)模評(píng)估實(shí)踐，但有些部門對(duì)行政執(zhí)法績效評(píng)估也十分重視，例如，國家衛(wèi)生部2013年了《關(guān)于印發(fā)疾病預(yù)防控制工作績效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（2012年版）的通知》，對(duì)各項(xiàng)績效考核的評(píng)估指標(biāo)、指標(biāo)要求、指標(biāo)權(quán)重等都進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定?？梢哉f，與中國傳統(tǒng)的“政府主持、自上而下、自我評(píng)價(jià)”的績效評(píng)估實(shí)踐相比，中國當(dāng)前的績效評(píng)估在全國呈現(xiàn)出“政府主導(dǎo)、自下而上、上下呼應(yīng)”的趨勢(shì)。然而，在這些積極的行政執(zhí)法績效評(píng)估實(shí)踐圖景的背后，仍然存在著不容忽視的問題。

本文通過在百度、谷歌鍵入“績效評(píng)估指標(biāo)、績效評(píng)價(jià)指標(biāo)、績效考核指標(biāo)、評(píng)議考核指標(biāo)”等關(guān)鍵詞，搜索200年以來政府官方網(wǎng)站公布的各類行政執(zhí)法績效評(píng)估指標(biāo)體系本文之所以選擇200年以來的績效評(píng)估指標(biāo)，主要是基于200年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》首次明確提出“要積極探索行政執(zhí)法績效評(píng)估和獎(jiǎng)勵(lì)辦法”，此后各地的行政執(zhí)法績效評(píng)估工作在《綱要》的指導(dǎo)下才逐漸開展起來。，按照等距隨機(jī)抽樣的調(diào)查方法，從省、市兩級(jí)政府執(zhí)法部門分別選取樣本進(jìn)行研究。考慮到研究的針對(duì)性，對(duì)政府整體績效的評(píng)估和各類專項(xiàng)評(píng)估的指標(biāo)不在本研究范圍內(nèi)。經(jīng)過篩選，本文的研究樣本最后確定為15份指標(biāo)體系。通過對(duì)這些樣本的分析比對(duì)，筆者總結(jié)出目前中國行政執(zhí)法績效評(píng)估指標(biāo)存在的問題主要集中在如下幾個(gè)方面。

（一） 績效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不全面

1 過于注重“過程導(dǎo)向”指標(biāo)，忽視“結(jié)果導(dǎo)向”指標(biāo)。理想的績效評(píng)估狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是以“結(jié)果導(dǎo)向”為本，即注重執(zhí)法成效，努力提高執(zhí)法質(zhì)量。但現(xiàn)行的行政執(zhí)法績效評(píng)估指標(biāo)體系多體現(xiàn)為“過程導(dǎo)向”，缺少“結(jié)果導(dǎo)向”的指標(biāo)，即關(guān)注執(zhí)法過程，強(qiáng)調(diào)按照例行程序辦事，評(píng)估指標(biāo)體系缺乏對(duì)執(zhí)法結(jié)果的測(cè)評(píng)。這種指標(biāo)體系的不足在于，其評(píng)估結(jié)果只能“告訴我們政府已經(jīng)完成了多少工作；但并沒有告訴我們完成的質(zhì)量如何，也沒有告訴我們已經(jīng)完成的工作是否與預(yù)期的結(jié)果相一致”Clarence E Ridley， erbert A Simon [WBX]echnique of Appraising Standards Public Management， 1937， p2，因此不利于實(shí)現(xiàn)執(zhí)法績效的持續(xù)改進(jìn)。

2. 缺少公眾滿意度指標(biāo)。行政執(zhí)法部門是一種面向社會(huì)公眾的開放型行政組織，評(píng)估行政執(zhí)法績效的根本標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是執(zhí)法對(duì)象的滿意程度，體現(xiàn)“權(quán)力本位”向“權(quán)利本位”的價(jià)值理念轉(zhuǎn)變。大部分執(zhí)法部門都忽視了公眾滿意度這一指標(biāo)。

3. 有些行政執(zhí)法部門的指標(biāo)數(shù)量過少。評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的過程就是對(duì)一個(gè)部門績效進(jìn)行分解進(jìn)而分析出其績效結(jié)構(gòu)的過程，如果指標(biāo)數(shù)量過少，自然無法全面反映出執(zhí)法部門的績效。在分析樣本中，有些部門的指標(biāo)數(shù)量過少，例如，某執(zhí)法部門設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系僅包含三個(gè)指標(biāo)，這三個(gè)指標(biāo)顯然無法實(shí)現(xiàn)績效評(píng)估的目標(biāo)。

（二） 績效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不科學(xué)

1. 指標(biāo)體系設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。當(dāng)前，中國各級(jí)行政執(zhí)法部門的績效評(píng)估活動(dòng)多處于一種自發(fā)的狀態(tài)，評(píng)估的隨意性較大，主觀性較強(qiáng)，遠(yuǎn)沒有形成統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的績效評(píng)估制度。執(zhí)法部門往往主要根據(jù)主管領(lǐng)導(dǎo)的意志出臺(tái)指標(biāo)，導(dǎo)致各地的評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估方法及評(píng)估重點(diǎn)千差萬別。這種現(xiàn)象導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果缺乏可比性，無法根據(jù)各部門的評(píng)估結(jié)果進(jìn)行同類、同級(jí)行政執(zhí)法部門間的比較，各行政執(zhí)法部門之間也難以進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流。例如，同為工商系統(tǒng)的績效評(píng)估，湖北省工商部門對(duì)執(zhí)法質(zhì)量這一指標(biāo)設(shè)計(jì)的二級(jí)指標(biāo)包括：執(zhí)法主體規(guī)范、執(zhí)法程序規(guī)范、處理率、執(zhí)行率、改處率、合格率；而寧夏回族自治區(qū)對(duì)相同指標(biāo)所設(shè)計(jì)的二級(jí)指標(biāo)包括：流通商品質(zhì)量的日常監(jiān)督是否到位、市場(chǎng)主體經(jīng)營行為的日常監(jiān)管是否到位、專項(xiàng)整治活動(dòng)是否到位。前者是按照?qǐng)?zhí)法流程進(jìn)行指標(biāo)體系設(shè)計(jì)，后者是按照?qǐng)?zhí)法對(duì)象進(jìn)行指標(biāo)體系設(shè)計(jì)。

