導(dǎo)語：如何才能寫好一篇新耕地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、土地征收實(shí)施主體

凡在我市行政區(qū)范圍內(nèi)開展國有、集體土地征收工作，均委托土地征收所轄行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處具體負(fù)責(zé)實(shí)施，但有下列情形之一的除外：

1、凡涉及所征收土地用于商服、住宅等經(jīng)營性用地的，以及省國土資源廳和市委、市政府要求其它應(yīng)以土地收購儲備中心為土地征收實(shí)施主體報(bào)批土地的，委托市土地收購儲備中心實(shí)施土地征收。

2、對特定區(qū)域內(nèi)其它用途的土地實(shí)施土地征收的,委托專門征地機(jī)構(gòu)實(shí)施土地征收。

二、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

市政府委托的各征地機(jī)構(gòu)可根據(jù)《省人民政府關(guān)于調(diào)整耕地年產(chǎn)值和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》、《市人民政府關(guān)于調(diào)整耕地年產(chǎn)值和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》、《市人民政府關(guān)于城市片區(qū)開發(fā)建設(shè)征地拆遷補(bǔ)償安置指導(dǎo)意見》、《市人民政府關(guān)于合福高速鐵路段征地補(bǔ)償拆遷安置意見》等文件及相關(guān)的法律法規(guī)，結(jié)合實(shí)際情況，制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

1、實(shí)施區(qū)片綜合地價區(qū)域內(nèi)征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按被征收土地類別標(biāo)準(zhǔn)給予相應(yīng)補(bǔ)償：耕地類（含水田、菜地、魚塘）按5.5萬元/畝計(jì)算，其中土地補(bǔ)償費(fèi)2.1萬元/畝，安置補(bǔ)助費(fèi)3.1萬元/畝，青苗或地上附著物補(bǔ)償費(fèi)0.3萬元/畝。非耕地（含園地、林地）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（不含地上附著物補(bǔ)償費(fèi)）按區(qū)片綜合地價執(zhí)行，地上附著物補(bǔ)償費(fèi)按《區(qū)片綜合地價區(qū)域外征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》的地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

2、城市建設(shè)用地范圍內(nèi)但不在實(shí)施區(qū)片綜合地價區(qū)域內(nèi)征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按被征收土地類別標(biāo)準(zhǔn)給予相應(yīng)補(bǔ)償：耕地類（含水田、菜地、魚塘）按5.5萬元/畝計(jì)算，其中土地補(bǔ)償費(fèi)2.1萬元/畝，安置補(bǔ)助費(fèi)3.1萬元/畝，青苗或地上附著物補(bǔ)償費(fèi)0.3萬元/畝。非耕地（含園地、林地）按2.6萬元/畝計(jì)算，其中土地補(bǔ)償費(fèi)1.5萬元/畝，安置補(bǔ)助費(fèi)0.5萬元/畝，青苗或地上附著物補(bǔ)償費(fèi)0.6萬元/畝。

3、城市建設(shè)用地范圍外征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：按征收區(qū)域內(nèi)所確定的征地統(tǒng)一年產(chǎn)值測算，具體征地標(biāo)準(zhǔn)詳見附表。

注：城市建設(shè)用地范圍界定按（2005-2020）城市總體規(guī)劃予以確定。

4、征用國有農(nóng)、林業(yè)、牧、果、茶、漁場土地的，可參照上述征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，向土地使用權(quán)人支付征地補(bǔ)償費(fèi)用。

5、房屋及其他建筑物、構(gòu)筑物的拆遷補(bǔ)償安置辦法

第一類：征收國有土地上的房屋，其征收補(bǔ)償安置應(yīng)按國務(wù)院《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定執(zhí)行。

第二類：征收集體土地上的房屋及其他建筑物、構(gòu)筑物的，其征收補(bǔ)償費(fèi)，按重置價格并結(jié)合成新程度予以確定。具體標(biāo)準(zhǔn)參照市建設(shè)、物價主管部門的房地產(chǎn)交易行情執(zhí)行。

三、回?fù)埽粲茫┑剡m用范圍及標(biāo)準(zhǔn)

在城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，征收農(nóng)民集體土地用于商服、住宅等經(jīng)營性開發(fā)用地的，回?fù)鼙徽魇辙r(nóng)民集體土地總面積7.5%的土地，作為被征收土地農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)生活用地，該回?fù)艿赝恋厝〉贸杀居杀换負(fù)艿霓r(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織支付?；?fù)艿鼗負(fù)苊娣e大于等于10畝且獨(dú)立成片的土地可直接予以相應(yīng)面積回?fù)埽渌瓌t上應(yīng)以地塊規(guī)劃指標(biāo)折算成相應(yīng)建筑面積方式予以回?fù)埽徽魇辙r(nóng)民集體土地用于工業(yè)、重點(diǎn)工程、公共管理與公共服務(wù)用地等用途的，原則上不給予回?fù)艿亍?/p>

四、嚴(yán)格土地征收工作經(jīng)費(fèi)范圍和標(biāo)準(zhǔn)

市政府委托的專門征地機(jī)構(gòu)在征收土地中，須由所在地街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府協(xié)助征收的，可按下述標(biāo)準(zhǔn)，由市政府委托的專門征地機(jī)構(gòu)按征收土地的用途和面積向協(xié)助征地的街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府支付征地工作經(jīng)費(fèi)：

（一）征收土地用于商服用地、住宅等經(jīng)營性用地和工業(yè)用地的

1、征收土地面積100畝以下的，征地工作經(jīng)費(fèi)支付標(biāo)準(zhǔn)為3000元/畝。

2、征收土地面積100畝至500畝的，征地工作經(jīng)費(fèi)支付標(biāo)準(zhǔn)為2000元/畝。

3、征收土地面積500畝以上的，征地工作經(jīng)費(fèi)支付標(biāo)準(zhǔn)為1000元/畝。

（二）征收土地用于公共管理與公共服務(wù)用地的

1、征收土地面積100畝以下的，征地工作經(jīng)費(fèi)支付標(biāo)準(zhǔn)為2000元/畝。

篇2

——以楊凌區(qū)為例

張 琰

西北農(nóng)林科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 陜西 咸陽 712100

摘要：本文基于農(nóng)戶意愿視角，利用陜西省楊凌區(qū)調(diào)研的237份數(shù)據(jù)，分析農(nóng)戶對土地征收補(bǔ)償?shù)囊庠?，并從際分析征地受償價格的影響機(jī)理。為土地征收補(bǔ)償制度的完善提出相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：征地補(bǔ)償 農(nóng)戶意愿 多元線性回歸模型

1.前言

近幾年來，針對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與方法，國內(nèi)學(xué)者多有研究。就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來看，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，應(yīng)當(dāng)予以提高。凌楊，2011，運(yùn)用市場模擬法對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的GDP與征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在著明顯的正相關(guān)關(guān)系，并且GDP值每增加1個億，每畝征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)提高96.502元。仇娟東、趙景峰等，2012年，基于耕地的社會價值、經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)價值的角度，運(yùn)用市收益還原法、影子價法和當(dāng)量因子價值量法，估算了陜西省的耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為陜西省現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的6.22倍。就補(bǔ)償方式來看，學(xué)者普遍認(rèn)為補(bǔ)償形式過于單一，多采用一次性現(xiàn)金補(bǔ)償方式，不少學(xué)者也給出建議。

2.研究背景及意義

2.1調(diào)查區(qū)概況

楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)（以下簡稱楊凌示范區(qū)），自1997年成立以來，城市化建設(shè)步伐明顯加快，全區(qū)一大批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、居住園區(qū)迅速興起。伴隨著示范區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，各類建設(shè)用地需求量聚增，大量的耕地被征為建設(shè)用地，失地農(nóng)民這個新的社會群體在示范區(qū)隨之出現(xiàn)并迅速壯大。自1997年8月至2003年8月短短6年時間里，楊凌示范區(qū)因建設(shè)發(fā)展的需要，先后從農(nóng)民手中征地i0220.3畝，占全區(qū)耕地面積的12.5%。征地涉及穆家寨、陳小寨、姚南、下代等22個村（組），占行政村總數(shù)的32.2%；征地共涉及農(nóng)業(yè)人口23415人，占農(nóng)業(yè)人口的26%。目前人均耕地不足0.3畝的村組有11個，涉及的農(nóng)業(yè)人口數(shù)為11 997人。按照聯(lián)合國糧農(nóng)組織規(guī)定的人均耕地0.8畝的警戒線，結(jié)合楊凌示范區(qū)的實(shí)際情況，我們將人均耕地不足0.3畝的農(nóng)民視為失地農(nóng)民。也就是說，目前楊凌示范區(qū)農(nóng)業(yè)人口中11997人屬于失地農(nóng)民，占農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?3%。

2.2楊凌區(qū)征地補(bǔ)償政策存在的問題

（1）征地農(nóng)民的生活得不到保障。楊凌區(qū)的農(nóng)戶被征地都是地理位置較好的城郊，土地肥沃，旱澇保收，在征地之前主要種植糧食，也有少量種植經(jīng)濟(jì)作物，種植年收成較好，有的可以達(dá)到3000斤/畝的產(chǎn)量。在土地被征用以后，盡管每年有“雙八”補(bǔ)貼，仍不足以支付每年的糧食花費(fèi)。且很多農(nóng)民處于待業(yè)、無業(yè)的狀態(tài)，即使找到工作也是勤雜工、環(huán)境美化工崗位，收入不穩(wěn)定，隨時有被解雇的可能，生活沒有保障。

（2）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，矛盾突出。在土地征用過程中，國家的補(bǔ)償僅僅是農(nóng)地的直接損失，沒有考慮到農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益和農(nóng)民的生活保障問題，征地之后，由于土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，農(nóng)民實(shí)際得到的土地補(bǔ)償款很少，由此引起各類沖突。

（3）農(nóng)戶的征地款使用不當(dāng)導(dǎo)致貧困。楊凌的安置補(bǔ)助費(fèi)均采取一次性發(fā)放的方式，早期的征地補(bǔ)償費(fèi)也采用一次性發(fā)放的方式。很多農(nóng)戶在面對征地補(bǔ)償款時使用方式不當(dāng)，在征地款發(fā)放的前兩年生活較寬裕，一旦補(bǔ)償款消耗完，后續(xù)生活很難保障。

（4）補(bǔ)償款分配標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。對于征地補(bǔ)償對象，什么人應(yīng)該給，什么人不應(yīng)該給，應(yīng)該給多少，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各村只是根據(jù)各自村規(guī)民約，有的是以地為標(biāo)準(zhǔn)，有地就享有分配權(quán)，反之則不享有分配權(quán)。有的村是以戶口為標(biāo)準(zhǔn)，有戶口就享有分配權(quán)，反之則不享有分配權(quán)。這樣就形成利益分配上的不均衡、不公平、不合理。

3.農(nóng)戶對土地征收補(bǔ)償?shù)囊庠福赫{(diào)查結(jié)果分析

3.1實(shí)地調(diào)查概況

本次調(diào)研時間為2013年3到4月。在預(yù)調(diào)研期間，選取杜寨村、永安村調(diào)研對象，通過對15戶農(nóng)戶進(jìn)行預(yù)調(diào)，共收集15份試卷，通過對相關(guān)題項(xiàng)進(jìn)行研究，刪除并修改有關(guān)題項(xiàng)7題，形成正式量表。正式調(diào)研按照隨機(jī)抽樣的原則，選取典型樣本陜西省楊凌區(qū)杜寨村、張家崗、五星村、永安村等 9個鄉(xiāng)村。樣本代表?xiàng)盍鑵^(qū)征地現(xiàn)狀的鄉(xiāng)村。平均每村30戶，對農(nóng)戶的調(diào)查為其戶主或者其配偶。本次調(diào)研采用一對一的方式，共發(fā)放問卷250份，收回問卷250份，根據(jù)研究需要對數(shù)據(jù)進(jìn)行了篩選，踢出缺失與本研究有關(guān)的關(guān)鍵數(shù)據(jù)的樣本13份，剩下有效問卷237份。問卷的有效率為94.8%。同時對村干部等對象進(jìn)行了深入訪談。

3.2農(nóng)戶對征地補(bǔ)償?shù)囊庠?/p>

（1）農(nóng)戶征地意愿普遍偏低。

筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)戶在被問及關(guān)于征地補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放的時候都很敏感，有的甚至情緒有些激動，可見對現(xiàn)行征地政策有很大的意見。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，77.2%的農(nóng)戶不滿意現(xiàn)行的征地補(bǔ)償政策。22.8%的農(nóng)戶表示不愿意被征地，農(nóng)戶征地意愿偏低的現(xiàn)象已經(jīng)十分明顯。造成農(nóng)戶不愿被征地的主要原因有以下幾點(diǎn)：①失去土地沒有保障。85.2%的農(nóng)戶擔(dān)心自己家的土地被征收后，沒有糧食來源。他們表示，現(xiàn)在的物價水平有升無降，被征地后生活成本增加，一旦沒有收入來源，生活無從保障。②補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。67.2%的農(nóng)戶認(rèn)為現(xiàn)行征地補(bǔ)償費(fèi)過低。他們普遍認(rèn)為，這些征地補(bǔ)償費(fèi)平均只夠維持2～3年的生活，根本不足以維持以后的長久生計(jì)。③收入會減少。29.5%的農(nóng)戶表示自家土地被征用后，收入會減少。主要是由于被征地地區(qū)的土地多為好地，種植年收成較好，賣糧所收入的高于政府補(bǔ)貼。④另外，在表示不愿意被征地的原因時，13.1%的農(nóng)戶選擇“補(bǔ)償措施和社會保障難以實(shí)現(xiàn)”。11.5%的農(nóng)戶選擇“土地增值”。5.0%選擇“其他原因”。

（2）意愿補(bǔ)償方式。

現(xiàn)行的征地補(bǔ)償方式以貨幣補(bǔ)償為主，然而筆者在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，這種一次性貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞讲⒉皇亲钍苻r(nóng)民歡迎的。對于補(bǔ)償方式，有40.2%的農(nóng)戶只希望得到貨幣補(bǔ)償，48.6%的農(nóng)戶希望同時得到貨幣補(bǔ)償和非貨幣補(bǔ)償，只有11.2%的農(nóng)戶只希望得到非貨幣補(bǔ)償。農(nóng)民最希望得到的補(bǔ)償方式是就業(yè)安置和就業(yè)技能培訓(xùn)，表示這種意愿農(nóng)民占總調(diào)查人數(shù)的64.14%，其次為現(xiàn)金補(bǔ)償、基本糧食保障、醫(yī)療養(yǎng)老保險等補(bǔ)償措施。調(diào)查結(jié)果表明，隨著物價水平的不斷上漲和農(nóng)民思想水平的提高，農(nóng)民越來越不在乎一次性補(bǔ)償?shù)呢泿艛?shù)額，而更注重以后生活的經(jīng)濟(jì)來源，更多地為未來的生計(jì)著想。

（3）意愿補(bǔ)償費(fèi)及發(fā)放方式。

對于征地補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放方式，農(nóng)戶的意愿補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放方式主要是一次性發(fā)放。75.6%的農(nóng)民希望得到一次性補(bǔ)償，15.2%的農(nóng)戶希望補(bǔ)按年補(bǔ)償，只有9.3%的農(nóng)民希望得到分期補(bǔ)償。根據(jù)調(diào)查主要原因是，農(nóng)民一次性拿到補(bǔ)償金，補(bǔ)償效果立竿見影，減少中間環(huán)節(jié)，可以使農(nóng)民心理更踏實(shí)。對于表示希望，我們又調(diào)查了對于失地農(nóng)民愿意接受的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果表示，有9.70%的農(nóng)戶回答的金額在5萬元以內(nèi)，13.50%的農(nóng)戶回答的金額在5萬元～9萬元，32.07%的農(nóng)戶回答的金額在9萬元～13萬元，24.47%的農(nóng)戶回答的金額在13萬元～17萬元，而20.25%的農(nóng)戶回答的金額在17萬元以上，平均值為14.39元。相比于農(nóng)民在失地后已實(shí)際得到的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)2.32萬元，兩者相距約6倍。

參考文獻(xiàn)：

篇3

土地征收是國家為了公共利益的需要，按照規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序，將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校⒔o農(nóng)民集體和個人以補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。土地不僅是不可再生的資源，也是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，因此歷來為人們所重視。那么作為土地征收的有關(guān)立法也顯得異常重要，但我國還沒有專門的《土地征收法》，目前的土地征收主要靠《憲法》和《土地管理法》及其實(shí)施條例來調(diào)整。這樣的立法現(xiàn)狀不但與土地征收的法律地位不相適應(yīng)也顯得有點(diǎn)單調(diào)。另外隨著我國的飛速及各地化、城市化進(jìn)程的加快，大量的土地被征收，用于非農(nóng)化建設(shè)，農(nóng)村集體土地征收的狀況更加混亂。因此農(nóng)村集體土地在征收過程中所暴漏出來的也就越來越多，有些行為已嚴(yán)重違背了土地征收的基本原則和立法本意。主要表現(xiàn)在以下幾方面：如土地征收權(quán)被濫用、各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及范圍不合理、征收程序不規(guī)范不民主及以租代征等等。這一系列問題的存在如不加以妥善解決將直接侵犯廣大農(nóng)民的利益，另外也直接擾亂國家整個土地資源規(guī)劃和利用，因此作者建議從以下幾方面加以完善。一、首先從立法上明確規(guī)定“土地征收”和“土地征用”的區(qū)別。二、村民小組作為土地所有權(quán)人的法律地位應(yīng)加以明確。三、嚴(yán)格限定土地征收的條件。四、農(nóng)村集體土地征收應(yīng)市場化運(yùn)作，加強(qiáng)政府向服務(wù)型功能轉(zhuǎn)化。五、擴(kuò)大土地補(bǔ)償范圍，采取多種形式的土地征收補(bǔ)償方式。六、完善土地征收程序，加強(qiáng)征地民主。七、“公共利益”應(yīng)法定化。八、制定專門的土地征收法。

關(guān)鍵詞：集體土地征收 土地征收和土地征用

缺陷及完善

土地征收制度是《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》為社會公共利益所確立的一種基本法律制度。①對土地征收的概念界無大的爭議，在以前有的稱土地征用即國家依照法律規(guī)定將土地收為公用。②有的還稱為國家建設(shè)征用土地，也就是國家運(yùn)用行政權(quán)力把農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為國家所有的行為。③如一九九八年《土地管理法》就沿用此概念。因此我們現(xiàn)在一般認(rèn)為土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序，將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜胁⒔o農(nóng)民集體和個人以補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。土地作為農(nóng)民生產(chǎn)的基本要素和人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)其重要性是不言而喻的，但是目前除了一部《土地管理法》及其實(shí)施條例和《憲法》的原則性規(guī)定外，我國沒有一部專門的《土地征收法》，這顯然與土地征收的法律地位及其重要性不相適應(yīng)。另外隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和各地工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，大量的土地被打著“公共利益”的旗號而濫用，用于非農(nóng)化建設(shè)，有些純粹是經(jīng)營性的開發(fā)，完全是為了獲得私利。這些行為嚴(yán)重違背了土地征收的基本原則和立法本意，所暴漏出來的問題也越來越多，已嚴(yán)重了我國土地征收市場發(fā)展的秩序，這更迫切需要出臺一部專門的《土地征收法》。

一 目前我國土地征收的法律概況

我國土地實(shí)行的是社會主義公有制，即全民所有制和農(nóng)民集體所有制。那么作為土地所有制的法律表現(xiàn)形式，土地所有權(quán)也相應(yīng)分為國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。而按照我國《土地管理法》第二條第四款的規(guī)定，我國的土地征收也只能發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間，因此本文所談的土地征收不包括國有土地使用權(quán)的征用。

近年來隨著我國城鎮(zhèn)化水平的進(jìn)一步提高，土地征收現(xiàn)象越來越普遍，它也成為農(nóng)村的一個基本法律問題。另外土地征收本身就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，它和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密不可分，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，土地征收發(fā)生率也越高，這就使我國的土地征收和經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相連并且表現(xiàn)得越來越明顯。土地的征收在國民經(jīng)濟(jì)生活中顯得是如此重要，但是我國目前還沒有一部專門的《土地征收法》，目前的土地征收、征用主要靠《憲法》、《土地管理法》及其《實(shí)施條例》以及國務(wù)院《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條理》等相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章來調(diào)整。就目前來說國家只要是為了“公共利益”的需要隨時都可以對農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行強(qiáng)制征收。并且按照《土地管理法實(shí)施條例》第25條的規(guī)定對征收這種法律行為任何單位和個人不得提出異議，如對征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用有異議也只能提請批準(zhǔn)征地的政府裁決。但征收補(bǔ)償、安置爭議不影響征收土地方案的實(shí)施。另外按照現(xiàn)行《土地管理法》第47條的規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)用、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，至于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的六至十倍，特殊情況下不超過三十倍。從以上立法可以看到我國的土地征收補(bǔ)償采用的是有限的低價補(bǔ)償，并且補(bǔ)償范圍也只限于《土地管理法》第47條的規(guī)定。