2. 指標(biāo)設(shè)計(jì)沒有實(shí)現(xiàn)有效聚類。指標(biāo)聚類要求不同類別的指標(biāo)間的相似性盡量小，而同類別指標(biāo)的相似性盡量大，指標(biāo)聚類有助于挖掘更多有用的信息，是績效評(píng)估的基礎(chǔ)性工程。通過研究發(fā)現(xiàn)，個(gè)別執(zhí)法部門的一級(jí)指標(biāo)設(shè)置未能有效聚類，這就影響到二級(jí)指標(biāo)要素的選擇和把握，最終導(dǎo)致指標(biāo)間的交叉、沖突和關(guān)鍵指標(biāo)的丟失，從而影響績效評(píng)估的信度和效度。江西省國土資源廳績效管理指標(biāo)體系設(shè)計(jì)把“實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地和水資源管理制度”列入“完善生態(tài)文明建設(shè)”板塊中，但這一指標(biāo)也體現(xiàn)了“抓好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”板塊中保護(hù)耕地的內(nèi)容。

（三） 績效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不規(guī)范

1. 指標(biāo)設(shè)計(jì)程序存在局限性。西方公共部門績效設(shè)計(jì)的思路為OPS（otal Organizational Performance System），OPS設(shè)計(jì)是由基層工作單位在小組討論的基礎(chǔ)上根據(jù)自己的實(shí)際情況設(shè)計(jì)，重視參與、溝通，重視來自員工和客戶的反饋Ronald Nyhan， ebert： “Performance Measurement in the Public Sector： Challenges and Opportunity” ， [WBX]Public Productivity & Management Review， Vol 18， No， 1995。這種設(shè)計(jì)模式是一個(gè)自下而上的過程，而且是一個(gè)向外界客戶開放的測(cè)量體系，更具動(dòng)態(tài)性和開放性。而中國目前的指標(biāo)設(shè)計(jì)程序多采用由上而下的命令模式，由上級(jí)部門為下級(jí)部門確定指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)。這種方式一方面導(dǎo)致下級(jí)缺乏有效的參與途徑，只能被動(dòng)地按照上級(jí)決定的評(píng)估重點(diǎn)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)來安排自身的工作，不能有效地調(diào)動(dòng)其積極性和主動(dòng)性。另一方面由于上下級(jí)政府之間存在著信息不對(duì)稱，單純由上級(jí)主導(dǎo)容易忽略下級(jí)的實(shí)際情況，對(duì)下級(jí)政府的評(píng)估也就缺乏合理性。

2. 有些指標(biāo)的評(píng)估方法不規(guī)范。（1）有些評(píng)估限于定性分析，缺少定量測(cè)評(píng)。這種評(píng)估方法一味依賴評(píng)估者的經(jīng)驗(yàn)和印象，缺乏數(shù)據(jù)支持和科學(xué)分析，無法保證評(píng)估結(jié)論的科學(xué)性和合理性。（2）對(duì)有些指標(biāo)的評(píng)估以書面審查為主，評(píng)估方式過于封閉。例如，寧夏回族自治區(qū)工商行政執(zhí)法的評(píng)議考核方法是簡單地“查看制度建設(shè)或?qū)ι霞?jí)部門規(guī)定所指定的工作措施”、“查看會(huì)議記錄”、“檢查專項(xiàng)整治方案”等形式，這些形式過于僵化，易使執(zhí)法部門陷入繁文縟節(jié)和過度規(guī)制中，而無法實(shí)現(xiàn)以目標(biāo)為導(dǎo)向的高效管理、自我激勵(lì)和自我完善。

四、 對(duì)中國行政執(zhí)法績效評(píng)估指標(biāo)完善的思考

通過分析上述行政執(zhí)法績效評(píng)估指標(biāo)存在的種種問題，我們認(rèn)為產(chǎn)生這些問題的主要原因有兩個(gè)：一是制度的頂層設(shè)計(jì)缺位，雖然目前有些省市已經(jīng)頒布了行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法，但它所規(guī)范的主要是上級(jí)行政執(zhí)法部門對(duì)下級(jí)的監(jiān)督檢查，這只是績效評(píng)估的一小部分。正是因?yàn)橐?guī)范行政執(zhí)法績效評(píng)估制度的立法缺位，導(dǎo)致各級(jí)執(zhí)法部門在實(shí)際操作中缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)，指標(biāo)設(shè)計(jì)的全面性、科學(xué)性、規(guī)范性參差不齊；二是具體的評(píng)估模型設(shè)計(jì)不完善，影響了評(píng)估的可靠性、有用性。基于此，中國行政執(zhí)法績效評(píng)估指標(biāo)的完善應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，對(duì)評(píng)估模型進(jìn)行系統(tǒng)科學(xué)的設(shè)計(jì)。

（一） 加強(qiáng)指標(biāo)體系建構(gòu)的立法推動(dòng)

行政執(zhí)法績效評(píng)估指標(biāo)不僅是一個(gè)技術(shù)問題，更是一個(gè)法律問題，對(duì)它的調(diào)整不能僅限于技術(shù)規(guī)范，還應(yīng)進(jìn)行制度規(guī)范?？v觀世界各國的法律體系，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)日益增多已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。從行政法的角度看，“行政法中的技術(shù)規(guī)范一開始并不一定是法律問題，即其在產(chǎn)生的初期可能存在于民間機(jī)構(gòu)或某個(gè)行業(yè)之中，隨著其不斷被運(yùn)用并日益普遍化，它們中的一些便由技術(shù)規(guī)范變成了法律規(guī)范?！标P(guān)保英：《公民法律素質(zhì)的測(cè)評(píng)指標(biāo)研究》，《比較法研究》2011年第1期。行政執(zhí)法績效評(píng)估指標(biāo)必然也會(huì)經(jīng)歷上述過程，在發(fā)展初期更多體現(xiàn)為學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)的技術(shù)規(guī)范，隨著其在行政法治進(jìn)程中的作用日益突出，由實(shí)在法將其制度化便是順理成章的。

從世界范圍的立法實(shí)踐來看，制度化、法制化已經(jīng)成為當(dāng)前各國政府績效評(píng)估的重要趨勢(shì)之一。例如，美國早在1993年就頒布了《政府績效與結(jié)果法案》（Government Performance and Results Act），從法律的高度對(duì)聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)的績效評(píng)估進(jìn)行了規(guī)定。例如，該法案規(guī)定，聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)每年需要向管理與預(yù)算辦公室提交年度績效計(jì)劃，內(nèi)容包括：（1）確立績效目標(biāo)以定義每一項(xiàng)目活動(dòng)所要達(dá)到的績效水平；（2）以客觀的、量化的、可測(cè)的形式明確目標(biāo)（經(jīng)授權(quán)可以采取靈活形式的除外）；（3）簡要描述為達(dá)到績效目標(biāo)而使用的操作程序、技術(shù)、人力、資金、信息及其他資源；（）建立績效指標(biāo)用以測(cè)量或評(píng)定每一項(xiàng)目活動(dòng)的相關(guān)產(chǎn)出、服務(wù)水平和結(jié)果；（5）提供一個(gè)用以比較現(xiàn)行項(xiàng)目結(jié)果和績效目標(biāo)的基礎(chǔ)；（6）描述用以核實(shí)、確認(rèn)測(cè)定值的方法。再如，英國政府于1992年制訂了業(yè)績信息公示制度，確認(rèn)了六個(gè)基本行為準(zhǔn)則作為各地評(píng)價(jià)公共服務(wù)的行動(dòng)方針，荷蘭的《市政管理法》、日本的《政府政策評(píng)價(jià)法》等也都為政府部門進(jìn)行績效評(píng)估建立了永久性法律框架，從立法上確立了政府績效評(píng)估的地位。這些法律文件都極大推動(dòng)了績效評(píng)估的制度化及其指標(biāo)選擇的規(guī)范化。

目前，中國還沒有統(tǒng)一的規(guī)范行政執(zhí)法績效評(píng)估的立法，我們應(yīng)盡快出臺(tái)如《行政執(zhí)法績效評(píng)估規(guī)定》等具體的、可操作性的法律法規(guī)，并對(duì)評(píng)估原則、評(píng)估方式、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)等進(jìn)行規(guī)定，使行政執(zhí)法績效評(píng)估工作能夠從探索層面走向制度層面，最終引導(dǎo)行政執(zhí)法績效評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)全面性、科學(xué)性、規(guī)范性。

（二） 完善績效評(píng)估的基本模型

每一個(gè)績效評(píng)估都是指向某一級(jí)政府或某一個(gè)政府部門所具有的特殊職能。因此，任何一種績效評(píng)估都需要考慮評(píng)估對(duì)象的差異性而分別設(shè)計(jì)指標(biāo)體系。同時(shí)，由于行政執(zhí)法部門存在很多共通性，因此績效評(píng)估的基本模型在很大程度上是通用的。在借鑒和整合美國政府績效評(píng)估模型的基礎(chǔ)上，我們可以從以下幾個(gè)維度來構(gòu)建中國行政執(zhí)法績效評(píng)估的基本模型。

1. “部門潛力指標(biāo)”。這是測(cè)評(píng)執(zhí)法主體自身能力的指標(biāo)。由于執(zhí)法主體是行政執(zhí)法活動(dòng)的重要因素和執(zhí)行力的直接來源，行政執(zhí)法主體能力的高低、運(yùn)作的好壞，往往決定了行政執(zhí)法活動(dòng)能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。因此，該指標(biāo)是整個(gè)評(píng)估指標(biāo)體系中的基礎(chǔ)指標(biāo)。該指標(biāo)的二級(jí)指標(biāo)包括：（1）人員適配指標(biāo)；（2）組織建設(shè)指標(biāo)；（3）組織能力指標(biāo)。其中，人員適配指標(biāo)的次級(jí)指標(biāo)主要包括行政人員的受教育程度、業(yè)務(wù)能力、工作態(tài)度、道德水平、廉潔狀況、技術(shù)指導(dǎo)與培訓(xùn)。組織建設(shè)指標(biāo)的次級(jí)指標(biāo)主要包括機(jī)構(gòu)的職能設(shè)置、人員編制、經(jīng)費(fèi)管理、制度健全度。組織能力指標(biāo)的次級(jí)指標(biāo)主要包括組織的決策科學(xué)民主性、電子政務(wù)、信息公開、公信力水平、輿論回應(yīng)與反饋能力。

2. “執(zhí)法過程指標(biāo)”。這是測(cè)評(píng)被評(píng)估對(duì)象在執(zhí)法過程中發(fā)生的一系列執(zhí)法活動(dòng)的指標(biāo)。執(zhí)法過程中的各項(xiàng)活動(dòng)的質(zhì)量直接反映了執(zhí)法主體的依法行政水平，因此，該指標(biāo)是整個(gè)評(píng)估指標(biāo)體系中的核心指標(biāo)。該指標(biāo)的二級(jí)指標(biāo)包括：（1）合法行政指標(biāo)；（2）規(guī)范行政指標(biāo)；（3）行政效率指標(biāo)。其中，合法行政指標(biāo)的次級(jí)指標(biāo)主要包括主體合法性、程序合法性、權(quán)限法定性、行政決定合法性。規(guī)范行政指標(biāo)的次級(jí)指標(biāo)主要包括執(zhí)法主體資格、執(zhí)法依據(jù)適用、執(zhí)法證據(jù)采集、執(zhí)法手段使用、法律文書制作。行政效率指標(biāo)的次級(jí)指標(biāo)主要包括執(zhí)法環(huán)節(jié)繁簡度、執(zhí)法行為時(shí)限、執(zhí)法反應(yīng)及時(shí)度、執(zhí)法成本。

3. “執(zhí)法結(jié)果指標(biāo)”?？冃гu(píng)估是改變照章辦事的政府組織，謀求以結(jié)果為導(dǎo)向的控制機(jī)制。這就要求以執(zhí)法結(jié)果而不是以執(zhí)法投入作為判斷政府部門的標(biāo)準(zhǔn)。因此，執(zhí)法結(jié)果指標(biāo)是整個(gè)評(píng)估指標(biāo)體系中的重要指標(biāo)。該指標(biāo)的二級(jí)指標(biāo)包括：（1）執(zhí)法實(shí)效指標(biāo)；（2）執(zhí)法監(jiān)督問責(zé)指標(biāo)。其中，執(zhí)法實(shí)效指標(biāo)的次級(jí)指標(biāo)主要包括投訴意見有效處理率、執(zhí)法案件辦結(jié)率。執(zhí)法監(jiān)督問責(zé)指標(biāo)的次級(jí)指標(biāo)主要包括行政復(fù)議糾錯(cuò)率、行政訴訟敗訴率、行政賠償和補(bǔ)償、法律問責(zé)。