實(shí)質(zhì)上土地征收的補(bǔ)償費(fèi)用在我國是和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的，東部地區(qū)往往高于中西部地區(qū)，就目前中原地區(qū)一般耕地年產(chǎn)值僅為1000元左右，也就是說每畝耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用為3萬元，這點(diǎn)費(fèi)用根本不能保障失地農(nóng)民以后的生活，而征地后土地的市場價格往往為補(bǔ)償費(fèi)用的十幾倍甚至幾十倍。土地征收前后的巨大差價誘惑著部分地區(qū)大搞各類開發(fā)區(qū)，以致前幾年出現(xiàn)大規(guī)模的“圈地運(yùn)動”，甚至有些地方出現(xiàn)了征而不用，等待升值使大量土地閑置，浪費(fèi)土地資源的現(xiàn)象。另據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)：在《中華人民共和國土地管理法》通過后的1986年至1995年，耕地累計(jì)減少10266萬畝，年均減少1027萬畝，在這些減少的耕地中，其中違法用地總量達(dá)428.7萬畝。④全國1/3以上的群眾生活歸因于土地問題，而其中60%左右直接由征用引起。⑤因此基于上述土地使用狀況土地征收制度的改革也是勢在必行。

二 當(dāng)前土地征收制度的缺陷

（一） 土地征收權(quán)被濫用

當(dāng)前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國土地征收法律、法規(guī)的不完善和政府對土地管理的缺位有關(guān)。《中華人民共和國憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》第 2 條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”實(shí)際上公共利益的概念已被擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，可以說許多企業(yè)都打著“公共利益”的名義來申請用地，那么這就存在一個“公共利益”如何界定的問題。我建一個學(xué)校和是為了公共利益，我開發(fā)一個經(jīng)濟(jì)適用房住宅小區(qū)是否也為公共利益呢？

另外“公共利益”外延界定的不明確也導(dǎo)致土地征收權(quán)被國家權(quán)力機(jī)關(guān)極度濫用。因?yàn)槲覈恋卣魇盏难a(bǔ)償費(fèi)用實(shí)行的并非真正的市場價格，而是由國家單方制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場價格。即使這樣的低價也往往是由用地單位來支付的，國家實(shí)際上是無對價取得土地，這就加劇了土地征收權(quán)的濫用。

（二） 土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍不合理

1、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍缺乏足夠的法律依據(jù)

按照目前的土地征收制度，實(shí)際上是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，即由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。既然是兩種所有制的轉(zhuǎn)移，那么在市場經(jīng)濟(jì)條件下土地的價格就應(yīng)該由市場來決定，就應(yīng)該由法定的土地價格評估機(jī)構(gòu)來評估。而現(xiàn)行法律規(guī)定是按照被征用土地前3年的平均產(chǎn)值的6—10倍來的，一方面這種制度受多種因素的影響如市場、土地用途、地區(qū)差異、種植條件等。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收是單方強(qiáng)制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定，被征收土地的農(nóng)村組織和農(nóng)民只有對土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議的，才有權(quán)要求批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。這個異議是指對6—10倍以內(nèi)，而對于被征地單位的補(bǔ)償要求高于10倍的救濟(jì)措施在立法及司法解釋中并未提及。另外這樣的規(guī)定也違背了民法規(guī)定的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的基本權(quán)能，體現(xiàn)不出農(nóng)村集體組織作為土地所有權(quán)人的法律地位。

2、征地補(bǔ)償范圍小、標(biāo)準(zhǔn)低

從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，土地征收的補(bǔ)償范圍一般限于土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、新菜地開發(fā)建設(shè)基金、土地復(fù)墾費(fèi)或耕地開墾費(fèi)等。這樣的補(bǔ)償范圍在土地市場發(fā)展的今天遠(yuǎn)遠(yuǎn)彌補(bǔ)不了農(nóng)民失去土地的損失。因此是否能考慮一下象國外一樣進(jìn)一步擴(kuò)大征地的補(bǔ)償范圍，如加拿大的土地征收補(bǔ)償一般包括（1）被征收部分的補(bǔ)償，必須根據(jù)土地的最高和最佳用途及當(dāng)時的市場價格。（2）有害或不良影響補(bǔ)償，主要針對被征收地塊剩余的非征地，因建設(shè)或公共工作對剩余部分造成的損害，可能還包括對個人或經(jīng)營損失及其他相關(guān)損失的補(bǔ)償。（3）干擾損失補(bǔ)償，被征地所有人或承租人因?yàn)椴粍赢a(chǎn)全部或基本征收，因混亂而造成的成本或開支補(bǔ)償。（4）重新安置的困難補(bǔ)償。⑥

另外德國對土地的補(bǔ)償范圍也值得借鑒，如（1）土地或其他標(biāo)的物權(quán)利損失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：以土地或其他標(biāo)的物在征收機(jī)關(guān)裁定征收申請當(dāng)日的轉(zhuǎn)移價值或市場價值為準(zhǔn)。（2）營業(yè)損失補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：在其他土地投資可獲得的同等收益。（3）征收標(biāo)的物上的一切附帶損失。⑦其實(shí)土地征收補(bǔ)償范圍在我國個別地方也有所突破，如《江蘇省蘇州市征用土地暫行辦法》第14條規(guī)定的就有保養(yǎng)費(fèi)，并且在該辦法第24條還對保養(yǎng)費(fèi)的發(fā)放辦法作出了詳細(xì)規(guī)定。

另一方面土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也有點(diǎn)過低，按照法律規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為被征收前3年畝產(chǎn)量的6—10倍，這樣算下來荒地補(bǔ)償費(fèi)每畝為5000元左右，即使可耕地在有些農(nóng)村也只有20000元，不要說彌補(bǔ)損失了，甚至連原來的生活水平都難以維持。

3、安置補(bǔ)助費(fèi)過低，解決不了勞動力安置問題，另外也與我國現(xiàn)行勞動法不協(xié)調(diào)。

例如湖北省的安置補(bǔ)助費(fèi)一般在5000—14000元/畝，這樣低的安置費(fèi)，用人單位根本

篇4

為防止土地問題的大量出現(xiàn)國家采取了很多措施來保障農(nóng)民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，如建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)裁決機(jī)制，征收土地確保農(nóng)民之請確認(rèn)、開展百日行動查處違法占地、健全嚴(yán)格征地審查報(bào)批程序、制定土地區(qū)片最低價等，這些措施使農(nóng)民權(quán)利保障得到進(jìn)一步的深化細(xì)化，但是并沒有減少土地糾紛的發(fā)生，相反在農(nóng)民土地維權(quán)行為反而比以前增加，不少地方政府解決這類問題的靠的是“公檢法”，這種方法不但沒有解決問題反而使矛盾更加的激烈。

土地問題為何愈演愈烈而且難以制止呢，大部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)歸根于征收土地過程中土地審批及實(shí)施的違法，對此筆者持不完全同意的態(tài)度。大部分地區(qū)在征收土地過程中確實(shí)存在很多的違法情節(jié)，如征收土地知情確認(rèn)程序沒有認(rèn)真履行在報(bào)批中呈報(bào)材料一書四方案過于的簡單不符合要求；土地征收后沒有依法公告和履行登記程序；沒有按照國土資源聽證規(guī)定召開聽證會聽取群眾的意見；打著公共利益的旗號肆意征收集體土地；截留征地補(bǔ)償款；或者未批先占、少批多占等等，嚴(yán)重的損害了法律的權(quán)威侵害了失地農(nóng)民的利益。但是最近在國土資源部一直嚴(yán)格規(guī)范土地征收審批程序，在百日行動之后地方政府征收土地呈報(bào)的程序不敢嚴(yán)重、明顯的違法，特別是截留農(nóng)民征地補(bǔ)償款這一行為已經(jīng)大幅度的減少了，一般情況地方政府都會制定征收集體土地補(bǔ)償安置的辦法和征收土地補(bǔ)償?shù)膮^(qū)片最低價格，由于法律制度的逐步健全，截留補(bǔ)償款的問題已經(jīng)很少發(fā)生了，可以說很多地方征收農(nóng)民土地進(jìn)行的補(bǔ)償是基本符合土地管理法的規(guī)定，但是土地問題根本沒有得到解決，原因何在？

筆者認(rèn)為地方政府在呈報(bào)和審批過程中存在違法性，對于農(nóng)民屬于來講屬于程序上的問題，并不是關(guān)系農(nóng)民的切身利益的問題。引發(fā)農(nóng)村土地糾紛的根本原因征收土地對農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即土地被征收后農(nóng)民能夠得到多少的補(bǔ)償，失去土地依靠什么來維持生活的問題。

二、我國現(xiàn)有的征地補(bǔ)償制度。

關(guān)于現(xiàn)行的征地補(bǔ)償依據(jù)是《中華人民土地管理法》第四十七條，該條對于征地補(bǔ)償是這樣規(guī)定的：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

關(guān)于征地補(bǔ)償如何分配，對于地上附著物和青苗補(bǔ)償、安置補(bǔ)助費(fèi)在法律和實(shí)際操作中沒有爭議，應(yīng)當(dāng)屬于失地農(nóng)民。但是對于土地補(bǔ)償費(fèi)我國現(xiàn)行法律有著不同的規(guī)定，《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費(fèi)用。市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督?！眹临Y源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)的分配。按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配。具體分配辦法由省級人民政府制定。土地被全部征收，同時農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織撤銷建制的，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置。”

集體土地被征收其土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這是沒有問題的，土地管理法規(guī)定歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有也是按照土地所有權(quán)進(jìn)行規(guī)定的，但是就集體財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)如何分配并不是集體經(jīng)濟(jì)組織自由支配，而是必須按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則進(jìn)行分配，各地省政府基本上都制定了具體的分配辦法，一般情況下分配比例為8/2，即80%分配給被征地農(nóng)戶，20%分配給集體經(jīng)濟(jì)組織由其依據(jù)村規(guī)等依據(jù)進(jìn)行支配。

三、土地糾紛產(chǎn)生的根本原因。

從法律的規(guī)定和征地實(shí)踐來看，這種征地補(bǔ)償制度并不是按照土地的市場價格對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，而僅僅是對征收土地給農(nóng)民造成的直接損失進(jìn)行的補(bǔ)償，這樣的補(bǔ)償制度對于農(nóng)民失去土地而間接產(chǎn)生的一切經(jīng)濟(jì)損失是不予補(bǔ)償?shù)?，在法學(xué)界這種補(bǔ)償?shù)脑瓌t被稱之為不完全補(bǔ)償原則，這種不完全的補(bǔ)償制度對于農(nóng)民而言極具不公平。按照憲法和法律的規(guī)定，征地是指為了公共利益依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有的土地征收為國家所有，這就決定了我國征收土地的行為屬于國家征收行為，而不是一種市場交易行為，不會按照標(biāo)的物具有的價值來進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?，即法律授?quán)政府可以低于正常價值的標(biāo)準(zhǔn)將農(nóng)民集體所有的土地變成國有，將農(nóng)民正合法享有的土地使用權(quán)終止并轉(zhuǎn)讓到他人手中。

該原則從強(qiáng)調(diào)“所有權(quán)的社會義務(wù)性”觀念出發(fā)，認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)因負(fù)有社會義務(wù)而不具有絕對性，可以基于公共利益的需要而依法加以限制。但征收土地是對財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪，它已超越了財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的范圍。因此基于公共利益需要，可以地依法準(zhǔn)許財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪，使財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障成為一紙空文。

（一）、地方政府土地財(cái)政現(xiàn)象嚴(yán)重。

在法律授權(quán)為了公共利益需要，可以地依法征收集體土地的同時。我國土地管理法第五十五條“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，百分之三十上繳中央財(cái)政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府，都專項(xiàng)用于耕地開發(fā)。”即在土地出讓金百分之七十屬于地方政府財(cái)政，在發(fā)達(dá)地區(qū)，土地出讓金數(shù)額巨大，成為地方政府財(cái)政預(yù)算外收入的最主要來源。土地收入除了增加政府預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收入，各個部門可以借此征收土地規(guī)費(fèi)，也提高了部門的積極性。很多地方政府已經(jīng)將賣地作為自己的主要財(cái)政收入，我們稱之為“賣地財(cái)政”。陳錫文在接受鳳凰衛(wèi)視采訪時披露“每年可以向農(nóng)民征收多少土地是由國家根據(jù)發(fā)展規(guī)劃來確定的，比如在金融危機(jī)暴發(fā)以前，正常年景下，國務(wù)院審批的對各省可以使用的建設(shè)用地大約是400萬畝，其中有280萬畝是要征用農(nóng)民的土地。今年由于情況特殊，應(yīng)對金融危機(jī)，保增長，各地的建設(shè)規(guī)模就比較大，所以今年針對這樣的情況，國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地總量是630萬畝，其中315萬畝是要征用農(nóng)地的?！?。其實(shí)在國家控制指標(biāo)外很多地方政府為了增加財(cái)政收入大量的超標(biāo)占地，未批先占的行為時大量存在的，而少批多占的行為則更為嚴(yán)重。

并且對于土地出讓金這種不穩(wěn)定的財(cái)政收入也不會納入財(cái)政預(yù)算，這一定程度上增長了腐敗現(xiàn)象。為追求業(yè)績地方政府依靠賣地的收入大搞形象工程建設(shè)，導(dǎo)致一些地方政府為搞形象工程大肆揮霍，甚至土地違法、腐敗等現(xiàn)象滋長，對于這些行為農(nóng)民是非常反感和憤怒的。

（二）、征地補(bǔ)償款與國家土地出讓金相差太大，集體土地的價值不能平等交換。

以耕地年產(chǎn)值來確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能正確的實(shí)現(xiàn)土地的價值，且集體土地的使用受到了極大的限制，可以集體土地所有權(quán)是一種受限的所有權(quán)，農(nóng)民集體自己無權(quán)對其進(jìn)行處分，只有作為非所有人的國家才有權(quán)進(jìn)行處分，這一規(guī)定一方面維護(hù)了我國集體土地的穩(wěn)定，但同時也限制了集體土地價值的實(shí)現(xiàn)，將集體土地大量限制在農(nóng)用地范圍上時，以用途來確定征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上不符合平等公平的原則。農(nóng)民在土地被征收時其得到的補(bǔ)償一般在2—5萬元人民幣以內(nèi)，但當(dāng)這些土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋剡M(jìn)行出讓時其價格達(dá)到了幾十萬甚至幾百萬，這樣的明顯的差價使農(nóng)民難以接受。

（三）、地方政府在征地過程中的行為與法律不一致，法律對地方政府沒有產(chǎn)生限制作用，這進(jìn)一步刺激了地方政府的占地的欲望。

物權(quán)法規(guī)定因公共利益的需要可以征收，但在現(xiàn)實(shí)中大量被征收的土地是用于房地產(chǎn)等商業(yè)用地，商業(yè)開發(fā)當(dāng)然不能歸類公共利益。而且在實(shí)施征地方案時地方政府對于農(nóng)民的反抗往往沒有足夠的耐心來協(xié)調(diào)和解決。在有些地方常常會出現(xiàn)農(nóng)民因土地糾紛采取上訪、阻工等措施來抗議而受到了行政處罰甚至刑罰，公檢法等機(jī)關(guān)成為處理人民內(nèi)部矛盾的工具，在一定程度上使土地糾紛更加顯得嚴(yán)重。

一方面地方政府大搞土地財(cái)政、一方面征地補(bǔ)償不合理，同時有些地方在征地過程中采取強(qiáng)制征收的措施，對群眾思想和民生問題沒有足夠的重視，使土地問題越來越顯得嚴(yán)重。

四、對于處理土地糾紛的建議。

對我國土地糾紛的處理問題，總理曾發(fā)表過觀點(diǎn)。在承諾農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)永遠(yuǎn)不變的同時指出，必須對那些被占用土地的農(nóng)民給予應(yīng)有補(bǔ)償，其中“土地出讓金主要應(yīng)給予農(nóng)民”。昨日，他在十屆人大四次會議結(jié)束后舉行的記者招待會上，作出如上表述。簡明扼要地陳述了“堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革開放”的觀點(diǎn)。他稱，中國政府面對新的任務(wù)，需要更加清醒、更加堅(jiān)定、更加努力。他進(jìn)一步解釋，更加堅(jiān)定是指“要堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革開放，走有中國特色社會主義道路?！彼硎?，前進(jìn)中盡管有困難，但不能停頓，“倒退沒有出路”。英國金融時報(bào)一位記者問道，如何讓中國農(nóng)民更好地實(shí)現(xiàn)土地價值，抵御非法侵占。表示，中國農(nóng)民問題的核心是土地問題，中國農(nóng)村實(shí)行家庭承包經(jīng)營，土地屬于集體，但生產(chǎn)和經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民。對此，他認(rèn)為，“這是一大特點(diǎn)，也是一大優(yōu)勢”。隨后，他論述了如何保障農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)。對此，他使用了一組排比句：必須實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，必須保護(hù)農(nóng)民對土地生產(chǎn)經(jīng)營的自，占用農(nóng)民土地必須給予應(yīng)有的補(bǔ)償。土地出讓金主要應(yīng)該給予農(nóng)民。必須依法嚴(yán)懲那些違背法律、強(qiáng)占亂占農(nóng)民土地的人。

總理客簡明的話語，其實(shí)已經(jīng)客觀的為我國土地問題解決指明了方向。結(jié)合總理的觀點(diǎn)和當(dāng)前土地問題產(chǎn)生的根源，筆者以為解決土地問題應(yīng)從以下三個方面著手。

一、提高失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改變以往以耕地年產(chǎn)值來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的原則，在征地補(bǔ)償中要充分農(nóng)民集體對集體土地的所有權(quán)。

二、限制征收土地的條件，建設(shè)項(xiàng)目使用土地的應(yīng)通過政府主導(dǎo)和監(jiān)督下與農(nóng)民協(xié)商的方式處理，在協(xié)商難以解決時方可采取征收這種國家強(qiáng)制手段。

三、對地方政府征地進(jìn)行有效的監(jiān)管，嚴(yán)格履行征收土地審批制度，對征收集體土地的理由是否屬于公共利益作為審批的重要條件。

四、土地出讓金應(yīng)上繳國家財(cái)政，以減少地方搞土地財(cái)政的源頭，由國家建立各地失地農(nóng)民保障基金，征收集體土地所得到的土地土地出讓金應(yīng)全部用于失地農(nóng)民。

筆者作為一名專門辦理土地案件的律師，從法律角度對土地問題解決提出自己的觀點(diǎn)，由于種種客觀原因及主觀思考能力的限制，期間有不足和粗陋之處，望讀者能幫忙指正，不甚感謝。

希望本文對我國愈演愈烈的土地糾紛得以根治，能夠有所幫助。

參考文獻(xiàn)及新聞：

1、《答中外記者問：土地出讓金應(yīng)主要給農(nóng)民》。

2、《陳錫文:征地制度改革總方向是縮小征地范圍提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》

3、閆鳳翥《試論征收土地補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)的成本效益分析》。

篇5

關(guān)鍵詞 水庫移民；移民安置區(qū)；土地補(bǔ)償；補(bǔ)償原理

中圖分類號 F061.6

文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104(2012)02-0027-06

doi:103969/jissn1002-2104201202.005

水庫移民是因興建水庫而產(chǎn)生，其生產(chǎn)安置重點(diǎn)在于解決移民的土地問題，最終要實(shí)現(xiàn)移民與安置區(qū)老居民的完全整合。已有的關(guān)于水庫移民土地補(bǔ)償，從研究角度上看，更多的是單純著眼于移民獲得土地得到安置及今后的發(fā)展，內(nèi)容上側(cè)重于移民區(qū)土地補(bǔ)償研究，理論研究主要在移民經(jīng)濟(jì)的理論方面。實(shí)際上，我國移民土地安置從建國初到現(xiàn)在，主要是通過土地重新劃撥和調(diào)整，但是，隨著農(nóng)村土地制度的變化，土地重新劃撥和調(diào)整的余地愈來愈小，同時受環(huán)境容量的限制，移民安置的難度越來越大，移民、安置區(qū)老居民、安置區(qū)集體之間的利益不均衡也日益顯現(xiàn)。因此，從移民和安置區(qū)老居民的同步發(fā)展的角度，深入分析土地權(quán)利在安置前后的變化以及應(yīng)給予的補(bǔ)償，探討移民安置中土地權(quán)益協(xié)調(diào)問題既是實(shí)際中需要迫切解決的問題，也是非自愿性移民土地權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移過程中土地制度建設(shè)和政府調(diào)控必須面對的問題。

1 安置區(qū)安置土地補(bǔ)償現(xiàn)狀

1.1 安置土地來源與調(diào)整方式

現(xiàn)階段水庫移民安置土地來源，以所有權(quán)性質(zhì)不同來看，一種是用國有土地安置移民，其安置土地所有權(quán)屬于國家所有，通過土地承包經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn)安置移民。另一種則是用集體土地安置移民，可分為三種情形，第一，通過移轉(zhuǎn)集體的機(jī)動地，或開發(fā)荒山荒地，或改造中低產(chǎn)田等安置移民；第二，集體利用外遷移民留下的承包地安置后靠移民；第三，移民的土地全部被淹沒，需要外遷安置移民的，政府通過調(diào)出安置區(qū)集體已發(fā)包給居民的土地安置移民。

安置方式按照移民遷移的距離遠(yuǎn)近可分為：就近后靠、近遷（縣內(nèi)）和遠(yuǎn)遷（出縣）等情形安置。從安置區(qū)土地調(diào)整變化來看，依據(jù)筆者的調(diào)查，土地調(diào)整的方式可歸納為：“村組土地局部調(diào)整流轉(zhuǎn)”、“土地全組調(diào)整流轉(zhuǎn)”以及“房地一起調(diào)整流轉(zhuǎn)”等3種模式。村組土地局部調(diào)整流轉(zhuǎn)的，則移民是分散安置。首先，在安置區(qū)選擇用于調(diào)整的承包地位置（移民自主選擇，或安置區(qū)集體為移民劃出承包地）；其次，結(jié)合安置區(qū)環(huán)境容量，確定移民安置方案，明確安置區(qū)土地調(diào)整的范圍；第三，移民部門實(shí)施移民安置方案，政府撥付補(bǔ)償款到安置區(qū)村集體后，部分安置區(qū)居民為移民調(diào)出承包地并獲得補(bǔ)償；最后，移民與安置區(qū)村組簽訂土地承包合同并獲得承包地。而土地全組調(diào)整流轉(zhuǎn)的，與上述土地局部調(diào)整不同的是安置區(qū)集體為移民調(diào)整承包地后，將安置區(qū)集體剩余的承包地按照安置區(qū)居民總數(shù)進(jìn)行平均分配，移民安置涉及到全部的原集體成員。至于房地一起調(diào)整流轉(zhuǎn)的，安置區(qū)居民在土地流轉(zhuǎn)調(diào)整過程中需要將土地和房屋一同作價“出售”給移民，同前述一樣，在確定調(diào)出承包地的位置，移民安置方案，移民安置補(bǔ)償款撥付到位后，安置區(qū)村集體則依據(jù)移民的購買意向?qū)⒎课莸馁徺I款撥付給出售房屋的安置區(qū)居民，而后安置區(qū)居民將房屋及家庭承包地一并交付移民使用[1]。

1.2 安置土地補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)

課題小組通過長江水利委員會、西北勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)院、中南勘測設(shè)計(jì)研究院、漢江集團(tuán)等單位收集到的紫坪鋪水利樞紐工程、龍灘水電站、瀑布溝水電站、南水北調(diào)中線一期工程丹江口水庫等12個水利水電工程的移民安置規(guī)劃報(bào)告，以及部分水庫的實(shí)地調(diào)查來看，現(xiàn)階段安置區(qū)安置土地補(bǔ)償主要有三種方式：第一，利用征地補(bǔ)償款在安置區(qū)開墾荒地和改造中低產(chǎn)田，新增耕地在移民和安置區(qū)居民間按比例分成，安置區(qū)居民通過分成彌補(bǔ)調(diào)整流轉(zhuǎn)土地?fù)p失。第二，通過計(jì)算出人均移民安置經(jīng)費(fèi)，安置區(qū)則按照接納的移民人數(shù)獲得補(bǔ)償。第三，參照庫區(qū)淹沒（占）土地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的損失。具體還分為兩種類型：一是安置區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與庫區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完全相同；二是安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和庫區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別采用年產(chǎn)值倍數(shù)法測算（詳見表1）。

2 存在問題

2.1 安置區(qū)土地補(bǔ)償缺乏具體法律依據(jù)

從我國現(xiàn)行的土地法來看，關(guān)于水庫用地的土地補(bǔ)償法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定對安置區(qū)集體和居民補(bǔ)償?shù)臈l款，僅在國務(wù)院471號令第二十九條、第三十條中，按不同的移民安置方式明確四種補(bǔ)償情形：①當(dāng)農(nóng)村移民在原集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)通過新開發(fā)土地或者調(diào)劑土地集中安置的，將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置區(qū)補(bǔ)助費(fèi)和集體財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)直接全額兌付給原移民集體經(jīng)濟(jì)組織；②當(dāng)農(nóng)村移民分散安置到本縣內(nèi)其他村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會的，由地方政府將相應(yīng)的征地補(bǔ)償款交給安置區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會；③當(dāng)農(nóng)村移民在本省內(nèi)其他縣安置的，項(xiàng)目法人將相應(yīng)的征地補(bǔ)償款和移民安置資金交給安置區(qū)縣級人民政府；④當(dāng)農(nóng)村移民跨省安置的，項(xiàng)目法人應(yīng)將相應(yīng)的征地補(bǔ)償款和移民安置資金交給安置區(qū)省（自治區(qū)、直轄市）級人民政府?？梢?，有關(guān)行政法規(guī)將安置區(qū)土地補(bǔ)償與淹沒區(qū)征地補(bǔ)償緊密聯(lián)系在一起，體現(xiàn)以“以土地?fù)Q土地”原則，忽視了征收土地、安置土地價值差異。

2.2 補(bǔ)償多少并非依據(jù)安置區(qū)土地實(shí)際狀況

從表1的補(bǔ)償情況來看，安置區(qū)土地補(bǔ)償都是在淹沒區(qū)征地補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，采用不同方式進(jìn)行補(bǔ)償，并非體現(xiàn)安置區(qū)土地本身價值。

第一種方式，將新增耕地在移民和安置區(qū)居民間分成，由于各庫區(qū)依情況而定標(biāo)準(zhǔn)，使得各庫區(qū)之間差別懸殊。如：三峽水庫移民與安置區(qū)居民的分成比例主要遵照《三峽庫區(qū)農(nóng)村移民安置區(qū)處理新老居民關(guān)系的經(jīng)濟(jì)措施》的規(guī)定進(jìn)行，即利用移民投資開墾的荒地新老居民按7∶3分成，進(jìn)行土地改造后的耕地新老居民按5∶5分成；隔河巖水庫和江口水電站土地改造后的耕園地則按新老居民4∶6分成，顯然后者的分成比例更有利于安置區(qū)居民。這種分成比例的確定與實(shí)施是在既定的生產(chǎn)安置標(biāo)準(zhǔn)下，與安置多少移民的生產(chǎn)安置緊密相關(guān)，而與安置區(qū)土地狀況、土地開墾改造需要的資金關(guān)系不緊密，其比例的確定缺乏科學(xué)性。此外，由于農(nóng)地具有保值增值的功能，許多安置區(qū)居民不愿意把他們的土地拿出來進(jìn)行改造后重新分配，因?yàn)樗麄儞?dān)心耕地面積減少所帶來的損失會超過土地改造所創(chuàng)造的效益[3]。而且，近年來我國為緩解建設(shè)發(fā)展占用耕地的矛盾，實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡制度。政府通過撥專項(xiàng)資金用于土地開發(fā)整理，以其改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，增加耕地。這樣安置區(qū)集體和居民會更愿意將荒地和中低產(chǎn)田進(jìn)行土地開發(fā)整理，以期獲得更多的利益，而非與移民分成。同時，用于安置區(qū)土地開發(fā)改造的投資受移民補(bǔ)償資金總量的限制，其新增耕地質(zhì)量也難以保證。如，在長江三峽工程庫區(qū)重慶萬州區(qū)天城農(nóng)村移民安置過程中，八年試點(diǎn)（從1985年起到1992年止）土地開墾面積有170.00 hm2，主要集中在海拔600 m，坡度25°以上，土地脊而薄，水利配套困難，經(jīng)調(diào)查評價，難以利用。

第二種方式，按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補(bǔ)償，雖然人均標(biāo)準(zhǔn)可統(tǒng)一，如：紫坪鋪水庫、瀑布溝水電站和皂市水利樞紐工程分別為1.2萬元/人、1.5萬元/人和0.9萬元/人，但由于移民安置規(guī)劃確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是參照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的，在保障移民生活水平不降低的前提下，用于補(bǔ)償安置區(qū)土地的補(bǔ)償就受到影響，安置區(qū)土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以體現(xiàn)安置區(qū)土地狀況，轉(zhuǎn)出土地的

集體、農(nóng)民其土地權(quán)益難以獲得補(bǔ)償。第三種補(bǔ)償方式，參照庫區(qū)淹沒（占）土地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的損失，則是以甲地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)替代乙地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，顯然難以體現(xiàn)兩者之間的差異。

2.3 安置區(qū)土地補(bǔ)償未體現(xiàn)其土地權(quán)利變化及權(quán)益保護(hù)

水庫移民安置過程中，包括兩個重要階段，第一，土地征收階段。國家對于水利水電工程壩區(qū)、淹沒區(qū)及專項(xiàng)設(shè)施遷（復(fù)）建用地實(shí)行征收，并根據(jù)相關(guān)法律給予補(bǔ)償

長江三峽工程庫區(qū)秭歸縣淹沒處理及移民安置規(guī)劃報(bào)告

耕地補(bǔ)償倍數(shù)7.77倍,灌溉水田113 934元/hm2，望天田90 198 元/hm2

計(jì)列了縣外土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)投資10 276.10萬元

長江水利委員會

1996

隔河巖庫區(qū)移民安置規(guī)劃實(shí)施執(zhí)行情況及修編概算報(bào)告

按1994年價，水田79 500元/hm2，旱地73 320元/hm2，補(bǔ)償倍數(shù)7倍

劣改優(yōu)耕地面積261.68hm2，新老居民4∶6分成，老居民得158.21hm2；計(jì)列了遷外縣征地費(fèi)

長江水利委員會

2000

重慶市芙蓉江江口水電站可行性研究階段（等同初步設(shè)計(jì)）水庫淹沒處理及移民安置規(guī)劃報(bào)告

耕地補(bǔ)償倍數(shù)7倍，按淹沒區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年產(chǎn)值分別計(jì)算補(bǔ)償，其中草山補(bǔ)償倍數(shù)按5倍計(jì)，13 500元/hm2

改造現(xiàn)有耕園地新老居民4∶6分成；安置區(qū)荒地轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償費(fèi)13 500.00元/hm2

長江水利委員會

2000

紅水河龍灘水電站圍堰區(qū)天峨縣農(nóng)村移民安置實(shí)施規(guī)劃設(shè)計(jì)專題報(bào)告

庫區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為水田126 090元/hm2，旱地71 340元/hm2，果園116 430元/hm2，荒山草地6 645元/hm2

天峨縣出鄉(xiāng)安置移民的土地來源通過土地轉(zhuǎn)讓獲得，土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相同

西北勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)院

2001

長江三峽工程庫區(qū)重慶萬州區(qū)天城農(nóng)村移民安置實(shí)施計(jì)劃報(bào)告

沒有計(jì)算淹沒區(qū)土地的補(bǔ)償投資，按照安置單個移民5 839元計(jì)算生產(chǎn)安置補(bǔ)償投資

開墾出來的土地新老居民7∶3分成；改造出來的土地5∶5分成

長江水利委員會

2002

紫坪鋪水利樞紐工程庫區(qū)外遷農(nóng)村移民安置實(shí)施規(guī)劃報(bào)告

――

安置區(qū)轉(zhuǎn)出耕地的補(bǔ)償費(fèi)用為185 280.00元/hm2，補(bǔ)償倍數(shù)8倍；實(shí)際執(zhí)行按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)獲得補(bǔ)償，每個移民12 000.00元

西北勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)院

2005

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實(shí)施規(guī)劃報(bào)告（龍泉驛區(qū)送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費(fèi)用，水田278 100.00元/hm2；旱地177 150.00元/hm2；實(shí)際執(zhí)行時按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補(bǔ)償，每個移民15 000.00元

西北勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)院

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實(shí)施規(guī)劃報(bào)告（郫縣送審稿）

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在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費(fèi)用，補(bǔ)償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補(bǔ)償521 745.00元/hm2

西北勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)院

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實(shí)施規(guī)劃報(bào)告（成都雙流送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費(fèi)用，補(bǔ)償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補(bǔ)償521 745.00元/hm2

西北勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)院

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實(shí)施規(guī)劃報(bào)告（大邑縣送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費(fèi)用，補(bǔ)償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補(bǔ)償376 650.00元/hm2

西北勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)院

2008

南水北調(diào)中線一期工程丹江口水庫試點(diǎn)移民安置規(guī)劃

庫區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均采取年產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算，倍數(shù)為16倍。其中，湖北淹沒區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：水田402 960元/hm2，青苗12 600元/hm2；旱地269 520元/hm2，青苗8 430元/hm2

水庫移民安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均采用年產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算，倍數(shù)為16倍。其中湖北省安置區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：水田376 800.00元/hm2，青苗11 775.00元/hm2；旱地281 280.00元/hm2，青苗8 790.00元/hm2

漢江集團(tuán)

2008

黃河積石峽水電站工程移民安置規(guī)劃報(bào)告（審定本）

庫區(qū)水澆地補(bǔ)償倍數(shù)20倍，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)312 000元/hm2；旱地補(bǔ)償倍數(shù)20倍，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)204 000元/hm2，其他地類都有詳細(xì)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

安置區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參照庫區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，其中，河北灘安置區(qū)水澆地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)312 000.00元/hm2；在本村內(nèi)部流轉(zhuǎn)土地安置的，利用淹沒補(bǔ)償投資進(jìn)行安置；異村流轉(zhuǎn)的土地的，參照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)支付

西北勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)院

2008

湖南渫水皂市水利樞紐工程建設(shè)征地移民安置實(shí)施規(guī)劃報(bào)告（修訂本）

庫區(qū)耕地補(bǔ)償倍數(shù)16倍，水田補(bǔ)償單價

247 920元/hm2，旱地補(bǔ)償單價為167 040元/hm2

按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)補(bǔ)償，每個移民9 000.00元

長江水利委員會

2008

潘口水電站建設(shè)征地和移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)專題報(bào)告

庫區(qū)耕地補(bǔ)償倍數(shù)16倍，水田補(bǔ)償單價300 480元/hm2，旱地210 000元/hm2

完全按照庫區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，水田補(bǔ)償單價300 480.00元/hm2，旱地210 000.00元/hm2

中南勘測設(shè)計(jì)研究院

2009

金沙江魯?shù)乩娬竟こ探ㄔO(shè)征地移民安置規(guī)劃報(bào)告（審定本）

庫區(qū)耕地補(bǔ)償倍數(shù)16倍，水田補(bǔ)償單價553 200元/hm2，旱地補(bǔ)償單價為311 040元/hm2

經(jīng)計(jì)算，為移民配置土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為311 040.00元/hm2，與魯?shù)乩娬竞档卣魇諛?biāo)準(zhǔn)完全一致

西北勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)院

二，安置區(qū)土地調(diào)整階段。為保證移民有一份土地作為基

本生活來源，移民需要在政府劃定或自主選擇的安置區(qū)內(nèi)

獲得部分土地。兩階段緊密聯(lián)系、不可分割。

農(nóng)村土地制度的變化，安置區(qū)土地補(bǔ)償問題對于協(xié)調(diào)水庫移民安置中各相關(guān)主體之間的利益平衡具有重要的意義。本文基于實(shí)地調(diào)查，首先分析了水庫移民安置區(qū)土地補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀和存在的問題；其次，運(yùn)用土地產(chǎn)權(quán)理論和福利經(jīng)濟(jì)理論，從安置區(qū)土地補(bǔ)償?shù)脑?、范圍和補(bǔ)償原則等方面闡明了安置區(qū)土地補(bǔ)償?shù)幕驹恚蛔詈?，在此基礎(chǔ)上提出了完善相關(guān)法律法規(guī)、協(xié)調(diào)水利水電工程建設(shè)中利益相關(guān)者的關(guān)系和利益平衡、體現(xiàn)農(nóng)地價值等政策建議。結(jié)果表明：其一，安置區(qū)的土地補(bǔ)償，無論從現(xiàn)行法律、還是從實(shí)際獲得的補(bǔ)償來看，均未體現(xiàn)對安置區(qū)土地權(quán)益的保護(hù)；其二，安置區(qū)集體和居民理應(yīng)獲得相應(yīng)的權(quán)益補(bǔ)償，其補(bǔ)償范圍既包括轉(zhuǎn)出土地使用權(quán)的補(bǔ)償，也包括對共同擁有土地所有權(quán)帶來的權(quán)益分配變化的補(bǔ)償；其三，土地制度的建設(shè)和改進(jìn)上，應(yīng)依據(jù)安置區(qū)土地資源狀況和調(diào)出土地的狀況確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，淹沒區(qū)集體、移民和安置區(qū)集體、居民應(yīng)獲得同等補(bǔ)償，并力求體現(xiàn)農(nóng)地價值。

關(guān)鍵詞 水庫移民；移民安置區(qū)；土地補(bǔ)償；補(bǔ)償原理

中圖分類號 F061.6

文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A

文章編號 1002-2104(2012)02-0027-06

doi:103969/jissn1002-2104201202.005

水庫移民是因興建水庫而產(chǎn)生，其生產(chǎn)安置重點(diǎn)在于解決移民的土地問題，最終要實(shí)現(xiàn)移民與安置區(qū)老居民的完全整合。已有的關(guān)于水庫移民土地補(bǔ)償，從研究角度上看，更多的是單純著眼于移民獲得土地得到安置及今后的發(fā)展，內(nèi)容上側(cè)重于移民區(qū)土地補(bǔ)償研究，理論研究主要在移民經(jīng)濟(jì)的理論方面。實(shí)際上，我國移民土地安置從建國初到現(xiàn)在，主要是通過土地重新劃撥和調(diào)整，但是，隨著農(nóng)村土地制度的變化，土地重新劃撥和調(diào)整的余地愈來愈小，同時受環(huán)境容量的限制，移民安置的難度越來越大，移民、安置區(qū)老居民、安置區(qū)集體之間的利益不均衡也日益顯現(xiàn)。因此，從移民和安置區(qū)老居民的同步發(fā)展的角度，深入分析土地權(quán)利在安置前后的變化以及應(yīng)給予的補(bǔ)償，探討移民安置中土地權(quán)益協(xié)調(diào)問題既是實(shí)際中需要迫切解決的問題，也是非自愿性移民土地權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移過程中土地制度建設(shè)和政府調(diào)控必須面對的問題。

1 安置區(qū)安置土地補(bǔ)償現(xiàn)狀

1.1 安置土地來源與調(diào)整方式

現(xiàn)階段水庫移民安置土地來源，以所有權(quán)性質(zhì)不同來看，一種是用國有土地安置移民，其安置土地所有權(quán)屬于國家所有，通過土地承包經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn)安置移民。另一種則是用集體土地安置移民，可分為三種情形，第一，通過移轉(zhuǎn)集體的機(jī)動地，或開發(fā)荒山荒地，或改造中低產(chǎn)田等安置移民；第二，集體利用外遷移民留下的承包地安置后靠移民；第三，移民的土地全部被淹沒，需要外遷安置移民的，政府通過調(diào)出安置區(qū)集體已發(fā)包給居民的土地安置移民。

安置方式按照移民遷移的距離遠(yuǎn)近可分為：就近后靠、近遷（縣內(nèi)）和遠(yuǎn)遷（出縣）等情形安置。從安置區(qū)土地調(diào)整變化來看，依據(jù)筆者的調(diào)查，土地調(diào)整的方式可歸納為：“村組土地局部調(diào)整流轉(zhuǎn)”、“土地全組調(diào)整流轉(zhuǎn)”以及“房地一起調(diào)整流轉(zhuǎn)”等3種模式。村組土地局部調(diào)整流轉(zhuǎn)的，則移民是分散安置。首先，在安置區(qū)選擇用于調(diào)整的承包地位置（移民自主選擇，或安置區(qū)集體為移民劃出承包地）；其次，結(jié)合安置區(qū)環(huán)境容量，確定移民安置方案，明確安置區(qū)土地調(diào)整的范圍；第三，移民部門實(shí)施移民安置方案，政府撥付補(bǔ)償款到安置區(qū)村集體后，部分安置區(qū)居民為移民調(diào)出承包地并獲得補(bǔ)償；最后，移民與安置區(qū)村組簽訂土地承包合同并獲得承包地。而土地全組調(diào)整流轉(zhuǎn)的，與上述土地局部調(diào)整不同的是安置區(qū)集體為移民調(diào)整承包地后，將安置區(qū)集體剩余的承包地按照安置區(qū)居民總數(shù)進(jìn)行平均分配，移民安置涉及到全部的原集體成員。至于房地一起調(diào)整流轉(zhuǎn)的，安置區(qū)居民在土地流轉(zhuǎn)調(diào)整過程中需要將土地和房屋一同作價“出售”給移民，同前述一樣，在確定調(diào)出承包地的位置，移民安置方案，移民安置補(bǔ)償款撥付到位后，安置區(qū)村集體則依據(jù)移民的購買意向?qū)⒎课莸馁徺I款撥付給出售房屋的安置區(qū)居民，而后安置區(qū)居民將房屋及家庭承包地一并交付移民使用[1]。

陳銀蓉等：水庫移民安置區(qū)土地補(bǔ)償現(xiàn)狀與補(bǔ)償原理

中國人口?資源與環(huán)境 2012年 第2期

1.2 安置土地補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)