. “公眾滿意度指標(biāo)”。績效評(píng)估蘊(yùn)含著公眾導(dǎo)向內(nèi)涵，即突出績效指標(biāo)設(shè)計(jì)的外向特征和多樣化的滿意度調(diào)查，這就要求評(píng)估指標(biāo)體系能夠反映公眾對(duì)執(zhí)法部門的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)流程和服務(wù)質(zhì)量的滿意度。因此，公眾滿意度指標(biāo)是整個(gè)評(píng)估指標(biāo)體系中不可或缺的指標(biāo)。該指標(biāo)的二級(jí)指標(biāo)包括：（1）對(duì)執(zhí)法主體形象的滿意度；（2）對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的滿意度。對(duì)執(zhí)法主體形象的滿意度的次級(jí)指標(biāo)主要包括執(zhí)法人員服務(wù)態(tài)度的滿意度、執(zhí)法人員專業(yè)程度的滿意度、執(zhí)法人員廉潔性的滿意度。對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的滿意度的次級(jí)指標(biāo)主要包括對(duì)執(zhí)法行為合法性的滿意度、執(zhí)法行為公平性的滿意度、執(zhí)法行為規(guī)范性的滿意度、執(zhí)法行為效率性的滿意度。

篇9

【關(guān)鍵詞】 氣象 行政管理 行政執(zhí)法 行政約談 法治化

【中圖分類號(hào)】D922.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】B

法治社會(huì)要求調(diào)整公權(quán)力和私權(quán)利之間的關(guān)系，形成良性互動(dòng)的和諧局面。長期的執(zhí)法實(shí)踐已然證明，隨著互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的快速發(fā)展，固有的單向度硬性執(zhí)法思維難以妥善處理現(xiàn)實(shí)社會(huì)中各類沖突。由此，行政約談作為一種新型柔性執(zhí)法方式被稅收、環(huán)保、工商、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、國土等部門運(yùn)用到社會(huì)管理的各個(gè)領(lǐng)域。

氣象行政管理是《中華人民共和國氣象法》授權(quán)氣象部門的法定職權(quán)，管理對(duì)象包括人工影響天氣、氣象設(shè)施和氣象探測(cè)環(huán)境保護(hù)、雷電災(zāi)害防御、施放系留氣球管理、氣象預(yù)報(bào)與傳播、氣象信息服務(wù)單位管理等事項(xiàng)。為了緩解資源稀缺和管理面廣的矛盾，氣象部門已探索運(yùn)用行政約談機(jī)制。然而，在推進(jìn)依法行政和建設(shè)服務(wù)型政府的背景下，氣象行政約談法治化研究勢(shì)在必行。

本文首先對(duì)行政約談機(jī)制概念進(jìn)行理論界定，并對(duì)其法律性質(zhì)進(jìn)行明確，隨后分析行政約談在氣象管理實(shí)踐中的現(xiàn)狀和問題，最后從法治化的視角完善氣象行政約談機(jī)制，以期加深對(duì)行政約談的認(rèn)識(shí)和運(yùn)用，對(duì)未來氣象行政法治建設(shè)有所裨益。

一、行政約談的界定

1. 行政約談的概念

行政約談制度作為一種新穎的、靈活的行政管理手段，興起于稅收征管領(lǐng)域[1]，隨后因其在社會(huì)管理中表現(xiàn)出的優(yōu)勢(shì)使其適用范圍不斷擴(kuò)大。由于發(fā)展時(shí)間有限且理論層面研究不足，導(dǎo)致學(xué)界對(duì)行政約談的概念還存在不同的觀點(diǎn)。有的認(rèn)為應(yīng)將其定義為“行政機(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)”，有的則將其定義為“類行政指導(dǎo)”，兩者均忽視了行政約談的某些特征[2]。

梳理學(xué)者們對(duì)行政約談的定義，相同的觀點(diǎn)是將行政約談的主體界定為行政機(jī)關(guān)，將行政約談對(duì)象限定為行政相對(duì)人，目的是預(yù)防和糾正違法行為以保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益。綜合各界學(xué)者對(duì)行政約談的定義，筆者比較認(rèn)同：行政約談是指行政機(jī)關(guān)在行政管理中對(duì)行政相對(duì)人可能存在違法隱患或已發(fā)生輕微違法行為時(shí)，通過調(diào)查了解、約請(qǐng)談話、講解法律、說服教導(dǎo)、提出警示等方式，對(duì)相對(duì)人實(shí)現(xiàn)事前預(yù)防或事后糾正等行政目的的非強(qiáng)制行政手段。

2. 行政約談的性質(zhì)

行政約談作為一種柔性執(zhí)法方式，其性質(zhì)既符合柔性執(zhí)法的共性特征，也具有自身獨(dú)特性質(zhì)。首先，行政約談具有調(diào)查、協(xié)商的作用，但并不僅局限于此。行政機(jī)關(guān)并不是“為了談而約”，更是為了解行政相對(duì)人的想法、立場(chǎng)，進(jìn)而開展警示教育、提出建議等，所以行政約談更具有工具主義價(jià)值。另外，否定行政約談獨(dú)立價(jià)值不利于行政相對(duì)人獲得合理的法律救濟(jì)。其次，行政約談的主體發(fā)起約談邀請(qǐng)是為了預(yù)防違法行為發(fā)生或糾正輕微的違法行為，并非施加相對(duì)人義務(wù)，不會(huì)產(chǎn)生、變更、消滅行政法律關(guān)系，也并沒有強(qiáng)制措施促使相對(duì)人執(zhí)行相關(guān)事項(xiàng)，所以行政約談屬于行政事實(shí)行為。最后，行政契約雖然與行政指導(dǎo)有相似之處，但在性質(zhì)上依然無法兼容。一是行政約談的功能突破了行政指導(dǎo)利益誘導(dǎo)的特性；二是行政約談?dòng)涗浰d事項(xiàng)對(duì)行政相對(duì)人具有一定的約束力。

3. 行政約談的分類

從行政約談實(shí)際工作情況出發(fā)，按照啟動(dòng)約談行為的主體性質(zhì)不同，可以將行政約談大致分為安全生產(chǎn)約談、稅務(wù)約談、環(huán)境保護(hù)約談等。根據(jù)被約談的對(duì)象的數(shù)量不同，可以將行政約談分為個(gè)別約談和集體約談。根據(jù)實(shí)施行政約談的時(shí)段不同，可以將其分為事前預(yù)防約談和事后糾正約談。根據(jù)行政約談發(fā)揮的功能以及權(quán)力因素強(qiáng)弱不同，將行政約談分為決策參謀型、糾紛協(xié)調(diào)型、違法預(yù)警型、執(zhí)法和解型、督辦處罰型等五種類型。

二、氣象行政約談的現(xiàn)狀和問題

1. 氣象行政約談現(xiàn)狀

在氣象行政約談實(shí)踐中，逐漸創(chuàng)制了格式固定的法律文書。如《氣象行政約談通知書》《氣象行政約談筆錄》等。在氣象行業(yè)管理上，氣象部門探索將行政約談機(jī)制應(yīng)用到不同領(lǐng)域。如根據(jù)不同系留氣球施放單位違法次數(shù)，約談違反相關(guān)規(guī)定兩次的放球單位；個(gè)別約談?wù)袠?biāo)條件不符合法律規(guī)定的防雷裝置使用人；集體約談行政區(qū)域內(nèi)氣象信息服務(wù)單位；約談因建設(shè)項(xiàng)目破壞氣象探測(cè)環(huán)境企業(yè)。