課題小組通過長江水利委員會、西北勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)院、中南勘測設(shè)計(jì)研究院、漢江集團(tuán)等單位收集到的紫坪鋪水利樞紐工程、龍灘水電站、瀑布溝水電站、南水北調(diào)中線一期工程丹江口水庫等12個水利水電工程的移民安置規(guī)劃報(bào)告，以及部分水庫的實(shí)地調(diào)查來看，現(xiàn)階段安置區(qū)安置土地補(bǔ)償主要有三種方式：第一，利用征地補(bǔ)償款在安置區(qū)開墾荒地和改造中低產(chǎn)田，新增耕地在移民和安置區(qū)居民間按比例分成，安置區(qū)居民通過分成彌補(bǔ)調(diào)整流轉(zhuǎn)土地?fù)p失。第二，通過計(jì)算出人均移民安置經(jīng)費(fèi)，安置區(qū)則按照接納的移民人數(shù)獲得補(bǔ)償。第三，參照庫區(qū)淹沒（占）土地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的損失。具體還分為兩種類型：一是安置區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與庫區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完全相同；二是安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和庫區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別采用年產(chǎn)值倍數(shù)法測算（詳見表1）。

2 存在問題

2.1 安置區(qū)土地補(bǔ)償缺乏具體法律依據(jù)

從我國現(xiàn)行的土地法來看，關(guān)于水庫用地的土地補(bǔ)償法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定對安置區(qū)集體和居民補(bǔ)償?shù)臈l款，僅在國務(wù)院471號令第二十九條、第三十條中，按不同的移民安置方式明確四種補(bǔ)償情形：①當(dāng)農(nóng)村移民在原集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)通過新開發(fā)土地或者調(diào)劑土地集中安置的，將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置區(qū)補(bǔ)助費(fèi)和集體財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)直接全額兌付給原移民集體經(jīng)濟(jì)組織；②當(dāng)農(nóng)村移民分散安置到本縣內(nèi)其他村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會的，由地方政府將相應(yīng)的征地補(bǔ)償款交給安置區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會；③當(dāng)農(nóng)村移民在本省內(nèi)其他縣安置的，項(xiàng)目法人將相應(yīng)的征地補(bǔ)償款和移民安置資金交給安置區(qū)縣級人民政府；④當(dāng)農(nóng)村移民跨省安置的，項(xiàng)目法人應(yīng)將相應(yīng)的征地補(bǔ)償款和移民安置資金交給安置區(qū)省（自治區(qū)、直轄市）級人民政府。可見，有關(guān)行政法規(guī)將安置區(qū)土地補(bǔ)償與淹沒區(qū)征地補(bǔ)償緊密聯(lián)系在一起，體現(xiàn)以“以土地?fù)Q土地”原則，忽視了征收土地、安置土地價值差異。

2.2 補(bǔ)償多少并非依據(jù)安置區(qū)土地實(shí)際狀況

從表1的補(bǔ)償情況來看，安置區(qū)土地補(bǔ)償都是在淹沒區(qū)征地補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，采用不同方式進(jìn)行補(bǔ)償，并非體現(xiàn)安置區(qū)土地本身價值。

第一種方式，將新增耕地在移民和安置區(qū)居民間分成，由于各庫區(qū)依情況而定標(biāo)準(zhǔn)，使得各庫區(qū)之間差別懸殊。如：三峽水庫移民與安置區(qū)居民的分成比例主要遵照《三峽庫區(qū)農(nóng)村移民安置區(qū)處理新老居民關(guān)系的經(jīng)濟(jì)措施》的規(guī)定進(jìn)行，即利用移民投資開墾的荒地新老居民按7∶3分成，進(jìn)行土地改造后的耕地新老居民按5∶5分成；隔河巖水庫和江口水電站土地改造后的耕園地則按新老居民4∶6分成，顯然后者的分成比例更有利于安置區(qū)居民。這種分成比例的確定與實(shí)施是在既定的生產(chǎn)安置標(biāo)準(zhǔn)下，與安置多少移民的生產(chǎn)安置緊密相關(guān)，而與安置區(qū)土地狀況、土地開墾改造需要的資金關(guān)系不緊密，其比例的確定缺乏科學(xué)性。此外，由于農(nóng)地具有保值增值的功能，許多安置區(qū)居民不愿意把他們的土地拿出來進(jìn)行改造后重新分配，因?yàn)樗麄儞?dān)心耕地面積減少所帶來的損失會超過土地改造所創(chuàng)造的效益[3]。而且，近年來我國為緩解建設(shè)發(fā)展占用耕地的矛盾，實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡制度。政府通過撥專項(xiàng)資金用于土地開發(fā)整理，以其改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，增加耕地。這樣安置區(qū)集體和居民會更愿意將荒地和中低產(chǎn)田進(jìn)行土地開發(fā)整理，以期獲得更多的利益，而非與移民分成。同時，用于安置區(qū)土地開發(fā)改造的投資受移民補(bǔ)償資金總量的限制，其新增耕地質(zhì)量也難以保證。如，在長江三峽工程庫區(qū)重慶萬州區(qū)天城農(nóng)村移民安置過程中，八年試點(diǎn)（從1985年起到1992年止）土地開墾面積有170.00 hm2，主要集中在海拔600 m，坡度25°以上，土地脊而薄，水利配套困難，經(jīng)調(diào)查評價，難以利用。

第二種方式，按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補(bǔ)償，雖然人均標(biāo)準(zhǔn)可統(tǒng)一，如：紫坪鋪水庫、瀑布溝水電站和皂市水利樞紐工程分別為1.2萬元/人、1.5萬元/人和0.9萬元/人，但由于移民安置規(guī)劃確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是參照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的，在保障移民生活水平不降低的前提下，用于補(bǔ)償安置區(qū)土地的補(bǔ)償就受到影響，安置區(qū)土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以體現(xiàn)安置區(qū)土地狀況，轉(zhuǎn)出土地的

集體、農(nóng)民其土地權(quán)益難以獲得補(bǔ)償。第三種補(bǔ)償方式，參照庫區(qū)淹沒（占）土地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的損失，則是以甲地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)替代乙地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，顯然難以體現(xiàn)兩者之間的差異。

2.3 安置區(qū)土地補(bǔ)償未體現(xiàn)其土地權(quán)利變化及權(quán)益保護(hù)

水庫移民安置過程中，包括兩個重要階段，第一，土地征收階段。國家對于水利水電工程壩區(qū)、淹沒區(qū)及專項(xiàng)設(shè)施遷（復(fù)）建用地實(shí)行征收，并根據(jù)相關(guān)法律給予補(bǔ)償；第

表1 水庫淹沒區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與安置區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對照表[2]

Tab.1 Comparison Table between Requisition Standard in Inundation Area and

Compensation Standard in Resettlement Area

報(bào)告年份

Reports year

報(bào)告名稱

Reports name

淹沒區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

Requisition standard

in inundation area

安置區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

Compensation standard

in resettlement area

報(bào)告提供單位

Reports provides unit

1994

長江三峽工程庫區(qū)秭歸縣淹沒處理及移民安置規(guī)劃報(bào)告

耕地補(bǔ)償倍數(shù)7.77倍,灌溉水田113 934元/hm2，望天田90 198 元/hm2

計(jì)列了縣外土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)投資10 276.10萬元

長江水利委員會

1996

隔河巖庫區(qū)移民安置規(guī)劃實(shí)施執(zhí)行情況及修編概算報(bào)告

按1994年價，水田79 500元/hm2，旱地73 320元/hm2，補(bǔ)償倍數(shù)7倍

劣改優(yōu)耕地面積261.68hm2，新老居民4∶6分成，老居民得158.21hm2；計(jì)列了遷外縣征地費(fèi)

長江水利委員會

2000

重慶市芙蓉江江口水電站可行性研究階段（等同初步設(shè)計(jì)）水庫淹沒處理及移民安置規(guī)劃報(bào)告

耕地補(bǔ)償倍數(shù)7倍，按淹沒區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年產(chǎn)值分別計(jì)算補(bǔ)償，其中草山補(bǔ)償倍數(shù)按5倍計(jì)，13 500元/hm2

改造現(xiàn)有耕園地新老居民4∶6分成；安置區(qū)荒地轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償費(fèi)13 500.00元/hm2

長江水利委員會

2000

紅水河龍灘水電站圍堰區(qū)天峨縣農(nóng)村移民安置實(shí)施規(guī)劃設(shè)計(jì)專題報(bào)告

庫區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為水田126 090元/hm2，旱地71 340元/hm2，果園116 430元/hm2，荒山草地6 645元/hm2

天峨縣出鄉(xiāng)安置移民的土地來源通過土地轉(zhuǎn)讓獲得，土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相同

西北勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)院

2001

長江三峽工程庫區(qū)重慶萬州區(qū)天城農(nóng)村移民安置實(shí)施計(jì)劃報(bào)告

沒有計(jì)算淹沒區(qū)土地的補(bǔ)償投資，按照安置單個移民5 839元計(jì)算生產(chǎn)安置補(bǔ)償投資

開墾出來的土地新老居民7∶3分成；改造出來的土地5∶5分成

長江水利委員會

2002

紫坪鋪水利樞紐工程庫區(qū)外遷農(nóng)村移民安置實(shí)施規(guī)劃報(bào)告

――

安置區(qū)轉(zhuǎn)出耕地的補(bǔ)償費(fèi)用為185 280.00元/hm2，補(bǔ)償倍數(shù)8倍；實(shí)際執(zhí)行按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)獲得補(bǔ)償，每個移民12 000.00元

西北勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)院

2005

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實(shí)施規(guī)劃報(bào)告（龍泉驛區(qū)送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費(fèi)用，水田278 100.00元/hm2；旱地177 150.00元/hm2；實(shí)際執(zhí)行時按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補(bǔ)償，每個移民15 000.00元

西北勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)院

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實(shí)施規(guī)劃報(bào)告（郫縣送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費(fèi)用，補(bǔ)償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補(bǔ)償521 745.00元/hm2

西北勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)院

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實(shí)施規(guī)劃報(bào)告（成都雙流送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費(fèi)用，補(bǔ)償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補(bǔ)償521 745.00元/hm2

西北勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)院

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實(shí)施規(guī)劃報(bào)告（大邑縣送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費(fèi)用，補(bǔ)償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補(bǔ)償376 650.00元/hm2

西北勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)院

2008

南水北調(diào)中線一期工程丹江口水庫試點(diǎn)移民安置規(guī)劃

庫區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均采取年產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算，倍數(shù)為16倍。其中，湖北淹沒區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：水田402 960元/hm2，青苗12 600元/hm2；旱地269 520元/hm2，青苗8 430元/hm2

水庫移民安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均采用年產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算，倍數(shù)為16倍。其中湖北省安置區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：水田376 800.00元/hm2，青苗11 775.00元/hm2；旱地281 280.00元/hm2，青苗8 790.00元/hm2

漢江集團(tuán)

2008

黃河積石峽水電站工程移民安置規(guī)劃報(bào)告（審定本）

庫區(qū)水澆地補(bǔ)償倍數(shù)20倍，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)312 000元/hm2；旱地補(bǔ)償倍數(shù)20倍，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)204 000元/hm2，其他地類都有詳細(xì)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

安置區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參照庫區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，其中，河北灘安置區(qū)水澆地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)312 000.00元/hm2；在本村內(nèi)部流轉(zhuǎn)土地安置的，利用淹沒補(bǔ)償投資進(jìn)行安置；異村流轉(zhuǎn)的土地的，參照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)支付

西北勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)院

2008

湖南渫水皂市水利樞紐工程建設(shè)征地移民安置實(shí)施規(guī)劃報(bào)告（修訂本）

庫區(qū)耕地補(bǔ)償倍數(shù)16倍，水田補(bǔ)償單價

247 920元/hm2，旱地補(bǔ)償單價為167 040元/hm2

按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)補(bǔ)償，每個移民9 000.00元

長江水利委員會

2008

潘口水電站建設(shè)征地和移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)專題報(bào)告

庫區(qū)耕地補(bǔ)償倍數(shù)16倍，水田補(bǔ)償單價300 480元/hm2，旱地210 000元/hm2

完全按照庫區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，水田補(bǔ)償單價300 480.00元/hm2，旱地210 000.00元/hm2

中南勘測設(shè)計(jì)研究院

2009

金沙江魯?shù)乩娬竟こ探ㄔO(shè)征地移民安置規(guī)劃報(bào)告（審定本）

庫區(qū)耕地補(bǔ)償倍數(shù)16倍，水田補(bǔ)償單價553 200元/hm2，旱地補(bǔ)償單價為311 040元/hm2

經(jīng)計(jì)算，為移民配置土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為311 040.00元/hm2，與魯?shù)乩娬竞档卣魇諛?biāo)準(zhǔn)完全一致

西北勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)院

二，安置區(qū)土地調(diào)整階段。為保證移民有一份土地作為基

本生活來源，移民需要在政府劃定或自主選擇的安置區(qū)內(nèi)

獲得部分土地。兩階段緊密聯(lián)系、不可分割。

圖1 水庫移民安置土地補(bǔ)償支付與土地權(quán)益變化示意圖

Fig.1 Diagram of the land compensation payment in reservoir

resettlement

areas and land rights and interests changes

從安置前后土地權(quán)益的變化來看，對于遷出原集體經(jīng)濟(jì)組織的移民，原來共同擁有的集體土地所有權(quán)、獨(dú)自享有的使用權(quán)消失，在安置區(qū)移民重新獲得承包土地，與安置區(qū)原居民共同享有集體土地所有權(quán)，對于整體搬遷的集體則獲得相應(yīng)的土地權(quán)利補(bǔ)償；而安置區(qū)集體土地所有權(quán)雖然仍然存在，但隨著集體成員發(fā)生變化，安置區(qū)集體土地所有權(quán)份額發(fā)生變化，原居民的土地使用權(quán)或土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)。這樣，移民通過“以土地?fù)Q土地”的安置模式，其土地權(quán)益獲得了保障。同時依據(jù)國務(wù)院471號令，國家實(shí)行開發(fā)性移民方針，采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達(dá)到或者超過原有水平。而安置區(qū)為移民異地重建家園提供了生產(chǎn)和生活用地及必要的其他各項(xiàng)資源，其重建成本從淹沒區(qū)征地補(bǔ)償中列支，安置區(qū)集體或居民由此獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，但安置區(qū)居民在集體土地所有權(quán)中，份額減少，能夠獲得的承包土地減少。同時，如上所述，由于采用的補(bǔ)償方式未與安置區(qū)土地的狀況、流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量質(zhì)量結(jié)合，安置區(qū)土地難以獲得對等補(bǔ)償，土地權(quán)益受損，其未來發(fā)展也缺乏相應(yīng)法律政策予以支持。

綜上所述，目前我國水庫移民土地補(bǔ)償機(jī)理是以淹沒區(qū)土地的征收為基礎(chǔ)，以落實(shí)移民安置區(qū)域和獲得安置土地為目標(biāo)。對于安置區(qū)土地的補(bǔ)償目前缺乏明確的法律支撐，從實(shí)行的補(bǔ)償情況來看（按新增耕地分成，或按接納移民的人數(shù)補(bǔ)償，或按庫區(qū)土地征收標(biāo)準(zhǔn)），安置區(qū)土地補(bǔ)償什么？補(bǔ)償誰？補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是什么？并不是從安置區(qū)土地權(quán)利變化，利益受損的角度出發(fā)，其土地補(bǔ)償大小受限于淹沒區(qū)土地補(bǔ)償?shù)亩嗌?，并因不同時期、不同庫區(qū)而制定不同的補(bǔ)償辦法，安置區(qū)與淹沒區(qū)并非同等對待。

3 安置區(qū)土地補(bǔ)償原理

3.1 獲得補(bǔ)償?shù)脑?/p>

在水利水電工程建設(shè)中，移民被迫讓出被淹沒（占）的土地，依法應(yīng)予以補(bǔ)償，并保證其安置。而安置區(qū)集體、居民同樣轉(zhuǎn)出自己一部分土地供移民使用，其土地權(quán)益也應(yīng)獲得補(bǔ)償。在這過程中，一方面，征收的移民土地需要得到足額賠償，并保證移民生活生產(chǎn)得到長久安置，另一方面由于移民到來，安置區(qū)土地權(quán)益發(fā)生移轉(zhuǎn)的同時增加了安置區(qū)資源環(huán)境壓力，會對安置區(qū)原居民的生產(chǎn)生活以及未來發(fā)展產(chǎn)生影響，不僅安置區(qū)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)予以足額的補(bǔ)償，其安置區(qū)資源環(huán)境的補(bǔ)償也應(yīng)予以考慮。根據(jù)卡爾多-希克斯社會福利改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，需要對受影響的權(quán)利主體進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償，才能達(dá)到社會福利的改進(jìn)。因此，在政府安置規(guī)劃確定或者移民自愿選擇的安置區(qū)，根據(jù)政府制定的生產(chǎn)生活用地安置標(biāo)準(zhǔn)，伴隨著安置區(qū)集體或者居民轉(zhuǎn)出相應(yīng)區(qū)域內(nèi)一定數(shù)量和質(zhì)量的土地給移民使用，安置區(qū)集體和居民理應(yīng)獲得相應(yīng)的權(quán)益補(bǔ)償。

3.2 補(bǔ)償范圍

依據(jù)我國憲法和土地法的有關(guān)規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法可由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會、村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等經(jīng)營、管理，集體經(jīng)濟(jì)組織依法對其所有的土地行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。由于這種集體土地所有權(quán)是其土地歸一定范圍內(nèi)的成員集體所有，成員因其身份對集體所有的土地享有使用、收益的權(quán)利[4]，因此農(nóng)民集體組織成員共同享有了土地所有權(quán)，集體與農(nóng)戶之間的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系具有共有關(guān)系的特點(diǎn)，只是究竟是共同共有還是按份共有難說清楚，與現(xiàn)行一般法律意義上的共有關(guān)系有所不同。因?yàn)?，集體土地不因其成員不存在或退出集體組織可按份額分割出份額，同時農(nóng)戶也不能就其份額設(shè)定相應(yīng)的他項(xiàng)權(quán)利；而在土地承包時，農(nóng)戶按農(nóng)業(yè)人口平均分配土地且各戶享有具有排他性的土地承包經(jīng)營權(quán)，且在生產(chǎn)過程中，以獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體存在，享有其權(quán)益。這樣，農(nóng)戶在土地權(quán)利享有上不能按份享有，在義務(wù)承擔(dān)上也并非共同承擔(dān)，其土地所有權(quán)是一種特殊的共有關(guān)系。

在移民安置中，通過對安置區(qū)土地的重新調(diào)配，移民獲得可以利用的土地和集體成員身份，實(shí)際上安置區(qū)原居民和移民一同重新?lián)碛辛税仓脜^(qū)集體的土地所有權(quán)。雖然安置區(qū)土地未發(fā)生變化，但已是一個由新成員加入的新集體共同擁有的集體土地所有權(quán)，土地承包關(guān)系相應(yīng)發(fā)生了變化，移民也由此獲得了在集體土地中的各項(xiàng)權(quán)利。因此，安置區(qū)土地的補(bǔ)償范圍既包括對剩余承包期或者長期土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的轉(zhuǎn)出方的補(bǔ)償，也應(yīng)包括對共同擁有土地所有權(quán)帶來的權(quán)益分配變化的補(bǔ)償。否則，安置前后，安置區(qū)原居民在集體土地所有權(quán)和使用權(quán)權(quán)益中享有的權(quán)益是隨著移民的到來而受到了損害。

3.3 補(bǔ)償原則

3.3.1 淹沒區(qū)移民和安置區(qū)集體、移民、居民獲得同等福利補(bǔ)償

根據(jù)帕累托狀態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，如果對既定資源配置的狀態(tài)予以改變，而這種改變使得至少有一個人的境況變好，而其他人境況至少不因此而變壞，則這種變化就增加了社會福利，或稱為帕累托意義下的福利增進(jìn)。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡多爾、?？怂瓜群笾匦聦Ω＠麡?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考察，在帕累托標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，提出了補(bǔ)償原理。如果受到損失的人可以被完全補(bǔ)償，而其他人的福利仍然比原來有所提高，那這樣整個社會福利是增加的，這種變革就是可行的[5]，即在一部分人受益而另一部分人受損的情況下，如果受益群體在完全補(bǔ)償受損群體后仍有剩余，那么，這種變化也是一種潛在的社會福利改進(jìn)。

興建大型水利水電工程，移民在安置區(qū)獲得土地使用權(quán)，在安置區(qū)資源稟賦一定的條件下，移民的遷入，使單位居民的資源擁有量減少，移民的遷入對安置區(qū)有形的資源（土地、水資源等）消耗的同時，也對安置區(qū)的生態(tài)環(huán)境等帶來了壓力，這都造成了原來安置區(qū)內(nèi)的居民福利條件的降低，因此移民在安置區(qū)內(nèi)獲得土地資源，要達(dá)到帕累托最優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)要求，就要對安置區(qū)內(nèi)的居民進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，并且使這部分貨幣補(bǔ)償給安置區(qū)居民帶來的效用等于因?yàn)橐泼竦倪w入而承受的損失，這樣才能使移民的遷入，在不影響安置區(qū)內(nèi)居民福利的情況下，自身的福利條件得到改善。同樣，由于大型水利水電工程的建設(shè)，移民失去了原有的農(nóng)地、房屋等財(cái)產(chǎn)，福利受損，政府通過土地征收、安置等補(bǔ)償其損失。而水利水電工程建設(shè)的所在地，以及受益區(qū)則因?yàn)楣こ痰慕ㄔO(shè)，獲得電力、旅游、企業(yè)增收、城鎮(zhèn)發(fā)展等利好，福利條件得到改善。按照社會福利改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，則受益群體的福利增加應(yīng)彌補(bǔ)利益受損方的損失。顯然，無論是淹沒區(qū)集體、移民還是安置區(qū)的集體、居民權(quán)益均有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利；從社會福利改進(jìn)要求來看，補(bǔ)償以彌補(bǔ)受損人福利損失獲得完全補(bǔ)償為原則的。

3.3.2 依安置區(qū)土地資源和調(diào)出土地狀況確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)地是農(nóng)民生存發(fā)展的保障，每一塊農(nóng)地的價值的高低與所處的位置和區(qū)域密切相關(guān)。由于各安置區(qū)的土地資源稟賦條件、人地關(guān)系、生產(chǎn)條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，移民的到來對各安置區(qū)產(chǎn)生不同影響，同時調(diào)配出來用于安置移民的農(nóng)地也存在差異，因此各安置區(qū)安置土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以安置土地的狀況而定，存在差異是必然的。

如前文分析，隨著移民在安置區(qū)獲得土地，安置區(qū)土地補(bǔ)償應(yīng)獲得來自于集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)益損失的補(bǔ)償，類似于安置區(qū)原集體土地權(quán)益一并轉(zhuǎn)移至新的集體組織，土地補(bǔ)償?shù)馁Y金則來源于淹沒區(qū)土地征收款，因此，在目前情況下，可參照安置區(qū)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和辦法補(bǔ)償安置區(qū)集體和居民，以保證“兩區(qū)”（安置區(qū)、淹沒區(qū)）土地權(quán)益移轉(zhuǎn)采取統(tǒng)一的補(bǔ)償原則。為體現(xiàn)公平，以及未來共同發(fā)展，將移民享受的電價、低息貸款等優(yōu)惠，后期扶持政策等與安置區(qū)原居民，特別是土地調(diào)出戶同享，以使“兩區(qū)”的福利損失補(bǔ)償獲得同等的待遇。

當(dāng)然，從農(nóng)地價格的計(jì)算方法來看，現(xiàn)行農(nóng)地價格有農(nóng)地基準(zhǔn)地價、征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和征地區(qū)片地價、農(nóng)地標(biāo)定地價等。在實(shí)際的農(nóng)地交易中，往往可根據(jù)上述方法參考安置區(qū)市場成熟程度、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)域位置、交易的個別因素等情況確定。

4 政策建議

4.1 完善相關(guān)法律，明確安置區(qū)土地在安置中的權(quán)利

我國現(xiàn)行的有關(guān)法律明確了淹沒（占）區(qū)土地權(quán)益，移民以土地安置應(yīng)擁有與安置區(qū)居民基本相當(dāng)?shù)耐恋氐绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，但是安置移民的土地來源仍沿用土地調(diào)整或調(diào)劑（有償）等方式解決，安置區(qū)土地補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)、原則、補(bǔ)償范圍等缺乏法律規(guī)定，使得安置區(qū)集體土地所有權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)難以獲得合法保護(hù)。理應(yīng)進(jìn)一步區(qū)分集體土地所有權(quán)性質(zhì)，明確集體、農(nóng)戶在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中的權(quán)益。明確安置區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使安置區(qū)居民因移民遷入而造成土地權(quán)益損失獲得的補(bǔ)償具有法律依據(jù)。

4.2 理清各利益相關(guān)者的關(guān)系，明確補(bǔ)償對象和原則

在水利水電工程建設(shè)中，下游地區(qū)是受益區(qū)，而淹沒區(qū)和安置區(qū)則由于工程建設(shè)其利益受損。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)，水利水電開發(fā)已由政府主導(dǎo)型向業(yè)主企業(yè)負(fù)責(zé)型轉(zhuǎn)變，興建水庫雖是國家或區(qū)域性的重大戰(zhàn)略，但業(yè)主則通過水資源的開發(fā)獲得了豐厚的利潤。工程業(yè)主作為投資主體，除負(fù)責(zé)解決工程成本投資外，追逐并獲得了超額的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，而淹沒區(qū)、安置區(qū)犧牲了土地等資源。根據(jù)公平理論和福利經(jīng)濟(jì)理論，淹沒區(qū)、安置區(qū)的土地資源價值理應(yīng)得到體現(xiàn)，其福利損失應(yīng)獲得補(bǔ)償。因此水利水電開發(fā)的增值收益應(yīng)該在業(yè)主、淹沒區(qū)和安置區(qū)居民之間分享，應(yīng)制定有關(guān)政策和法律區(qū)分獲益主體與受損主體，平衡受益區(qū)和受損區(qū)的利益。

4.3 改進(jìn)土地征收補(bǔ)償原則，真實(shí)體現(xiàn)安置區(qū)農(nóng)地價值

依據(jù)現(xiàn)行法律和政策，水庫移民安置中征地補(bǔ)償費(fèi)用是按征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的倍數(shù)計(jì)算的，采用的是不完全補(bǔ)償原則，而安置區(qū)土地補(bǔ)償也是以淹沒區(qū)土地征收補(bǔ)償款為基礎(chǔ)。因此，目前通過市場機(jī)制，調(diào)配土地安置移民缺乏法律和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。事實(shí)上，這種定價方法既不能保證移民在土地被征收后仍能達(dá)到原有的生活水平，也無法確保安置區(qū)獲得合理的土地補(bǔ)償，當(dāng)然也無法使移民和安置區(qū)居民獲得福利改進(jìn)。因此，應(yīng)通過逐步實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償?shù)耐耆a(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)安置區(qū)土地補(bǔ)償?shù)氖袌龌?，即征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)按照市場交易價格來補(bǔ)償，有利于移民用獲得的征地補(bǔ)償款在安置區(qū)通過土地流轉(zhuǎn)獲得與被征收前等質(zhì)等量的承包地，這樣既實(shí)現(xiàn)了移民的農(nóng)業(yè)安置，也確保了安置區(qū)土地獲得足額補(bǔ)償，并可通過價格杠杠吸引更多的安置區(qū)居民流轉(zhuǎn)承包地，保障移民的以土安置和土地資源的優(yōu)化配置。具體操作上，可參照我國土地分等定級、基準(zhǔn)地價等，使農(nóng)用地地價與城市地價一樣逐步走向規(guī)范化。在此基礎(chǔ)上土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不再以產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，而是以地價為標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮供需、區(qū)位等相關(guān)因素而確定。

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The Land Compensation Status Analysis and the Compensation Principle Studyfor Reservoir Immigrant Settlement Areas

CHEN Yinrong1 MEI Yun1 LIU Linghui2 LI Jinjun3

(1.College of Land Management, Huazhong Agriculture University, Wuhan Hubei 430070, China;

2.College of Politics and Public Management, University of Electronic Science and

Technology of China, Chengdu Sichuan 610054, China;3. Xinyi Land Collation Centre, Xinyi Jiangsu 221400, China)

篇6

摘要：文章分析了國內(nèi)各地區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償政策執(zhí)行的現(xiàn)狀，指出存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在漏洞以及補(bǔ)償方式不完備等問題，并提出了完善失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的對策。土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段，我國城市化建設(shè)步伐加快，農(nóng)村土地被征用的力度越來越大，使得很多農(nóng)民失去了土地使用權(quán)或土地所有權(quán)，成為失地農(nóng)民。對這一弱勢群體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，關(guān)乎失地農(nóng)民的合法權(quán)益，國家對此做出相關(guān)的政策規(guī)定。

隨著城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村耕地不斷減少，征地搞開發(fā)建設(shè)的城市擴(kuò)展進(jìn)入，大量的農(nóng)民失去賴以生存的土地，因此，要求國家制定相應(yīng)的政策保證農(nóng)民失地后最基本的生活需求，防止失地農(nóng)民權(quán)益流失。改革開放以來，伴隨時代背景的變化，關(guān)于失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的政策規(guī)定不斷地調(diào)整和發(fā)展。

一、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的演變

1982年5月14日，國務(wù)院頒布施行的《國家建設(shè)征用土地條例》中，關(guān)于失地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的第九條、第十條規(guī)定依次為：征用耕地（包括菜地）的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地年產(chǎn)值的3-6倍，年產(chǎn)值按被征用前三年的平均年產(chǎn)量和國家規(guī)定的價格計(jì)算；征用耕地（包括菜地）的，每一個農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地每畝年產(chǎn)值的2-3倍，但是，每畝耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過其年產(chǎn)值的10倍，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過被征土地年產(chǎn)值的20倍。

1998年8月29日，我國通過修訂《中華人民共和國土地管理法》，提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其中征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)提高到該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6-10倍，每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高到前三年平均年產(chǎn)值的4-6倍，單位土地的安置補(bǔ)助費(fèi)由最高不得超過前三年平均年產(chǎn)值的10倍提高到15倍，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和由不得超過前三年平均年產(chǎn)值的20倍提高到30倍。

2004年11月3日，國土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》，提出加快開展制訂和公布征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價。2005年7月23日，國土資源部發(fā)出通知，要求各地力爭在2005年底完成征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價的制訂及公布工作，在與原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)銜接的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償依據(jù)的轉(zhuǎn)變。2010年6月26日，國土資源部《進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》，提出全面推行征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價，測算征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，要綜合考慮一定區(qū)域內(nèi)農(nóng)用地的年產(chǎn)值和一定區(qū)片范圍的多方面因素。由此可見，在征地補(bǔ)償政策不斷調(diào)整的過程中，補(bǔ)償依據(jù)從被征用前三年主要農(nóng)產(chǎn)品的平均產(chǎn)值或產(chǎn)量向制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價的趨勢轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的政策是不斷完善的。

二、各地區(qū)失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐

趙繼新等（2009）、金晶等（2010）認(rèn)為，失地農(nóng)民補(bǔ)償?shù)姆绞街饕胸泿叛a(bǔ)償模式和非貨幣補(bǔ)償模式。貨幣補(bǔ)償模式是政府將失地補(bǔ)償費(fèi)用以貨幣形式給予農(nóng)民，補(bǔ)償后被征地農(nóng)民自謀出路，政府不承擔(dān)責(zé)任。非貨幣補(bǔ)償模式主要有土地?fù)Q社保、土地入股、組合補(bǔ)償?shù)?。國?nèi)關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的形式主要采用一次性補(bǔ)償和多元化補(bǔ)償。

（一）一次性補(bǔ)償方式

一次性補(bǔ)償方式指的是政府將征地補(bǔ)償費(fèi)一次性地發(fā)放到失地農(nóng)民手中，不再承擔(dān)失地農(nóng)民今后就業(yè)、社會保障等責(zé)任，廣西壯族自治區(qū)和安徽省采取這種方式。廣西的具體做法是由用地單位先支付給土地行政主管部門，由該部門匯入被征地農(nóng)民集體開設(shè)的賬戶中，然后由農(nóng)民集體發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)到農(nóng)戶，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)由村、組集體掌握。以年平均產(chǎn)值計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，總體來看，南寧市、柳州市、桂林市城郊征收耕地補(bǔ)償費(fèi)一般5萬/畝左右，菜地10萬/畝左右。縣（含縣）以下的重點(diǎn)項(xiàng)目更低些，耕地約2萬/畝-3萬/畝，菜地5萬/畝左右。

安徽省各市、縣征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省人民政府統(tǒng)一制訂，并根據(jù)國家規(guī)定和各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，每兩年調(diào)整一次。在土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方面，合肥市是按土地的不同分類標(biāo)準(zhǔn)來確定，在安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)確定上，16周歲以上（含16周歲）的3萬元/人，其中1.8萬元作為養(yǎng)老保險專項(xiàng)基金，剩下的1.2萬元作為自謀職業(yè)補(bǔ)助費(fèi)。安慶市對失地農(nóng)民的補(bǔ)償大多采取一次性貨幣安置，據(jù)統(tǒng)計(jì)，失地農(nóng)民被征土地每畝實(shí)際得到的補(bǔ)貼在0.5萬元-0.87萬元，僅占征地補(bǔ)償?shù)囊坏絻沙?。而且由于人多地少，很多村人均耕地不足一畝，實(shí)際到戶的人均補(bǔ)償就更低。

（二）多元化補(bǔ)償方式

多元化補(bǔ)償方式屬于非貨幣補(bǔ)償模式，主要考慮失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險，定額發(fā)放一定的養(yǎng)老保障金，江蘇省、浙江省和重慶市都采用這種補(bǔ)償方式。江蘇省昆山市實(shí)行“369年薪制”，即征收集體土地，每年每畝按責(zé)任田300元、自留地600元、口糧田900元為基數(shù)發(fā)放到農(nóng)戶，并根據(jù)物價上漲，每3年上調(diào)一次。同時，為農(nóng)民辦理基本養(yǎng)老保險，要求個人出資40％（低保對象出資10％），其余由市、鎮(zhèn)兩級財(cái)政補(bǔ)貼。浙江省推行“土地?fù)Q社?！?，為每位失地農(nóng)民建立個人社會保險賬戶，來解決失地農(nóng)民社會保障問題。基層政府從征地的增值收益中拿出一定資金（每人1萬元-2萬元）為農(nóng)民辦理社會養(yǎng)老保險賬戶，當(dāng)農(nóng)民男、女分別達(dá)到55歲、60歲時，每月可領(lǐng)取150元-200元的生活保障金。重慶市政府則選擇可持續(xù)發(fā)展模式，即“政府+保險公司+農(nóng)民”三結(jié)合模式。為失地農(nóng)民建立養(yǎng)老金個人賬戶，領(lǐng)取失地補(bǔ)償金的農(nóng)民自愿參加保險，根據(jù)年齡進(jìn)行分段，將征地補(bǔ)償費(fèi)按照一定比例計(jì)入養(yǎng)老金個人賬戶中，其余部分一次性領(lǐng)取，失地農(nóng)民男、女分別年滿60歲、50歲時開始領(lǐng)取月養(yǎng)老金170元。

三、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中存在的問題

基于分析補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)政策的執(zhí)行效果，以及運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)分析的方法分析部分地區(qū)失地補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，指出失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在的問題。

在征地補(bǔ)償政策的運(yùn)用中，一方面，不足之處表現(xiàn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。楊濤（2006）指出根據(jù)土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和國家有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，土地收益分配中，農(nóng)民只得5％-10％，村一級得25％-30％，政府及部門得60％-70％，可見補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然是偏低的。郭正濤等（2010）認(rèn)為現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與一些失地農(nóng)民的純收益相比，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，甚至低于失地農(nóng)民的純收益。同時，還體現(xiàn)在征地補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)低于土地的出讓收益、土地的真實(shí)市場價格以及城市居民的生活保障（陸遷等，2005）。

另一方面，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在漏洞。陸遷等（2005）認(rèn)為沒有考慮農(nóng)民的補(bǔ)償風(fēng)險、土地的外部功能以及通貨膨脹引發(fā)的價格上漲因素，而且有的同一縣城、同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都不統(tǒng)一。陳新鋒（2005）指出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定缺乏科學(xué)依據(jù)，人為隨意性大，確定權(quán)往往由政府決定，農(nóng)民幾乎沒有參與定價的發(fā)言權(quán)。然而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價水平提高，土地價值持續(xù)上漲，現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有包括間接損失，尤其是農(nóng)民的擇業(yè)成本和從事新職業(yè)的風(fēng)險金。王國敏等（2004）認(rèn)為失地補(bǔ)償?shù)呐涮状胧?，安置辦法單一，被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。但由于農(nóng)民自身?xiàng)l件有限，失地后容易陷入失業(yè)的困境，再加上沒有相應(yīng)的社會保障，進(jìn)城后難以享受低保政策。

總之，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較慢的地區(qū)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低且不完善。廣西、安徽等采用一次性貨幣安置的單一方式，不能充分滿足農(nóng)民失地后的生活、就業(yè)需求，失地農(nóng)民的權(quán)益在一定程度上不能得到長效保障。有些省市如江蘇、浙江、重慶采用多元化的補(bǔ)償方式，考慮失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險，但同時存在其他問題：在以上補(bǔ)償方式中，主要考慮了老年人的養(yǎng)老保險問題，而對子女或青年人的受教育和就業(yè)發(fā)展問題關(guān)注較少；存在政策執(zhí)行不到位的情況，由村集體分配補(bǔ)償費(fèi)，可能產(chǎn)生委托問題，涉及到村集體能否有效足額發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)到失地農(nóng)民手中；根據(jù)理性人假設(shè)，村集體可能為了自己的利益，如地位、與政府的關(guān)系等，損害失地農(nóng)民的權(quán)益。

四、失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完善的對策

（一）制定合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

國家可以從財(cái)政中拿出一部分資金建立失地農(nóng)民額外補(bǔ)償基金，并監(jiān)管征地補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放和使用，修改土地法規(guī)定的征地補(bǔ)償水平，大幅度提高現(xiàn)行征地三項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立專戶、專款專用、公開收支情況。同時，綜合考慮農(nóng)民在承包經(jīng)營權(quán)、土地使用價值、被征地農(nóng)民的教育和就業(yè)需要、土地潛在增值功能等，按土地市場價值確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。就是對農(nóng)民的同期損失給予補(bǔ)償時，加入預(yù)期收益補(bǔ)償，充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長的基礎(chǔ)上，逐步調(diào)升征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（二）實(shí)施分類征地補(bǔ)償辦法

兼顧國家、市場征地主體和農(nóng)民的三方利益，對不同項(xiàng)目用地，采取分類征地補(bǔ)償方法。對公益性項(xiàng)目用地，如無經(jīng)濟(jì)收益的城市道路、綠地等，是為了社會公共利益，外部效應(yīng)大，主要根據(jù)補(bǔ)償政策規(guī)定由政府財(cái)政投入，同時提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對準(zhǔn)公益性項(xiàng)目用地，如有收益的高速公路、自來水廠等，土地使用方可以從征用土地獲得的收益中額外拿出一部分補(bǔ)償給失地農(nóng)民，建立合理的利益分享機(jī)制，達(dá)到間接提高失地農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)的作用。對開發(fā)經(jīng)營性項(xiàng)目被征土地，如房地產(chǎn)開發(fā)，允許集體土地進(jìn)入市場參與交易，可采用土地部分入股、租賃的方式，使失地農(nóng)民可以定期分得紅利或租金，最終使農(nóng)民在讓渡土地以后獲得與擁有土地時的同等效用。

（三）規(guī)范對失地農(nóng)民的補(bǔ)償行為

為保證補(bǔ)償費(fèi)足額發(fā)放給失地農(nóng)民、補(bǔ)償政策的執(zhí)行到位，以及補(bǔ)償費(fèi)分配的透明性，需要規(guī)范地方官員和村集體的補(bǔ)償行為。當(dāng)前最重要的是建立村集體和村民的互信機(jī)制，保證村集體真正代表失地農(nóng)民的利益，建立村集體激勵機(jī)制，規(guī)范行為，保證補(bǔ)償政策的順利進(jìn)行。例如，推行政府和被征地農(nóng)民代表共同協(xié)商確定，讓被征地農(nóng)民利益通過正常、健全的渠道表達(dá)出來，讓失地農(nóng)民體現(xiàn)自己的意愿。同時，健全村務(wù)公開監(jiān)督、村級民主理財(cái)監(jiān)督等的建設(shè)，提高村集體素質(zhì)，提高村集體資產(chǎn)管理的透明度，實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償費(fèi)足額分配給失地農(nóng)民。

參考文獻(xiàn)：

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2、金晶,張兵.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的安置補(bǔ)償模式探析——基于江蘇省16縣(市、區(qū))320戶失地農(nóng)民安置補(bǔ)償模式的調(diào)查分析[J].城市發(fā)展研究,2010(5).

3、楊濤.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益補(bǔ)償與保障機(jī)制構(gòu)建[J].青海社會科學(xué),2006(3).