氣象行政約談的實(shí)施，是順應(yīng)時(shí)展的產(chǎn)物，它與氣象強(qiáng)制性執(zhí)法方式相互彌補(bǔ)，在公共治理方面勢(shì)必發(fā)揮巨大作用。一方面，相對(duì)人了解了國家相關(guān)的法律規(guī)定，避免在不知情的情況下做出違法行為而面臨行政處罰的風(fēng)險(xiǎn)；相對(duì)人通過約談可以獲得氣象主管機(jī)構(gòu)的幫助和引導(dǎo)，及時(shí)糾正不合理行為；對(duì)于已輕微違法的單位，可以在行政處罰做出前向氣象主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行說明和解釋。另一方面，氣象行政執(zhí)法更容易獲得相對(duì)人認(rèn)可和配合，降低了行政管理成本、補(bǔ)充了硬性執(zhí)法的失靈、強(qiáng)化了氣象行業(yè)的自治，開辟了氣象行政執(zhí)法新規(guī)制，有利于促進(jìn)氣象法治目標(biāo)全面實(shí)現(xiàn)。

2. 氣象行政約談存在的問題

約談制度不健全。完善的制度體系是確保行政約談長久發(fā)揮實(shí)效的重要保障手段，也是規(guī)范和保護(hù)執(zhí)法人員的有效途徑。氣象行政約談作為一種正在探索的新型行政行為，不僅沒有部門規(guī)章或地方性法規(guī)作為實(shí)施依據(jù)，甚至沒有規(guī)范性文件，關(guān)于其規(guī)定多以部門內(nèi)部文件或工作措施形式出現(xiàn)。所以，氣象行政約談的全局性、系統(tǒng)性、規(guī)范性的制度嚴(yán)重缺乏。

約談對(duì)象限制過嚴(yán)。氣象主管機(jī)構(gòu)發(fā)出的約談通知中均明確規(guī)定約談對(duì)象為企業(yè)法定代表人，且應(yīng)準(zhǔn)時(shí)參加約談。法定代表人確因特殊情況無法參加約談的，需向氣象主管機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)并經(jīng)同意后方可持法定代表人授權(quán)書參加約談。如此過于嚴(yán)格的要求，在實(shí)踐中執(zhí)行起來難免會(huì)遇到較大阻力，其實(shí)對(duì)于企業(yè)的某些具體問題，相關(guān)的具體負(fù)責(zé)人參加約談的效果會(huì)更好。

約談程序過于簡單。從氣象行政約談實(shí)施情況看，約談的大致程序是“約談通知―雙方談話―履行義務(wù)”。在約談通知階段，啟釉繼婦齠ǖ鬧魈寰是氣象主管機(jī)構(gòu)，在什么條件下啟動(dòng)并不明確，提前幾日送達(dá)《約談通知書》也不盡相同。在談話過程中，約談內(nèi)容多以法律法規(guī)宣傳、違法事實(shí)詢問形式呈現(xiàn)，使得約談?lì)愃朴谡{(diào)查詢問。在約談后，雙方如何履行義務(wù)以及未按承諾履行的法律后果等問題都沒有明確。

監(jiān)督和救濟(jì)途徑不完善。行政約談多以規(guī)定被約談行政相對(duì)人義務(wù)以及告知違法后果為主要內(nèi)容，一定程度上增強(qiáng)了約談制度的潛在威懾力，提高了約談制度的實(shí)施效果。但是對(duì)于實(shí)施約談單位是否合理應(yīng)用裁量權(quán)的監(jiān)督變得脆弱，這種缺失監(jiān)督的約談或者被異化為行政命令，或是導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)不作為。此外，執(zhí)法人員在約談中出現(xiàn)行為過錯(cuò)直接或間接損害相對(duì)人的權(quán)利該如何救濟(jì)，這些規(guī)制的缺失助長了約談實(shí)踐運(yùn)用和執(zhí)法人員行為的任意性。

三、氣象行政約談的法治化

1. 規(guī)范制定的法治化

一項(xiàng)制度的法律依據(jù)反映了該制度的規(guī)范化程度和法治化水平[3]，氣象行政約談可以從兩方面入手開展法律制度體系建設(shè)工作。一方面要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，行政約談體現(xiàn)預(yù)防性、服務(wù)性和合作性等現(xiàn)代行政特征，其基本理念是人權(quán)保障。所以，主管機(jī)構(gòu)不應(yīng)強(qiáng)迫相對(duì)人參加約談或接受約談結(jié)果等，必須克服利用行政約談的柔性外衣迂回施行強(qiáng)制性行政行為。另一方面，全面整理有關(guān)行政約談的規(guī)范性文件和相關(guān)材料，盡快以部門規(guī)章形式對(duì)適用范圍、主體、客體、權(quán)限、程序等基本內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。

2. 實(shí)施主體的法治化

氣象行政約談實(shí)施主體應(yīng)由氣象主管機(jī)構(gòu)承擔(dān)，但考慮行政約談并非強(qiáng)制性行政行為，主體權(quán)限可放寬為主管機(jī)構(gòu)授權(quán)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或直屬單位，除此之外的任何組織不得實(shí)施氣象行政約談。對(duì)于涉嫌問題范圍廣且情形嚴(yán)重的，應(yīng)由氣象主管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)方可啟動(dòng)；對(duì)于情形需要啟動(dòng)行政約談的，可由分管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。此外，氣象行政約談事項(xiàng)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)在氣象主管機(jī)構(gòu)權(quán)力清單范圍內(nèi)，清單之外不得設(shè)置約談事項(xiàng)，否則可視為無效的行政行為。

3. 約談程序的法治化

氣象行政約談分為啟動(dòng)階段、實(shí)施階段和處理階段。其中約談啟動(dòng)階段，主管機(jī)構(gòu)應(yīng)以書面形式通知約談對(duì)象，并給予至少5日的準(zhǔn)備時(shí)間。通知書中應(yīng)包括約談主題、時(shí)間、地點(diǎn)、參與人員等，并且應(yīng)告知相對(duì)人有權(quán)拒絕參加約談的權(quán)力。在約談實(shí)施階段，約談方應(yīng)至少有兩人組成并主動(dòng)出示工作證明，雙方應(yīng)就被約談方的相關(guān)問題進(jìn)行充分溝通并研究對(duì)策，主管機(jī)構(gòu)應(yīng)賦予相對(duì)人隨時(shí)終止約談的權(quán)力。在約談后的處理階段，約談?dòng)涗洃?yīng)經(jīng)雙方確認(rèn)簽字后存檔，并建立約談回查機(jī)制，促進(jìn)問題的整改，保證約談結(jié)果得到及時(shí)落實(shí)。

4. 救濟(jì)途徑的法治化

國家公權(quán)力為實(shí)現(xiàn)對(duì)私權(quán)利的有效保護(hù)，設(shè)置了事前預(yù)防、事中控制和事后救濟(jì)等方式，其中事后救濟(jì)作為最后的補(bǔ)救措施顯得尤為重要。氣象行政約談符合現(xiàn)代行政約談行為的全部性質(zhì)，救濟(jì)途徑的完善是氣象約談法治化進(jìn)程中重要的一環(huán)。當(dāng)主管機(jī)構(gòu)有違平等、信賴等基本原則時(shí)，法律應(yīng)賦予相對(duì)人請(qǐng)求停止行政約談行為的權(quán)利。雖然行政約談并非強(qiáng)制性行政行為，但是在由于主管機(jī)構(gòu)的不恰當(dāng)約談導(dǎo)致相對(duì)人合法權(quán)益遭受損失的情況下，相對(duì)人應(yīng)有權(quán)從主管機(jī)構(gòu)獲得相應(yīng)的行政賠償。

參考文獻(xiàn)：

[1] 楊鋒.行政約談在工商行政管理中的運(yùn)用和完善[J].法制建設(shè)，2013，（6）：63- 66.

篇10

1消防行政執(zhí)法中存在的亂象問題

隨著《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)、《中華人民共和國行政許可法》等相關(guān)法律的法規(guī)的制定及實(shí)施，消防行政執(zhí)法行為得到了進(jìn)一步規(guī)范，但是有些消防行政執(zhí)法部門仍存在執(zhí)法不規(guī)范、使用法律條文和相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范不準(zhǔn)確等問題，使行政執(zhí)法中出現(xiàn)了過度執(zhí)法、機(jī)械執(zhí)法、隨之執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等亂象問題。接下來筆者就以上四個(gè)亂象問題進(jìn)行主要討論。

1．1過度執(zhí)法問題

過度是指超過制度、規(guī)定。過度執(zhí)法涵義有兩種:①執(zhí)法過程中本著“認(rèn)真”執(zhí)行法律的態(tài)度而采取的過于積極、甚至摻雜了暴力等因素的執(zhí)法行為;②指執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中給予處罰對(duì)象的處罰超過了消防有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。(1)過度執(zhí)法的案例．2010年7月23日，河北棗強(qiáng)縣組織公安消防等部門，對(duì)全縣網(wǎng)吧逐一進(jìn)行檢查，并行政拘留了10名在網(wǎng)吧內(nèi)吸煙的人員。(2)案例分析．對(duì)此案例，社會(huì)各界議論紛紛，看法不一。筆者認(rèn)為這是由于執(zhí)法者過于追求執(zhí)法效果，對(duì)法律的解讀存在一定的誤區(qū)所致。這種行為使得執(zhí)法部門的公信力大大降低、執(zhí)法目的遭受質(zhì)疑，同時(shí)使得社會(huì)恐慌不利于團(tuán)結(jié)群眾。

1．2機(jī)械執(zhí)法問題

機(jī)械執(zhí)法是指過于“死板”的按照既有條文、規(guī)定做出處罰等決定，處方式的進(jìn)行執(zhí)法的行為，該行為的特點(diǎn)是為了執(zhí)法而執(zhí)法，為了處罰而處罰，并不能站在真正的從本質(zhì)上解決問題的高度來執(zhí)法，違背了立法的初衷。機(jī)械執(zhí)法是一種錯(cuò)誤的執(zhí)法思想，因其打著罪刑法定的幌子，具有一定的欺騙性，危害極大［2］。法律法規(guī)以及法院的判決書確實(shí)賦予了執(zhí)法者執(zhí)法活動(dòng)的合法性，但執(zhí)法機(jī)關(guān)忽略掉了大眾對(duì)機(jī)械執(zhí)法的感受。如從大眾公正的角度去看問題，那么執(zhí)法活動(dòng)就在合法性之外獲得了正當(dāng)性。相反，即使執(zhí)法活動(dòng)具有合法性也未必能得到大眾的尊重。因此，執(zhí)法活動(dòng)的效力也就喪失了大半。機(jī)械執(zhí)法的主要原因體現(xiàn)在執(zhí)法者缺乏要從根本上解決問題的使命感和責(zé)任感，缺乏執(zhí)法者執(zhí)法目的的正確認(rèn)識(shí)。(1)機(jī)械執(zhí)法的案例。有些企業(yè)為了減少消防設(shè)施的投入，寧可冒著一旦發(fā)生火災(zāi)造成嚴(yán)重后果的風(fēng)險(xiǎn)，選擇安裝不合格產(chǎn)品并交納少量的罰金。而消防執(zhí)法部門也按照規(guī)定進(jìn)行處罰，然而卻沒有根除危險(xiǎn)的存在。不少國內(nèi)重大火災(zāi)時(shí)候調(diào)查都顯示存在的火災(zāi)隱患曾經(jīng)被執(zhí)法部門指出甚至處罰，但是隱患最終還是導(dǎo)致了嚴(yán)重的后果。(2)案例分析。由于執(zhí)法人員死扣條文、按部就班。正是由于執(zhí)行消防法律法規(guī)的規(guī)定比較死板，有些企業(yè)為了省下大量的購置消防設(shè)備的資金，而繳納少量的罰款。此現(xiàn)象這對(duì)和諧社會(huì)造成很大的威脅。一旦發(fā)生火災(zāi)不只是財(cái)力的損失，同時(shí)易導(dǎo)致人員的傷亡，甚至帶來更嚴(yán)重的社會(huì)后果。