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篇7

一、關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

（一）統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的制訂。省級國土資源部門要會同有關(guān)部門制訂省域內(nèi)各縣（市）耕地的最低統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)省級人民政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行。制訂統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)可考慮被征收耕地的類型、質(zhì)量、農(nóng)民對土地的投入、農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)用地等級等因素。

（二）統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)的確定。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)，應(yīng)按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則，在法律規(guī)定范圍內(nèi)確定；按法定的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)計(jì)算的征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平，不足以支付因征地而導(dǎo)致無地農(nóng)民社會保障費(fèi)用的，經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)提高倍數(shù)；土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)按30倍計(jì)算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補(bǔ)貼。經(jīng)依法批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的，征地補(bǔ)償按當(dāng)?shù)厝嗣裾嫉淖罡哐a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

（三）征地區(qū)片綜合地價的制訂。有條件的地區(qū)，省級國土資源部門可會同有關(guān)部門制訂省域內(nèi)各縣（市）征地區(qū)片綜合地價，報(bào)省級人民政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行，實(shí)行征地補(bǔ)償。制訂區(qū)片綜合地價應(yīng)考慮地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素。

（四）土地補(bǔ)償費(fèi)的分配。按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配。具體分配辦法由省級人民政府制定。土地被全部征收，同時農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織撤銷建制的，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置。

二、關(guān)于被征地農(nóng)民安置途徑

（五）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置。征收城市規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)民集體土地，應(yīng)當(dāng)通過利用農(nóng)村集體機(jī)動地、承包農(nóng)戶自愿交回的承包地、承包地流轉(zhuǎn)和土地開發(fā)整理新增加的耕地等，首先使被征地農(nóng)民有必要的耕作土地，繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

（六）重新?lián)駱I(yè)安置。應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，向被征地農(nóng)民提供免費(fèi)的勞動技能培訓(xùn)，安排相應(yīng)的工作崗位。在同等條件下，用地單位應(yīng)優(yōu)先吸收被征地農(nóng)民就業(yè)。征收城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民集體土地，應(yīng)當(dāng)將因征地而導(dǎo)致無地的農(nóng)民，納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，并建立社會保障制度。

（七）入股分紅安置。對有長期穩(wěn)定收益的項(xiàng)目用地，在農(nóng)戶自愿的前提下，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)與用地單位協(xié)商，可以以征地補(bǔ)償安置費(fèi)用入股，或以經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)作價入股。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶通過合同約定以優(yōu)先股的方式獲取收益。

（八）異地移民安置。本地區(qū)確實(shí)無法為因征地而導(dǎo)致無地的農(nóng)民提供基本生產(chǎn)生活條件的，在充分征求被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶意見的前提下，可由政府統(tǒng)一組織，實(shí)行異地移民安置。

三、關(guān)于征地工作程序

（九）告知征地情況。在征地依法報(bào)批前，當(dāng)?shù)貒临Y源部門應(yīng)將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶。在告知后，凡被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶在擬征土地上搶栽、搶種、搶建的地上附著物和青苗，征地時一律不予補(bǔ)償。

（十）確認(rèn)征地調(diào)查結(jié)果。當(dāng)?shù)貒临Y源部門應(yīng)對擬征土地的權(quán)屬、地類、面積以及地上附著物權(quán)屬、種類、數(shù)量等現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果應(yīng)與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認(rèn)。

（十一）組織征地聽證。在征地依法報(bào)批前，當(dāng)?shù)貒临Y源部門應(yīng)告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，對擬征土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑有申請聽證的權(quán)利。當(dāng)事人申請聽證的，應(yīng)按照《國土資源聽證規(guī)定》規(guī)定的程序和有關(guān)要求組織聽證。

四、關(guān)于征地實(shí)施監(jiān)管

（十二）公開征地批準(zhǔn)事項(xiàng)。經(jīng)依法批準(zhǔn)征收的土地，除涉及國家保密規(guī)定等特殊情況外，國土資源部和省級國土資源部門通過媒體向社會公示征地批準(zhǔn)事項(xiàng)。縣（市）國土資源部門應(yīng)按照《征用土地公告辦法》規(guī)定，在被征地所在的村、組公告征地批準(zhǔn)事項(xiàng)。

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關(guān)鍵詞：土地征收；問題；對策

Abstract: Land in China is not only the important production materials and property, but also the people to settle down in the country. In recent years, with the development of economy, city construction continues to accelerate, more and more countries levy on land, appeared some inevitable problems.

Key words: land expropriation; problems; Countermeasures

中圖分類號：F301.0文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-2104（2013）

我國土地的所有制形式分為全民所有制和勞動群眾集體所有制兩種，我國的土地征收是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間的所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個人相應(yīng)的補(bǔ)償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小Ｎ覈F(xiàn)行的征地制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，在近年來雖然不斷地進(jìn)行調(diào)整和完善，但滯后市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加速，因此也不可避免地產(chǎn)生一些問題。

1土地征收程序存在的問題

1.1相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定

我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行征收”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征收的前提條件是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個人利益需要，是不能征收集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征收土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由縣（市）人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

1.2土地征收的補(bǔ)償問題

土地征收是政府強(qiáng)制取得集體土地所有權(quán)的一種有償?shù)男姓绞?。《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，相比之前有所提高，但仍不足。土地征收得到的補(bǔ)償往往低于人民的客觀需求。我們知道，國家為了公共利益，對被征收土地的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，既是世界通例，也體現(xiàn)了國家公共利益與土地所有者的“生產(chǎn)利益”、“財(cái)產(chǎn)利益”在矛盾中的必要協(xié)調(diào)，但是我國現(xiàn)行法律規(guī)定明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，如我國《土地管理法》第47條第2款明確規(guī)定：“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。”根據(jù)上述法律規(guī)定，國家對土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)都是以土地過去年均產(chǎn)值作為確定補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，這個標(biāo)準(zhǔn)雖在原來的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足，它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，進(jìn)而難以維護(hù)農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平。而廉價的土地征收成本使政府在征地中獲取了本應(yīng)屬于農(nóng)民的土地征收與土地出讓之間的差價利益，侵害了廣大農(nóng)民的權(quán)益，也影響了政府在人民群眾心目中的信譽(yù)與權(quán)威的樹立。

1.3土地征收權(quán)的行使問題

從世界各國對土地征收權(quán)力的行使來看，大多是為了公共利益。一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實(shí)行土地先買為主，征收為輔。當(dāng)收買發(fā)生困難時，才實(shí)行土地征收。在我國，凡是不屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權(quán)，從而滿足其用地的需要。我國自實(shí)行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財(cái)政收入，對征地權(quán)的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發(fā)區(qū)、科技園等向投資單位提供優(yōu)惠政策，而土地使用費(fèi)往往作為其優(yōu)惠的條件之一。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征收審批權(quán)由國務(wù)院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機(jī)制不完善，便在征地申報(bào)過程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。

1.3土地收益分配問題

主要是土地收益究竟補(bǔ)償給誰的問題，土地征收過程中，土地收益在被征收者與征收者之間進(jìn)行分配。有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補(bǔ)償收益的大部分，而被征收的百姓收之甚微。

然而在實(shí)際當(dāng)中，一些縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府也參與補(bǔ)償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個人獲取的補(bǔ)償收益減少。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補(bǔ)償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營者，在補(bǔ)償中往往處于劣勢，掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織手中的征地補(bǔ)償費(fèi)也往往被少數(shù)干部所侵吞。其次是土地收益分配法律法規(guī)不明確。土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗費(fèi)的補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，前面已經(jīng)講過。對于這些費(fèi)用是應(yīng)以集體經(jīng)濟(jì)組織登記戶口為準(zhǔn)，還是以土地承包人為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，法律無具體規(guī)定，實(shí)踐中容易產(chǎn)生糾紛。對于嫁城女、新生兒等能否享有分配之權(quán)，享有多大分配權(quán)，因無明確的法律依據(jù)，在實(shí)踐中各地依《村民委員會組織法》的規(guī)定，由村民大會或村民小組通過土地費(fèi)用分配方案，在行使自治權(quán)中處理的結(jié)果相差很大，沒有享有分配權(quán)或沒有享有完全分配權(quán)的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院。對該類案件缺乏具體的法律依據(jù)，在處理上隨意性很大，法院判決后，很難使當(dāng)事人服判決，執(zhí)行過程中村委會抵觸大。

此外，有關(guān)土地征收程序的立法比較簡單、粗糙，在許多具體的制度設(shè)計(jì)上存在漏洞。具體表現(xiàn)在：（1）土地征收目的合法性審查沒有納入程序中。土地征收目的必須合法，必須是為了公共利益需要才能征收土地，這是國際上通行的原則，亦為我國法律所接受。但這一原則在實(shí)施過程中卻受到了嚴(yán)重扭曲。（2）缺少對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。在我國，行政機(jī)關(guān)既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對優(yōu)勢地位，必須嚴(yán)加監(jiān)督，防止權(quán)力濫用，但我國現(xiàn)行土地立法并沒有規(guī)定必要的監(jiān)督機(jī)制。

2 完善土地征用的具體對策

2.1以法律形式嚴(yán)格限定公益性用地范圍，增加“公共利益用途”的審核環(huán)節(jié)

我國現(xiàn)行法律中對“公共利益的需要”缺乏明顯界定，那么什么是社會公共利益？我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄冻青l(xiāng)規(guī)劃法》也有類似規(guī)定。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征收土地的前提必須是為了“公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個人利益需要，是不能征收集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益的需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為了“公共利益的需要”。我國應(yīng)借鑒征收制度比較成熟國家的經(jīng)驗(yàn)，對公共利益的概念、范圍進(jìn)行明確。將征收區(qū)分為公共利益的征收行為和非公共利益的征收行為，將土地征收限定在公共用途和符合公共利益的范圍內(nèi)，以限制借“公共利益”目的濫用征地權(quán)的現(xiàn)象。同時，應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》中的土地征收審批制度。國務(wù)院或省級人民政府應(yīng)加強(qiáng)對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報(bào)征地過程中，由指定的機(jī)構(gòu)審核該項(xiàng)目是否符合“公共利益用途”。根據(jù)我國的實(shí)際情況來看，以各級人大審核較為可行，只有經(jīng)審核符合公共利益用途，方可核準(zhǔn)征地。

2.2完善土地征收的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民

《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中的“土地年產(chǎn)值”是個極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當(dāng)大，計(jì)算時主觀性很強(qiáng)，不僅增大了政府自由補(bǔ)償?shù)碾S意性，而且在實(shí)踐中征地的雙方多數(shù)是達(dá)不成共識的。因此，解決這些問題應(yīng)從幾個方面著手：第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行《土地管理法》盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補(bǔ)償?shù)谋稊?shù)，但還遠(yuǎn)未消除低成本征地的不合理狀況。第二，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。在對農(nóng)民的實(shí)際損失給予了補(bǔ)償?shù)耐瑫r，還應(yīng)該加入預(yù)期的利益。預(yù)期的利益當(dāng)然很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征收了，他們的預(yù)期利益就更應(yīng)該給予維護(hù)。第三，合理的給予安置，應(yīng)該在給予金錢補(bǔ)償?shù)耐瑫r，對他們今后的生活給予安置。如給予換地補(bǔ)償?shù)陌仓?，就是在征收了這塊土地后用另一塊適宜耕種的土地補(bǔ)償。另外，還可以將一部分補(bǔ)償拿出為失地農(nóng)民辦理保險，這也是維護(hù)他們合法利益可行的途徑之一。

2.3土地征收范圍的決定。政府有關(guān)部門應(yīng)將決定征收的土地的范圍予以公告并通知被征收者，允許被征收者乃至社會公眾提出異議。如果對征地范圍有爭議的，可以向政府有關(guān)部門提出復(fù)議或者申訴，對復(fù)議或者申訴不服的，可以向人民法院提訟；當(dāng)然，也可以直接向人民法院提訟。這樣的規(guī)定，既有利于對行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)對其約束，防止其濫用征收權(quán)，同時也為被征收者提供了有力的救濟(jì)途徑，切實(shí)維護(hù)其合法權(quán)益。

2.4土地征收的補(bǔ)償。征收者與被征收者對征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題進(jìn)行談判、協(xié)商，由政府和農(nóng)戶選派的代表組成委員會共同確定征收賠償方案，意見不一時，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決，對裁決不服的，可以向人民法院，由人民法院裁定，以保證補(bǔ)償方案的公正性。這種做法，有利于減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商，實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。

2.5土地征收的執(zhí)行與完成。如果雙方達(dá)成協(xié)議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補(bǔ)償方案繳納土地征收補(bǔ)償費(fèi)用，之后雙方到土地管理部門進(jìn)行登記，需用地人獲得征收土地的所有權(quán)。這樣既有利于被征收土地者盡快獲得合理的補(bǔ)償，又有利于需用地人早日獲得土地的所有權(quán)，有利于雙方利益的實(shí)現(xiàn)，避免不必要的糾紛，維護(hù)交易安全。

3 結(jié)語

我國是一個農(nóng)業(yè)人口在可預(yù)見的長時期內(nèi)仍將占多數(shù)的農(nóng)業(yè)大國，土地征收事關(guān)失地農(nóng)民之生存權(quán)，事關(guān)社會穩(wěn)定之大局。土地征收引發(fā)的一系列矛盾已成為當(dāng)前我國的重要問題，需要國家高度重視，有效解決。否則，若讓這些矛盾持續(xù)下去，得不到有效解決，上訪必會隨之而來，政府工作得不到有效開展，從而影響社會穩(wěn)定。

參考文獻(xiàn)：

篇9

我縣征地補(bǔ)償原則上實(shí)行耕地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，耕地平均年產(chǎn)值統(tǒng)一按每畝1200元計(jì)算，各類土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)詳見附件1。其中，部分區(qū)域?qū)嵭袇^(qū)片綜合地價（含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)）最高為3.4萬元/畝、最低為3萬元/畝補(bǔ)償。具體項(xiàng)目征地補(bǔ)償安置方案由各項(xiàng)目指揮部（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)）提出初步意見，報(bào)縣國土資源局審核擬定后，提請縣人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行。

原則上在我縣城區(qū)及開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施征地，按征地補(bǔ)償協(xié)議確定的被征收農(nóng)用地面積10%比例（不含留用地征用面積），實(shí)行按征收土地所在村就近預(yù)留土地，按照城市建設(shè)規(guī)劃用于被征地村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展符合國家政策的二、三產(chǎn)業(yè)。

留用地由村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施征地拆遷補(bǔ)償安置并繳交相關(guān)規(guī)費(fèi)，也可以委托縣政府報(bào)批并出讓，出讓收入扣除相關(guān)報(bào)批費(fèi)用、政府規(guī)費(fèi)稅金等有關(guān)成本費(fèi)用后由縣財(cái)政全部下?lián)苡嘘P(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下?lián)艽褰?jīng)濟(jì)集體組織，用于被征地農(nóng)民的基本生活保障、就業(yè)安置、發(fā)展生產(chǎn)。工業(yè)項(xiàng)目（含工業(yè)園區(qū)內(nèi)的道路等工業(yè)配套項(xiàng)目）征地和政府原因無法兌現(xiàn)留用地指標(biāo)的經(jīng)營性項(xiàng)目、公共建筑項(xiàng)目以及水利、道路交通等公用設(shè)施項(xiàng)目征地，采取貨幣化補(bǔ)償?shù)姆绞綄α粲玫刂笜?biāo)予以變現(xiàn)。留用地貨幣化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)該項(xiàng)目留地類型所處地段的基準(zhǔn)地價或項(xiàng)目周邊地塊近期出讓價，并扣除項(xiàng)目收儲成本和相關(guān)報(bào)批費(fèi)用、政府規(guī)費(fèi)稅金有關(guān)成本費(fèi)用后確定。

二、征收土地的地上附著物和構(gòu)筑物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

（一）征收土地上果樹、果苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按附件2、4的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。成片果樹種植密度不得超過最大合理株數(shù)（詳見附件3），若超過最大合理株數(shù)，按最大合理株數(shù)補(bǔ)償。

（二）征收土地上林木的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按附件5的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行（林木種植密度必須在林業(yè)部門認(rèn)定的合理范圍內(nèi)），其中零星樹木和竹林按株清點(diǎn)補(bǔ)償，其他成片林木按實(shí)際占地面積丈量補(bǔ)償。經(jīng)依法審批采伐的成片林木，采伐后林木歸原林權(quán)所有者。

（三）征地范圍涉及魚蝦塘征收的，主要分三種類型補(bǔ)償：

1、墾區(qū)范圍內(nèi)在圍墾前已建成的魚蝦塘，以及墾區(qū)范圍外群眾自行圍建的魚蝦塘統(tǒng)稱“墾前塘”。墾前塘土地按地藉檔案中的地類補(bǔ)償，塘建等地面建（構(gòu)）筑物參照評估價補(bǔ)償。

2、墾區(qū)范圍內(nèi)在圍墾后群眾自行圍建的魚蝦塘屬“墾后塘”。墾后塘收塘?xí)r按3400元/畝對塘建等地面建（構(gòu)）筑物進(jìn)行補(bǔ)償。

3、魚蝦塘原為耕地等整理改造的，土地按地藉檔案中的原地類進(jìn)行補(bǔ)償，塘建等地面建（構(gòu)）筑物參照評估價補(bǔ)償。

（四）征遷其他地上附著物、構(gòu)筑物及其他項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按附件6、7的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。畜舍、禽舍等臨時簡易搭蓋物按建筑面積70-100元/m2予以補(bǔ)償，室外廁所、雜物間等附屬房按建筑面積100-120元/m2予以補(bǔ)償，但不予安置；有合法審批手續(xù)的土地（主要指房前屋后空地或已建圍墻內(nèi)的空地），原則上按120—200元/m2進(jìn)行補(bǔ)償，對執(zhí)行留地政策范圍內(nèi)的空地，可根據(jù)該項(xiàng)目農(nóng)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)加上留地變現(xiàn)款適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。

三、集體土地的房屋征遷安置條件

被征遷人符合以下條件之一的，應(yīng)給予安置：

（一）持有合法的土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的建房用地手續(xù)等有效證件。

（二）雖無合法產(chǎn)權(quán)證件，但確系建國前建造的舊房或確認(rèn)為年1月1日《中華人民共和國土地管理法》生效前建造的房屋。

（三）年1月1日至年8月1日《省村鎮(zhèn)建設(shè)管理?xiàng)l例》生效前建造的房屋，房屋的使用人能提供地契、建設(shè)用地證明、建房納稅記錄等有效原始資料并確系本人居住的。

（四）歷年經(jīng)國土、建設(shè)等部門行政處罰到位（含提供相應(yīng)票據(jù)等），一直作為住房使用且只有一處住房的。

（五）無產(chǎn)權(quán)房屋的安置，在協(xié)商期限內(nèi)搬遷的分別按以下方式處理：

1、年1月1日前建造的無產(chǎn)權(quán)房屋，經(jīng)村鎮(zhèn)審核并公示無異議的，三層以下（含三層）按建筑面積90%安置，余下部分及三層以上部分按房屋重置價結(jié)合成新評估后只給予貨幣補(bǔ)償?shù)挥璋仓谩Ｆ渲?，城區(qū)及周邊地區(qū)以年年初縣建設(shè)局委托有資質(zhì)單位航拍的影像圖及數(shù)字化地形圖作為依據(jù)。

2、年1月1日至年8月12日《人民政府關(guān)于進(jìn)一步清理整治違法建設(shè)的通告》出臺前建造的無產(chǎn)權(quán)房屋，經(jīng)村鎮(zhèn)審核并公示無異議的，三層以下的（含三層）按建筑面積75%予以安置，余下部分及三層以上部分按房屋重置價結(jié)合成新評估后只給予貨幣補(bǔ)償?shù)挥璋仓?。其中，以年年底縣海洋與漁業(yè)局委托有資質(zhì)單位航拍的影像圖及數(shù)字化地形圖作為依據(jù)。

3、年8月12日至年12月31日建造的無產(chǎn)權(quán)房屋原則上不予安置，只給適當(dāng)房屋重置價給予補(bǔ)償；如有特殊情況，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及開發(fā)區(qū)在制定征地拆遷補(bǔ)償安置方案時上報(bào)縣政府批準(zhǔn)執(zhí)行。

4、凡屬年1月1日以后未經(jīng)審批建造的無產(chǎn)權(quán)房屋，一律不予補(bǔ)償。在拆遷期限內(nèi)自行拆除的，可適當(dāng)予以補(bǔ)貼。

5、航拍圖未覆蓋區(qū)域，房屋建造時間以村、鎮(zhèn)調(diào)查認(rèn)定并經(jīng)公示無異議后的具結(jié)書作為依據(jù)，按上述四款規(guī)定執(zhí)行。

6、國有或集體企事業(yè)單位建造的無產(chǎn)權(quán)非住宅房屋，可辦但未辦理產(chǎn)權(quán)登記的，在協(xié)商期限內(nèi)搬遷的，經(jīng)縣政府確認(rèn)同意后可按70%給予作價補(bǔ)償，不予以安置。

（六）商業(yè)用房認(rèn)定及補(bǔ)償安置。在年4月1日《中華人民共和國城市規(guī)劃法》生效后，將未經(jīng)規(guī)劃部門批準(zhǔn)、房管部門確認(rèn)的非營業(yè)性用房改作營業(yè)性店面的，一律按原房使用性質(zhì)進(jìn)行補(bǔ)償安置。但擁有產(chǎn)權(quán)和持有年1月1日前有效的工商營業(yè)執(zhí)照（或者工商行政管理部門出具的初始營業(yè)證明）、稅務(wù)登記證明，依法納稅并在協(xié)商期限內(nèi)搬遷的，按其沿街底層第一自然間面積×60%×（店面區(qū)位評估價）確定。沿街底層第一自然間的進(jìn)深按房屋的結(jié)構(gòu)確認(rèn)，但不得超過6米。

四、集體土地的房屋征遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

房屋征遷補(bǔ)償費(fèi)用包括房屋及其所占的土地和其他地上建（構(gòu)）筑物征遷補(bǔ)償費(fèi)。

（一）房屋征遷補(bǔ)償費(fèi)。按附件8、9、10、11相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。凡被征遷的主房只有一層平房的，按確認(rèn)建筑面積另加300元/m2給予補(bǔ)償，主房只有兩層的按確認(rèn)建筑面積另加100元/m2給予補(bǔ)償。

（二）安置房價格。采取房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置方式的，安置房價格分三種類別：

1、安置價：多層安置房1300元/m2，高層安置房1500元/m2。

2、優(yōu)惠價：多層安置房1500元/m2，高層安置房元/m2，

被征遷人所選安置房面積超過可享受的安置面積15m2以內(nèi)的，按優(yōu)惠價計(jì)價。

3、市場參考價：由有資質(zhì)評估公司結(jié)合安置區(qū)片范圍內(nèi)商品房均價進(jìn)行評估，評估結(jié)果隨同項(xiàng)目征地拆遷補(bǔ)償安置方案報(bào)縣政府批準(zhǔn)。安置房面積超過被征遷人可享受的安置面積15元/m2以上的，按市場參考價計(jì)價。

安置房等面積部分不計(jì)層次差價，要收取超面積部分（包括可享受的超面積和安置戶要求增加的面積）層次差價，層次差價原則上不得高于50元/m2。多層的層次差價從第4層開始計(jì)算；高層的層次從第7層開始計(jì)算。

（三）安置方式：征收集體土地涉及房屋征遷補(bǔ)償采取房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換或貨幣補(bǔ)償兩種安置方式，由被征遷人自主選擇。

選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式的，被征遷人應(yīng)選擇與被征遷房屋面積最接近的安置房進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換。被征遷房屋只為一層的，且建筑面積在100m2以內(nèi)的，按被征遷主房確認(rèn)建筑面積的1.3倍面積予以安置；被征遷房屋只為二層的，且建筑面積在200m2以內(nèi)的，按被征遷主房確認(rèn)建筑面積的1.1倍面積予以安置；被征遷房屋只為三層的，按照確認(rèn)面積1:1給予等面積安置；被征遷房屋為三層以上的，一至三層部分按照1:1給予等面積安置，三層以上部分按房屋重置價結(jié)合成新評估后，只給予貨幣補(bǔ)償?shù)挥璋仓谩?/p>

安置房配備工具間或商業(yè)用房的，計(jì)入安置面積，價格按實(shí)際評估價計(jì)價。

選擇貨幣補(bǔ)償方式的，按確認(rèn)的建筑面積1：1作價補(bǔ)償，即按被征遷房屋確認(rèn)面積重置價結(jié)合成新補(bǔ)償外，再給予貨幣安置作價補(bǔ)償金，具體金額由縣國土資源局或縣政府授權(quán)的各項(xiàng)目指揮部（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、開發(fā)區(qū)）根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際設(shè)定，報(bào)縣政府批準(zhǔn)。

項(xiàng)目因特殊情況需使用集體土地建設(shè)聯(lián)體住宅進(jìn)行征遷安置的，報(bào)經(jīng)縣政府批準(zhǔn)后，可以參照多層安置房的安置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

（四）征收集體土地涉及房屋征遷的，縣國土資源局或縣政府授權(quán)的各項(xiàng)目指揮部（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、開發(fā)區(qū)）須制定征地拆遷補(bǔ)償安置方案和實(shí)施細(xì)則，并報(bào)縣政府批準(zhǔn)執(zhí)行。

五、拆遷安置過渡期限

安置房建設(shè)為多層住宅（九層及以下）的，過渡期限為2年；安置房建設(shè)為高層住宅（十層及以上）的，過渡期限為3年。過渡期限計(jì)算按簽訂拆遷協(xié)議并搬遷封房之日起計(jì)算。安置房逾期交房按逾期交房之日起按雙倍臨時安置補(bǔ)助費(fèi)補(bǔ)償。臨時安置補(bǔ)助費(fèi)按附件13執(zhí)行，在本標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行前已實(shí)施臨時安置補(bǔ)助的，按原標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)執(zhí)行。

篇10

我國的農(nóng)地轉(zhuǎn)用主要通過農(nóng)地征收實(shí)現(xiàn)，依靠土地征收權(quán)，政府在支付征地補(bǔ)償費(fèi)或者由用地者先行墊付征地補(bǔ)償費(fèi)后，強(qiáng)制性地取得集體農(nóng)地并將之轉(zhuǎn)為國有土地，然后再按照建設(shè)用地規(guī)劃許可的土地用途予以統(tǒng)一供應(yīng)。在此過程中，農(nóng)民獲得征地補(bǔ)償費(fèi)，政府取得農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地增值收益，即實(shí)現(xiàn)了土地發(fā)展權(quán)歸公和土地增值歸公。一些學(xué)者(賈生華、張宏斌等，2003；劉燕萍，2002；任浩等，2003)對農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的這種土地收益分配關(guān)系進(jìn)行了研究，但是，這些研究多是專門針對征地補(bǔ)償?shù)恼{(diào)查分析或個案調(diào)查，沒有分地區(qū)、分土地供應(yīng)用途、分土地供應(yīng)方式對征地補(bǔ)償和土地增值收益進(jìn)行系統(tǒng)的實(shí)證分析。而系統(tǒng)地分析、比較我國農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地收益分配關(guān)系，對于完善土地政策體系、改革土地征收制度、規(guī)范地方政府行為都是必要的。

為此我們在東、中、西部地區(qū)的部分城市進(jìn)行了農(nóng)地轉(zhuǎn)用項(xiàng)目的抽樣調(diào)查。這里我們利用江蘇省昆山市、安徽省桐城市、四川省成都市新都區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)對我國農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地收益分配情況做一具體分析。需要說明的是，這次抽樣調(diào)查的項(xiàng)目都是在2001～2004年已經(jīng)完成農(nóng)地轉(zhuǎn)用報(bào)批、土地征收和土地供應(yīng)的項(xiàng)目用地，調(diào)查并沒有按照土地供應(yīng)用途等進(jìn)行分類抽樣而是完全隨機(jī)抽取樣本的。3地調(diào)查收集并整理后形成的有效樣本145個，其中江蘇省昆山市40個，安徽省桐城市50個，四川省成都市新都區(qū)55個。按照用地類型劃分，其中工業(yè)用地項(xiàng)目103個，占71.0％，商業(yè)、商品住宅、辦公、商住綜合和旅游用地項(xiàng)目33個，占22.8％，公益性用地項(xiàng)目9個，占6.2％；按照用地供應(yīng)方式劃分，協(xié)議出讓供地項(xiàng)目123個，占84.8％，“招拍掛”出讓供地項(xiàng)目13個，占9.0％，劃撥供地項(xiàng)目9個，占6.2％。

這3個調(diào)查地區(qū)都屬于建制市區(qū)。2001～2004年間，這些地區(qū)農(nóng)地轉(zhuǎn)用數(shù)量表現(xiàn)出不同程度的快速增長趨勢，與此相一致，新增建設(shè)用地供應(yīng)量持續(xù)快速增長。地處東部的昆山市農(nóng)地轉(zhuǎn)用規(guī)模和新增建設(shè)用地供應(yīng)量，明顯高出地處中西部的其他兩個調(diào)查地區(qū)。從新增建設(shè)用地供應(yīng)用途來看，多數(shù)地區(qū)以工業(yè)用地、住宅用地和公益性用地為主，說明工商業(yè)投資、房地產(chǎn)投資和政府公共建設(shè)投資是帶動農(nóng)地征收和各類建設(shè)用地需求增長的主要因素。從新增建設(shè)用地供應(yīng)方式來看，各調(diào)查地區(qū)主要以協(xié)議和劃撥方式供應(yīng)，2002年開始不同程度地對商業(yè)、商品住宅、旅游、娛樂等4類經(jīng)營性用地實(shí)行“招拍掛”出讓。

本文在接下來的第二部分運(yùn)用3個調(diào)查地區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目用地抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，首先分析在農(nóng)地征收中農(nóng)民實(shí)際獲得的征地補(bǔ)償費(fèi)情況；在第三部分具體分析政府在農(nóng)地征收和土地供應(yīng)過程中取得的土地增值收益及其分配使用情況；第四部分在實(shí)證分析的基礎(chǔ)上提出政策建議。

二、農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的征地補(bǔ)償費(fèi)

在土地征收中必須對農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)給予公正的補(bǔ)償(just compensation)是無須爭論的基本原則。對于公正的補(bǔ)償，最一般的理論解釋是按照公平的市場價格(fair market value)進(jìn)行的補(bǔ)償，或者說按照被征收土地在公開市場上能夠?qū)崿F(xiàn)的客觀價值進(jìn)行的補(bǔ)償。問題是公開市場在我國應(yīng)當(dāng)指哪一類土地市場，對此人們的看法并不一致。比較普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，公正補(bǔ)償就是按照農(nóng)用地的市場價格即農(nóng)用地內(nèi)部流轉(zhuǎn)的市場價格進(jìn)行的補(bǔ)償，而一些主張開放集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場和適度允許規(guī)劃許可轉(zhuǎn)用的集體農(nóng)地直接入市的學(xué)者(黃小虎，2003；蔣省三、劉守英，2003；王小映，2003)實(shí)際上認(rèn)為，公正的土地財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償就是參照農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場價格進(jìn)行的補(bǔ)償。實(shí)踐中，我國農(nóng)用地內(nèi)部流轉(zhuǎn)市場發(fā)育緩慢，受農(nóng)業(yè)比較效益不高和土地用途管制嚴(yán)的約束，農(nóng)用地內(nèi)部市場價格過低，同時又不存在合法的農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場，因此很難按照農(nóng)用地內(nèi)部流轉(zhuǎn)市場價格和農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場價格來判斷征地補(bǔ)償費(fèi)的高低，這里我們參照國家法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和市場發(fā)生的土地供應(yīng)價格進(jìn)行比較分析。

(一)征地補(bǔ)償費(fèi)的構(gòu)成和絕對水平

我國《土地管理法》規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)3大部分。法律規(guī)定征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍，但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍，同時規(guī)定，支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。

在《土地管理法》規(guī)定的范圍內(nèi)，3個調(diào)查地區(qū)都規(guī)定了當(dāng)?shù)卣鞯匮a(bǔ)償費(fèi)的具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。2004年底以前，江蘇省昆山市執(zhí)行的耕地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)為1.8元/平方米(1200元/畝)，執(zhí)行的耕地征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為18元/平方米，安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.5～1萬元/人(按照農(nóng)村人口人均耕地面積計(jì)算，約合10.0元/平方米左右)，青苗補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.9元/平方米，合計(jì)耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般為28.9元/平方米。安徽省桐城市規(guī)定水田的土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為8.1元/平方米，安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為20.2元/平方米，青苗補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.75元/平方米，合計(jì)29.0元/平方米；旱地的土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為7.2元/平方米，安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為18元/平方米，青苗補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.6元/平方米，合計(jì)25.8元/平方米。四川省成都市新都區(qū)規(guī)定的耕地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)為2.25元/平方米(1500元/畝)，規(guī)定一類耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為18元/平方米，二類耕地為15.75元/平方米，三類耕地為13元/平方米，其他農(nóng)地的土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為6.75～9.0元/平方米；征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.75萬元/人(按照農(nóng)村人口人均耕地面積計(jì)算，約合16.4元/平方米)；蔬菜地的青苗補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為1.8元/平方米，種植糧食的耕地的青苗補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為1.69元/平方米；合計(jì)法定的耕地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為31.0～36.0元/平方米。

根據(jù)我們的抽樣調(diào)查，綜合各類用地計(jì)算，江蘇省昆山市的征地補(bǔ)償費(fèi)平均水平為34.3元/平方米，安徽省桐城市的征地補(bǔ)償費(fèi)平均水平為26.3元/平方米，四川省成都市新都區(qū)的征地補(bǔ)償費(fèi)平均水平為38.5元/平方米。可以看出，調(diào)查地區(qū)實(shí)際發(fā)生的征地補(bǔ)償費(fèi)基本上都處于當(dāng)?shù)氐胤揭?guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的上限水平甚至超出了上限水平，但是，與國家《土地管理法》規(guī)定的前3年平均年產(chǎn)值30倍的最高限相比仍有一定的上調(diào)空間。雖然各調(diào)查地區(qū)在計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)時采用的土地年產(chǎn)值和倍數(shù)不完全相同，但是這種地區(qū)差別不是很大。不過，從抽樣樣本來看，在個別地區(qū)征地補(bǔ)償費(fèi)因土地供應(yīng)用途和供應(yīng)方式不同而表現(xiàn)出一定的差異，存在“同地不同價”的問題。

在征地補(bǔ)償費(fèi)構(gòu)成上，除昆山市外，其他兩地的安置補(bǔ)償費(fèi)都高于土地補(bǔ)償費(fèi)?？傮w平均而言，安置補(bǔ)償費(fèi)所占份額(51.1％)超過了土地補(bǔ)償費(fèi)的份額(43.2％)；安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)作為征地補(bǔ)償費(fèi)的最主要構(gòu)成部分，二者占到了征地補(bǔ)償費(fèi)總額的94％以上(見表1)。

表1　征地補(bǔ)償費(fèi)的構(gòu)成情況　單位：元/平方米、％

地區(qū)

土地補(bǔ)償費(fèi)

安置補(bǔ)助費(fèi)

青苗和其他補(bǔ)償費(fèi)

征地補(bǔ)償費(fèi)

數(shù)額

占比

數(shù)額

占比

數(shù)額

占比

數(shù)額

占比

昆山

18.0

52.5

15.4

44.9

0.9

2.6

34.3

100

桐城

7.3

27.8

16.0

60.8

3.0

11.4

26.3

100

新都

17.5

45.5

19.3

50.1

1.7

4.4

38.5

100

平均

14.3

43.2

16.9

51.1

1.9

5.7

33.1

100

(二)征地補(bǔ)償費(fèi)的相對水平

由于不同地區(qū)的土地供應(yīng)價格不同，因此征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價格的比例在不同地區(qū)之間存在較大差異。按照抽樣樣本計(jì)算，昆山市平均土地供應(yīng)價格為216.4元/平方米，征地補(bǔ)償費(fèi)占平均土地供應(yīng)價格的15.9％；桐城市平均土地供應(yīng)價格為168.9元/平方米，征地補(bǔ)償費(fèi)占平均土地供應(yīng)價格的15.6％；新都區(qū)平均土地供應(yīng)價格為135.2元/平方米，征地補(bǔ)償費(fèi)占平均土地供應(yīng)價格的28.5％。很顯然，由于東、中部地區(qū)各類用地的平均土地供應(yīng)價格較高，征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價格比例要高出西部地區(qū)。而嚴(yán)格意義上的土地財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，即土地補(bǔ)償費(fèi)，在昆山、桐城、新都3地分別只占到平均土地供應(yīng)價格的8.3％、4.3％和12.9％。

按照土地征收后的不同供應(yīng)用途分析，在公益性用地中，征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價格的比例相對較高，一般在50％左右；在工業(yè)用地中，征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價格的比例一般在20％～30％之間；在商業(yè)、商品住宅、旅游、娛樂等經(jīng)營性用地中，征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價格的比例在6％～25％之間。由公益性用地到工業(yè)用地再到商業(yè)、住宅等經(jīng)營性用地，隨著土地供應(yīng)價格的提高，征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價格的比例逐步降低(見表2)。

表2　征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價格比例(分土地供應(yīng)用途)

單位：元/平方米、％

江蘇省昆山市

安徽省桐城市

四川省成都市新都區(qū)

土地供應(yīng)用途

征地補(bǔ) 土地供 占比

征地補(bǔ) 土地供 占比

征地補(bǔ)

土地供

占比

償費(fèi)

應(yīng)價格

償費(fèi)

應(yīng)價格

償費(fèi)

應(yīng)價格

經(jīng)營性用地

36.1

546.4

6.6

26.2

287.9

9.1

37.5

153.1

24.5

工業(yè)用地

34.2

167.0

20.5

26.4

91.5 28.9

38.3

133.3

28.7

公益性用地

32.8

65.8

49.8

25.6

79.9 32.0

57.7

99.3

58.1

總體樣本平均

34.3

216.4

15.9

26.3

168.9 15.6

38.5

135.2

28.5

按照土地征收后的不同供應(yīng)方式分析，在以劃撥方式供應(yīng)的土地中，征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價格的比例相對較高，一般在50％左右；在以協(xié)議方式供應(yīng)的土地中，征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價格的比例一般在20％～30％；在“招拍掛”方式供應(yīng)的土地中，征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價格的比例一般在4％～20％。很顯然，由劃撥到協(xié)議出讓再到“招拍掛”出讓，征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價格的比例逐步降低。從抽樣樣本來看，在“招拍掛”方式出讓的土地中，由于各調(diào)查地區(qū)具體采取的招標(biāo)、拍賣和掛牌方式的組合策略不同等原因，土地供應(yīng)價格的平均水平和征地補(bǔ)償費(fèi)占比也就不同。比如，新都區(qū)以掛牌方式為主，加上土地需求沒有東中部地區(qū)旺盛，所以“招拍掛”出讓土地的平均供應(yīng)價格不是很高，征地補(bǔ)償費(fèi)占比則較高；昆山市以招標(biāo)方式為主，而桐城市以拍賣和掛牌方式為主，這樣桐城市“招拍掛”出讓土地的平均供應(yīng)價格要高出昆山市，征地補(bǔ)償費(fèi)占比則相反(見表3)。

表3　征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價格比例(分土地供應(yīng)方式)

單位：元/平方米、％

江蘇省昆山市

安徽省桐城市

四川省成都市新都區(qū)

土地供應(yīng)方式

土地供

土地供

土地供

補(bǔ)償費(fèi)

應(yīng)價格 占比

補(bǔ)償費(fèi)

應(yīng)價格 占比

補(bǔ)償費(fèi) 應(yīng)價格 占比

招拍掛

37.3

543.8

6.9

31.9

669.8

4.8

33.6 177.1

19

協(xié)議

34

167.6 20.3

25.6

117.4 21.8

38.4 134.3 28.6

劃撥

32.3

65.8 49.1

25.6

79.9

32

57.7

99.3 58.1

總體樣本平均

34.3

216.4 15.9

26.3

168.9 15.6

38.5 135.2 28.5

三、農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的土地增值收益

農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地使用，土地價格一般會發(fā)生上漲，即發(fā)生土地增值。對于這種土地增值，我國土地經(jīng)濟(jì)學(xué)家周誠(2002)從理論上將其分解為由宗地內(nèi)業(yè)主投資帶來的直接投資性增值、由宗地外投資輻射引起的外部投資輻射性增值和由土地用途管制、土地用途變換等引起的稀缺性增值，并將由宗地外投資輻射性增值和由土地用途管制、土地用途變換等引起的稀缺性增值這類并非業(yè)主直接投資引起的增值稱為土地自然增值，主張土地自然增值歸公并由社會公平分享。國外一些學(xué)者(Epstein， Richard A. ， 1985; Anders-on， J. E， 1993; G. C. V-an Kooten， 1993)分析了在存在農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場和規(guī)劃管制的情形下農(nóng)地價格和市地價格的差異，認(rèn)為土地利用規(guī)劃管制會使一些土地業(yè)主獲得意外所得而使另一些土地業(yè)主蒙受意外損失，因而主張運(yùn)用稅收等手段對意外所得進(jìn)行調(diào)節(jié)以促進(jìn)社會公平。這些分析增進(jìn)了人們對土地增值成因的理解，有助于完善土地政策體系，然而，在現(xiàn)實(shí)中人們很難對土地增值按照其成因進(jìn)行具體分解。

這里我們根據(jù)政府取得土地增值收益的具體環(huán)節(jié)和土地增值的實(shí)現(xiàn)形式，將我國農(nóng)地征收過程中的土地增值收益分作兩部分來加以分析。一部分是在土地征收即土地取得環(huán)節(jié)政府以稅費(fèi)的形式取得的土地增值收益，我們稱之為初次土地增值收益；另一部分是在土地供應(yīng)環(huán)節(jié)政府通過用地者支付的土地受讓價款或者土地出讓金取得的土地增值收益，我們稱之為二次土地增值收益。

(一)土地征收環(huán)節(jié)取得的初次土地增值收益

土地征收環(huán)節(jié)取得的初次土地增值收益，表現(xiàn)為政府在土地征收環(huán)節(jié)剛性征收的稅費(fèi)，具體包括耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)、征地管理費(fèi)以及其他搭便車收費(fèi)如農(nóng)業(yè)建設(shè)基金等。這部分土地增值收益隨著土地征收的完成而由政府實(shí)際取得。其中，耕地占用稅由具體負(fù)責(zé)辦理土地征收的縣、市政府負(fù)責(zé)征收并安排使用，專項(xiàng)用于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)；耕地開墾費(fèi)是依據(jù)耕地補(bǔ)償制度，由占用耕地又不能自行開墾補(bǔ)充耕地的用地者向縣、市政府繳納的耕地占用補(bǔ)償費(fèi)，用于補(bǔ)充新的耕地；征地管理費(fèi)由具體負(fù)責(zé)征地工作的政府土地行政管理部門或其所屬的征地服務(wù)機(jī)構(gòu)收取，主要用于征地、安置、拆遷過程中的辦公、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、宣傳教育等業(yè)務(wù)開支，類似于中介事務(wù)性質(zhì)的成本支出；一些地方征收的農(nóng)業(yè)建設(shè)基金等其他收費(fèi)也主要用于農(nóng)業(yè)開發(fā)。雖然這些稅費(fèi)具有不同的政策目標(biāo)，但是它們都來源于土地增值。如果把完成農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批和土地征收所必須支付的成本費(fèi)用定義為土地取得價格的話，初次土地增值收益就是土地取得價格和征地補(bǔ)償費(fèi)相比較的增加值。