1．3隨意執(zhí)法問題

隨意執(zhí)法，筆者認(rèn)為是指在執(zhí)法過程中夾雜了過多的個(gè)人主觀因素在里面，在罰與不罰，輕罰與重罰之間全由個(gè)人感情決定，缺乏準(zhǔn)確、有力的法律依據(jù)的執(zhí)法行為。隨意執(zhí)法主要體現(xiàn)為濫用行政處罰自由裁量權(quán)。合理的行使行政處罰自由裁量權(quán)對(duì)提高行政效率，有效打擊消防違法行為，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益有著非常重大的現(xiàn)實(shí)意義和法律意義，但是法律規(guī)定過于原則，自由裁量空間偏大，就會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法的隨意性［3］。造成隨意執(zhí)法的原因主要是:執(zhí)法者法律意識(shí)淡薄，知法犯法;現(xiàn)象滋生;缺乏有力的監(jiān)督體制。隨意執(zhí)法的案例。(1)2009年7月，深圳市蘇荷酒吧因消防檢查不合格被羅湖消防大隊(duì)處以臨時(shí)查封一個(gè)月的行政處罰。后蘇荷酒吧負(fù)責(zé)人找到羅湖消防大隊(duì)副大隊(duì)長吳裕光，提出希望盡快解封。吳裕光利用職務(wù)便利，與柴利干幫助蘇荷酒吧提前20多天獲得解除消防查封。(2)某市消防大隊(duì)，對(duì)該市某一商場(chǎng)進(jìn)行防火檢查中，發(fā)現(xiàn)商場(chǎng)樓梯處隨意的堆放很多物品，并且消防栓及滅火器被商鋪擋住。因其老板和消防大隊(duì)大隊(duì)長是舊識(shí)，檢查人員對(duì)其睜一只眼閉一只眼，臨走時(shí)僅僅口頭給予了警告處分。(3)案例分析。案例一，由于吳裕光與柴利干兩人收受賄賂，因此，蘇荷酒吧解除查封，這體現(xiàn)在執(zhí)法人員的隨意執(zhí)法。因此，其二人在2011年因其受賄判有期徒刑2年，受到了相應(yīng)的懲罰。案例二，在消防執(zhí)法過程中，監(jiān)督檢查人員對(duì)很明顯的違法違規(guī)行“視而不見”，明明應(yīng)該給予嚴(yán)重的處罰，最終執(zhí)法者卻按照較低的標(biāo)準(zhǔn)給予口頭警告。根據(jù)《消防法》第五十八條與第六十條規(guī)定，以上兩個(gè)案例的相似之處在于違反者均沒有收到相應(yīng)的處罰。這體現(xiàn)了消防執(zhí)法人員的執(zhí)法隨意性，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、放任自流等現(xiàn)象，此現(xiàn)象對(duì)建設(shè)和諧的消防環(huán)境是不利的。如果蘇荷酒吧或者商場(chǎng)因違反了消防法而引起火災(zāi)，那么這對(duì)受害者來說無疑是一種間接的謀殺，所以我們必須摒除此現(xiàn)象的滋生。

1．4選擇性執(zhí)法問題

選擇性執(zhí)法，是法制實(shí)踐中客觀存在的一種現(xiàn)象，筆者認(rèn)為其涵義有兩種:①執(zhí)法人員對(duì)不同的處罰對(duì)象，刻意采用區(qū)別對(duì)待、有為執(zhí)法公正的;②國家根據(jù)情勢(shì)變化，試圖獲得靈活性和實(shí)踐性，而執(zhí)法上做出的調(diào)整。因第二項(xiàng)為褒義所以文章中沒有給出具體分析。(1)選擇性執(zhí)法的案例。2009年8月29日，56歲的農(nóng)民趙老漢在重慶朝天門的金海洋批發(fā)市場(chǎng)內(nèi)一樓梯口吸煙，被消防執(zhí)法人員逮住現(xiàn)行，遭行政拘留5天，成為該市公共場(chǎng)所內(nèi)吸煙被拘留第一人。警方稱意在“震懾吸煙者”。警方還介紹，以前執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)在危險(xiǎn)場(chǎng)所吸煙的，一般予以警告或罰款，警示效果并不理想。為確保國慶消防安全，公安部于8月20日重申嚴(yán)格執(zhí)行“六個(gè)一律”，其中就包括“在具有火災(zāi)、爆炸危險(xiǎn)的場(chǎng)所吸煙，一律拘留5日”的規(guī)定。(2)案例分析?！断婪ā返?3條規(guī)定:“違反規(guī)定使用明火作業(yè)或者在具有火災(zāi)、爆炸危險(xiǎn)的場(chǎng)所吸煙、使用明火的，情節(jié)嚴(yán)重可處五日以下拘留。”從《消防法》規(guī)定分析，老漢被拘留5天是處罰規(guī)定的上限。從人身財(cái)產(chǎn)安全角度講，對(duì)公共場(chǎng)所中的吸煙者處以重罰，我贊同這樣的嚴(yán)格執(zhí)法。然而，當(dāng)“公共場(chǎng)所內(nèi)吸煙被拘留第一人”頭銜“送”給了一位農(nóng)村老漢，這樣的問題值得我們?nèi)ド钏肌９P者認(rèn)為這是一種“殺雞儆猴”式的執(zhí)法。法律面前人人平等，不管誰違反了法律規(guī)定都必須嚴(yán)懲。但是，為什么偏偏選中了趙老漢呢?這無疑是一種選擇性執(zhí)法的表現(xiàn)。我們的執(zhí)法人員在進(jìn)行選擇性執(zhí)法的時(shí)候，應(yīng)該事先考慮到這種做法是否有利于養(yǎng)成民眾對(duì)法律的尊重。若想真正的營造一個(gè)安全和諧的消防環(huán)境，只有持之以恒地以罰助教，以教避罰，相輔相成，標(biāo)本兼治，才能使得老百姓頭腦中建立在易燃易爆場(chǎng)所及公共場(chǎng)所吸煙就是違法，并讓老百姓意識(shí)到有犯必罰的法制觀念。這是一個(gè)需要消防執(zhí)法單位長期努力的工作。

2消防執(zhí)法中存在亂象問題的原因

2．1“法治”意識(shí)差

“法治”是一種社會(huì)意識(shí)，屬于法律文化中的觀念層面，與“人治”相應(yīng)的治理社會(huì)的理論、原則、理念和方法?！胺ㄖ巍笔菑?qiáng)調(diào)社會(huì)治理規(guī)則的普遍性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。在“法治”的今天仍然存在人治的傳統(tǒng)思想，例如，權(quán)利行政、人情行政、身份行政等，而且“以權(quán)壓法、以言代法、越權(quán)執(zhí)法、以罰代法、行政執(zhí)法權(quán)力商品化”等現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。主要是消防執(zhí)法人員沒有科學(xué)的認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確的把握“法治”的含義。