根據(jù)抽樣調(diào)查，綜合各類用地計(jì)算，在土地征收環(huán)節(jié)政府取得的稅費(fèi)收益的平均水平是，江蘇省昆山市32.3元/平方米，安徽省桐城市19.0元/平方米，四川省成都市新都區(qū)21.5元/平方米(見表4)，土地的平均取得價格分別為66.6元/平方米、45.3元/平方米和60.0元/平方米，政府稅費(fèi)收入占當(dāng)?shù)仄骄恋厝〉脙r格的比例分別為48.5％、41.9％和35.8％。這說明，在土地征收環(huán)節(jié)政府通過稅費(fèi)的形式取得了接近于征地補(bǔ)償費(fèi)水平的初次土地增值收益。

表4　農(nóng)地征收中的政府稅費(fèi)收入

單位：元/平方米、％

地區(qū)

征地管理費(fèi)

耕地占用稅

耕地開墾費(fèi)

其他

合計(jì)

昆山

1.5

8.3

9.0

13.5

32.3

桐城

1.0

5.3

7.0

5.7

19.0

新都

1.6

6.7

13.2

0.0

21.5

平均

1.4

6.8

9.7

6.4

24.3

從表5和表6可以看出，雖然政府稅費(fèi)是剛性征收的，但是，由于對公益性用地和工業(yè)用地存在不同程度的稅費(fèi)減免，因此初次土地增值收益的絕對數(shù)額一般表現(xiàn)出商業(yè)、商品住宅、旅游、娛樂等4類經(jīng)營性用地高于工業(yè)用地、工業(yè)用地高于公益性用地、“招拍掛”出讓土地高出協(xié)議出讓土地、協(xié)議出讓土地高出劃撥土地的特點(diǎn)，而初次土地增值收益在土地供應(yīng)價格中的占比則相反。

表5　土地取得環(huán)節(jié)的初次土地增值收益(分土地供應(yīng)用途)單位：元/平方米、％

] 昆山

桐城

新都

土地供應(yīng)用途

政府稅

占土地供

政府

占土地供

政府稅 占土地供

費(fèi)

應(yīng)價格比

稅費(fèi)

應(yīng)價格

費(fèi)

應(yīng)價格

經(jīng)營性用地

46.8

8.6

20.9

7.3

20.7

13.5

工業(yè)用地

30.3

18.1

17.9

19.6

21.5

16.1

公益性用地

23.5

35.7

17.2

21.5

26.6

26.8

總體樣本平均

32.3

14.9

19.0

11.2

21.5

15.9

表6　土地取得環(huán)節(jié)的初次土地增值收益(分土地供應(yīng)方式)單位：元/平方米、％

昆山

桐城

新都

土地供應(yīng)方式

政府

占土地供

政府

占土地供

政府

占土地供

稅費(fèi)

應(yīng)價格比

稅費(fèi)

應(yīng)價格比

稅費(fèi)

應(yīng)價格比

招拍掛

46.6

8.6

26.6

4.0

20.9

11.8

協(xié)議

30.3

18.1

18.3

15.6

21.4

15.9

劃撥

23.5

35.7

17.2

21.5

26.6

26.8

總體樣本平均

32.3

14.9

19.0

11.2

21.5

15.9

(二)土地供應(yīng)環(huán)節(jié)取得的二次土地增值收益

在土地供應(yīng)環(huán)節(jié)取得的二次土地增值收益，表現(xiàn)為土地供應(yīng)價格扣除征地補(bǔ)償費(fèi)、政府稅費(fèi)即初次土地增值收益后的余額。二次土地增值收益因土地區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施配套程度、土地平整程度、土地供應(yīng)用途、土地供應(yīng)方式以及市場需求等的不同而不同，是富有彈性的。由于現(xiàn)實(shí)中政府的土地供應(yīng)與土地開發(fā)投資在空間上必然呈現(xiàn)出不均衡分布的特點(diǎn)，政府會以“生地”和“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”等不同開發(fā)程度的“熟地”來供應(yīng)土地，因此，所謂的二次土地增值收益是對應(yīng)不同的土地開發(fā)程度的二次土地增值收益，一般它包括兩部分，一部分是土地開發(fā)成本，它相當(dāng)于政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資所形成的土地增值，另一部分是扣除土地開發(fā)成本后的土地供應(yīng)純收益。

從表7、表8可以看出，這種包括土地開發(fā)成本的二次土地增值收益在地處東部城鎮(zhèn)密集發(fā)展地區(qū)的昆山市和地處大城市郊區(qū)的新都區(qū)要高于地處一般農(nóng)區(qū)的桐城市。綜合各類用地，平均而言，這種二次土地增值收益一般占到平均土地供應(yīng)價格的55％以上。分土地供應(yīng)用途來看，商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經(jīng)營性用地的二次土地增值收益占土地供應(yīng)價格的比例多數(shù)在80％以上，工業(yè)用地在50％以上，公益性用地一般在15％左右。分土地供應(yīng)方式來看，“招拍掛”出讓土地的二次土地增值收益占土地供應(yīng)價格的比例一般在70％以上，協(xié)議出讓土地在55％以上，劃撥土地在15％左右。

表7　土地供應(yīng)環(huán)節(jié)取得的二次土地增值收益(分土地供應(yīng)用途)單位：元/平方米、％

昆山

桐城

新都

土地供應(yīng)用途

二次土地

占土地供

二次土地 占土地供 二次土地 占土地供

增值收益

應(yīng)價格比

增值收益 應(yīng)價格比 增值收益 應(yīng)價格比

經(jīng)營性用地

463.6

84.8

240.8

83.6

94.9

62.0

工業(yè)用地

102.5

61.4

47.2

51.6

73.5

55.1

公益性用地

9.5

14.4

37.1

46.4

15.0

15.1

總體樣本平均

149.8

69.2

123.6

73.2

75.2

55.6

表8　土地供應(yīng)環(huán)節(jié)取得的二次土地增值收益(分土地供應(yīng)方式)單位：元/平方米、％

昆山

桐城

新都

土地供應(yīng)方式

二次土地 占土地供

二次土地 占土地供 二次土地 占土地供

增值收益 應(yīng)價格比

增值收益 應(yīng)價格比 增值收益 應(yīng)價格比

招拍掛

459.9

84.6

611.3

91.3

122.6

69.2

協(xié)議

103.3

61.6

73.5

62.6

74.5

55.5

劃撥

10

15.2

37.1

46.4

15

15.1

總體樣本平均

149.8

69.2

123.6

73.2

75.2

55.6

二次土地增值收益中扣除土地開發(fā)成本后的余額為土地供應(yīng)純收益。由于各調(diào)查樣本的土地開發(fā)程度并不一致，這樣要在所有樣本的土地供應(yīng)價格中按照統(tǒng)一的土地開發(fā)程度扣除土地開發(fā)成本以計(jì)算統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的土地供應(yīng)純收益是比較困難的。這里，我們假設(shè)調(diào)查地區(qū)的全部工業(yè)用地以包括征地補(bǔ)償費(fèi)、政府稅費(fèi)和土地開發(fā)成本的成本價來供應(yīng)，即以不取得土地出讓純收益的價格來供應(yīng)，在這種假設(shè)下平均的土地開發(fā)成本就等于工業(yè)用地的土地供應(yīng)價格減去平均的土地取得價格。按照這種假設(shè)計(jì)算的土地開發(fā)成本分別為昆山市100.4元/平方米、桐城市46.2元/平方米、新都區(qū)73.3元/平方米，計(jì)算得出的土地出讓純收益見表9。

表9　土地供應(yīng)純收益　單位：元/平方米、％ 土地供應(yīng)用途

昆山

桐城

新都

和方式

土地供應(yīng) 占土地供

土地供應(yīng) 占土地供

土地供應(yīng) 占土地供

純收益

應(yīng)價格比

純收益

應(yīng)價格比

純收益

應(yīng)價格比

經(jīng)營性用地

363.1

66.5

194.6

67.6

21.6

14.1

公益性用地

-90.9

-

-9.1

-

-58.3

-

招拍掛

359.5

66.1

565.1

84.4

49.3

27.8

協(xié)議

2.9

1.7

27.3

23.3

1.2

0.9

劃撥

-90.4

-

-9.1

-

-58.3

-

總體樣本平均

49.4

22.8

77.4

45.8

1.9

1.4

可以看出，商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經(jīng)營性用地和“招拍掛”出讓土地都取得了不同程度的土地出讓純收益，公益性用地和劃撥用地則一般不取得純收益，而是通過低價供應(yīng)由政府變相進(jìn)行了補(bǔ)貼?！罢信膾臁背鲎屚恋氐募兪找嫠骄唧w受到土地需求、土地供應(yīng)量、土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)、土地區(qū)位以及招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓方式的具體組合策略和土地開發(fā)成本等因素的影響。表9也反映出在土地需求相對比較旺盛的昆山市和桐城市，土地出讓市場的特點(diǎn)表現(xiàn)為，政府以成本價或者低于成本價的地價供應(yīng)工業(yè)用地以招商引資，以高價供應(yīng)商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經(jīng)營性用地以取得高出土地成本價的土地出讓純收益，類似于采取了“工業(yè)用地低價、經(jīng)營性用地高價”的土地市場營銷策略。而在土地需求相對不太旺盛的四川省成都市新都區(qū)，土地出讓市場的特點(diǎn)表現(xiàn)為，商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經(jīng)營性用地和工業(yè)用地的價格差距不是很大，無論是工業(yè)還是商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經(jīng)營性用地政府不同程度地取得了土地出讓純收益，土地出讓價格類似于成本加價的市場營銷定價策略下的情形。

(三)土地增值收益的分配和使用

在初次土地增值收益中，征地管理費(fèi)屬于農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的中介事務(wù)性質(zhì)的成本支出，并不形成政府的公共投資資金來源，其他稅費(fèi)如耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)等在政府取得后又以公共投資的形式予以支出。在二次土地增值收益中，土地開發(fā)成本是城市政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資和城市土地開發(fā)投資等的成本支出，隨著土地供應(yīng)予以收回后一般又轉(zhuǎn)化為地方政府的城市建設(shè)資金。土地出讓純收益首先歸縣、市政府財(cái)政，有的地方鎮(zhèn)政府可分享一定比例。按照2004年前的政策規(guī)定，留歸縣、市的土地出讓純收益主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)。為了促進(jìn)存量建設(shè)用地的利用、抑制建設(shè)用地盲目擴(kuò)張，由國務(wù)院和省級人民政府向縣、市人民政府從縣、市政府的土地出讓純收益中收取相當(dāng)于平均土地純收益的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)。新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的30％上繳中央財(cái)政，70％留給有關(guān)地方人民政府，專項(xiàng)用于耕地保護(hù)開發(fā)整理。昆山、桐城、新都3地的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)一般為9.6元/平方米、12元/平方米、10元/平方米。

根據(jù)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)計(jì)算，扣除征地管理費(fèi)，在工業(yè)用地中政府取得的可用于公共投資的土地增值收益的平均水平分別為昆山131.3元/平方米、桐城64.1元/平方米、新都93.4元/平方米，分別占當(dāng)?shù)毓I(yè)用地平均供應(yīng)價格的78.6％、70.1％、70.1％；在經(jīng)營性用地中，政府取得的可用于公共投資的土地增值收益的平均水平更高，具體為昆山508.8元/平方米，桐城260.7元/平方米，新都114.0元/平方米，分別占當(dāng)?shù)亟?jīng)營性用地平均供應(yīng)價格的93.1％、90.6％和74.5％。如果扣除征地管理費(fèi)和土地開發(fā)成本(工業(yè)用地不取得純收益假設(shè)下的土地開發(fā)成本)，那么在經(jīng)營性用地中政府取得的可用于公共投資的土地增值收益的平均水平具體為昆山408.4元/平方米、桐城214.5元/平方米和新都40.7元/平方米，分別占當(dāng)?shù)亟?jīng)營性用地平均供應(yīng)價格的74.7％、74.5％和26.6％。

按照法律法規(guī)規(guī)定的分配比例計(jì)算，在工業(yè)用地土地增值收益中，扣除征地管理費(fèi)后可用于公共投資的土地增值收益歸縣、市以下地方政府支配使用的比例分別為昆山92.7％、桐城81.3％、新都89.3％，歸中央和省級政府支配使用的比例在20％以下。在商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經(jīng)營性用地土地增值收益中，扣除征地管理費(fèi)后可用于公共投資的土地增值收益歸縣、市以下地方政府支配使用的比例分別為昆山98.1％、桐城95.4％、新都91.2％，歸中央和省級政府支配使用的比例一般不到10％；扣除征地管理費(fèi)和土地開發(fā)成本(工業(yè)用地不取得純收益假設(shè)下的土地開發(fā)成本)后可用于公共投資的土地增值收益，在昆山和桐城兩個調(diào)查地區(qū)歸縣、市以下地方政府支配使用的比例在94％以上，歸中央和省級政府支配使用的比例不到6％。

按照法律法規(guī)規(guī)定的支出使用方向計(jì)算，在工業(yè)用地土地增值收益中，扣除征地管理費(fèi)后可用于公共投資的土地增值收益用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市土地開發(fā)的比例具體是昆山70.8％、桐城54.9％、新都68.0％，用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比例在29.2％～45.1％。在經(jīng)營性用地土地增值收益中，扣除征地管理費(fèi)后可用于公共投資的土地增值收益，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市土地開發(fā)的比例具體是昆山89.2％、桐城87.8％、新都74.5％，用于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比例在10％～25％；扣除征地管理費(fèi)和土地開發(fā)成本(工業(yè)用地不取得純收益假設(shè)下的土地開發(fā)成本)后可用于公共投資的土地增值收益，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市土地開發(fā)的比例具體是昆山86.6％、桐城85.5％、新都28.5％，用于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比例在東、中部的調(diào)查地區(qū)不到20％。

四、結(jié)論和建議

(一)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并積極探索建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、新型的農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度和公正的征地補(bǔ)償機(jī)制

可以看出，我國現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，無論是與農(nóng)民的生產(chǎn)生活保障要求相比，還是與土地供應(yīng)的市場價格和土地增值相比，都顯得很低。這一方面導(dǎo)致失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活很容易陷入困境，另一方面給地方政府獲取土地增值收益留下了很大空間，形成了地方政府盲目擴(kuò)張建設(shè)用地的利益激勵。從保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益和約束地方政府短期行為的要求出發(fā)，必須提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，首先要修改《土地管理法》的有關(guān)征地補(bǔ)償條款，提高國家的法定標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，根據(jù)抽樣調(diào)查，由于在現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定的范圍內(nèi)提高征地補(bǔ)償?shù)木唧w執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)尚有一定空間，因此在《土地管理法》修改之前可以要求地方政府在《土地管理法》規(guī)定的范圍內(nèi)提高征地補(bǔ)償?shù)木唧w執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。從政府實(shí)際取得的土地增值收益水平來看，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有現(xiàn)實(shí)可行性。由于商業(yè)、商品住宅、旅游、娛樂等經(jīng)營性用地的土地供應(yīng)價格和此類房地產(chǎn)的市場價格主要由市場需求決定，因此提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不會抬升此類用地和房地產(chǎn)的市場價格，只會壓縮地方政府在此類土地供應(yīng)中取得的土地出讓純收益。在現(xiàn)行土地供應(yīng)制度下，工業(yè)用地和公益性用地的土地供應(yīng)價格主要由土地取得成本和土地開發(fā)成本決定，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有可能會對此類用地的供應(yīng)價格產(chǎn)生一定影響，但是，政府可以通過相關(guān)稅、費(fèi)、金的減免而使此類土地的供應(yīng)價格保持在適當(dāng)水平。這也說明，在提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和制定征地綜合區(qū)片價格時，有必要以“招拍掛”出讓方式發(fā)現(xiàn)的工業(yè)地價作為重要的參照基準(zhǔn)之一，同時有必要系統(tǒng)完善專門針對公益性用地的稅、費(fèi)、金減免政策。

從中長期看，理順農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地征收中的公正補(bǔ)償，還是要在強(qiáng)化土地用途管制的同時，進(jìn)一步深化土地市場化改革和征地制度改革，縮小征地范圍，積極培育并適度開放經(jīng)營性農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場，形成農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場價格，為公益性目的的土地征收補(bǔ)償提供客觀的市場參照，從而建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的，區(qū)分公共目的和私人目的、公益性用地和私人性用地的農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度。

(二)改革和完善農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地稅費(fèi)體系，強(qiáng)化土地稅費(fèi)的政策功能

我國現(xiàn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)用、征收環(huán)節(jié)的各類土地稅費(fèi)，其征收目的是政策性而非財(cái)政性的，即征收土地稅費(fèi)的本來目的是，通過運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)土地增值收益分配來促進(jìn)土地政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這些目標(biāo)包括約束耕地占用、促進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡、激勵存量建設(shè)用地集約利用、增進(jìn)社會公平等。但是，由于多種原因，這些土地稅費(fèi)的政策功能并未得到有效發(fā)揮。比如，耕地占用稅稅額低，并且只按照人均耕地面積保有量的多少設(shè)定稅額，與基本農(nóng)田等耕地的保護(hù)級別相脫節(jié)，大大削弱了其約束耕地占用、保護(hù)耕地的政策功能。耕地開墾費(fèi)的具體征收標(biāo)準(zhǔn)由各地自行確定，在全國范圍和一些省(區(qū)、市)內(nèi)缺乏系統(tǒng)規(guī)范的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)體系，其使用、轉(zhuǎn)移、管理和監(jiān)督等缺少統(tǒng)一的嚴(yán)格規(guī)范，限制了其在耕地占補(bǔ)平衡方面的地區(qū)調(diào)節(jié)作用。新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收繳難度大，導(dǎo)致中央和省級政府對縣、市地方政府的土地出讓收益難以進(jìn)行必要的宏觀調(diào)節(jié)。

在土地出讓收益成為縣、市地方政府重要的財(cái)政收入來源的情況下，必須配套完善土地稅費(fèi)體系，進(jìn)一步強(qiáng)化其政策功能，促進(jìn)土地政策全局性、戰(zhàn)略性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。首先，在加強(qiáng)耕地占用稅征收管理的同時，調(diào)整耕地占用稅稅額和稅率，提高耕地占用稅征收標(biāo)準(zhǔn)，將稅額標(biāo)準(zhǔn)與耕地保護(hù)級別相掛鉤，對占用基本農(nóng)田的要特別提高征稅稅額。其次，根據(jù)地區(qū)差異、農(nóng)用地等級和保護(hù)級別，制定和完善全國性的耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，制定和完善有關(guān)耕地開墾費(fèi)使用、轉(zhuǎn)移、管理和監(jiān)督的具體辦法，使其在調(diào)節(jié)耕地占補(bǔ)平衡方面發(fā)揮應(yīng)有的政策功能。再次，嚴(yán)格新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的征收管理，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批環(huán)節(jié)直接從縣、市地方政府土地出讓收益中先行收繳。

(三)規(guī)范土地有償出讓收益的使用和管理，建立和完善土地收益基金專項(xiàng)管理制度

從理論上講，農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的一部分土地增值收益應(yīng)當(dāng)歸公并由社會分享。從我國的具體實(shí)踐來看，一方面由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，導(dǎo)致政府可獲取的土地增值收益空間過大，事實(shí)上形成了政府的土地增值收益侵蝕農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象；另一方面，由于歸公的土地增值收益在使用上投向城市地區(qū)的多、投向農(nóng)村地區(qū)的少，投向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的多、投向社會事業(yè)的少，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間、農(nóng)村地區(qū)之間不能通過政府公共投資政策公平地分享這種收益，加劇了征地引起的矛盾沖突。

要規(guī)范和約束地方政府的征地行為，并在保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上促進(jìn)土地自然增值的公平分享，就必須在提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、改革土地征收制度的同時，進(jìn)一步規(guī)范土地出讓收益的管理和使用，建立嚴(yán)格的土地收益基金專項(xiàng)管理制度。首先要將土地出讓收入和成本支出全部納入財(cái)政專戶和“收支兩條線”管理，實(shí)行收支全額預(yù)算管理，保障征地補(bǔ)償資金能夠全額到位，并由政府機(jī)構(gòu)直接向被征地農(nóng)戶支付征地補(bǔ)償費(fèi)。其次要在新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)用于耕地開發(fā)保護(hù)和國務(wù)院明確要求將15％的土地出讓金專項(xiàng)用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確規(guī)定土地出讓純收益用于失地農(nóng)民社會保障、土地收購儲備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和風(fēng)險備用金的具體標(biāo)準(zhǔn)和比例。再次要明確規(guī)范土地收益基金的管理主體和相關(guān)財(cái)務(wù)制度?？h、市級政府依靠土地出讓純收益建立相應(yīng)的土地收益基金，嚴(yán)格按照政策規(guī)定的使用方向進(jìn)行列支，并接受上級財(cái)政和國土部門的監(jiān)督。中央和省級財(cái)政可集中一定比例的土地出讓純收益，分別建立國家和省級土地收益基金，主要用于國家大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的征地補(bǔ)償和移民安置、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、部分資源枯竭型城市的改造、部分重點(diǎn)城市的土地儲備和其他區(qū)域性的國土開發(fā)整治項(xiàng)目。

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