2．2執(zhí)法動(dòng)機(jī)不正確

現(xiàn)在執(zhí)法者的目的不純，其執(zhí)法的目的是為了處罰，為單位創(chuàng)收入。甚至為了增加罰款量，存在火災(zāi)隱患的單位進(jìn)行二次罰款或者分次處罰的現(xiàn)象。某些單位與消防部門關(guān)系處理不當(dāng)，或者消防內(nèi)部人員與個(gè)體單位具有個(gè)人恩怨，有些監(jiān)督員或者消防部門的領(lǐng)導(dǎo)借執(zhí)行任務(wù)對(duì)其進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)，因此對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)重的處罰。還有些執(zhí)法人員為了收取高額的費(fèi)用而對(duì)較小的營業(yè)場(chǎng)所(例如小餐館、小型液化氣門市部等)列入較高的監(jiān)督范圍之內(nèi)。

2．3執(zhí)法者素質(zhì)較低

在消防執(zhí)法過程中，某些消防執(zhí)法人員對(duì)消防行政處罰中的概念理解不清。例如:《消防法》第二十四條規(guī)定:“消防產(chǎn)品必須符合國家標(biāo)準(zhǔn);沒有國家標(biāo)準(zhǔn)的，必須符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。禁止生產(chǎn)、銷售或者使用不合格的消防產(chǎn)品以及國家明令淘汰的消防產(chǎn)品。依法實(shí)行強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證的消防產(chǎn)品，由具有法定資質(zhì)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)按照國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性要求認(rèn)證合格后，方可生產(chǎn)、銷售、使用等。這說明消防部門只能對(duì)違法生產(chǎn)的消防產(chǎn)品進(jìn)行管理沒收，而對(duì)其他的物品不具備沒收的權(quán)利。而有些地方的消防部門在辦理相關(guān)案件的時(shí)，還沒收了處罰者的其他私有物品，例如:電視機(jī)、洗衣機(jī)等。

2．4程序不符合規(guī)定

就行政程序而言，被廣大公眾認(rèn)可的包括公正和效率兩個(gè)方面。然而有些消防行政執(zhí)法者在執(zhí)行處罰時(shí)程序不符合合法行政的要求。目前較為突出的現(xiàn)象有:罰款隨意性較大;當(dāng)場(chǎng)處罰和一般處發(fā)不準(zhǔn)確;不下發(fā)《告知聽證權(quán)利通知書》;不下發(fā)《告知權(quán)利通知書》;《告知權(quán)利通知書》、《告知聽證權(quán)利通知書》與《行政處罰決定書》同時(shí)下發(fā)等現(xiàn)象。此五種現(xiàn)象是皆是程序上一些不合法的現(xiàn)象，但是很容易引起復(fù)議，一旦引起復(fù)議，敗訴的將是消防執(zhí)法部門。因此，消防部門在行政執(zhí)法過程中，一定要注意程序合法，只有這樣才能保證執(zhí)法的合法、公正。

2．5自由裁量權(quán)范圍較大

在當(dāng)前法學(xué)界，現(xiàn)被大多學(xué)者接受的觀點(diǎn)認(rèn)為行政自由裁量權(quán)是指法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章對(duì)某一具體行政行為的內(nèi)容或?qū)嵤┮鬀]有明確的規(guī)定，或雖有明確規(guī)定，但留有一定自由行使職權(quán)的幅度，由行政主體依照立法目的和公正合理的原則，結(jié)合具體情形自行判斷并做出處理的權(quán)力，是行政主體的一種自行決定權(quán)，即對(duì)行為的方式、范圍、種類、幅度等的選擇權(quán)?！断婪ā返诹路韶?zé)任中諸多處罰條款均沒有具體的處罰規(guī)定。例如，《消防法》第六十六條規(guī)定:“電器產(chǎn)品、燃?xì)庥镁叩陌惭b、使用及其線路、管路的設(shè)計(jì)、敷設(shè)、維護(hù)保養(yǎng)、檢測(cè)不符合消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)定的，責(zé)令限期改正;逾期不改正的，責(zé)令停止使用，可以并處一千元以上五千元以下罰款?！逼渲袌?zhí)法者對(duì)處罰對(duì)象的罰款在一千元到五千元之間，罰多罰少全憑執(zhí)法者來決定。以上說明法律賦予消防執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)范圍較大，易導(dǎo)致執(zhí)法隨意性，影響執(zhí)法公正。

2．6行政執(zhí)法監(jiān)督存在問題

在消防行政執(zhí)法的過程中，執(zhí)法者的責(zé)任制落實(shí)不夠，特別是對(duì)執(zhí)法的過錯(cuò)責(zé)任追究制度，有些消防機(jī)構(gòu)根本沒有執(zhí)行。內(nèi)部監(jiān)督不力，考核、評(píng)比與德、勤、績聯(lián)動(dòng)機(jī)制不完善;執(zhí)法人員違法違紀(jì)行為，在處理時(shí)失之于軟，失之于寬，沒有起到規(guī)范、懲戒和教育的作用。因此形成了消防行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督制約力度不足，甚至形同虛設(shè)。

3解決消防執(zhí)法中存在亂象問題的措施

3．1建立有力的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制

為加強(qiáng)我國消防執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，首先我們必須對(duì)現(xiàn)有的消防監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行改革，推進(jìn)消防工作社會(huì)化;其次必須進(jìn)一步加強(qiáng)消防法制建設(shè)，樹立消防執(zhí)法的權(quán)威，執(zhí)法中必須按照“公開、統(tǒng)一、透明”的原則。

3．2完善法律法規(guī)，正確行使自由裁量權(quán)

正確行使自由裁量權(quán)則必須要遵守合法性原則、合理性原則以及處罰與教育相結(jié)合原則。因此要盡量減少消防行政處罰自由裁量權(quán)的空間，正確處理好消防法律條文中的“彈性”和執(zhí)法的“可操作性”的關(guān)系，盡量做到明確、具體，減少“彈性”。同時(shí)，要結(jié)合各地實(shí)際情況，與時(shí)俱進(jìn)地抓緊制定、修訂貫徹《消防法》的部門規(guī)章和地方法規(guī)，進(jìn)一步細(xì)化消防行政處罰中的自由裁量權(quán)的“彈性”空間，這是防止消防行政處罰中自由裁量權(quán)濫用的根本途徑。

3．3培養(yǎng)執(zhí)法者正確的執(zhí)法理念和價(jià)值觀

為解決我國消防執(zhí)法中的亂象問題最終要的便是執(zhí)法者的素質(zhì)，所以首當(dāng)其沖的便是增強(qiáng)執(zhí)法者的服務(wù)意識(shí);要抓好教育培訓(xùn)，提高消防執(zhí)法者的業(yè)務(wù)素質(zhì)及工作能力;每名執(zhí)法者必須熟記消防法律法規(guī)，能靈活運(yùn)用，以提高其自身的法律素質(zhì)。